Il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 dell'Unione Europea 'rafforzato' da Next Generation EU

IL QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE 2021-2027
DELL’UNIONE EUROPEA ‘RAFFORZATO’ DA NEXT GENERATION EU
Antonio Bonetti
Nota 1/2021 - Febbraio 2021
Centro Studi F4R Lab
Area di ricerca: EUROPA 4.0

OBIETTIVI E LIMITI DELLA NOTA
Obiettivi:
❑ presentare il negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2021-2027;
❑ illustrare brevemente la genesi di Next Generation EU e, soprattutto, la struttura del QFP
‘rafforzato’ da Next Generation EU.
Antonio Bonetti
Limiti:
❑ non vengono presentate le proposte sulle politiche strutturali dell’UE (politica di coesione e
politica per la pesca);
❑ non vengono trattati affatto i contenuti della bozza di Regolamento sul Dispositivo per la
Ripresa e la Resilienza e del ‘Recovery Plan’ dell’Italia.
CENTRO STUDI FUNDS FOR REFORMS LAB
COLLANA NOTE DIDATTICHE
N.B. Molti schemi qui usati sono già stati riportati in vari post pubblicati da Giugno 2020 in avanti sul blog dell’autore:
http://www.bonetti4reforms.com

SEZIONI DELLA NOTA
Antonio Bonetti
Sezione 1. Il sistema di finanza pubblica dell’UE
Sezione 2. Il negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027
Sezione 3. Il Quadro Finanziario Pluriennale ‘rafforzato’ da Next Generation EU
Allegato I – Le ‘risorse proprie’ del bilancio dell’UE
Allegato II – Base normativa delle ‘opzioni di costo semplificate’ e delle ‘forme di finanziamento non collegate ai
costi delle operazioni’ nel periodo 2021-2027
Allegato III – Le proposte iniziali della Commissione Europea sul sistema di finanza pubblica dell’UE 2021-2027
Allegato IV - La struttura delle 6 rubriche ‘operative’ del Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 ‘rafforzato’
da Next Generation EU
Allegato V - Decisioni e Regolamenti pubblicati sulla GUUE nel Dicembre 2020 che disciplinano ‘risorse
proprie’, Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 e Next Generation EU
N.B. La Nota è stata chiusa il 2 Febbraio 2021.
La I parte riprende i contenuti della Nota 1/2017
‘Ratio, obiettivi e strumenti dei Fondi Strutturali 2014-2020’

L’Unione Europea è un organizzazione internazionale sui generis.
Presenta diversi elementi distintivi rispetto ad altre organizzazioni internazionali, fra i quali spicca il fatto
che essa possiede un bilancio finanziario finanziato (in parte) con ‘risorse proprie’ (ossia, con risorse di cui
i contributi degli Stati che ne fanno parte sono la parte preponderante, ma non coprono integralmente le
entrate).
Le spese dell’UE finanziano le politiche interne dell’UE e le politiche esterne (“azione esterna”), come
disciplinate dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, dal ponderoso corpus normativo
derivato che disciplina l’UE e le sue politiche e da Accordi internazionali.
Il Trattato di Lisbona è articolato in due Tomi:
❑ Trattato sull’UE (TUE),
❑ Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE).
Antonio Bonetti
Sezione 1. IL SISTEMA DI FINANZA PUBBLICA DELL’UE
1.1. L’UE e le sue politiche

Il sistema di finanza pubblica dell’UE è molto complesso. Esso dal lato delle spese verte su:
1. Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), che ha validità pluriennale, ma non ha funzioni autorizzative
delle spese. La funzione di autorizzazione delle spese compete solo al bilancio annuale;
2. Il bilancio annuale che assolve a funzioni:
- politiche. Esso sintetizza decisioni che dipendono da delicati negoziati fra i diversi Stati Membri (SM) e fra
le stesse Istituzioni europee;
- contabili. Riporta i valori finanziari preventivi delle entrate e delle spese;
- legali. E’ lo strumento autorizzativo delle spese.
1.2. L’UE e le sue spese
L’iter legislativo di approvazione del bilancio e i metodi di esecuzione hanno registrato una profonda
revisione con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (2007) e del nuovo Regolamento Finanziario – Reg.
(UE, Euratom) N. 966/2012 - pubblicato sulla GUUE il 26.10.2012 (l’UE si deve dotare di un
Regolamento Finanziario ai sensi dell’art. 322 del TFUE).

