1. Scuola di Specializzazione in Diritto e Economia delle Comunità Europee
LA PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI
COFINANZIATI DAL FSE
Antonio Bonetti
Roma, 4 marzo 2004

2. 1 Interventi comunitari cofinanziati dal FSE
Programmi Operativi Regionali per le aree dell’Obiettivo 1 (Basilicata, Calabria, Campania;
Puglia, Sardegna e Sicilia e in più il Molise in phasing out). Nello specifico ci si riferisce
all’Asse III “Risorse Umane” dei POR Ob. 1
Programmi Operativi Nazionali per l’Obiettivo 1 (eccezion fatta per il Molise)
Programmi Operativi Regionali Ob. 3 per le Regioni del Centro Nord (incluse le due Province
Autonome di Trento e di Bolzano). I POR Ob. 3 interessano l’intero territorio regionale
Programma Operativo Nazionale “Azioni di sistema” per le Regioni del Centro-Nord
interessate dai POR Ob. 3 (integralmente cofinanziato dal FSE e di cui è titolare il MLPS)
Programma di Iniziativa Comunitaria EQUAL
2 Le caratteristiche distintive dei Programmi Ob. 3 cofinanziati dal FSE
Il FSE è il principale strumento della Strategia Europea per l’Occupazione (EES), quindi:
i) la “matrice gerarchizzata” di strumenti e obiettivi inizialmente è stata impostata sulla
base dei pilastri del “processo di Lussemburgo”;
ii) strategie e interventi sono imperniati di fatto su una struttura reticolare di obiettivi
diretti (globali, specifici e operativi) ed orizzontali (comunitari e nazionali);
iii) i POR Ob. 3 cofinanziati dal FSE registrano il limite di fondo di essere poco
“adattabili” a fabbisogni ed esigenze specifiche delle singole aree territoriali (a fronte
di MdL sempre più segmentati territorialmente)
3 La “matrice gerarchizzata” dei POR Ob. 3
Pilastri della Assi prioritari del QCS Ob. 3 e dei POR Obiettivi Misure/azioni
SEO (periodo Ob. 3 (Obb. Globali) Specifici
1997-2002)
Occupabilità A Sviluppo e promozione dei SPI
Adattabilità C Sviluppo di forme di occupazione flessibili e
della formazione continua
Imprenditorialità D Facilitazione dell’avvio di imprese e
dell’assunzione di personale
Pari opportunità B Sostegno ai soggetti deboli a rischio di
esclusione sociale
E Migliorare le prospettive di impiego delle
donne e parità di trattamento sul lavoro
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3. 4 La struttura reticolare dei POR Ob. 3
Obiettivi diretti: policy fields del FSE, ai sensi dell’art. 2 comma 1 del Reg. (CE) 1784/99
(Assi prioritari di QCS e POR Ob. 3)
Obiettivi trasversali:
a) comunitari, previsti dall’art. 2, comma 2 del Reg. (CE) 1784/99 (pari opportunità; sviluppo
locale, dimensione occupazionale della SI)
b) nazionali: le 10 priorità trasversali del QCS Ob. 3 Italia (la cui AdG è il MLPS), che poi
sono state ridotte a 9 (tra le quali si segnala la realizzazione di “progetti interregionali”)
c) alcune Regioni hanno inserito degli obiettivi trasversali regionali.
5 La logica “tradizionale” della programmazione applicata agli interventi cofinanziati
dal FSE
In sede di programmazione e di valutazione degli interventi cofinanziati dal FSE, può tornare
utile fare riferimento a una visione più tradizionale dei POR Ob. 3 come documenti di
programmazione economica impostati secondo la logica “bottom up”:
STRUMENTI OBIETTIVI OBIETTIVI
INTERMEDI FINALI
6 Gli obiettivi “finali” degli interventi cofinanziati dal FSE
Gli obiettivi “finali” sono:
1. obiettivi di adattabilità: vanno potenziate le capacità cognitive di base della popolazione e
le conoscenze connesse ai contenuti della nuova alfabetizzazione di massa, in modo da
favorire l’adattabilità a mutamenti tecnico-organizzativi e di status lavorativo;
2. obiettivi di competitività: incrementare l’occupabilità di tutti i destinatari e avere ricadute
positive sugli stock di occupazione regionali, anche se poi ovviamente gli impatti socio-
economici vengono a dipendere anche (soprattutto) dal ciclo economico e dagli effetti delle
politiche strutturali dell’occupazione;
3. obiettivi di equità sociale: favorire l’inserimento lavorativo delle categorie deboli sul MdL
(vengono individuate di solito come categorie deboli: donne in generale specialmente nelle
aree in ritardo di sviluppo; disoccupati di lunga durata; lavoratori avanti nell’età con livelli di
scolarizzazione modesti; lavoratori avanti nell’età a forte rischio di espulsione dal processo
lavorativo per fenomeni di obsolescenza dei loro skills professionali; giovani drop out dal
sistema scolastico; portatori di handicap psichico e fisico; immigrati).
