Direito administrativo para_concursos_07

Evandro Guedes
Graduado em Administração de Empresas
pelo Centro Universitário Barra Mansa (UBM).
Graduado em Direito pelo Centro Universitário
Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis
Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos prepa-
ratórios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro,
Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experiência
nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entre
outras.

Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br

Deveres e Poderes administrativos

O Direito Administrativo segue dois princípios norteadores de toda ativi-
dade administrativa, que são os princípios da supremacia do interesse públi-
co e da indisponibilidade do interesse público. O primeiro gera as prerroga-
tivas de direito, ou seja, os Poderes administrativos.

Por outro lado, o princípio da indisponibilidade do interesse público faz
gerar os chamados deveres administrativos. Eles são verdadeiras regras que
o administrador público deve seguir para que a atividade administrativa não
se transforme em um abuso de prerrogativas, se perfazendo em um abuso
de poder.

Deveres administrativos
Introdução
Os deveres administrativos são obrigações que todos os agentes públicos
devem seguir. Esses deveres derivam diretamente do princípio da indispo-
nibilidade pública, um dos princípios basilares do Direito Administrativo ao
lado do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Aqui o administrador público recebe a noção de que todos os recursos
e todo o aparato estatal devem ser usados com um único fim, ou seja, o fim
público. Entendemos fim público como a ideia do bem da coletividade. A
doutrina moderna preleciona diversos deveres, mas quatro são pilares do
Direito Administrativo brasileiro e são assim como todas as regras constantes
no artigo 37, da CF, as quais são de observância obrigatória.

Ao estudarmos os deveres administrativos, devemos ter em mente que
toda ação contrária à lei, à moralidade, à impessoalidade, à publicidade e
à eficiência gerará o abuso de poder do administrador público. Os deveres
são formas de controle estatal aos quais os agentes públicos ficam presos a
regras específicas de conduta, levando-se em conta que a gestão da coisa
pública não pertence ao indivíduo, ou a qualquer instituição isolada, muito
pelo contrário, a gestão da coisa pública deve ser controlada e fiscalizada e
os deveres administrativos representam exatamente essa ideia, qual seja, a
ideia de cumprir deveres e obrigações específicas para uma finalidade so-
mente, a finalidade pública.
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Classificação dos deveres
De um modo geral, a doutrina aponta quatro principais deveres descritos
a seguir:

poder dever de agir;

dever de eficiência;

dever de probidade;

dever de prestar contas.

Poder dever de agir
O poder dever de agir deve ser entendido de duas maneiras no que tange
ao seu conceito. O dever é aquele imposto por lei ao administrador público,
assim, por exemplo, um policial tem o “dever”, imposição por lei, de prender
quem quer que se encontre em flagrante delito. Por outro lado, o “poder” não
deve ser confundido com força, e sim, com “possibilidade de agir no caso
concreto”. Podemos citar como exemplo a atuação de um bombeiro militar
que tem o dever de salvar pessoas em um incêndio, contudo ele não terá
possibilidade de agir se o prédio estiver desabando ou se o fogo for tão in-
tenso que não permita um salvamento racional.

Assim, como decorrência direta desse poder dever de agir, na Adminis-
tração Pública:

os Poderes administrativos são irrenunciáveis, não podendo o admi-
nistrador público abrir mão de uso quando imposto pela sociedade;

através desse poder dever de agir, a omissão do agente se reverte em
uma verdadeira ação e fazendo com que ele responda por abuso de
poder em caso de não utilização de suas prerrogativas públicas.

poder – dever de agir

Possibilidade Obrigação imposta por lei

1. Os poderes são irrenunciáveis.
2. A omissão do agente caracteriza abuso.

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Uso e abuso do poder
Dentro do estudo do poder dever de agir encontramos o abuso de poder.
Ele configura um gênero do qual surgem duas espécies distintas, segundo a
doutrina tradicional:

o excesso de poder;

o desvio de poder ou de finalidade.

Dessa forma, o abuso de poder pode se exteriorizar como o excesso de
poder em situações em que o agente público atua além de sua competência
legal. Por outro lado, podemos afirmar que o abuso de poder pode se mani-
festar pelo desvio de poder, em que o agente público atua contrariamente ao
interesse público, desviando-se da finalidade pública.