1.3. La base giuridica del sistema di finanza pubblica dell’UE (I)
Entrate (‘risorse proprie’)
Uscite pluriennali
(Quadro Finanziario Pluriennale)
Bilancio annuale
- Decisione sulle ‘risorse proprie’ (RP)
- Regolamento di esecuzione
del Consiglio sulle RP
- TFUE
- Diritto derivato

Uscite
(QFP e
bilancio annuale)
1. Artt. 310-325 del TFUE
2. AccordoInterIstituzionale (AII) sul QFP
3. Regolamento sul QFP 2014-2020
(Reg. (UE; Euratom) N. 1311/2013)
4. Regolamento Finanziario (RF)
5. Approvazione del bilancio annuale
6. Regolamento sui Programmi “a gestione diretta”
7. Regolamento/i sui fondi “a gestione concorrente”
8. Regolamenti finanziari e/o attuativi specifici per
i vari dispositivi di spesa
1.4. La base giuridica del sistema di finanza pubblica dell’UE (II)

Articoli più rilevanti nel TFUE
(Parte VI; Titolo II ‘Disposizioni
finanziarie’)
1.5. La base giuridica del sistema di finanza pubblica dell’UE (III)
Art. 311
‘Risorse proprie’ (RP)
Art. 312
QFP
Artt. 313-316
Bilancio annuale
Art. 322
Regolamento Finanziario
Art. 325
Lotta contro le frodi e altre
attività illegali
Art. 323
L’UE deve rispettare gli
impegni finanziari nei
confronti dei terzi

1.6. La base giuridica del sistema di finanza pubblica dell’UE (IV)
Art. 311
‘Risorse proprie’ (RP)
Il bilancio, fatte salve le altre
entrate, è finanziato
integralmente tramite RP
La Decisione sulle RP è
adottata dal Consiglio
all’unanimità, previa
consultazione del Parlamento
Europeo (PE)
È possibile istituire nuove RP
o sopprimere una categoria
esistente
Il bilancio può essere
finanziato anche da altre
risorse
Tale Decisione, tuttavia, deve
essere anche ratificata da tutti
gli Stati Membri (SM)
Sulle RP si veda Allegato I

1.7. La base giuridica del sistema di finanza pubblica dell’UE (V)
Art. 312
QFP
Il QFP è adottato dal Consiglio
all’unanimità, previa
approvazione del PE, che si
pronuncia a maggioranza dei
suoi membri
E’ stabilito per un periodo di
almeno 5 anni
Per il QFP la possibilità di
incidere da parte del PE è
maggiore
Gli ultimi tre QFP hanno
avuto una durata di 7 anni
Il bilancio annuale è stabilito nel
rispetto del QFP
N.B. Il bilancio è l’autentico
strumento autorizzativo

1.8. La base giuridica del sistema di finanza pubblica dell’UE (VI)
Art. 322
Regolamento Finanziario (RF)
Nuovo RF del 2012
Reg. (UE; Euratom) n. 966/2012
Reg. Delegato (UE) n. 1268/2012
Nuovo RF del 2018 (regolamento ‘omnibus’)
Reg. (UE, Euratom) 1046/2018 (pubblicato sulla GUUE Serie L 193 del 30.07.2018
ed entrato in vigore il 2.08.2018)
E’ diviso in tre parti per un totale di 282 articoli (la Parte Prima, di 269 articoli,
concerne specificamente il RF)
Modifica in maniera rilevante i Regolamenti sui Fondi Strutturali 2014-2020 e
rafforza delle forme di rendicontazione più semplici (‘Opzioni di Costo Semplificate’)
N.B. Il RF riporta i principi di
bilancio e le modalità di
esecuzione del bilancio. In
pratica, l’implementazione e
la gestione finanziaria di tutti
i Programmi/fondi dell’UE
trovano la base giuridica
fondamentale nel RF.

1.9 Il bilancio dell’UE
Il bilancio dell’Unione Europea è l'Atto con il quale le “autorità di bilancio” dell'UE (Consiglio dell'UE e
Parlamento Europeo) ogni anno, autorizzano, sulla base della proposta preliminare della Commissione Europea, le
spese per finanziare le politiche dell’UE.
Il bilancio dell'UE riporta le entrate e le uscite delle Istituzioni comunitarie per l'esecuzione delle politiche dell'UE
come già definite, in sostanza, dagli accordi fra Stati Membri e Istituzioni dell’UE sulle c.d. “risorse proprie”
(disciplinate da una Decisione del Consiglio) e sulle spese pluriennali (disciplinate dal Regolamento sul Quadro
Finanziario Pluriennale).
Il bilancio previsionale annuale, in pratica, assolve a funzioni:
politiche (esso sintetizza decisioni che dipendono da delicati compromessi fra gli Stati e fra le stesse Istituzioni
comunitarie);
contabili (riporta le entrate e le spese inerenti a tutte le politiche comunitarie e al funzionamento delle
Istituzioni);
legali (è lo strumento autorizzativo delle spese).
Una volta approvato, il bilancio annuale è gestito dalla Commissione, in quanto organo esecutivo dell'UE ed è
oggetto delle verifiche di regolarità dei conti di tutte le entrate e di tutte le spese che competono alla Corte dei Conti
Europea.
Il bilancio annuale, disciplinato dal TFUE – segnatamente dagli articoli 313-316 - e da rilevanti Atti di
diritto europeo derivato, riporta le entrate e le uscite delle Istituzioni europee per l'esecuzione delle politiche
dell'UE (e dalla Comunità Europea dell'Energia Atomica).

