1. L’INNOVAZIONE NEI TERRITORI
Le tecnologie per il cambiamento
Cittadinanza digitale: gli strumenti
Frascati, 1° ottobre 2010
avv. Andrea Maggipinto

2. 2
Agenda

Riforma della PA

Esempi di cambiamento

procedimento amministrativo informatico

patrimonio informativo pubblico

Processi

Governance

3. 3
Riforma della PA
Processo di ammodernamento (come si amministra)
Legge 7 agosto 1990 n. 241
Legge 127/1997

Trasparenza

Semplificazione
Processo di decentramento (chi amministra)
Legge 8 giugno 1990 n. 142 (D.Lgs. 267/00)
Legge 59/1997

Riparto e riordino delle funzioni (principi: sussidiarietà,
funzionalità, responsabilità, efficienza, cooperazione, autonomia
organizzativa e regolamentare, adeguatezza, differenziazione,
ecc..)

4. 4
Informatizzazione della PA
D.Lgs. 39/1993 - Legge 59/1997 - CAD
Pubblica Amministrazione Digitale
 Interazione con i cittadini
 Erogazione dei servizi per via telematica
 Gestione automatizzata di dati e documenti
Obiettivi primari:
 Semplificazione
 Trasparenza
 Perequazione sociale

5. 5
Norma e Tecnica: un delicato equilibrio
Principi giuridici che guidano l’innovazione
Regole tecniche che realizzano quell’innovazione
Logica centralista
Logica distribuita
mainframe
client-server
cloud computing
:
Servizi on line
gestione in rete di database
e processi
Internet
conoscenza come risultato di
processi distribuiti

6. 6
Scenario di e-government
La nuova visione aperta e orizzontale può (e deve)
trovare applicazione - attraverso l’e-government -
anche nel settore pubblico

regole coerenti con questa impostazione

infrastruttura tecnologica

interoperabilità dei sistemi informativi

interazione tra back-offices

strumenti per la gestione della conoscenza

7. 7
IT come Integration Technology
Integrazione di dati e processi residenti in luoghi e
sistemi diversi
Nuova visione
 e-government come unico e complesso macrosistema, piuttosto che contenitore eterogeneo di
soggetti autonomi (le amministrazioni pubbliche)

8. 8
Tre livelli di comunicazione
G2G
fruibilità dei dati
cooperazione applicativa
C2G
accesso telematico a
dati e documenti
C2I
partecipazione
trasparenza

9. 9
Il cambiamento: 1° esempio
Il procedimento amministrativo, strumento attraverso il
quale si concretizza l’azione amministrativa diretta al
perseguimento di interessi (individuali e/o collettivi) e
alla produzione di effetti giuridici


sequenza di atti logicamente e cronologicamente
concatenati diretti verso una conclusione
contesto strutturale del potere amministrativo

10. 10
Procedimento come organizzazione
Oggi il procedimento amministrativo può essere
considerato non solo forma e sostanza dell’azione
amministrativa, ma anche “organizzazione intima”
dell’azione stessa



trama organizzativa di soggetti e interessi
concorso di più soggetti, più unità organizzative ed
eventualmente più apparati, ciascuno dei quali
partecipa e contribuisce all’adozione dell’atto
conclusivo
“valori ordinamentali fondamentali”

11. 11
Informatizzazione (1/3)
Decreto Legislativo 12 febbraio 1993, n. 39 (l.d. 421/1992)

Principio fondamentale: gli atti amministrativi adottati da tutte
le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti
tramite i sistemi informativi automatizzati

AIPA (ora DigitPA): promuovere, coordinare, pianificare e
controllare lo sviluppo di sistemi informativi automatizzati delle
PPAA secondo criteri di standardizzazione, interconnessione
e integrazione dei sistemi stessi

12. 12
Informatizzazione (2/3)
D.P.R. 20 aprile 1994 n. 367 - Regolamento recante
semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa
e contabili

ammissibilità informatizzazione procedure e procedimenti
D.P.R. 20 ottobre 1998, n.428 - Regolamento per la tenuta
del protocollo amministrativo con procedura informatica

chiave per il miglioramento complessivo dei procedimenti
amministrativi (gestione dei procedimenti e dei flussi
documentali)

la protocollazione deve essere organizzata per aree
omogenee e i procedimenti amministrativi devono essere
informatizzati e collegati al protocollo e all’archivio, favorendo
in questo modo la trasparenza dei procedimenti stessi