Configura-se aqui formas arbitrárias de agir do agente público no âmbito
administrativo, em que está adstrito ao que determina a lei, ou seja, vincula-
do ao princípio da legalidade.

Fora da competência

Excesso de poder
Vício do elemento competência
Abuso de poder

Dentro da competência
Arbitrariedade Desvio de poder
Fora dos fins
Vício de finalidade
ação omissão

poder-dever de agir

Dever de eficiência
O dever de eficiência foi o último a ser inserido no texto constitucional e
se caracteriza pela exigência de padrões de qualidade no atendimento do
serviço público como um todo. Ele foi inserido pela EC 19/98 e a partir dele
várias exigências e modificações foram impostas no que tange à ação do
agente público e da Administração Pública, como descritas a seguir:

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Ao agente público

a) Possibilidade de exoneração de servidor estável por falta de desem-
penho, medida em avaliação periódica de desempenho, conforme es-
tatui o art. 41, §1.º, III, da CF:
Art. 41. [...]

§1.º O servidor público estável só perderá o cargo:

[...]

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.

À Administração Pública

a) A possibilidade de celebração de contratos de gestão, conforme art.
37, §8.º, da CF:
Art. 37. [...]

§8.º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado
entre seus administradores e o Poder Público, que tenha por objeto a fixação de metas de
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

b) A exigência de participação do servidor em curso de aperfeiçoa-
mento profissional constante no artigo 39, §2.º, da CF:
§2.º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação
e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos
um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de
convênios ou contratos entre os entes federados.

Perda do cargo por insuficiência de desempenho
(art. 41, §1.º, III, da CF)
Desdobramentos Obrigação para aquisição de estabilidade de avaliação
de desempenho (art. 41, §4.º, III, da CF)

Celebração de contratos de gestão

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Dever de probidade
O dever de probidade está intimamente ligado ao princípio da morali-
dade previsto no artigo 37, caput, da CF. Ser probo é ser honesto, assim ser
IMprobo é ser desonesto.

Diante disso, improbidade administrativa é o caso em que o administra-
dor público é desonesto com a Administração Pública e, caso isso ocorra, ele
estará passível das sanções aplicáveis aos agentes públicos que desrespei-
tarem as regras da Administração Pública. Tal previsão constitucional está
descrita no artigo 37, §4.º, da nossa Constituição e diz o seguinte:
Art. 37. [...]

§4.º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos,
a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Dessa forma, os agentes que cometem atos de improbidade administrati-
va poderão receber os seguintes efeitos da lei:

a suspensão dos direitos políticos;

a perda da função pública;

a indisponibilidade dos bens;

o ressarcimento ao erário.

Sanções

Crimes de responsabilidade praticados pelo Presi-
CF, art. 85, V
dente da República contra a Administração Pública.

1. Suspensão dos direitos políticos
CF, art. 37, §4.º
2. Perda da função pública
Lei 8.429/92 3. Ressarcimento ao erário
4. Indisponibilidade dos bens

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Dever de prestar contas
O dever de prestar contas está intimamente ligado ao princípio da indis-
ponibilidade do interesse público e preleciona que o administrador público
não pode gerir o dinheiro público sem apontar e prestar contas dos seus
gastos, pois o agente público não é detentor dos valores, e sim, mero gestor
da coisa pública, tendo por obrigação tornar seus atos públicos.

O dever de prestar contas encontra-se previsto no parágrafo único, do
artigo 70, da CF, que transcrevemos
Art. 70. [...]

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.

De regra a Constituição só expressou a obrigatoriedade para a União, con-
tudo por força do princípio da simetria jurídica o dever é extensivo a todos os
entes federados que fazem gestão da coisa pública.