1.10. La Decisione sulle ‘risorse proprie’
La Decisione del Consiglio sulle ‘risorse proprie’ (RP), in generale, è fondamentale per due motivi:
❑ la spesa annuale è soggetta a un vincolo invalicabile costituito dal massimale delle “risorse proprie”, che è
l’ammontare massimo di risorse che le Istituzioni dell’UE possono richiedere agli Stati Membri per finanziare le
spese comunitarie, espresso in percentuale del Reddito Nazionale Lordo (RNL) dell’UE (pari alla somma del
RNL di tutti gli Stati). La Decisione (UE, Euratom) 2020/ 2053 del Consiglio, come concordato nel corso del
Consiglio Europeo del 17-21 Luglio 2020, ha elevato in via permanente il massimale all’1,40% del RNL dell’UE;
❑ essa fissa le norme fondamentali in merito alla loro attribuzione, al fine di garantire il finanziamento del bilancio
annuale ed anche l’importo totale degli stanziamenti annuali di impegno (per il periodo 2021-2027 sono fissati
all’1,46% del RNL dell’UE). L’ulteriore 0,6% - aggiuntivo rispetto al massimale stabilito dal Consiglio
temporaneo – è dovuto alla necessità di finanziare Next Generation EU (e ripagare nel tempo debiti contratti e
oneri passivi)
N.B. La Decisione del Consiglio del 14 Dicembre 2020, come si spiega nella Sezione 3 della Nota, è molto rilevante
anche alla luce della particolare natura giuridica dello Strumento dell’UE per la ripresa (un dispositivo giuridico
che disciplina l’eccezionale piano di emissione di titoli di debito pubblico europei della Commissione per finanziare
Next Generation EU).
In sede di definizione dello Strumento dell’UE per la ripresa, le Istituzioni dell’UE hanno tenuto conto di un vincolo
giuridico ineludibile, che si riflette sulla stessa Decisione sulle “risorse proprie”. Il massiccio ricorso a prestiti sui
mercati dei capitali - inevitabile - non deve essere in contrasto con l’art. 323 del TFUE, che dispone che l’Unione deve
rispettare gli obblighi giuridici nei confronti dei terzi e, quindi, deve disporre dei mezzi finanziari necessari.

1.11. Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP)
Il Quadro Finanziario Pluriennale (noto anche come Prospettive Finanziarie – PF) è articolato in
rubriche (headings) e sotto-rubriche, che corrispondono alle principali priorità di policy dell’UE
nei vari cicli di programmazione. Il QFP fissa gli importi del massimale annuo per stanziamenti di
impegno per rubriche e del massimale annuo degli stanziamenti di pagamento.
Le rubriche del QFP, quindi, sono le grandi categorie di spesa al cui interno trovano finanziamento
i Programmi pluriennali di intervento dell'UE.
Vige il principio di rigida separazione fra rubriche e sotto-rubriche del QFP.
Tutti i Programmi/Fondi devono avere una base giuridica autonoma (Regolamento o Decisione).
Nel periodo di programmazione 2014-2020 diversi Programmi pluriennali sono impostati come
“programmi-quadro” e, quindi, sovente la loro base normativa è molto articolata (è il caso del
Programma per la ricerca Horizon 2020, ribattezzato Horizon Europe per il periodo 2021-2027).
Il QFP 2014-2020 è (stato) disciplinato dal Reg. (UE, Euratom) N. 1311/2013 del Consiglio.

1.12. Priorità di policy del QFP nel periodo 2014-2020
Le Prospettive Finanziarie (PF) per il periodo 2014-2020 sono imperniate su tre principali obiettivi
politici:
1. il rilancio della crescita e della competitività dell'UE, attraverso una strategia compatibile con i
principi della coesione e dello sviluppo sostenibile (rubriche 1 e 2);
2. il rafforzamento del concetto di "cittadinanza europea“ (più ampia e diversificata offerta di beni e
servizi di pubblica utilità e strutturazione di un'unica area di liberà, sicurezza e giustizia - rubrica 3);
3. il rafforzamento del ruolo strategico dell'UE nel quadro geo-politico internazionale (rubrica 4).
Il QFP 2014-2020 è riferito a 28 SM e presenta un budget “ancorato” alle RP. Il tetto
massimo delle RP è fissato all’1,23% del Reddito Nazionale Lordo dell’UE a prezzi di
mercato.
Gli stanziamenti per impegni per il periodo 2014-2020 sono stati fissati a 959 988
Milioni di Euro a prezzi 2011 (fonte: Reg. (UE, Euratom) 1311/2013).

