Formez lezione cipe est fs3011

FORMEZ

Progetto CIPE EST

Workshop
“LA STRATEGIA DELL’UE VERSO I PAESI DELL’EST E
I NUOVI FONDI STRUTTURALI 2007-2013”

FONDI STRUTTURALI: FUNZIONI
E PROSPETTIVE DI RIFORMA
PER IL CICLO 2007-2013

Sezione I - Finanziamenti diretti e indiretti della UE:
natura e funzioni dei Fondi Strutturali

Sezione II - Il processo di allargamento dell’UE e Agenda 2000

Sezione III - Le prospettive di riforma dei Fondi Strutturali
per il ciclo 2007-2013

Antonio Bonetti

Potenza, 30 novembre 2006

1

Antonio Bonetti
I nuovi Fondi Strutturali 2007-2013

Premessa

Le presenti dispense, chiuse il 22 novembre 2006, sono basate su:
- regolamento generale e regolamenti verticali sui Fondi strutturali pubblicati su
GU L 210 del 31.7.2006;
- regolamento sullo Strumento di Pre-Adesione (SPA) pubblicato su GU L 210 del
31.7.2006;
- regolamento sullo Strumento Europeo di Prossimità e Partenariato (SEPP)
pubblicato su GU L 310 del 9.11.2006;
- le Decisioni della Commissione del 4 agosto 2006 inerenti il nuovo ciclo 2007-
2013 dei Fondi strutturali pubblicate su GU L 243 del 6.9.2006;
- le principali Comunicazioni della Commissione sulla nuova programmazione
2007-2013 delle politiche dell’UE e sulla politica di vicinato.

Antonio Bonetti è assistente alla Cattedra di Cooperazione allo Sviluppo presso
l’Università di Roma “La Sapienza”, Dipartimento di Economia Pubblica e si
occupa da diversi anni come free lance di politiche comunitarie e di analisi e
valutazione delle politiche pubbliche.

2

Antonio Bonetti

Sezione I

Finanziamenti diretti e indiretti della UE:
natura e funzioni dei Fondi Strutturali

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Antonio Bonetti

1. Le prospettive finanziarie dell’UE

Le prospettive finanziarie, in sostanza, corrispondono al bilancio pluriennale relativo alle
“risorse proprie” e alle spese della Comunità. Resta comunque fondamentale la procedura di
bilancio annuale per stabilire l’ammontare effettivo delle spese.

Il bilancio comunitario è articolato in rubriche (headings), che razionalizzano su più anni le
spese relative alle principali politiche della Comunità (PAC, politica estera,….).

Nella sua versione attuale sono state introdotte con il c.d. “pacchetto Delors” del 1988, ma in
sostanza non hanno una base giuridica nei Trattati e scaturiscono da un accordo
interistituzionale tra Consiglio, Parlamento Europeo e Commissione.

La Commissione, in quanto Organo esecutivo, gestisce il bilancio comunitario. Le prospettive
finanziarie, quindi, vengono presentate dalla Commissione. Segue generalmente un lungo e
difficile negoziato (braccio di ferro) tra i vari Stati membri. Una volta raggiunto l’accordo
politico tra gli Stati, segue quello istituzionale tra Consiglio e Parlamento e la loro
approvazione.

2. Finanziamenti comunitari diretti e indiretti

Le risorse del bilancio comunitario sono erogate dalla Commissione attraverso:

finanziamenti diretti. La gestione, attraverso sovvenzioni e appalti di servizi, è
caratterizzata dal fatto che si instaura un rapporto contrattuale diretto tra la Commissione (o
una sua Agenzia delegata) e il beneficiario finale;

finanziamenti indiretti (Fondi Strutturali). La Commissione trasferisce le risorse
finanziarie del Bilancio destinate alla Politica di Coesione a Stati membri; Regioni e Ministeri
sulla base di principi di funzionamento che stanno diventando patrimonio comune anche delle
PPAA italiane nella gestione delle risorse ordinarie. Sono poi le Autorità competenti a livello
nazionale/regionale a trasferire le risorse ai beneficiari finali.

3. La Politica di Coesione Economica e Sociale e i Fondi Strutturali

A cosa servono i Fondi Sono il principale strumento di attuazione della Politica di Coesione
Strutturali (FS): (art. 158 del Trattato UE), volta a ridurre i divari strutturali tra le
Regioni dell’UE.
Chi può beneficiarne: Amministrazioni pubbliche (a vari livelli); imprese private (anche
non profit), singoli individui (p.e. con i corsi formativi gratuiti).
Come vengono Stati membri, Regioni e Commissione negoziano programmi
utilizzati: pluriennali in cui vengono definiti azioni e obiettivi; vincoli
normativi all’utilizzo dei Fondi; procedure comuni di gestione dei
Fondi e di rendicontazione delle spese (cicli di programmazione)

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Antonio Bonetti

4. Tavola sinottica sui Fondi Strutturali

Fondi Anno di Funzioni
istituzione
FESR (Fondo Europeo di 1975 Ha sempre avuto un ruolo primario di strumento
Sviluppo Regionale) finanziario per favorire: (i) il recupero delle aree
europee in ritardo di sviluppo, insulari o con
particolari handicap fisici; (ii) la competitività di
aree industriali in declino e aree urbane
degradate
FSE (Fondo Sociale Europeo) 1957 Viene istituito soprattutto per favorire la
formazione professionale dei lavoratori e la loro
mobilità. Costituisce correntemente il principale
strumento di finanziamento della Strategia
Europea per l’Occupazione
FEOGA Orientamento 1962 Finanzia interventi di sviluppo rurale e di aiuto
agli agricoltori nelle regioni che presentano
maggiori ritardi di sviluppo (e nel resto
dell'Unione, nel quadro della Politica Agricola
Comune)
SFOP – Strumento 1993 Finanzia le riforme strutturali del settore della
Finanziario di Orientamento pesca
della Pesca

Fondo di Coesione 1992 (1994) Ha sempre avuto un ruolo specifico di sostegno
per quei paesi con particolari ritardi di sviluppo
(nel 1992: Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia)
e una forte finalizzazione settoriale (reti di
trasporti e ambiente)
Fondo di Solidarietà dell’UE 2002 Istituito recentemente, ha comunque una natura
particolare avendo la sola finalità di finanziare
interventi in aree colpite da catastrofi naturali

5. I principi fondamentali dei FS stabiliti dalla riforma del 1988

1. Concentrazione (finanziaria, geografica e settoriale);
2. Complementarietà e partenariato (l’azione delle Istituzioni comunitarie deve essere
complementare a quella delle Regioni e degli Stati membri, ai sensi del principio di
sussidiarietà);
3. Programmazione pluriennale e coordinamento: il cofinanziamento dei FS si deve
basare su una “programmazione” negoziata di obiettivi e azioni e deve essere
informato a criteri di coerenza/coordinamento con le altre politiche europee (in
particolare con gli altri strumenti della Politica di Coesione);
4. Addizionalità: la spesa pubblica per lo sviluppo e per il capitale umano finanziata
dall’UE con i FS deve “aggiungersi” e non sostituirsi a quella degli Stati membri (per
le varie linee di azione sono negoziati e stabiliti dall’inizio i tassi di partecipazione
finanziaria dell’UE).

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Antonio Bonetti

6. Altri principi dei FS

Compatibilità/conformità con: (i) disposizioni del Trattato dell’UE; (ii) norme che tutelano
la concorrenza e la trasparenza degli appalti pubblici; (iii) tutela dell’ambiente; (iv) la
rimozione delle disuguaglianze; (v) le pari opportunità.

Coordinamento: gli effetti delle politiche strutturali dipendono, inter alia, dalle altre
politiche pubbliche dell’UE e quindi, esse devono risultare coerenti con tutte le altre politiche.

Valutazione dei risultati: la valutazione dei risultati è prevista dalle disposizioni
regolamentari ed è stata rafforzata via via nei cicli successivi.

Semplificazione e proporzionalità: il partenariato si sostanzia in una suddivisione delle
responsabilità tra Commissione, Stati membri e Autorità locali che deve risultare
“proporzionale” alla rilevanza specifica di ciascuna Istituzione in relazione a ogni fase del
“ciclo di progetto” dei FS e all’entità del suo contributo finanziario. Ciò consente anche una
certa semplificazione dei processi attuativi.

7. La concentrazione finanziaria

Gli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali devono:
1. essere concentrati su un numero limitato di “obiettivi”, che possono essere classificati
in due categorie:
- obiettivi territoriali: interessano aree specifiche della Comunità, caratterizzate da
situazione di arretratezza economica che si vuole contribuire a superare (aree Ob. 1) o, nel
caso del ciclo 1994-99, da specifiche problematiche di declino socio-economico e/o di perdita
di competitività da contrastare (aree Ob. 2, Ob. 6 e Ob. 5b);

- obiettivi orizzontali (o funzionali): sono obiettivi trasversali alle varie regioni, interessando
tematiche specifiche (in particolare: miglioramento delle strutture agricole ed ittiche e
valorizzazione del capitale umano);

2. prevedere tassi di partecipazione dell’UE differenziati a seconda dell’obiettivo (la
partecipazione finanziaria è più elevata nelle aree in maggiore ritardo di sviluppo e/o per certi
tipi di intervento).