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4. 7 Gli obiettivi “intermedi” degli interventi cofinanziati dal FSE
Potenziamento di alcune specifiche attività formative:
formazione continua in azienda; educazione degli
adulti; sperimentazione del canale della “formazione
tecnica superiore” (IFTS); formazione per gli stessi
funzionari pubblici (misura D.2)
attivazione di politiche strutturali dell’occupazione:
sostegno alle attività di R&ST; assistenza tecnica alle
Diversificazione degli strumenti PMI; percorsi integrati di inserimento lavorativo
(azioni) di intervento attraverso l’avvio di nuove attività (enterprise creation)
potenziamento degli strumenti di inserimento lavorativo
(work experiences)
potenziamento delle “azioni di accompagnamento”
Diversificazione per fasce di età
Diversificazione per condizione occupazionale
Diversificazione dei gruppi target Diversificazione per titolo di studio
Diversificazione per cittadinanza
Diversificazione per condizioni di svantaggio
potenziamento dei Servizi per l’Impiego (SPI)
potenziamento dei sistemi informativi e di
monitoraggio
Rafforzamento della capacità rafforzamento delle strutture e dei modelli organizzativi
amministrativa di governo e dei di Regioni e Province
sistemi di gestione delle politiche
del lavoro rafforzamento delle strutture e dei dispositivi dei Centri
per l’Impiego (CPI); degli istituti scolastici e delle
Agenzie formative
completamento del processo di “accreditamento” delle
Agenzie formative
diversificazione dei soggetti attuatori e creazione di reti
partenariali tra gli stessi
8 Problemi di classificazione dei progetti (“strumenti”) del FSE
Problemi riconducibili alle innovazioni che interessano il FSE nel ciclo 2000-06:
- sono previste tipologie di azioni alquanto variegate;
- sono previste alcune azioni molto innovative.
I progetti – individuati come “unità amministrativa minima” oggetto di rilevazione da parte
delle AdG nello stesso Reg. (CE) 1260/1999 – sono una “unità di analisi” troppo piccola tanto
in sede di programmazione che in sede di valutazione e di converso, una misura risulta troppo
grande e generica, proprio per la presenza di molteplici tipologie di azioni.
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5. 9 La logica della classificazione dei progetti (“strumenti”) del FSE
Ipotesi operativa – approvata dal CdS del QCS Ob. 3 - di una classificazione degli interventi
su 4 livelli: i) sotto-tipologia di progetto; ii) tipologie di progetto; iii) tipologie di azione; iv)
macro-tipologie di azione.
Ciò permette di razionalizzare il processo di monitoraggio, in quanto si può impostare la
rilevazione a livello di progetto (unità minima di rilevazione) e procedere a una aggregazione
per livelli successivi dei dati raccolti.
Permette anche di migliorare il processo di valutazione, consentendo di impostarlo non solo a
livello di Assi e misure, ma anche a livello di tipologia di azione e di macro-tipologia di
azione (valutazione delle policies).