1A Competitività per la crescita e l’occupazione
2. Crescita sostenibile
3. Sicurezza e cittadinanza
4. Ruolo mondiale dell’Europa
1B Coesione economica, sociale e territoriale
1.13. Le rubriche (headings) del QFP nel periodo 2014-2020

1.14. Strumenti finanziari non inclusi nel QFP 2014-2020
Alcuni strumenti di finanziamento dell'UE non vengono iscritti nel QFP e nei bilanci annuali. In merito bisogna
distinguere fra:
❑ gli strumenti che, sebbene siano coperti anno per anno oltre i massimali degli stanziamenti di impegno riportati nel
QFP, sono tuttavia disciplinati dal regolamento sul QFP e le loro spese, qualora vengano attivate, sono incluse nel
bilancio annuale al di sopra dei massimali fissati dal QFP (si parla, in gergo, di “stanziamenti accantonati”);
❑ altri strumenti che non sono disciplinati dalla Decisione sulle “risorse proprie” e che non sono riportati nel QFP e
nei bilanci annuali. Tradizionalmente essi sono (i) il Fondo Europeo di Sviluppo (FES), che fin dalla sua istituzione
è sempre stato caratterizzato da un sistema di governance del tutto avulso dal sistema di finanziamento generale
(non viene disciplinato dal Regolamento e dall'Accordo InterIstituzionale), in forza del quale le relative spese sono
a carico degli Stati Membri e non del bilancio annuale dell'UE; (ii) i prestiti contratti dalla Commissione per
operazioni connesse al bilancio.
N.B. Le azioni di cooperazione esterna coperte dal Fondo Europeo di Sviluppo (European Development Fund –
EDF), che interessa 79 Paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico) e i Territori europei d’oltremare sin dal 1958, finora non
sono mai state iscritte nel QFP e nei bilanci annuali e seguono particolari sistemi di programmazione e gestione
intergovernativa.

1.15. Principi di bilancio
Principi Descrizione
Unità e verità Tutte le entrate e tutte le spese delle Istituzioni comunitarie devono figurare in un unico documento di bilancio, per motivi
di trasparenza.
Universalità Tutte le entrate devono concorrere indistintamente al finanziamento di tutte le spese (non deve sussistere un collegamento
diretto fra entrate e tipologie di spese specifiche). Esistono comunque delle eccezioni, fra le quali si segnalano le donazioni
all'UE e le sanzioni agli SM che registrano disavanzi di bilancio eccessivi.
Annualità Le operazioni di bilancio (riguardino esse le entrate o le spese) si riferiscono a un determinato esercizio finanziario,
coincidente con l'anno civile. Per quelle operazioni che si sviluppano su più di un esercizio vengono previsti degli
stanziamenti dissociati.
Equilibrio Tale principio, confermato dall'art. 310 del Trattato di Lisbona, impone il pareggio del bilancio ex ante. Corollario di tale
principio è l'impossibilità di finanziare eventuali deficit con strumenti di debito comunitari.
Generalmente, a posteriori si registra un saldo positivo fra entrate e spese, che viene "riportato" all'esercizio successivo.
Specializzazione Gli stanziamenti di impegno e gli stanziamenti di pagamento del bilancio sono specificati per titoli e capitoli. Gli
stanziamenti, in altri termini, devono avere una specifica finalizzazione di spesa, all'interno delle "rubriche" dei QFP e
all'interno di titoli e capitoli del bilancio annuale.
Unità di conto Il bilancio è espresso in un’unica unità di conto (a partire dal 1999 l'Euro).
Sana gestione
finanziaria
L'esecuzione del bilancio deve essere informata a principi di efficacia ed efficienza nell'utilizzo dei contributi dei cittadini
europei.
Trasparenza Il bilancio annuale (e i bilanci rettificativi) devono essere pubblicati nella GUUE e i nomi dei beneficiari dei fondi devono
essere pubblicati sui siti delle Direzioni della Commissione e/o delle Autorità nazionali e delle Regioni, nel caso dei
finanziamenti a gestione concorrente.

1.16. Il QFP e la “mappatura” dei fondi europei
Le risorse finanziarie del bilancio dell’UE sono modeste (circa l’1% del Reddito Nazionale Lordo - RNL -
dell’UE), ma vi sono numerosi Programmi/fondi.
Vi è il rischio, pertanto, di non riuscire a cogliere il nesso logico fra politiche e strumenti di finanziamento (un
elemento di estrema rilevanza per proporre progetti “pertinenti” e ben formulati).
E’ opportuno, quindi, procedere a una “mappatura” dei fondi europei, sulla base di vari parametri:
❑ Tipologia dei fondi (modalità di erogazione dei fondi, indicate, anche nel regolamento finanziario, come
“operazioni di spesa”);
❑ Modalità di gestione (“metodo di esecuzione” del bilancio);
❑ Enti erogatori (enti preposti alla gestione);
❑ Ambito di policy (tipo di politiche pubbliche finanziate o settori economici di intervento);
❑ Soggetti beneficiari (coloro che riceveranno e gestiranno i fondi);
❑ Destinatari finali (‘gruppo target’).
L’approccio strategico ai fondi dell’UE richiede di capire bene il legame fra politiche dell’UE e
relativi strumenti di finanziamento.
Per questo l’autore suggerisce sempre di procedere alla “mappatura” dei fondi dell’UE, che,
peraltro, impone anche di individuare correttamente i veri soggetti erogatori dei fondi.