8. Obiettivi territoriali e concentrazione territoriale nel ciclo 2000-2006

Gli obiettivi territoriali possono concernere:
- le regioni: l’intervento sulle regioni costituisce il core della Politica di Coesione, come
previsto dall’art. 158 del Trattato. Il loro inserimento nelle aree Ob. 1 o nelle aree Ob. 2 viene
stabilito in base a un unico criterio. Le regioni il cui livello del PIL pro-capite medio è
inferiore al 75% di quello medio dell’UE rientrano nell’Ob. 1;
- i “Paesi della Coesione”: gli Stati membri il cui RNL pro-capite risulta inferiore al 90% di
quello medio dell’UE possono beneficiare del Fondo di Coesione (interviene su scala
nazionale).

In relazione agli obiettivi territoriali, in sostanza si può parlare indifferentemente di
concentrazione finanziaria o di concentrazione territoriale.

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Antonio Bonetti

9. Le altre dimensioni del principio di concentrazione

La concentrazione geografica viene misurata come quota della popolazione europea
interessata dall’azione dei Fondi Strutturali nell’ambito degli obiettivi territoriali e prescrive,
appunto, la “concentrazione” delle risorse finanziarie scarse su una quota limitata della
popolazione europea.

La concentrazione settoriale (o tematica), implica che ciascuno dei Fondi possa finanziare
una serie limitata di interventi, chiaramente esplicitati nei Regolamenti specifici di ciascuno
dei Fondi. Generalmente, la concentrazione tematica è relativamente meno forte nelle regioni
in maggiore ritardo di sviluppo (aree Ob. 1), proprio a causa della maggiore necessità in
queste aree di attuare strategie complesse e articolate di sviluppo.

10. Altri strumenti della Politica di Coesione

Programmi di Iniziativa Comunitaria (sono Nel ciclo 1994-99 sono stati attivati 13 PIC.
Programmi monotematici realizzati e gestiti Per il ciclo 2000-2006, invece, sono stati
secondo il principio di partenariato, ma sulla programmati solo quattro PIC monofondo:
base di orientamenti vincolanti proposti dalla LEADER plus (FEOGA Orientamento)
Commissione, la cui attuazione viene URBAN II (FESR)
disciplinata direttamente dall’UE) INTERREG III (FESR)
EQUAL (FSE)
Azioni innovatrici Sperimentazione di progetti pilota che
vengono proposti da Stati membri, Enti locali
e anche attori privati a seguito di inviti a
presentare proposte della Commissione

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Antonio Bonetti

Sezione II

Il processo di allargamento
dell’UE e AGENDA 2000

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Antonio Bonetti

11. Il più recente processo di allargamento dell’UE

Dopo l’adozione della moneta unica nel 1999 (piena realizzazione dell’UEM), per il ciclo
2000-2006 delle “prospettive finanziarie” dell’UE, il principale obiettivo politico è la positiva
conclusione del più ampio e problematico processo di ampliamento comunitario.

Questo processo, in sostanza, viene avviato già dal Consiglio Europeo di Copenaghen (giugno
1993) e riceve un impulso decisivo dal Consiglio Europeo di Lussemburgo (dicembre 1997)
che stabilisce di avviare i negoziati di adesione con Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria,
Slovenia, Estonia e Cipro.

Il Consiglio Europeo di Berlino (marzo 1999) che chiude il negoziato sulle “prospettive
finanziarie” 2000-06, si fonda sull’ipotesi di un ingresso di questi 6 Paesi già nel 2002 e
conseguentemente stabilisce di adottare una versione alternativa del bilancio comunitario, in
cui a fianco della rubrica Aiuto di pre-adesione, si ritrova anche una rubrica specificamente
destinata a finanziare le azioni strutturali nei nuovi Stati membri a partire dal 2002.

12. L’allargamento dell’UE e i Consigli Europei di Nizza e di Copenaghen

Lo scenario delineatosi con le decisioni del Consiglio Europeo di Berlino muta già nel corso
del Consiglio Europeo di Nizza (dicembre 2000): in quella fase i negoziati di adesione sono in
corso con 12 Paesi e matura la consapevolezza che l’ingresso di nuovi Stati membri sarà
possibile solo nel corso del 2004.

Il Consiglio Europeo di Copenaghen (dicembre 2002) stabilisce che a partire dal 1 maggio
2004 entreranno a far parte 10 nuovi Stati membri: Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca,
Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Ungheria, Cipro e Malta.

Per Bulgaria e Romania si auspica la conclusione del processo di transizione economica e
socio-politica per il 2007, in modo da accoglierli in quell’anno nell’UE. In primavera, la
decisione finale è stata rinviata di nuovo all’ottobre 2006.

13. L’allargamento dell’UE e gli effetti sul bilancio comunitario

Gli effetti sul bilancio comunitario dell’allargamento sono negativi e creano tensioni tra i vari
Stati, infatti:
(i) si registra un forte aumento delle domande di pagamento, soprattutto in relazione alle due
voci di spesa più consistenti, ossia la PAC e la Politica di Coesione. I motivi sono:
- tali Paesi hanno una struttura produttiva fortemente ancorata al settore agricolo e quindi in
modo naturale si creano pressioni per un aumento dei contributi agricoli,
- tali Paesi hanno livelli di sviluppo nettamente inferiori a quelli dell’UE15: la Commissione
stima che a fronte di un forte aumento del territorio e della popolazione (+ 20%), si registra un
incremento del PIL UE25 solo del 5%;

(ii) tali Paesi, proprio per il fatto di essere meno sviluppati, hanno una minore capacità di
contribuire al bilancio comunitario (e comunque, in una prospettiva solidaristica, non possono
essere gravati di contributi eccessivi).

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Antonio Bonetti

14. Agenda 2000 e l’accordo sulle prospettive finanziarie 2000-2006

Agenda 2000 è la Comunicazione con cui la Commissione ha proposto nel luglio del 1997 un
nuovo quadro politico e finanziario – relativo al periodo 2000-2006 – per l’UE.

L’obiettivo strategico dell’agenda politica comunitaria su cui verte il lungo e aspro negoziato
tra gli Stati membri concerne il finanziamento del costoso processo di allargamento verso Est
dell’Unione (senza dimenticare che sono coinvolti nel processo anche Cipro e Malta).

Su tale quadro finanziario, gli Stati membri hanno trovato un accordo di compromesso nel
corso del Consiglio Europeo di Berlino, nel marzo 1999.

L’accordo finale prevede l’istituzione di nuovi strumenti finanziari specificamente volti a
cofinanziare azioni strutturali nei Paesi con i quali è in corso il negoziato: ISPA e SAPARD
(in questi anni tali strumenti hanno affiancato il già esistente PHARE).

15. Agenda 2000 e gli indirizzi di riforma della Politica di Coesione

La Commissione propone una maggiore concentrazione delle risorse finanziarie e una
semplificazione della programmazione e quindi:
1. gli Obiettivi prioritari vengono ridotti dai 6 (o meglio 7) del ciclo 1994-99 a 3, così come
vengono ridotti gli strumenti finanziari, che sono: FESR, FSE, SFOP e FEOGA Sezione
Orientamento. A latere si pone il Fondo di Coesione.

2. Viene ridotto fortemente il numero dei PIC (dai 13 del ciclo 1994-99 a 4).

3. Viene confermato il principio della programmazione, ma tende a scemare la spinta
comunitaria verso l’integrazione dei Fondi e degli strumenti di intervento: rispetto al passato,
per le aree Ob. 2 sono previsti Programmi monofondo FESR. Tale scelta interessa anche i
Programmi di Iniziativa Comunitaria.

4. Viene introdotto il phasing out (regime di sostegno transitorio) per i principali Obiettivi
territoriali del ciclo 1994-99.