Poderes administrativos

Introdução
Poderes administrativos são prerrogativas que os agentes públicos recebem
diretamente de normas constitucionais baseadas no princípio constitucional
implícito da supremacia do interesse público. Dessa forma a ordem jurídica pre-
leciona aos agentes públicos algumas determinadas prerrogativas de direito pú-
blico para que estes persigam a consecução dos fins públicos. As prerrogativas
de direito público são outorgadas por lei e destinam-se à satisfação do interesse
público. Essas prerrogativas são os Poderes do administrador que devem ser uti-
lizadas sempre com a finalidade pública.

Classificação dos Poderes
São considerados Poderes administrativos:

Pode vinculado;

Poder discricionário;

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Poder hierárquico;

Poder disciplinar;

Poder regulamentar;

Poder de polícia.

Poder vinculado
Poder vinculado é aquele de que dispõe a Administração para a ação de
atos administrativos em que é mínima ou nenhuma sua liberdade de atu-
ação. Aqui a regra é simples: o administrador público deve seguir os dita-
mes da lei. Podemos notar que todos os atos administrativos são vinculados
quanto aos requisitos competência, finalidade e forma, ou seja, os três pri-
meiros elementos do ato administrativo. Os atos vinculados também devem
ser vinculados quanto aos requisitos motivo e objeto. O ato que se desvie
dos ditames previstos na lei será nulo e caberá à Administração ou ao Poder
Judiciário declarar sua nulidade.

Poder discricionário
Poder discricionário é aquele que estabelece através de lei, liberdade de
ação ao administrador público que respeitar os princípios constitucionais re-
ferentes à Administração Pública. Diante disso, a Administração dispõe de
uma razoável liberdade de atuação, em que pode precisar e valorar a opor-
tunidade e conveniência da prática do ato. Conveniência e oportunidade
formam o núcleo do chamado Poder discricionário, ou seja, são os pontos
norteadores da divisão de um ato discricionário e um ato vinculado, tendo
em vista que os três primeiros elementos do ato administrativo, competên-
cia, finalidade e forma, são sempre elementos vinculados do ato, ficando o
motivo e o objeto nos atos discricionários à escolha do administrador públi-
co. Contudo, jamais é permitida confundir atuação arbitrária com atuação
discricionária. Atuação arbitrária é sempre ato ilegal.

Poder hierárquico
Podemos definir como Poder hierárquico, dentro da Administração Pú-
blica, como relações internas de subordinação e de coordenação onde se
atribui as diversas competências para órgãos e agentes com o fim de desem-
penho adequado da função administrativa.
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Sendo assim, a Administração Pública possui a prerrogativa de direito pú-
blico de coordenar, corrigir, fiscalizar e controlar as atividades administrati-
vas de seus agentes e órgãos públicos.

Poder disciplinar
Poder disciplinar é um sistema punitivo interno do Poder Público, o qual
atinge apenas infrações concernentes ao serviço administrativo, ou seja,
apenas se aplica às pessoas que possuem vínculo especial com a Adminis-
tração Pública, ou seja, aplica-se aos servidores e demais pessoas sujeitas à
disciplina dos órgãos e serviços da Administração.

Poder regulamentar
Conforme dispõe o art. 84, IV, da CF, o Poder regulamentar é concedido
aos Chefes do Poder Executivo com o fim de editar decretos de execução e
regulamentos para ao fiel cumprimento da lei.

Ou seja, Poder regulamentar é aquele que a Administração Pública exerce
para editar ato de caráter normativo e é utilizado exclusivamente para desig-
nar as competências do chefe do Poder Executivo para a edição de decretos.

Poder de polícia
O Poder de polícia é a atividade de a Administração Pública limitar ou dis-
ciplinar direito, interesse ou liberdade do particular, ou seja, por ser uma ati-
vidade administrativa, esta condiciona o exercício de liberdade do particular
em prol do interesse da coletividade. Em regra, toda vez que a Administração
Pública estiver punindo o particular que cometeu infração administrativa,
estará ela utilizando-se do Poder de polícia.

Vejamos o que diz o art. 78 do Código Tributário Nacional (CTN):
Art. 78. Considera-se Poder de polícia atividade da Administração Pública que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

No mais, o Poder de polícia deve ser exercido pela polícia administrativa e
conforme o artigo supracitado, o objeto desse Poder abarca atividades, bens,

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interesses e direitos individuais ou coletivos e seu pressuposto e condições à
presunção de legitimidade e validade, a autoexecutoriedade.