Sia il Reg. (UE, Euratom) N. 966/2012 sia il Reg. (UE, Euratom) N. 1046/2018
approvato nel Luglio 2018 – il nuovo RF generale sulla gestione del QFP e del bilancio annuale
attualmente in vigore – indicano quattro modalità di erogazione dei fondi dell’UE (quattro
“operazioni di spesa” dell’UE):
• appalti pubblici (si veda il Titolo VII del Reg. (UE, Euratom) N. 1046/2018);
• sovvenzioni (si veda il Titolo VIII del Reg. (UE, Euratom) N. 1046/2018);
• premi;
• strumenti di ingegneria finanziaria.
1.17. La mappatura per tipologia di fondi (per “operazioni di spesa”)
I Programmi “a gestione diretta” (Programmi “tematici”) e “a
gestione concorrente” (Programmi “per la coesione” e altri), una
volta approvati, vengono attuati principalmente attraverso
Sovvenzioni (grants) e Appalti pubblici (public contracts).

Quantunque nel corso del tempo sia cresciuta la quota di risorse dell’UE gestite attraverso
‘strumenti di ingegneria finanziaria’ (in genere strumenti di finanza strutturata la cui gestione è
attribuita alla BEI e al FEI), i principali tipi di strumenti finanziari sono Sovvenzioni (grants) e
Appalti pubblici (public contracts).
1.18. Il QFP dell’UE e le “operazioni di spesa”
Le Sovvenzioni (grants), nell’ambito dei Programmi “settoriali”, sono accordate a titolo di liberalità per
finanziare azioni volte a promuovere la realizzazione di un obiettivo che si iscrive nel quadro di una politica
dell'UE (art. 180 del regolamento finanziario).
Le varie DG della Commissione, le agenzie delegate, le “agenzie nazionali” e gli altri enti delegati alla gestione
“indiretta” gestiscono concretamente le Sovvenzioni attraverso la pubblicazione periodica di inviti a
presentare proposte (Calls for Proposals) sul loro sito Web e sulla GUUE Serie Comunicazioni (GUUE
Serie C).
N.B. Per una presentazione più completa sulle Sovvenzioni
nel periodo 2014-2020 si veda la Guida di F4R Lab “La
mappatura dei fondi europei 2014-2020”

1.19. Le sovvenzioni (I)
L’art. 180 del RF vigente (ex art. 123 di quello varato nel 2012) indica che le sovvenzioni possono
assumere le seguenti ‘forme’ (disciplinate in via generale dall’art. 125):
a. finanziamenti non collegati ai costi delle operazioni in questione in base:
i) all’adempimento delle condizioni previste dalla normativa settoriale o da decisioni della Commissione;
ii) al conseguimento dei risultati misurato in riferimento agli obiettivi intermedi precedentemente fissati
o mediante indicatori di performance;
b. rimborso (di una data percentuale) dei costi ammissibili effettivamente sostenuti,
c. rimborso sulla base dei costi unitari,
d. somme forfettarie,
e. finanziamento a tasso fisso, che coprono categorie specifiche di costi ammissibili che sono
chiaramente individuate in anticipo, applicando una percentuale
f. una combinazione delle precedenti forme.
N.B. Le sovvenzioni corrispondono agli Avvisi pubblici disciplinati in Italia
dall’art. 12 della L. 241/1990.

1.20. Le sovvenzioni (II)
La ‘forma’ più diffusa di sovvenzione (‘rimborso di una data percentuale dei costi ammissibili sostenuti’, ossia dei ‘costi
reali’) richiama il principio generale del cofinanziamento dei fondi dell’UE, per cui tutti i contributi dell’UE richiedono una
compartecipazione finanziaria ai beneficiari. La copertura al 100% delle spese interessa, in via eccezionale, pochissime
linee di bilancio dell’UE.
Le altre ‘forme’ di sovvenzione richiamano delle tipologie che vengono usate sempre di più nell’ambito dei Fondi
Strutturali e non solo, indicate come ‘Opzioni di Costo Semplificate’ (Simplified Cost Options – SCOs).
Nel Reg. (UE, Euratom) n. 1046/2018 – specificamente nel considerando 56 e nell’art. 125 - si parla di “una nuova forma di
finanziamento non collegata ai costi delle operazioni in questione, in aggiunta alle forme già consolidate di contributo
dell’Unione (rimborso dei costi ammissibili effettivamente sostenuti, costi unitari, somme forfettarie e finanziamenti a
tasso fisso). Questa nuova forma di finanziamento dovrebbe basarsi sul rispetto di determinate condizioni ex ante oppure
sul conseguimento dei risultati misurato in riferimento ai target intermedi precedentemente fissati o mediante indicatori
di performance” (“payments on conditions/results”).
Si veda l’Allegato II sulle innovative ‘forme di finanziamento non collegate ai
costi delle operazioni’.