16. Obiettivi e strumenti principali nel ciclo 2000-2006

Obiettivi Mission Fondi
Territoriali Ob. 1 Promuovere lo sviluppo e FESR
l’aggiustamento strutturale delle FSE
regioni che presentano ritardi FEOGA Or.
nello sviluppo SFOP
Ob. 2 Favorire la riconversione FESR
economica e sociale delle zone
con difficoltà strutturali
Funzionali Ob. 3 Favorire l’adeguamento e FSE
l’ammodernamento delle politiche
in materia di istruzione,
formazione e occupazione

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Antonio Bonetti

17. Obiettivi e “aree obiettivo” in Italia per il ciclo 2000-2006

OBIETTIVO REGIONI FONDI
Ob. 1 Sicilia
Campania FESR
Puglia FSE
Calabria FEOGA Orientamento
Basilicata SFOP
Sardegna
Molise (in phasing out)
Ob. 2 12 Regioni del Centro Nord e le 2 Province FESR
- phasing out; autonome (solo le aree ammesse a beneficio
- a pieno titolo sulla base della “zonizzazione” della CE)

Ob. 3 12 Regioni del Centro Nord e le 2 Province FSE
Autonome nella loro interezza

18. La programmazione nel ciclo 2000-2006
Sia per le Regioni Ob. 1 che per le Regioni Ob. 3 (le Regioni del Centro Nord che hanno
attuato Programmi monofondo FSE) l’Italia ha presentato alla Commissione rispettivamente
un Piano di Sviluppo del Mezzogiorno (PSM) e un Piano Nazionale Ob. 3 relativo al FSE e
alla SEO (documenti programmatici).

Sulla base di questi documenti programmatici sono stati negoziati i contenuti del QCS Ob. 1 e
del QCS Ob. 3 (strumenti di gestione di cui sono titolari rispettivamente il MEF e il MLPS).

Le Regioni hanno presentato alla Commissione i POR Ob. 1 e i POR Ob. 3, documenti aventi
una struttura analoga a quella dei Quadri Comunitari di Sostegno (e in seguito i rispettivi
Complementi di Programmazione).

I QCS, i POR Ob. 1 e i POR Ob. 3 sono stati approvati con Decisione del Consiglio dell’UE. I
CdP vengono approvati dal Comitato di Sorveglianza dei Programmi e inviati alla
Commissione solo per conoscenza.

19. I meccanismi finalizzati a rafforzare l’efficienza amministrativa

* Vengono introdotti due rilevanti meccanismi volti a incentivare l’efficienza nell’utilizzo
delle risorse comunitarie:
(i) la “clausola n+2” che prevede il disimpegno automatico della quota di risorse per le quali
non siano state presentate domande di pagamento entro due anni (art. 31 Regolamento
generale),
(ii) una riserva di efficacia e di efficienza (riserva comunitaria del 4%), da assegnare in
concomitanza della riprogrammazione di medio termine sulla base di criteri stabiliti dalla
Commissione.

* In Italia, viene introdotta una riserva premiale nazionale del 6% volta a incentivare la
realizzazione di importanti riforme amministrative e rendere più efficiente la PA.

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Antonio Bonetti

Sezione III

Le prospettive di riforma dei Fondi
Strutturali per il ciclo 2007-2013

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Antonio Bonetti

20. Le prospettive finanziarie 2007-2013 e le proposte di riforma della Pol. di Coesione

Il negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013 è ruotato intorno a quello che attualmente
è il principale obiettivo dell’agenda politica dell’UE: il rilancio della crescita in Europa.

Le proposte della Commissione (febbraio 2004), in relazione sia al bilancio generale sia ai FS,
sono finalizzate, pertanto, a favorire il recupero di competitività dell’Europa.

Nella visione della Commissione, quindi, la Politica di Coesione deve favorire, al contempo,
la “convergenza” delle regioni molto più povere dei nuovi Stati membri ed essere finalizzata
sui grandi obiettivi prioritari dell’agenda di Lisbona.

Si opera lo stralcio delle risorse per le politiche di sviluppo rurale e per la pesca (in
precedenza finanziate da FEOGA e SFOP) dalla linea di bilancio della Pol. Coesione.

21. L’evoluzione del negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013

Nel corso del 2004 vengono presentate: (i) la Terza Relazione sulla Coesione; (ii) la
Comunicazione sulle prospettive finanziarie; (iii) le proposte regolamentari su Pol. Coesione e
Fondi Strutturali (14.07.04).

Ottobre 2004: viene firmato il Trattato Costituzionale che, inter alia, enfatizza la dimensione
territoriale della Pol. Coesione.

Nel primo semestre 2005 è stata riformata l’agenda di Lisbona ed è stato anche reso più
flessibile il “patto di stabilità”.

Fallimento del negoziato sotto la Presidenza lussemburghese nel primo semestre 2005.

Solo nel dicembre 2005 sono state approvate dal Consiglio Europeo le prospettive finanziarie.
L’accordo inter-istituzionale tra Consiglio UE, Commissione e Parlamento Europeo è stato
raggiunto solo il 4 aprile 2006 e ratificato il 17 maggio 2006.

22. L’agenda di Lisbona e i Piani nazionali per la Crescita e l’Occupazione

L’agenda di Lisbona è un complesso programma pluriennale approvato dal Consiglio
Europeo di Lisbona (marzo 2000) per il rilancio della competitività europea, che punta su
politiche quali: rafforzamento dei sistemi formativi, incremento della R&ST, tutela e
valorizzazione dell’ambiente.

La riforma del 2005 ha previsto l’applicazione temporanea (fino al 2008) di un sistema di
definizione sperimentale dei grandi indirizzi di politica economica sulla base di guidelines
indicate dalla Commissione e approvate dal Consiglio UE.

Sulla base di tali indirizzi, gli SM dovranno redigere dei Piani Integrati per la Crescita e
l’Occupazione (PICO), o “piani nazionali di Lisbona” per attuare appunto la “strategia di
Lisbona”.

I nuovi programmi cofinanziati dai FS dovranno essere coerenti con i PICO.

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Antonio Bonetti

23. Le principali scelte strategiche inerenti la riforma della Politica di Coesione

Finalizzazione dei Fondi Strutturali sugli obiettivi di rilancio della competitività:
rafforzamento dell’integrazione tra politiche di coesione e politiche per lo sviluppo sostenibile
ex agenda di Lisbona e agenda di Goteborg;

Rafforzamento della dimensione territoriale della Politica di Coesione, come previsto
nel Trattato di Costituzione europea ratificato a Roma il 29.10.2004;

Semplificazione della struttura dei programmi (eliminazione delle misure) e dei
processi attuativi per favorire un più agevole processo di “capacity building” nei nuovi Stati
membri (più deboli sul piano amministrativo) senza pregiudicare la possibilità di un loro
pieno utilizzo delle risorse comunitarie.

24. Approccio strategico alla programmazione dei FS, agenda di Lisbona e
concentrazione tematica degli interventi ammissibili a beneficio

Priorità della politica per la Innovazione ed economia della conoscenza
competitività (ex agende di Ambiente e prevenzione dei rischi
Lisbona e di Goteborg)
Accessibilità ai servizi di interesse economico generale

Priorità della Strategia Piena occupazione
Europea per l’Occupazione Qualità e produttività sul lavoro
(SEO) riformata nel 2003
Integrazione e coesione sociale

Altre priorità dell’agenda Pari opportunità di genere
sociale europea (ex Consiglio Integrazione sociale e lavorativa dei soggetti svantaggiati e degli
Europeo di Nizza) immigrati
cofinanziabili con il FSE
Contrasto di ogni forma di discriminazione etnica, sociale e
religiosa nel mercato del lavoro

25. Le principali innovazioni nell’architettura della Politica di Coesione finalizzate a
rafforzare l’orientamento delle azioni strutturali sull’agenda di Lisbona

Rafforzamento dell’approccio strategico alla programmazione per garantire una maggiore
integrazione tra politiche di coesione e agenda di Lisbona: ciò significa che le grandi aree di
intervento dei Fondi sono definite a livello di Consiglio dell’UE e la programmazione
nazionale/regionale si dovrà attenere agli Orientamenti Strategici Comunitari (OSC);

Forte rafforzamento della concentrazione finanziaria (v. par. 27) e di quella tematica (v.
par. 24) sugli obiettivi strategici dell’agenda di Lisbona;

Il Cons. Europeo di dicembre 2005 ha stabilito che debbano essere allocati su interventi
direttamente influenti sugli obiettivi di Lisbona:
- almeno il 60% delle risorse nell’ambito dell’Ob. Convergenza;
- almeno il 75% delle risorse nell’ambito dell’Ob. Competitività e Occupazione.
Tali vincoli sono solo opzionali per i nuovi Stati Membri.

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Antonio Bonetti

26. Altre innovazioni di rilievo nell’architettura della Politica di Coesione

Le azioni strutturali vengono imperniate su soli tre Obiettivi: 1. Convergenza, 2.
Competitività regionale e occupazione e 3. Cooperazione territoriale europea;

Viene individuato un unico sistema di programmazione: quello dei Programmi Operativi.
Si registra l’abbandono dei PIC e delle Azioni innovative (ex art. 22 del Regolamento
generale n. 1260 del 1999). Vengono parimenti abbandonati i DocUP per le aree ex Ob. 2;

Si applica il principio “un Fondo per Programma” (eccezion fatta per i progetti
infrastrutturali che riguardano i Paesi ammissibili a beneficiare del Fondo di Coesione, per i
quali saranno predisposti interventi cofinanziati dal FESR e dal Fondo di Coesione);

Si conferma il meccanismo del phasing out. Il phasing out viene esteso, a seguito delle
Conclusioni del Consiglio Europeo di dicembre 2005, anche ai “Paesi della Coesione”;

Si sta definendo una ampia revisione della disciplina sugli aiuti a finalità regionale e della
Carta degli aiuti regionali.