Poder Sem margem de Mínima ou nenhuma
vinculado escolha atuação do agente

Conveniência
Poder Mérito O administrador pode
discricionário administrativo decidir sobre o motivo
Oportunidade e o objetivo do ato

Lei
Admissibilidade
Conceitos jurídicos indeterminados

Resolução de questões
1. (FGV) Assinale a alternativa abaixo que não corresponda a um dos de-
veres do administrador público.

a) Dever hierárquico.

b) Dever de prestar contas.

c) Dever de probidade.

d) Dever de eficiência.

Solução: A. Na alternativa de letra “A”, não é um dever, e sim um dos
poderes administrativos derivados do princípio da supremacia do in-
teresse público. Não confundir deveres com poderes administrativos!

2. (FGV) Acerca do abuso de poder, assinale a alternativa incorreta.

a) Abuso de poder, em sua forma comissiva, se caracterizará na ocor-
rência do desvio de poder.

b) O abuso de poder, em sua forma omissiva, se caracterizará na veri-
ficação de omissão específica do administrador.

c) Na forma comissiva, o abuso de poder se caracterizará na presença
do excesso de poder.

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d) Na forma omissiva, o abuso de poder se caracterizará na presença
de omissão genérica do administrador.

Solução: D. A omissão do administrador público não é genérica e sim
baseada no poder-dever de agir no caso concreto, dessa forma, não
basta o simples não agir, deve estar presente também o dever imposto
por lei e a possibilidade de agir no caso concreto.

3. (Cespe) Com referência à Administração Pública, julgue os itens a seguir.

É possível a delegação do Poder de polícia a particulares, desde que a
restrição ao exercício de um direito seja em favor do interesse público.

Solução: Errada. Jamais pode ser delegado Poder de polícia para parti-
culares e essa regra é reforçada e determinada pelo princípio da supre-
macia do interesse público sobre o privado, mesmo que isso importe
em interesse para a Administração Pública.

Atividades
1. (FGV) A doutrina costuma afirmar que certas prerrogativas postas à
Administração encerram verdadeiros poderes, que são irrenunciáveis
e devem ser exercidos sempre que o interesse público clamar. Por tal
razão são chamados poder-dever.

A esse respeito é correto afirmar que:

a) o Poder regulamentar é amplo, e permite, sem controvérsias, a edi-
ção de regulamentos autônomos e executórios.

b) o Poder disciplinar importa à administração o dever de apurar infra-
ções e aplicar penalidades, mesmo não havendo legislação prévia.

c) o Poder de polícia se coloca discricionário, conferindo ao adminis-
trador ilimitada margem de opções quanto à sanção a ser, eventu-
almente, aplicada.

d) o Poder hierárquico é inerente à ideia de verticalização adminis-
trativa, e revela as possibilidades de controlar atividades, delegar
competência, avocar competências delegáveis e invalidar atos, en-
tre outros.

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2. (FGV) O Poder de polícia, conferindo a possibilidade de o Estado limi-
tar o exercício da liberdade ou das faculdades de proprietário, em prol
do interesse público

a) gera a possibilidade de cobrança, como contrapartida, de preço
público.

b) se instrumentaliza sempre por meio de alvará de autorização.

c) afasta a razoabilidade, para atingir os seus objetivos maiores, em
prol da predominância do interesse público.

d) deve ser exercido nos limites da lei, gerando a possibilidade de co-
brança de taxa.

3. (FGV) No âmbito do Poder discricionário da Administração Pública,
não se admite que o agente público administrativo exerça o Poder dis-
cricionário

a) quando estiver diante de conceitos legais e jurídicos parcialmente
indeterminados, que se tornam determinados à luz do caso con-
creto e à luz das circunstâncias de fato.

b) quando estiver diante de conceitos legais e jurídicos técnico-cien-
tíficos, sendo, neste caso, limitado às escolhas técnicas, por óbvio
possíveis.

c) quando estiver diante de conceitos valorativos estabelecidos pela
lei, que dependem de concretização pelas escolhas do agente,
considerados o momento histórico e social.

d) em situações em que a redação da Lei se encontra insatisfatória ou
ultrapassada.