Il Reg. (UE, Euratom) N. 966/2012 aveva fatto finalmente maggiore chiarezza sui metodi di esecuzione
del bilancio. Le indicazioni ivi riportate sono state confermate dal RF approvato nel Luglio 2018.
L’esecuzione del bilancio dell’UE è disciplinata dal Titolo IV del RF vigente. In particolare, l’art. 62 (ex art. 58)
distingue chiaramente fra:
1 gestione diretta - L'implementazione dei Programmi è gestita direttamente da:
- Direzioni Generali e Servizi della Commissione.
- Delegazioni dell’UE (presso Paesi Terzi).
- Agenzie esecutive, di diretta emanazione della Commissione, disciplinate dall’art. 69 del RF;
2 gestione concorrente - Le funzioni di gestione finanziaria e di esecuzione degli interventi sono affidate ad
Amministrazioni nazionali e regionali degli Stati Membri (formalmente il RF indica gli SM);
3 gestione indiretta (tra i dispositivi di spesa a ‘gestione indiretta’ sono molto rilevanti quelli gestiti dal c.d.
‘gruppo BEI’, ossia Banca Europea per gli investimenti e Fondo Europeo per gli Investimenti).
Quanto sopra significa che, sul piano formale, è errato parlare di “gestione indiretta” dei
fondi delle politiche strutturali di sviluppo cofinanziate dai Fondi Strutturali e dai c.d.
Fondi ‘Home’ – Fondi per favorire la prima accoglienza e l’integrazione di migranti e
richiedenti asilo – così chiamati in quanto gestiti dalla DG Home Affairs della
Commissione.
1.21. I metodi di esecuzione del bilancio dell’UE

1.22. Programmi e fondi “a gestione diretta” e “a gestione concorrente”
Tale distinzione (molto usata e certamente utile a fini didattici) è solo una approssimazione, dato che:
✓ non tutti i Fondi “tematici” della UE sono gestiti direttamente solo da DG della Commissione e/o da agenzie
delegate;
✓ diversamente dai primi cicli di programmazione degli anni Novanta, fra i fondi “a gestione concorrente” non è
più corretto annoverare solo i Fondi Strutturali.
Tuttavia, tale distinzione è certamente molto utile. Si deve anche considerare che alle due diverse tipologie
principali di esecuzione del bilancio dell’UE corrispondono anche diversi obiettivi strategici e tipologie di azioni
ammissibili a beneficio. In particolare, va sempre ricordato che:
✓ i Programmi “tematici” – anche quelli la cui gestione è delegata ad agenzie “nazionali” - sono concepiti con il
fine di premiare l’eccellenza e l’innovazione tecnologica e sociale,
✓ tali Programmi, in genere a gestione diretta, in sostanza, finanziano azioni immateriali e sperimentali (ricerche,
studi, seminari, scambi di esperienze e best practices) e azioni volte ad abbattere le “barriere non tecnologiche”.
Non finanziano, pertanto, le opere infrastrutturali.

1.23. Politiche dell’UE nel periodo 2014-2020 e programmi di spesa
Il bilancio dell’UE finanzia le politiche dell’UE.
Tutti i Programmi di spesa pluriennale sono predisposti dalle varie Direzioni Generali (DG) della Commissione
e devono essere approvati dal Consiglio dell’UE e/o congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento Europeo.
Questa indicazione vale solo parzialmente nel caso dei Programmi “a gestione concorrente”, soprattutto quelli
della politica di coesione e di quella per lo sviluppo rurale. Per questi Programmi/Fondi, infatti, la
“concorrenza” di responsabilità si realizza sin dalla fase di formulazione.
Questi ultimi Programmi/Fondi, una volta approvati, sono gestiti, de facto, dalle Amministrazioni centrali degli
Stati Membri (SM) e/o dalle Regioni.
I Programmi “a gestione diretta” (indicati anche come Programmi “tematici” o “settoriali”) e quelli “a gestione
indiretta”, una volta approvati dal Consiglio dell’UE (nel caso di procedura di decisione) o dal Consiglio e dal
Parlamento (nel caso di procedura di codecisione) vengono concretamente attuati dalle DG della Commissione
o da agenzie delegate.