27. La ratio della forte concentrazione finanziaria e tematica per il ciclo 2007-2013

Pressioni degli SM Vincoli UE ai deficit
contribuenti netti di bilancio
Concentrazione:
1. riduzione degli Obiettivi
2. riduzione dei Programmi
3. riduzione delle aree di
policy
Priorità al rilancio
Aumento dei divari della crescita
territoriali

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Antonio Bonetti

28. La Politica di Coesione nel ciclo 2000-2006 e nel ciclo 2007-2013

C IC L O 2 0 0 0 -2 0 0 6 C IC L O 2 0 0 7 -2 0 1 3

C onv ergen za P a e s i d e lla P a e s i d e lla
tr a S ta ti C o e sio n e (4 ) C o e sio n e (1 2 )

O b. 1 O b. C O N V ER G EN ZA
O b ie tt iv i
t e r r ito r ia li O b . C O M P E T IT IV IT À e
O b. 2
C o n v e r g e n za tr a (F E S R ) O C C U P A Z IO N E
R e g io n i
O b i e t t iv o O b. 3 O b . C O E S IO N E
f u n z io n a le (F S E ) T E R R IT O R IA L E

P IC IN T E R R E G

EQUAL
A l t r e a z io n i M a in s tr e a m d e l F S E
s tr u tt u r a li URBAN
A z io n i
i n n o v a t iv e LEAD ER M a in s tr e a m d e l F E S R

M a i n s t r e a m d e ll e a z io n i
d i s v il u p p o r u r a l e ( F E A S R )

15

Antonio Bonetti

29. Gli strumenti finanziari

Gli strumenti finanziari vengono ridotti di fatto a tre soltanto (FESR, FSE e FC):
Fondi Strutturali FESR
FSE
Fondo di Coesione
Fondo di Solidarietà Tale Fondo, istituito nel 2002, ha lo scopo di finanziare interventi in
dell’UE aree colpite da catastrofi naturali
Altri strumenti JESSICA – Joint European Support In Supporting Projects in City
Areas
JASPERS – Joint Assistance in Supporting Projects in European
Regions
JEREMIE - Joint European REsources for Micro to medium
Enterprises
Altri finanziamenti BEI e FEI

Il Fondo di Coesione viene inserito nel mainstream della programmazione dei FS1.
Il FESR, per la prima volta nella storia della Politica di Coesione, potrà finanziare anche
progetti localizzati nel territorio di Paesi terzi, in relazione ai programmi transfrontalieri dei
nuovi strumenti per le relazioni esterne SPA (o IPA) e SEPP (o ENPI).

Nel corso del 2006 sono stati definiti tre nuovi strumenti finanziari per rafforzare l’efficacia
della politica regionale della UE:
JESSICA: è uno strumento gestito congiuntamente dalla Commissione, dalla BEI e dalla
Banca di Sviluppo del Consiglio d’Europa per sostenere gli investimenti nelle aree urbane,
anche attraverso forme innovative di Partenariato Pubblico Privato (PPP);
JASPERS: finanzia studi di fattibilità e altre valutazioni tecnico-economiche al fine di
realizzare progetti di rilevanti dimensioni nell’ambito della politica regionale, specialmente
nei nuovi Stati membri. Verrà gestito congiuntamente da Commissione, BEI e BERS;
JEREMIE: è uno strumento finanziario gestito dalla Commissione, dalla BEI e dal FEI volto a
facilitare l’accesso al credito da parte delle PMI.

30. I nuovi strumenti della politica di sviluppo rurale e della politica della pesca
Il FEOGA e lo SFOP vengono stralciati dal novero dei FS (venendo spostati dalla rubrica I
del bilancio 2007-2013 alla rubrica II “Gestione delle risorse naturali”) e sostituiti da:
- FEASR: Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (finanzierà il secondo
pilastro della Politica Agricola Comune, ossia appunto lo sviluppo rurale);
- FEP: Fondo Europeo per la Pesca.

Ai “nuovi” Fondi, di fatto, verranno applicate le stesse regole che disciplinano i nuovi FS
2007-2013 e il “tetto massimo” in termini di percentuale del PIL al trasferimento di risorse
agli Stati Membri, tramite i FS (c.d. capping). Per il ciclo 2007-2013 il tetto al trasferimento
di risorse viene modulato sulla base della capacità di assorbimento degli SM (per il ciclo
2000-2006 era del 4%).

1
Ad essere puntuali, sebbene il Fondo di Coesione entri definitivamente nel mainstream della programmazione
delle azioni strutturali, la proposta di regolamento generale specifica che per Fondi Strutturali vanno intesi solo il
FESR e il FSE.

16

Antonio Bonetti

31. La nuova politica di sviluppo rurale

La nuova Pol. Sviluppo Rurale verrà finanziata da un solo fondo: il FEASR

Per il FEASR è previsto lo stesso approccio della programmazione dei FS e quindi:
- l’approvazione di OSC da parte del Consiglio UE;
- la definizione da parte degli Stati membri di Piani Strategici Nazionali per lo Sviluppo
Rurale (e di un documento di gestione nazionale);
- la definizione da parte degli Stati membri di Programmi di Sviluppo Rurale (a livello
nazionale o a livello regionale).

I Programmi di Sviluppo Rurale saranno costruiti su quattro Assi. L’Asse 4 concerne
esclusivamente l’applicazione dell’approccio Leader.

Sulla PAC e sulle politiche di sviluppo rurale nel ciclo 2007-2013 è stato trovato un accordo
nel giugno 2005 e quindi sono già stati emanati i due regolamenti specifici, uno relativo alla
PAC e uno relativo allo sviluppo rurale e al FEASR. I due regolamenti sono:
- Reg. (CE) 1290/2005 relativo soprattutto al finanziamento del primo pilastro della
PAC, ovvero l’organizzazione dei mercati e i contributi ai produttori;
- Reg. (CE) 1698/2005 del 20 settembre 2005, relativo al finanziamento del secondo
pilastro – appunto lo sviluppo rurale - tramite il FEASR.

32. La revisione del Fondo di Coesione

Finora il Fondo di Coesione ha operato su scala nazionale per il finanziamento di progetti (e
non di programmi) inerenti due ambiti di policy; (i) la tutela e la valorizzazione delle risorse
naturali; (ii) il rafforzamento delle reti di trasporto.

Per il nuovo ciclo, per questo Fondo vengono confermati in via generale: (i) il processo
attuativo più semplificato; (ii) migliori condizioni finanziarie. I tassi di cofinanziamento
previsti, infatti, sono mediamente più elevati rispetto agli altri Fondi ed inoltre si prevede un
anticipo (acconto) iniziale della Comunità più elevato: 10,5% per i nuovi SM e 7,5% per i
Paesi della coesione già membri della UE a 15.

Le innovazioni inerenti il Fondo di Coesione sono:
(i) l’applicazione anche a tale Fondo dei principi generali dei FS implica che non verranno più
finanziati dei progetti, ma degli autentici programmi su scala nazionale (anche se viene
specificato che saranno previsti Assi prioritari per ciascun Fondo);
(ii) viene leggermente ampliato il novero delle azioni ammissibili, soprattutto in relazione agli
obiettivi di tutela ambientale (sono previsti anche interventi di promozione del risparmio
energetico e delle fonti energetiche rinnovabili)

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Antonio Bonetti

33. Concentrazione finanziaria e Obiettivi prioritari nel prossimo ciclo

Obiettivi prioritari Mission
Obiettivi Convergenza Accelerare la convergenza degli Stati
territoriali membri e delle regioni meno avanzate
Competitività regionale e Rafforzare, al di fuori delle regioni meno
Occupazione avanzate, la competitività e l’attrattività
delle regioni nonché l’occupazione,
anticipando il cambiamento socio-
economico
Obiettivo Cooperazione Territoriale Cooperazione transfrontaliera (lungo i
orizzontale Europea confini “esterni”, marittimi e terrestri)
Cooperazione transnazionale
Reti di cooperazione e di scambio di “buone
prassi”

34. La matrice Obiettivi-strumenti
Convergenza FESR – Reg. (CE) 1080/2006
FSE – Reg. (CE) 1081/2006
Fondo di Coesione - Reg. (CE) 1084/2006
Competitività regionale e Occupazione FESR
FSE

Cooperazione Territoriale Europea FESR

35. L’Obiettivo CONVERGENZA

Si tratta dell’Obiettivo prioritario più rilevante, sia sul piano finanziario che su quello politico,
dal momento che “è volto ad accelerare la convergenza degli Stati Membri e delle regioni
meno avanzate”.