4. (FGV) Analise as afirmativas a seguir.

I. O Poder regulamentar se caracteriza pelas restrições que impõe à
liberdade e à propriedade, impedindo a fruição de alguns direitos.

II. No regime punitivo dos servidores públicos é fundamental que o ad-
ministrador aplique sanção proporcional à gravidade da infração.

III. A penalidade de demissão do serviço público não pode ser aplica-
da ao servidor antes que este tenha sido punido previamente com
sanção menos grave.

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Assinale:

a) se nenhuma afirmativa estiver correta.

b) se somente a afirmativa III estiver correta.

c) se somente a afirmativa II estiver correta.

d) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas.

e) se todas as afirmativas estiverem corretas.

5. (EJEF) Correto afirmar que o Poder de polícia é o poder de que dispõe
a Administração:

a) para punir, interna ou externamente, os administradores que des-
respeitem órgãos e serviços públicos.

b) para escalonar e distribuir as funções de seus órgãos, ordenar e rever
a atuação de seus agentes, punindo-os por ilícitos administrativos.

c) para a prática, de modo explícito ou implícito, de atos adminis-
trativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportu-
nidade e conteúdo, e, assim, procurando a punição de melhor
acerto.

d) para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e
direitos individuais, em benefício da coletividade.

6. (Cespe) Poderes administrativos é o conjunto de prerrogativas de di-
reito público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos
para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins.

Com referência à definição acima, assinale a opção correta a respeito
dos atos e Poderes administrativos.

a) Nas atividades administrativas, cuja execução estiver inteiramente
definida em lei, à administração caberá avaliar a conveniência e a
oportunidade da conduta.

b) Poder regulamentar típico é a atuação administrativa de comple-
mentação de leis, ou atos análogos a elas, tendo, portanto, caráter
derivado.

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c) Cabe ao Poder Judiciário, com o objetivo de evitar o uso indevido
da discricionariedade, aferir os critérios de conveniência e oportu-
nidade firmados pela administração.

d) Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não podem
ensejar o controle judiciário da discricionariedade do ato praticado.

e) Não compete ao Poder Judiciário o controle da legalidade de atos
administrativos.

7. (Cespe) No que concerne aos Poderes administrativos, julgue o item
subsecutivo.

Além dos atos que provêm de autoridade pública, caracterizam-se,
também, como atividades de polícia administrativa as providências
tomadas por particulares para prevenir prejuízos ou ameaças a seus
direitos ou patrimônios.

8. (Cespe) Com relação aos Poderes administrativos, julgue o próximo item.

A fiscalização realizada em locais proibidos para menores retrata o
exercício de polícia administrativa.

9. (Cespe) Julgue o próximo item.

O ato de aplicação de penalidade disciplinar deverá ser sempre moti-
vado.

10. (Cespe) Julgue o próximo item.

Um regulamento autorizado pode disciplinar matérias reservadas à lei.

11. (Cespe) Julgue o item a seguir.

O Poder de polícia é a atividade do Estado que consiste em limitar o
exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público, e
cujo exercício se condiciona à prévia autorização judicial.

12. (Cespe) No que se refere aos Poderes administrativos e aos princípios
que regem a Administração Pública, julgue o item subsequente.

Como decorrência da relação hierárquica presente no âmbito da Ad-
ministração Pública, um órgão de hierarquia superior pode avocar
atribuições de um órgão subordinado, desde que estas não sejam de
competência exclusiva.

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Dica de estudo
Estude com materiais de apoio atualizados, porque as matérias de Direito
tendem a mudar com grande frequência. Evite riscos, estude com livros e
apostilas atualizadas!

Bons estudos!

Referências
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros,
2011.

MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Malhei-
ros, 2011.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.

Gabarito
1. D

2. D

3. D

4. C

5. D

6. B

7. Errado

8. Certo

9. Certo

10. Errado

11. Errado

12. Certo

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