10 Macro-tipologie e tipologie di azioni: gli “strumenti” del FSE
Sono previste tre “macro-tipologie” di azioni: azioni alle persone; azioni di sistema e azioni
di accompagnamento, in cui confluiscono variegate tipologie di azioni
Macro-tipologie di Tipologie di azioni
azioni
Azioni alle persone Sono previste 5 tipologie di azioni alle persone (sono considerati tali
anche interventi a favore delle imprese, dato che tra i destinatari
troviamo non solo gli inoccupati, ma anche gli occupati)
Azioni di sistema Sono previste 5 tipologie di azioni di sistema (finalizzate a rafforzare le
istituzioni e gli organismi deputati alla gestione delle PAL, in primis i
Servizi Per l’Impiego)
Azioni di Sono previste due tipologie finalizzate a catalizzare gli effetti delle
accompagnamento altre due tipologie di azioni
11 Macro-tipologia: Azioni alle persone
Tipologia di azione Tipologia di progetto
Orientamento e consulenza
Work experience Tirocini
PIP
LPU
Borse di lavoro
Formazione Formazione (fino ai 18 anni)
Percorsi integrati Per l’inserimento lavorativo
Per la creazione di impresa
Incentivi Alle persone per la formazione
Alle persone per il lavoro autonomo
Alle persone per la mobilità geografica
Alle imprese per l’innovazione tecnologica e organizzativa
Alle imprese all’occupazione
Piccoli incentivi alle imprese sociali
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6. 12 Macro-tipologia: Azioni alle strutture e ai sistemi
Tipologia di azione Tipologia di progetto
Dispositivi a supporto Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli
dell'integrazione del sistema Messa in rete dei SPI
dei SPI Creazione e sviluppo di reti/partenariati
Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli
Certificazione di qualità e accreditamento dei soggetti
Dispositivi a supporto della attuatori
qualificazione del sistema di Creazione e sviluppo di reti/partenariati
offerta di formazione Potenziamento delle strutture dei soggetti attuatori
Trasferimento di buone prassi
Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli
Dispositivi a supporto della Certificazione di qualità e accreditamento dei soggetti
qualificazione del sistema di attuatori
offerta di istruzione Creazione e sviluppo di reti/partenariati
Potenziamento delle strutture dei soggetti attuatori
Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli di
Dispositivi a supporto integrazione
dell'integrazione fra sistemi Formazione congiunta di formatori, docenti, tutor
Creazione e sviluppo di reti/partenariati
Attività di studio e analisi socio-economiche
Dispositivi a supporto della Monitoraggio e valutazione
qualificazione del sistema di AT a programmazione, attuazione e controllo dei PO
governo Trasferimento di buone prassi
Adeguamento e innovazione degli assetti organizzativi
13 Macro-tipologia: Azioni di accompagnamento
1. Servizi alle persone (quali voucher per l’acquisto di servizi di assistenza sociale domiciliare
o per iscrivere i bambini piccoli negli asili nido) e alle imprese (si tratta di servizi di
assistenza tecnica per le PMI o di accompagnamento allo start up di neo-imprese, previsti
sostanzialmente nell’ambito degli Assi B e D);
2. Servizi di sensibilizzazione, informazione e pubblicità (nel precedente ciclo 1994-99
venivano collocate tra le azioni di sistema)
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7. 14 La logica “sostanziale” della programmazione
Strumenti Obiettivi intermedi Obiettivi globali
Azioni alle persone Diversificazione degli strumenti Adattabilità
(azioni) di intervento
Azioni alle strutture e Diversificazione dei gruppi target Competitività/occupabilità dei
ai sistemi destinatari
Azioni di Rafforzamento della capacità Equità sociale
accompagnamento tecnico-amministrativa di governo
di gestione delle PAL
15 Alcune notazioni sulla logica “sostanziale” della programmazione
1. Per impostare correttamente una siffatta ricostruzione della logica di programmazione dei
POR Ob. 3 bisognerebbe non “fermarsi” alle tipologie di azione, ma scendere almeno al
livello delle tipologie di progetto;
2. una stessa tipologia di progetto afferente alla macro-tipologia “azioni alle persone” può
incidere su molteplici obiettivi specifici;
3. generalmente solo tra azioni di sistema e obiettivo globale “potenziamento dei sistemi”
sussiste un nesso abbastanza univoco; tuttavia la stessa azione di sistema “studi e ricerche”
può influire indirettamente sulla capacità del programma di impattare sulle condizioni di
occupabilità dei destinatari, contribuendo a definire più puntualmente la popolazione target.