13. 13
Informatizzazione (3/3)
Codice dell’amministrazione digitale (CAD)
Procedimento amministrativo informatico
 produzione degli atti
 sottoscrizione digitale
 trasmissione di atti e documenti (PEC)
 gestione dei documenti e dei fascicoli

14. 14
Questione di prospettive
È errato guardare all’esercizio dei poteri in una
“prospettiva di atti”, proprio alla luce delle norme
positive che articolano l’agire amministrativo in
procedimenti
In ogni fattispecie del procedimento amministrativo, la
serie coordinata e collegata di atti e di fatti (e dati)
imputati ad organi e soggetti diversi, costituisce una
fattispecie giuridica in senso tecnico, in quanto
produttiva di effetti giuridici

15. 15
Nuove forme d’azione
È innegabile che vi sia una relazione logica tra i diversi atti
di uno stesso procedimento, ma la disposizione
sequenziale del procedimento non ancora oggi una sua
caratteristica essenziale del procedimento
amministrativo

es. conferenza di servizi: prescinde da una fattispecie
procedimentale di tipo cronologico e consequenziale
La decisione amministrativa è frutto di processi anche
interamministrativi e interfunzionali, formati da atti
disposti in forma reticolare

16. 16
Il cambiamento: 2° esempio
Le amministrazioni trattano una grande quantità di dati su
cittadini, imprese, enti e territorio. Gestire questi dati in
modo corretto ed efficiente è senza dubbio attività
complessa

Nel settore pubblico è dunque strategica la gestione del
patrimonio immateriale (dati e informazioni), per
l’efficienza dell’azione amministrativa e l’effettività dei
diritti del cittadino

17. 17
Patrimonio informativo e processi
Ogni processo decisionale interno alla PA si fonda su una
elaborazione di dati e informazioni che tende a
distillare da questi conoscenza

Finché non vi sarà una mappatura dei processi
amministrativi e dei procedimenti amministrativi, i dati e
le informazioni da essi derivanti non potranno vedere
un reale e pieno riuso e utilizzo

18. 18
Il valore del “dato”
Nel CAD numerose disposizioni fanno emergere che al
centro dell’azione amministrativa non vi è più solo il
documento, ma anche il dato quale nucleo essenziale
dell’informazione elettronica (artt. 50-66)

Ma la normativa e la prassi ancora non valorizzano
adeguatamente la centralità dei dati nei processi interni
dell’amministrazione, anche in funzione di una corretta
ed efficiente gestione dei documenti e dei procedimenti

19. 19
Diritto di accesso: a cosa?
Il nuovo articolo 22 della Legge 241/1990 attribuisce il
diritto d’accesso a tutti i privati portatori di un interesse
diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al
documento per il quale è richiesto l’accesso
Essa, infatti, stabilisce la “non accessibilità” delle
informazioni che non abbiano forma di documento
amministrativo. Così prescrivendo, tuttavia, si trascura la
nozione di documento informatico adottata nel nostro
ordinamento, che abbraccia, al pari della
rappresentazione di atti o fatti, anche la
rappresentazione di dati

20. 20
Dato e documento: nozioni
Il dato è la «descrizione originaria e non interpretata di un
evento», in altre parole la rappresentazione di un
fenomeno in un formato codificato
Tra le nozioni di “documento informatico” e “documento
amministrativo” non vi è piena corrispondenza:
 «rappresentazione informatica di atti, fatti o dati
giuridicamente rilevanti»
 «ogni rappresentazione del contenuto di atti, anche
interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque,
utilizzati ai fini dell’attività amministrativa»

21. 21
Cambiamento (in corso..)
Maggiore attenzione all'accesso per via telematica a dati e
informazioni detenute dalle PPAA




art. 59 D.P.R 445/2000
art. 1, 52, 54, 58-62 D.Lgs. 82/2005
Valorizzazione del “dato amministrativo”
Fruibilità dei dati: grado di interscambiabilità di una
informazione tra soggetti di sistemi o ambienti distinti
(“possibilità di utilizzare il dato anche trasferendolo nei
sistemi informativi automatizzati di un'altra
amministrazione”)