L’Ob. CONVERGENZA in pratica corrisponde all’Ob. 1 del ciclo 2000-2006 e interessa
tanto le regioni (anche quelle che godono di un sostegno transitorio grazie al phasing out),
quanto gli Stati membri oggetto degli interventi specifici del Fondo di Coesione (c.d. “Paesi
della Coesione”). L’accordo del dicembre 2005 prevede l’applicazione del principio del
phasing out anche ai Paesi beneficiari del Fondo di Coesione.

Per questo Obiettivo si prevede il contributo di tutti i Fondi, incluso il Fondo di Coesione, i
cui interventi sono limitati al settore delle infrastrutture e a quello ambientale.

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Antonio Bonetti

36. Criteri di eleggibilità per l’Ob. Convergenza

L’Ob. CONVERGENZA interessa:
(i) le regioni con elevati ritardi di sviluppo: regioni (al livello NUTS II della Nomenclatura
territoriale UE) con un PIL pro-capite (in SPA) inferiore al 75% della media dell’UE a 25;

(ii) quelle escluse dal “vecchio ob. 1” per effetto statistico, che godono di un sostegno
transitorio: regioni (a livello NUTS II) con un PIL pro-capite (in SPA) superiore al 75% del
PIL Medio UE a 25, ma inferiore al 75% di quello dell’UE a 15;

(iii) gli Stati membri con un Reddito Nazionale Lordo pro-capite inferiore al 90% di
quello medio dell’UE a 25 (“Paesi della Coesione”);

(iv) gli Stati membri con un Reddito Nazionale Lordo pro-capite superiore al 90% di
quello medio dell’UE a 25, ma inferiore al livello più elevato del 90% del RNL dell’UE a
15 (l’unico “Paese della Coesione” in phasing out sarà la Spagna).

37. L’Obiettivo COMPETITIVITÀ E OCCUPAZIONE e i relativi criteri di eleggibilità

L’Ob. Competitività in pratica riunisce l’Ob. 2 e l’Ob. 3 della corrente programmazione. Si
prevedono Programmi distinti per la competitività (cofinanziati dal FESR) e per
l’occupazione (cofinanziati dal FSE)2.

In queste aree, inoltre, più che in quelle dell’Ob. Convergenza, risulta elevata la
concentrazione tematica degli interventi. Questo vale specialmente per il FESR.

Tale Obiettivo interessa tutte le regioni al di fuori dell’Ob. Convergenza che devono
affrontare squilibri interni nelle dinamiche di sviluppo e/o in declino economico e quindi:
(i) regioni che rientravano nel vecchio Ob. 2 (inclusive anche di aree urbane degradate e
aree rurali e dipendenti dalla pesca);
(ii) regioni escluse dal “vecchio Ob. 1” per effetto “naturale” (regioni che hanno superato
la soglia del 75% della media UE15), indicate come regioni “in phasing in” nell’Ob.
Competitività e che, rispetto alle altre regioni comunque più sviluppate di questo Obiettivo,
beneficieranno di un ammontare maggiore di risorse comunitarie.

Per tali regioni viene meno la zonizzazione a livello NUTS III del ciclo 2000-2006, ma si
prevede una specifica programmazione degli interventi in:
- aree urbane;
- aree rurali e/o dipendenti dalla pesca;
- zone che presentano svantaggi naturali e/o geografici.

2
Le proposte iniziali della Commissione prevedevano un perfetto bilanciamento tra risorse FESR e risorse FSE.
Questa opzione, fortemente criticata nel corso del negoziato, è decaduta a seguito delle Conclusioni del
Consiglio Europeo del dicembre 2005.

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Antonio Bonetti

38. Ambito geografico dei programmi che verranno implementati nell’ambito dell’Ob.
CONVERGENZA e dell’Ob. COMPETITIVITÀ E OCCUPAZIONE

Nell’ambito dell’Obiettivo Convergenza verranno finanziati:
(i) Programmi monofondo FESR a livello NUTS II,
(ii) Programmi monofondo FSE a livello NUTS II,
(iii) Programmi cofinanziati dal FESR e dal Fondo di Coesione a livello nazionale, per
i “Paesi della Coesione”.

Nell’ambito dell’Obiettivo Competitività si prevede la realizzazione di Programmi distinti
FESR e FSE. Tali Programmi interesseranno l’intero territorio regionale. Questo significa che
in relazione ai Programmi monofondo FESR viene meno la c.d. “zonizzazione” del ciclo
2000-2006. Inoltre, i Programmi potrebbero anche essere realizzati a livello NUTS I (p.e.
Nord-Est) e non solo a livello NUTS II.

39. Le innovazioni che concernono gli Obb. Territoriali e i relativi ambiti geografici

Realizzazione, nei Programmi monofondo FESR, di interventi di cooperazione
interregionale che interessano la regione titolare del Programma e una regione di un altro
Stato membro (è prevista una maggiorazione dei massimali di aiuti)
Realizzazione, nei Programmi monofondo FSE, di interventi di cooperazione
interregionale e/o transnazionale
Eliminazione della “micronizzazione” nelle aree al di fuori dell’Ob. Convergenza (ex Ob.
2). Questo amplia le possibilità di scelta delle Regioni.
Nell’ambito dei Programmi regionali FESR si prevede una concentrazione relativa degli
interventi su aree territoriali che presentano delle specificità, quali: aree rurali e dipendenti
dalla pesca, aree con svantaggi naturali (isole, aree montane, aree a bassa densità
demografica) e aree urbane, in relazione alle quali si applicherà l’approccio del PIC URBAN

40. Obiettivi e “aree obiettivo” in Italia per il ciclo 2007-2013
OBIETTIVO REGIONI FONDI
Convergenza “a pieno titolo” Sicilia
(a livello NUTS II) Campania FESR
Puglia FSE
Calabria
“per effetto statistico”* Basilicata
Competitività e “in phasing in” Sardegna FESR
occupazione FSE
(a livello NUTS I o “a pieno titolo” Molise; Regioni del FESR
NUTS II) Centro-Nord e FSE
Province Autonome
* Tali Regioni sono escluse per “effetto statistico” (PIL pro-capite superiore al 75% del PIL Medio UE a 25, ma inferiore al
75% del PIL UE a 15)

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Antonio Bonetti

41. Distribuzione degli stanziamenti di impegno per Obb. Prioritari

Per il periodo 2007-2013 viene previsto uno stanziamento di impegno di 308,041 Miliardi di
Euro, pari al 35,64% del totale degli impegni. Lo 0,25% delle risorse globali per la Politica di
Coesione è destinato ad azioni di assistenza tecnica della Commissione.

Obiettivi prioritari Incidenza percentuale sul Incidenza percentuale sul
totale dell’Obiettivo budget totale dei FS
Convergenza* 251,16 MLD Euro 81,54
- regioni a pieno titolo 70,51% -
- regioni in phasing out 4,99% -
- Paesi della Coesione (12) 23,22% -
- phasing out del Fondo di Coesione 1,29% -
Competitività e Occupazione 49,12 MLD Euro 15,94
- regioni a pieno titolo 78,86% -
- regioni in phasing in 21,14% -
Cooperazione territoriale europea 7,75 MLD Euro 2,52
Fonte: Reg. (CE) 1083/2006

42. Il rafforzamento della concentrazione tematica dei Fondi

La concentrazione tematica – fortemente rafforzata nel ciclo 2007-2013 – interessa
principalmente il FESR e soprattutto le regioni ammesse all’Ob. Competitività e Occupazione
La forte concentrazione tematica è funzionale alla volontà di privilegiare gli obiettivi di
Lisbona e di Goteborg e quelli della rinnovata SEO (riuniti nei c.d. “orientamenti integrati”
2005-2008 dell’agenda di Lisbona riformata nel 2005).

Per quel che concerne il FESR, soprattutto nelle aree “Competitività” (ex Ob. 2) saranno
privilegiate le “priorità tematiche”: (i) innovazione ed economia della conoscenza; (ii)
accessibilità e servizi di interesse economico generale (trasporti, TLC e reti di energia; reti
secondarie); (iii) ambiente e prevenzione dei rischi.

43. La concentrazione tematica per il FESR

Con il nuovo ciclo di programmazione non si modificano sostanzialmente le linee di
intervento del FESR (specialmente per quelle aree in cui si vogliono arrestare fenomeni di
declino industriale e/o diversificare la struttura produttiva), ma queste avranno una rilevanza
diversa a seconda di:
(i) Obiettivo della Politica di Coesione (area obiettivo): per le regioni ammissibili
all’Ob. Convergenza sono finanziate un novero molto più ampio di interventi e
anche iniziative di empowerment dell’azione amministrativa;
(ii) problematiche specifiche di determinate aree territoriali (aree urbane; aree
rurali e/o dipendenti dalla pesca) e quelle ancora più specifiche delle aree con forti
handicap naturali (isole, aree ultraperiferiche e/o scarsamente popolate);
(iii) orientamenti della politica per la competitività dell’UE (prevedono di
privilegiare gli interventi di rafforzamento del capitale fisico e di quello umano, a
discapito dei regimi di aiuto).