Politiche interne -
Fondi
dell’UE
Programmi/fondi
“tematici”
Fondi Strutturali
Appalti, strumenti finanziari e premi
Fondi “a gestione concorrente”
Sovvenzioni
1.24. Politiche interne e sovvenzioni dell’UE a gestione diretta e “a gestione concorrente”
Altri Fondi (FAMI, FEAD) e
alcune linee di finanziamento
del I Pilastro della PAC
Fondi “a gestione diretta”

1. I Fondi “a gestione concorrente” di queste politiche sono relativamente pochi in relazione all'ampio
novero di strumenti di finanziamento dell'UE gestiti direttamente dalla Commissione o da agenzie
esecutive, ma la stessa Commissione stima che assorbano oltre il 75% del bilancio annuale dell’UE;
2. nel caso di tali strumenti, in sostanza, le stesse procedure di assegnazione dei contributi previste
dal RF generale e dalla disciplina comunitaria sugli appalti pubblici sono gestite direttamente dalle
Autorità di Gestione titolari dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, dal Fondo Europeo
Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) e dal Fondo Europeo per le Attività Marittime e la Pesca
(FEAMP).
1.25. Fondi “a gestione concorrente” della politica di coesione, della PAC
e della politica della pesca (Fondi SIE della programmazione 2014-2020)
Si parla di gestione “concorrente” in quanto l’attuazione di questi Fondi e dei relativi Programmi implica la
compartecipazione decisionale, attuativa e a livello finanziario di più livelli di governo. In pratica, tale
modello di esecuzione del bilancio è quello che maggiormente rispecchia il c.d. “principio di sussidiarietà” e,
soprattutto con riguardo alla politica di coesione, ha condotto un peculiare sistema di governo indicato come
‘Multi Level Governance’.
Alla luce di queste considerazioni e delle disposizioni del regolamento finanziario si possono delineare più
livelli di Enti delegati alla gestione (“contracting authorities”) dei fondi dell’UE (v. Slide che segue).

1.26. Mappatura per modalità di gestione dei fondi ed enti erogatori (I)
1
2
Mappatura per enti preposti alla gestione
(enti erogatori)
Distinzione fra fondi “diretti” (“tematici”) e
fondi “a gestione concorrente”
Rilevanza del sistema di Multi Level Governance dell’UE
(anche gli enti gestori si collocano su più livelli di governo, dalle
DG della Commissione agli Organismi Intermedi - OI)
Mappatura per modalità di gestione
del bilancio dell’UE

TIPOLOGIE DI FONDI ENTI DELEGATI ALLA GESTIONE
Fondi tematici
(fondi diretti)
Fondi tematici a gestione centralizzata D.G. della Commissione
Agenzie esecutive
Fondi tematici a gestione decentrata Ministeri (Governo centrale)
Agenzie nazionali
Fondi a gestione
concorrente
Fondi SIE della programmazione 2014-2020
Ministeri (Governo centrale)
Regioni
Organismi Intermedi (es. GAL)
Altri fondi a gestione concorrente Ministeri (Governo centrale)
1.27. Mappatura per modalità di gestione dei fondi ed enti erogatori (II)

1.28. Mappatura “settoriale” dei fondi
Tale mappatura fa riferimento ai settori di intervento dei vari fondi dell’UE. A seconda di come
vengono individuati i settori, si può distinguere:
- una mappatura oggettiva basata sulla classificazione statistico-economica dei settori
(Classificazione NACE-ATECO dei settori produttivi);
- una mappatura soggettiva in cui la definizione del settore di interesse (e la conseguente
individuazione delle linee di finanziamento più adatte) è stabilita autonomamente da analisti
delle politiche europee, esperti di europrogettazione e dirigenti di organizzazioni privati e di Enti
della PA.
N.B. Si preferisce parlare di mappatura “settoriale” e non “tematica” per non ingenerare confusione. Molto spesso, infatti, i Programmi
“a gestione diretta” vengono anche indicati come Programmi “tematici” negli stessi documenti di lavoro della Commissione. La
mappatura “settoriale” qui presentata, invece, intende fare riferimento all’intero spettro dei finanziamenti europei.

1.29. Mappatura dei fondi per ambiti di policy
Tale mappatura fa riferimento agli ambiti di intervento delle politiche pubbliche (politiche
industriali, politiche sanitarie, altro).
Questa mappatura è molto rilevante per:
❑ definire un approccio strategico all’accesso ai fondi dell’UE,
❑ delineare la matrice di finanziabilità delle organizzazioni (sia essa un Ente locale, o una
impresa commerciale o anche un ente non profit) e quella relativa al progetto,
❑ organizzare meglio la stessa strategia di accesso alle informazioni realmente rilevanti (e anche
le strategie di lobbying, in quanto servono anche quelle),
❑ formulare i progetti in modo che siano coerenti con le politiche generali dell’UE.
N.B. Tale mappatura, inevitabilmente, tende a sovrapporsi a quella “settoriale”, ma essa si distingue in quanto si fa riferimento a
settori di intervento (delle policies ) come indicati dal legislatore europeo.