22. 22
Come innovare?
Valorizzando i processi della PA
«insieme di attività tra loro interrelate, finalizzate alla
realizzazione di un risultato definito e misurabile
(prodotto/servizio) che contribuisce al raggiungimento
della missione dell'organizzazione e che trasferisce
valore al fruitore del servizio» [LAZZI]

chiave di volta di ogni organizzazione

favoriscono la comprensione e la condivisione dei fattori e
degli elementi connessi alla qualità delle attività

23. 23
La gestione documentale
1. ricezione
2. autenticazione
3. protocollazione
4. assegnazione
5. fascicolazione
6. trattazione
7. comunicazione
8. archiviazione

24. 24
Reinventing Government *
Tutti i processi possono (e dovrebbero) essere oggetto di
una costante analisi e attenzione da parte della PA, al
fine di valutare l’opportunità (o la necessità) di
riprogettare se stessa nei ruoli, nelle strutture e nelle
competenze
Riprogettare i processi significa ridurre i costi e i tempi,
nonché incrementare la soddisfazione dei cittadini
(efficienza e trasparenza)
* A.A. GORE, Common Sense Government: Works better & Cost Less, 3rd Report of the
National performance Review, 1995

25. 25
Cambiamento per processi..
Reingegnerizzazione: specifica modalità di cambiamento
effettuata sui processi primari di un’organizzazione
attraverso una diagnosi volta ad individuare le aree di
criticità e di possibile miglioramento, definendo altresì i
valori-obiettivo

Sviluppare una vera e propria “organizzazione per
processi” della PA, che - oltre ad individuare il
proprietario del processo - definisce le responsabilità per
aree di attività e funzione

26. 26
..perché?



maggiore efficienza
controllo sulla qualità
miglioramento continuo
L’organizzazione subisce uno snellimento
(semplificazione) e viene superata la parcellizzazione
dei compiti e delle competenze

27. 27
La PA di fronte ad una scelta

decentramento delle funzioni amministrative, in una
logica di sussidiarietà

accresciute esigenze degli utenti

servizi avanzati

responsabilizzazione dei decisori pubblici

introduzione progressiva di meccanismi competitivi

28. 28
Questione di vision (più che di High-Tech)
Tecnologie: fattori abilitanti. Ma oggettiva difficoltà della
PA a “ragionare per processi”
È essenziale intervenire sull’organizzazione e sulle
modalità operative delle amministrazioni, e serve una
visione per processi
Il punto vero di novità consiste nel mettere il cambiamento
dei processi al centro dell'analisi e della progettazione
dei nuovi sistemi informativi, a supporto delle attività
decisionali

29. 29
Ripensare se stessa

Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti
Normativi, Adunanza del 30 gennaio 2006, Sezione
31/2006: «occorre, oltre alle norme ed alle risorse
tecnologiche necessarie, anche una profonda modifica
nei processi organizzativi e decisionali interni»
Per le pubbliche amministrazioni l’opportunità e l’esigenza
di ammodernare il proprio agire passano attraverso un
profondo ripensamento di se stesse in quanto inserite in
un sistema più ampio: il settore pubblico.

30. 30
E la nuova classe dirigente?
Si pone un problema di governance, non (solo)
di government





negoziazione / concertazione
cooperazione multilivello
collaborazione pubblico-privato
approccio di tipo sistemico
ruolo pro-attivo delle PPAA

31. 31
Obiettivi?
Ieri: “il cittadino potrà ottenere ogni servizio pubblico, cui ha
titolo, rivolgendosi ad una qualsiasi amministrazione di
front-office abilitata al servizio, indipendentemente da
ogni vincolo di competenza territoriale o di residenza”
(piano di e-government 2000)
Oggi: “le pubbliche amministrazioni collaborano per
integrare i procedimenti di rispettiva competenza al fine
di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e
rendere più efficienti i procedimenti che interessano più
amministrazioni, attraverso idonei sistemi di
cooperazione” (CAD, art. 63)

32. 32
avv. Andrea Maggipinto
www.studiomra.it
www.smsp.it
www.csig.it