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Antonio Bonetti

44. Tipologie di interventi cofinanziabili con il FESR per l’Obiettivo Convergenza
1. R&ST, innovazione e imprenditorialità
2. Società dell’Informazione e aiuti per la digitalizzazione delle PMI
3. Iniziative locali per lo sviluppo e aiuti destinati alle infrastrutture che forniscono servizi
zonali per creare nuovi posti di lavoro
4. Ambiente
5. Prevenzione dei rischi
6. Turismo (inclusa la promozione dei beni naturali quali veicolo di sviluppo economico)
7. Investimenti nella cultura e promozione e tutela del patrimonio culturale
8. Investimenti nei trasporti
9. Investimenti nel settore dell’energia
10. Investimenti nell’istruzione
11. Investimenti nella sanità e nelle infrastrutture sociali (per favorire sviluppo locale e qualità
della vita)
Fonte: Reg. (CE) 1080/2006 – FESR - Art. 4

45. Priorità di intervento del FESR per l’obiettivo “Competitività regionale ed
occupazione”
Priorità tematiche Linee di intervento
a) rafforzamento delle capacità regionali di R&ST e di innovazione
b) stimolo all’innovazione delle PMI
Innovazione ed economia c) potenziamento dell’imprenditorialità “innovativa” attraverso: (i)
della conoscenza sfruttamento economico di nuove idee, (ii) incentivi alla creazione
di nuove imprese innovative da Università o imprese già attive
(spin off tecnologici e scientifici)
d) creazione di strumenti di finanza innovativa per favorire la
R&ST
Ambiente e prevenzione a) incentivi agli investimenti per il recupero di aree/terreni
dei rischi contaminati, desertificati e la riconversione di siti industriali
b) realizzazione di infrastrutture per sostenere la biodiversità e la
rete Natura 2000
c) promozione dell’efficienza energetica e della produzione di
energia rinnovabile
d) promozione di trasporti pubblici “puliti”
e) piani per la prevenzione di rischi naturali e tecnologici
f) promozione del patrimonio naturale e culturale a sostegno dello
sviluppo economico
Accessibilità ai servizi di a) potenziamento delle reti di trasporto secondarie
connettività b) promozione dell’accesso alle reti telematiche da parte delle PMI
Fonte: Reg. (CE) 1080/2006 – FESR - Art. 5

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Antonio Bonetti

46. La concentrazione tematica per il FSE

Per quel che concerne il FSE nelle aree dell’Ob. Convergenza continueranno ad essere
finanziate iniziative a favore dell’occupabilità (anche attraverso interventi di “invecchiamento
attivo”), del rafforzamento dei sistemi di istruzione e di formazione professionale e di
sviluppo delle capacità di governo degli Enti pubblici coinvolti nella gestione.

Nelle Regioni Ob. Competitività e Occupazione (Centro Nord, Abruzzo, Molise) dovrebbe
essere meno esteso che non nel presente ciclo di programmazione l’utilizzo delle “azioni di
sistema”, ma in merito è opportuno attendere per maggiore chiarezza i regolamenti definitivi.
Non verranno finanziati interventi di institutional building (previsti sono per l’Ob.
Convergenza).

Gli interventi del FSE dovranno essere coerenti con il cluster C dei PICO (“piani di
Lisbona”), che prevede 8 linee guida specifiche per le politiche dell’occupazione3.

Nell’ambito del FSE 2007-2013 dovranno essere valorizzati l’approccio e i meccanismi
attuativi del PIC Equal.

47. Le nuove priorità dei Programmi FSE

A Adattabilità
B Occupazione, accessibilità e invecchiamento attivo
C Inclusione sociale
D Capitale umano
E Promozione di partenariati, patti e iniziative
F Ass. Tecnica
- Asse specifico (opzionale) per azioni di cooperazione interregionale e transfrontaliera
- Capacity building (solo per l’Ob. Convergenza)
Fonte: Reg. (CE) 1081/2006 - FSE

48. Elementi di continuità nella governance dei nuovi FS 2007-2013

Viene confermato il principio di separazione delle funzioni di gestione generale, di gestione
dei flussi finanziari e di controllo della regolarità delle operazioni finanziarie.

Viene confermata la ricerca di una maggiore semplificazione delle procedure, con una più
chiara delimitazione delle funzioni. La nuova struttura organizzativa del sistema di gestione e
dei controlli sarà imperniata su:
- l’AdG, responsabile della gestione generale;
- l’Autorità di Certificazione, responsabile della certificazione delle spese e delle domande
di pagamento prima de loro invio alla Commissione;
- l’Autorità di audit, le funzioni tendono a ricalcare quelle dell’Autorità indipendente
responsabile dei controlli di secondo livello (controlli a campione).

Viene confermata la previsione (opzionale) di assegnare una riserva di efficacia e di efficienza
a regioni performanti nell’ambito dei due principali Obiettivi territoriali.

3
Le Linee guida per la crescita e l’occupazione della Commissione sulla cui base sono redatti i Piani nazionali di
Lisbona sono articolate in tre aree di policy (politica macroeconomica, politica microeconomica e politiche
dell’occupazione) e ventiquattro guidelines specifiche.

23

Antonio Bonetti

49. Elementi di continuità nei circuiti e nei flussi finanziari

Vengono confermati i principi fondanti della compartecipazione finanziaria degli Stati
Membri e quindi la modulazione dei tassi di partecipazione a seconda di diversi parametri.

Viene confermato il meccanismo dei pagamenti comunitari (anticipi e rimborsi) su tre
tranche: un anticipo iniziale, rimborsi intermedi a fronte della presentazione delle “domande
di pagamento” da parte delle Amministrazioni titolari dei Programmi e rimborso finale.
L’anticipo iniziale è del 5% per il FESR e per il FSE per i vecchi SM (UE 15), del 7% per i
nuovi SM; del 10,5% per il Fondo di Coesione (7,5% per i Paesi già membri della UE15).

Viene confermato il meccanismo di disimpegno automatico dei crediti comunitari per i quali
non siano state inoltrate domande di pagamento entro il 31 dicembre del secondo anno
successivo a quello dell’impegno di bilancio (regola “n+2”). Tale regola è meno rigida per
quei Paesi il cui PIL nel periodo 2001-2003 era inferiore all’85% della media UE (ossia i
nuovi SM), essendo spalmata su 3 anni fino al 2010 (“n+3” rule per i nuovi SM).

50. Le innovazioni inerenti la gestione finanziaria

- I pagamenti non saranno effettuati a livello di misure (che di fatto vengono eliminate), ma a
livello di Assi prioritari di intervento.

- Si punta sul rafforzamento del Partenariato Pubblico Privato (PPP), in modo da incentivare
anche il project financing.

- L’ammissibilità delle spese verrà definita sulla base della normativa nazionale e l’inclusione
del contributo finanziario dei privati nei piani finanziari è opzionale.

51. Le principali innovazioni inerenti il sistema di gestione e i controlli dei nuovi Fondi

- Approccio strategico alla programmazione, con Orientamenti strategici del Consiglio
UE, Quadri di Riferimento Strategici Nazionali degli SM e Programmi.

- Previsione di riserve nazionali per “far fronte a crisi impreviste, locali o settoriali”
(utilizzabili anche attraverso uno specifico Programma nazionale).

- Semplificazione dei Programmi con l’eliminazione delle misure e dei Complementi di
Programmazione (CdP che in questo ciclo non hanno contribuito, come si sperava, a
semplificare il quadro attuativo).

- Rafforzamento del principio di proporzionalità ( più chiara delimitazione di competenze
dei soggetti responsabili della “sana gestione finanziaria” dei Fondi e in una maggiore
responsabilizzazione degli SM4).

- Possibilità di chiusura parziale dei Programmi.

4
Ciò significa che: (i) tanto maggiore è il contributo degli SM e tanto maggiore è la loro responsabilizzazione in
ordine ai controlli sulla regolarità delle operazioni finanziarie (la Commissione effettuerà una verifica iniziale
sull’affidabilità dei sistemi di gestione degli SM); (ii) tanto maggiore è il contributo degli SM e tanto maggiore è
la loro responsabilizzazione in ordine alla verifica dell’addizionalità (tale verifica per l’Ob. Competitività
regionale e occupazione viene fortemente allentata e, di fatto, delegata agli SM).

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Antonio Bonetti

52. La programmazione nel ciclo 2007-2013: gli elementi caratterizzanti

Definizione top down delle priorità di intervento sulla base degli indirizzi generali delle
politiche comunitarie (agenda di Lisbona, SEO e agenda sociale europea).

Inclusione delle Politiche di Coesione nel “ciclo annuale di coordinamento” delle
politiche comunitarie.