16 Sistema delle coerenze ed efficacia del Programma
1. Coerenza “interna”: si deve impostare in modo pertinente la trama dei nessi causali in cui
si articola il Programma e “bilanciare” il peso strategico delle tipologie di azioni;
2. Coerenza “esterna”: gli interventi dei POR, ovviamente, vanno raccordati con quelli volti
a rafforzare le condizioni strutturali di competitività del sistema produttivo (DOCUP Ob.2 e
Piani di Sviluppo Regionale; strumenti della programmazione negoziata), ma anche con quelli
pubblici di politica del lavoro e dell’occupazione;
3. Coerenza tra azioni, obiettivi e “gruppi target”: altri elementi che condizionano
moltissimo i risultati sono la capacità dei soggetti responsabili di individuare in modo
pertinente i destinatari (strategie di targeting) e quella di evitare che le policies “raggiungano”
soprattutto i soggetti relativamente forti.
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8. 17 La logica di definizione del “policy mix”
1. Sebbene anche tra le azioni alle persone si annoverino interventi innovativi, in molti casi
esse coincidono con interventi ampiamente rodati e quindi sono facilmente gestibili
2. Le azioni di sistema, invece, sovente si configurano come autentici interventi
infrastrutturali (e non a caso si caratterizzano per i costi unitari medi alquanto elevati) che
hanno dei ritorni differiti nel tempo (e indiretti sui destinatari), ma molto rilevanti per quel
che concerne la capacità della PA di gestire le PAL (anche alla luce del potenziamento dei
sistemi informativi resi possibili da tali azioni).
3. Sulla capacità degli interventi di impattare nel medio-lungo termine sulle dinamiche dei
MdL e sui processi di rafforzamento dei sistemi di governo delle PAL, pertanto, incide
moltissimo il policy mix (le azioni alle persone hanno effetti diretti, ma in alcuni casi si
possono avanzare dei dubbi sulla “sostenibilità” di tali risultati, anche per il fatto che spesso
sono interventi di spessore finanziario limitato; le azioni di sistema invece possono avere
effetti meno immediati/visibili, ma per alcuni aspetti più rilevanti e duraturi).
18 Il “policy cycle” e il ruolo di supporto alla programmazione della valutazione
Definizione Programmaz. Programmaz. Attuazione
obiettivi strategica operativa
VALUTAZIONE:
Pareri tecnici Confronto con gli
informali valutazione ex ante attuatori
valutazione in itinere
Reporting process evaluation Monitoraggio
valutazione finale
valutazione ex post
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9. 19 Una schematizzazione del processo di programmazione
FASI ATTORI OUTPUTS
Definizione degli obiettivi UE QCS Ob.3
MLPS PON Ob.3
Parti economiche e sociali
Programmazione strategica Regione (AdG) POR
Parti economiche e sociali CdP
Piani Attuativi
Programmazione operativa Regione (AdG) Bandi/Direttive
Province Programmi Interregionali
Parti economiche e sociali
Attuazione Regione (AdG) Progetti (azioni
Province formative; regimi di aiuto
Enti attuatori (imprese; per le PMI; azioni di
organismi) accompagnamento…)
20 Il processo amministrativo regionale della programmazione
1. Piani triennali delle attività formative e delle politiche del lavoro (va ricordato che il FSE
non finanzia comunque tutte le politiche pubbliche, nazionali e regionali, di valorizzazione
delle risorse umane)
2. Piani annuali (che possono fare distintamente riferimento tanto al Piano triennale che ai
POR)
3. Piani Annuali di Attuazione (o Pluriennali) del POR (le medesime tipologie di azioni o le
stesse linee di intervento di una misura, possono essere attivate nel corso di una annualità e
non nel corso di un’altra)
4. Bandi di “attivazione” delle misure (e di chiamata dei progetti) che vengono pubblicati sui
Bollettini Ufficiali della Regione (BUR)
5. DGR di approvazione dei documenti di programmazione (POR, Piani pluriennali o
annuali); DGR di individuazione di organismi “terzi” investiti di funzioni specifiche a seguito
di “affidamento diretto” (ad es. il piano di pubblicizzazione dei POR può essere gestito da
una Direzione regionale diversa da quella che gestisce il POR, oppure studi e ricerche di
interesse regionale generalmente vengono affidate direttamente all’Agenzia per il lavoro
regionale) e DGR di approvazione di graduatorie, nel caso di finanziamento di interventi a
seguito di procedura di evidenza pubblica (concorsi per borse studio o selezione delle
imprese da ammettere a beneficio nel caso di finanziamenti agevolati alle imprese).
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