Semplificazione delle procedure amministrative e rafforzamento della “multi level
governance” (partenariato istituzionale).

Abolizione dei Complementi di Programmazione.

53. Il percorso di programmazione nel ciclo 2007-2013

Il Consiglio dell’UE definisce un documento recante gli indirizzi strategici per la Politica
di Coesione nel ciclo 2007-2013 (“Orientamenti strategici”).

Gli Stati Membri (attraverso un processo di concertazione con le Regioni, che sono
chiamate a predisporre un proprio Documento strategico e le parti sociali) propongono un
Quadro di Riferimento Strategico Nazionale (documento solamente politico, nel senso che
non si configura come uno strumento di gestione), da negoziare con la Commissione. Il
QRSN non viene approvato dal Consiglio dell’UE, ma solo trasmesso alla Commissione.

Conformemente agli indirizzi del QRSN vengono negoziati dei Programmi regionali che
dovranno essere approvati con Decisione comunitaria

54. Il percorso di programmazione finora sviluppato in Italia

Approvazione delle Linee guida (da parte della Conferenza Unificata Stato-Regioni-
Autonomie, 3 febbraio 2005) e della Delibera CIPE 77/2005 (15 luglio 2005) per indirizzare
la programmazione in Italia.

Redazione da parte delle Regioni dei Documenti Strategici Regionali (DSR) preliminari.

Redazione da parte delle Amministrazioni Centrali (Ministeri) di Documenti preliminari di
programmazione su tematiche trasversali.

Confronto fra Centro e Regioni che ha condotto all’approvazione del Documento Strategico
Preliminare Nazionale (DSPN) che concerne l’intero territorio nazionale e del Documento
Strategico Mezzogiorno (DSM) che riguarda le otto regioni del Mezzogiorno storico (incluse,
quindi, Abruzzo e Molise).

Il MEF ha rilasciato il 10 aprile 2006 una “bozza tecnico-amministrativa” del QRSN che poi,
in data 21 aprile, è stata inviata ad AA.CC., Regioni, PP.AA., CIPE, Conferenza Unificata e
DG Regional Policy e DG Employment and Social Affairs della Commissione.

Il confronto prosegue per addivenire alla versione finale del Quadro di Riferimento Strategico
Nazionale (QRSN) da presentare alla Commissione. Il QRSN dovrà essere approvato con
Delibera CIPE previo parere favorevole della Conferenza Unificata.

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Antonio Bonetti

55. La chiusura del percorso di programmazione entro il 31.12.2006

Il 4 aprile 2006 Consiglio UE, Commissione e Parlamento hanno trovato l’accordo definitivo
sul bilancio 2007-2013. L’accordo è stato ratificato il 17 maggio u.s.

Il 4 luglio u.s. il Parlamento Europeo ha approvato in via definitiva le proposte di
regolamento relativi ai Fondi (Consiglio UE). Già nel giugno 2005 era stato approvato il
regolamento per lo sviluppo rurale (il Fondo FEASR, tuttavia, nel ciclo 2007-2013 non rientra
nella Pol. Coesione).

La Commissione ha già approvato il 4 agosto 2006 l’elenco delle regioni (Stati Membri)
europee ammissibili a beneficio nell’ambito dei tre Obiettivi per il ciclo 2007-2013 e a titolo
dei vari Fondi Strutturali, anche tenendo conto delle c.d. “situazioni specifiche” (si rimanda
alle Decisioni comunitarie pubblicate sulla GUUE Serie L 243 del 6.9.2006 disponibili sul
sito: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/deci_it.htm).

Il 6 ottobre sono stati approvati dal Consiglio UE gli Orientamenti Strategici Comunitari per il
ciclo 2007-2013.

Entro il 31.12.2006, possibilmente, dovrebbero essere presentati e negoziati i documenti di
programmazione (QRSN, Programmi regionali e Programmi nazionali).

56. La valutazione dei programmi strutturali nel ciclo 2007-2013

Viene confermato il meccanismo di valutazione in tre fasi dei programmi comunitari:
- valutazione ex ante: finalizzata a migliorare il processo di programmazione, va inviata
alla Commissione congiuntamente alla bozza di programma che sarà oggetto di
contrattazione con l’UE (Commissione);
- valutazione in itinere: viene molto indebolita in quanto a rilevanza strategica rispetto
al ciclo 2000-2006;
- valutazione ex post: ne è responsabile solo la Commissione ed è volta a vagliare
impatti dei Programmi e “lezioni dell’esperienza”.

Nel ciclo 2000-2006 la valutazione intermedia era obbligatoria e determinante per la
riprogrammazione di medio termine. Nel prossimo ciclo viene conferita molta più
discrezionalità agli SM per l’attivazione opzionale di valutazioni ad hoc. Ne consegue un
ridimensionamento della valutazione a una funzione di supporto consulenziale delle Autorità
impegnate nella gestione e nella sorveglianza.

26

Antonio Bonetti

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Commissione Europea (2004f); Proposta di regolamento recante disposizioni generali che istituiscono
uno strumento europeo di vicinato e partenariato; COM (2004) 628 def.; Bruxelles
Commissione Europea (2005a); European Strategic Guidelines for cohesion, growth and jobs; COM
(2005) 299 def.; Bruxelles, july
Commissione Europea (2005b); Proposta di Decisione del Consiglio relativa ad Orientamenti
strategici comunitari per lo sviluppo rurale; COM (2005) 304 def.; Bruxelles, july
Commissione Europea (2005c); Common actions for growth and employment. The Community Lisbon
Programme; COM (2005) 330 def.; Bruxelles, july

27

Antonio Bonetti

Commissione Europea (2006a); The growth and job strategy and the reform of European Cohesion
Policy. The fourth progress report on cohesion; COM (2006) 281 def.; Bruxelles, june
Commissione Europea (2006b); Regioni e città per la crescita e l’occupazione: una rassegna dei
regolamenti 2007-2013 per la politica di coesione e la politica regionale;
http://ec.europa.eu/regional_policy, july
Commissione Europea – Joint Task Force ENPI (2006); ENPI Cross-Border Cooperation. Stratey
paper 2007-2013. Indicative programme 2007-2010; september 2006
Committe on Spatial Development (1999); ESPD. European Spatial Development Perspective,
Lussemburgo
COREPER (2004); Analytical report on the financial framework. Cadrefin 11-10219/04, june
COREPER (2005); Analytical report from the Presidency on the financial perspective 2007-2013.
Cadrefin 268-15915/05, 19 december 2005
FORMEZ (a cura di) (2006); Dossier 2007-2013. Le nuove politiche di sviluppo e coesione, Roma
Hubner D. (2004); Lisbon and Cohesion Policy: complementary objectives, UNICE Competitiveness
Day, Bruxelles
INEA (2005); La riforma dello sviluppo rurale: novità e opportunità, Collana Strumenti per la
programmazione 2007-2013, Quaderno n. 1, INEA, Roma, settembre
Jouen M. (2005); Adaptation of Cohesion Policy to the enlarged Europe and the Lisbon and
Gotenburg objectives; background report per il Parlamento Europeo
Mele G. (2002), Allargamento dell’Unione Europea e riforma della politica regionale e di coesione,
in «Rivista Economica del Mezzogiorno», n. 4
Nava M. (2004); L’allargamento dell’Unione Europea: questioni finanziarie, di competitività e di
crescita; in «L’Industria», n. 2
Prota F., Lombardo C. (2005); Il negoziato sulla riforma della Politica di Coesione dell’Unione
Europea; Dossier del Gruppo di Contatto italiano; Roma, febbraio
Sapir A., Aghion P., Bertola G., Hellwig M., Pisani-Ferry J., Rosati D., Vinals J., Wallace H. (2004),
Europa, un’agenda per la crescita – Rapporto Sapir, Il Mulino, Bologna.
Viesti G., Prota F. (2003); Le prospettive della politica di coesione comunitaria in un’Europa
allargata, in «Stato e Mercato», n. 67
Viesti G., Prota F. (2004); La politica regionale dell’Unione Europea, Il Mulino, Bologna

28

Antonio Bonetti

ALLEGATO I
La Politica di Coesione Economica e Sociale e i Fondi Strutturali

A cosa servono i Fondi Sono il principale strumento di attuazione della Politica di Coesione
Strutturali (FS): (art. 158 del Trattato UE), volta a ridurre i divari strutturali tra le
Regioni dell’UE.
Base politica dei Fondi I Fondi Strutturali, contribuendo a rafforzare la “convergenza
Strutturali economica” di tutte le regioni della Comunità, rafforzano la
“coesione” a livello politico e socio-economico.
Base giuridica dei Artt. 2 e 3 del Trattato di Roma, che tuttavia attestano un impegno
Fondi Strutturali generico della CEE a "promuovere la coesione economica e sociale e
la solidarietà tra Stati membri".

Titolo XVII del Trattato dell’UE (articoli 158 - 162) intitolato
"Coesione economica e sociale", come emendato dall’Atto Unico
Europeo del 1987 che introduce la Politica di Coesione quale politica
comune e riforma i FS. Tali articoli stabiliscono che la Comunità ha
il compito di ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie
regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, comprese le zone
rurali.

Reg. (CE) 1260/1999: regolamento generale per il ciclo 2000-2006.

Regolamenti specifici sui singoli FS e sulle attività di controllo
finanziario sull’esecuzione dei Programmi cofinanziati dai FS.
Chi può beneficiarne: Amministrazioni pubbliche (a vari livelli); imprese private (anche
non profit), singoli individui (p.e. con i corsi formativi gratuiti).
Come vengono Stati membri, Regioni e Commissione negoziano programmi
utilizzati: pluriennali in cui vengono definiti azioni e obiettivi; vincoli
normativi all’utilizzo dei Fondi; procedure comuni di gestione dei
Fondi e di rendicontazione delle spese (cicli di programmazione)
Principali cambiamenti Agenda di Lisbona e di Goteborg sullo sviluppo sostenibile (in
del contesto di policy corso di riforma);
rilevanti per la Riforma della Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) e
programmazione nel Agenda Sociale Europea di Nizza;
ciclo 2007-2013: Avvio della riforma della Politica Agricola Comune (PAC);
Allargamento della UE (il 1 maggio 2004 sono entrati 10 nuovi
Stati membri).

Profili finanziari: Per il primo ciclo di programmazione 1989-1993 il c.d. “pacchetto
Delors” prevedeva un forte incremento delle risorse dei FS.

L’incremento delle risorse dei Fondi viene confermato per il ciclo
1994-1999 (Consiglio europeo di Edimburgo, dicembre 1992).

Per il ciclo 2000-2006 sono stati stanziati circa 213 Miliardi di Euro
(a prezzi 1999), di cui 195 per i FS e 18 per il Fondo di Coesione
Tra il primo e l’ultimo anno, tuttavia, è stata prevista la decurtazione
delle risorse devolute alla Politica di Coesione.

29

Antonio Bonetti

ALLEGATO II

Principi, Obiettivi, temi-chiave e strumenti della
Politica di Coesione per il ciclo 2007-2013
Principi Principi della riforma del 1988 Concentrazione
Addizionalità
Partenariato
Programmazione
Altri principi Coerenza e coordinamento con le altre politiche
comunitarie
Compatibilità/conformità, in primis con le disposizioni
del Trattato e quelle sulla tutela della concorrenza
Valutazione degli interventi
Semplificazione e proporzionalità
Obiettivi prioritari Obiettivi territoriali Convergenza
Competitività regionale e Occupazione
Obiettivo orizzontale Cooperazione Territoriale Europea
Ambiti di policy Priorità della politica per la Innovazione ed economia della conoscenza
competitività (ex agende di Ambiente e prevenzione dei rischi
Lisbona e di Goteborg)
Accessibilità ai servizi di interesse economico generale
Priorità della Strategia Europea Piena occupazione
per l’Occupazione (SEO) Qualità e produttività sul lavoro
Integrazione e coesione sociale
Altre priorità dell’agenda sociale Pari opportunità di genere
europea cofinanziabili con il FSE Integrazione sociale e lavorativa dei soggetti
svantaggiati e degli immigrati
Contrasto di ogni forma di discriminazione etnica,
sociale e religiosa nel mercato del lavoro
Strumenti Fondi Strutturali FESR
finanziari FSE
Fondo di Coesione
Fondo di Solidarietà dell’Unione Tale Fondo, istituito nel 2002, ha lo scopo di finanziare
Europea interventi in aree colpite da catastrofi naturali
Altri strumenti Finanziamenti BEI e FEI
JESSICA – Joint European Support In Supporting
Projects in City Areas
JASPERS – Joint Assistance in Supporting Projects in
European Regions
JEREMIE - Joint European REsources for Micro to
medium Enterprises

30

Antonio Bonetti

ALLEGATO III
Glossario degli acronimi

AA Autorità Ambientale
AACC Amministrazioni Centrali
AdG Autorità di Gestione
AdP Autorità di Pagamento
APQ Accordi di Programma Quadro
AUE Atto Unico Europeo
BEI Banca Europea per gli Investimenti
BERS Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo
CCMM Comunità Montane
CARDS Community Assistance for the Reconstruction, Development and Stability in The Balkans
CE Commissione Europea
CECA Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio
CEE Comunità Economica Europea
CIPE Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica
COREPER Comitato dei Rappresentanti Permanenti
CdP Complemento di Programmazione
CPI Centri per l’Impiego
CdS Comitato di Sorveglianza
DG Direzione Generale della Commissione
DPEF Documento di Programmazione Economica e Finanziaria
DPEFR Documento di Programmazione Economica e Finanziaria Regionale
DPS Dipartimento Politiche di Sviluppo (MISE, già MEF)
DSM Documento Strategico del Mezzogiorno (ciclo 2007-2013)
DSR Documento Strategico Regionale (ciclo 2007-2013)
DOCUP Documento Unico di Programmazione
EELL Enti Locali
EES European Employment Strategy
EURATOM Comunità Europea dell’energia atomica
FAS Fondo Aree Sottoutilizzate
FEASR Fondo Europeo Agricolo di Sviluppo Rurale (ciclo 2007-2013)
FEI Fondo Europeo per gli Investimenti
FEOGA Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia
FEP Fondo Europeo per la Pesca (ciclo 2007-2013)
FES Fondo Europeo di Sviluppo
FESR Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
FSE Fondo Sociale Europeo
FYROM Former Yugoslav Republic Of Macedonia
GECT Gruppi Europei di Cooperazione Territoriale (ciclo 2007-2013)
GOPE Grandi Orientamenti di Politica Economica (dell’UE)
GUUE Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europee
ICT Information and Communication Technology
IGRUE Ispettorato Generale Rapporti con l’Unione Europea (MEF)
IIP Intese Istituzionali di Programma
ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-accession
LFA Logical Framework Approach
MAE Ministero degli Affari Esteri
MAP Ministero Attività Produttive
MEF Ministero dell’Economia e delle Finanze
MIPAF Ministero dell’Agricoltura e delle Politiche Agricole e Forestali
MISE MIinistero dello Sviluppo Economico

31

Antonio Bonetti

MIT Ministero dell’Innovazione Tecnologica
MIUR Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
MLPS Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali
NAP National Action Plan
NUTS* Nomenclatura europea delle Unità Territoriali Statistiche
OMC Open Method Coordination
PA Pubblica Amministrazione
Paesi ACP Paesi dell’Africa, dei Carabi e del Pacifico
PAC Politica Agricola Comune
PCM Presidenza del Consiglio dei Ministri
PEV Politica Europea di Vicinato
PESC Politica Estera e di Sicurezza Comune
PESD Politica Europea di Sicurezza e Difesa
PEV Politica Europea di Vicinato
PHARE Poland and Hungary Action for the Restructuring of the Economy
PIA Pacchetti Integrati di Agevolazione
PIC Programmi di Iniziativa Comunitaria
PICO Piani Integrati per la Crescita e l’Occupazione
PIL Prodotto Interno Lordo
PIM Programmi Integrati Mediterranei
PIT Progetti Integrati Territoriali
POM Programma Operativo Multiregionale (ciclo 1994-99)
PON Programma Operativo Nazionale
POR Programma Operativo Regionale
PPP Partenariato Pubblico Privato
PRS Piano Regionale di Sviluppo
PSM Piano di Sviluppo del Mezzogiorno (ciclo 2000-2006)
PSR Piano di Sviluppo Rurale
PT Paesi Terzi
PTOM Paesi e Territori d’Oltre Mare
QCS Quadro Comunitario di Sostegno
QRSN Quadro di riferimento Strategico Nazionale (ciclo 2007-2013)
RAE Rapporto Annuale di Esecuzione
Reg. (CE) Regolamento delle Comunità Europee
RNL Reddito Nazionale Lordo
R&ST Ricerca e Sviluppo Tecnologico
SAPARD Special Accession for Agriculture and Rural Development
SEO Strategia Europea per l’Occupazione
SEPP Strumento Europeo di Prossimità e Partenariato (ciclo 2007-2013)
SFOP Strumento Finanziario di Orientamento della Pesca
SI Società dell’Informazione
SM Stati Membri
SPA Strumento di Pre-Adesione
SWOT Strenghts Weaknesses Opportunities Threats
TACIS Technical Assistance for the Commonwealth of the Indipendent States
TEN TransEuropean Networks
UE Unione Europea
UEM Unione Economica e Monetaria
VAS Valutazione Ambientale Strategica
VIA Valutazione di Impatto Ambientale
* Le Regioni corrispondono al livello amministrativo NUTS II della Nomenclatura territoriale comunitaria

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