Politiche
interne
Azione
esterna
Politiche dell’UE Fondi dell’UE
Fondi delle rubriche
1-3 del QFP
Fondi della rubrica 4
del QFP
Programmi/fondi “tematici”
Fondi “territoriali” (a finalità
strutturale)
Programmi/fondi “geografici”
1.30. Le politiche dell’UE e le rubriche del QFP 2014-2020

Il framework generale delle politiche europee (in particolare quelle “interne”) è completamente delineato per il
periodo di programmazione in corso dalla strategia ‘Europe 2020’, approvata dal Consiglio Europeo nel giugno
2010 e in vigore, stante la possibilità di una revisione intermedia, fino al 2020.
La strategia Europe 2020, diversamente dall’agenda di Lisbona del decennio precedente, ha una impostazione
strategica più semplice e al tempo stesso meno evasiva, nel senso che sono chiaramente indicati i contorni della
strategia di rilancio della competitività dei sistemi produttivi europei.
Essa è strutturata in 3 priorità strategiche e 7 ‘Iniziative Faro’ (flagship initiatives). Le tre priorità sono:
❑ Smart growth – Crescita intelligente: un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione;
❑ Sustainable growth – Crescita sostenibile: promuovere una economia più efficiente sotto il profilo delle
risorse, più verde e più competitiva;
❑ Inclusive growth – Crescita inclusiva: un’economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la
coesione economica, sociale e territoriale.
N.B. Priorità strategiche e “flagship initiative” devono concorrere a raggiungere 5 grandi variabili chiave (obiettivi quantificati)
delle politiche europee (tasso di occupazione; quota della spesa per ricerca sul PIL pari al 3%; traguardi 20/20/20 in materia di
clima/energia; tasso di abbandono scolastico; riduzione delle persone a rischio povertà di 20 milioni).
1.31. La strategia ‘Europe 2020’ e le politiche dell’UE nel periodo 2014-2020

1.32. La strategia ‘Europe 2020’: le ‘flagship initiatives’
Priorità strategiche Iniziative Faro
Crescita intelligente
(Smart Growth)
Unione dell’Innovazione
Youth on the move
Un’agenda digitale europea
Crescita sostenibile
(Sustainable Growth)
Un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse
Una politica industriale per l’era della globalizzazione
Crescita inclusiva
(Inclusive Growth)
Un’agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro
Piattaforma europea contro la povertà

1.33. La strategia ‘Europe 2020’ e le politiche dell’UE
Europe 2020
Fondi SIE
Politiche nazionali (in
base al c.d. ‘semestre
europeo’)
Politiche strutturali
Politiche europee
(interne ed esterne)
Politiche tematiche (settoriali)
Politiche regolative (*)
(*) Le politiche regolative (norme del diritto dell’UE) sono cruciali in primis per
migliorare il mercato interno e sostenere gli scambi commerciali
Programmi Nazionali
di Riforma (PNR)

1.34. La strategia ‘Europe 2020’, le politiche strutturali dell’UE e i PNR
Europe 2020
Programmi Nazionali di
Riforma (PNR)
Politica di coesione
Politica Comune per la
Pesca
Politica di sviluppo rurale
Politiche Strutturali Accordo di
Partenariato
“Semestre
Europeo / CSR”
Common Strategic
Framework

Antonio Bonetti
Sezione 2. IL NEGOZIATO SUL QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE 2021-2027
2.1. L’avvio del negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2021-2027 (I)
Il negoziato sul QFP 2021-2027 ha preso avvio ufficialmente il 2 Maggio 2018 con la presentazione da parte della
Commissione – allora presieduta da Juncker – della Comunicazione COM(2018) 321 “A modern budget for a
Union that protects, empowers and defends”, che traccia le linee di sviluppo delle politiche europee per il nuovo
periodo di programmazione e della Comunicazione COM(2018) 322 (la proposta di Regolamento sul QFP 2021-
2027, con in allegato il profilo finanziario di spesa su sette anni).
Le proposte della Commissione Juncker vanno interpretate anche alla luce del “libro bianco” della Commissione sul futuro
dell’Europa e del report sulla modernizzazione del sistema finanziario dell’UE:
European Commission (2017a), White Paper on the Future of Europe. Reflections and Scenarios for the EU27 by 2025, COM
(2017)2025 final;
European Commission (2017b), Reflection Paper on the Future of EU finances, COM (2017)358 final.
(*) L’Allegato III riporta l’elenco delle Comunicazioni della CE del 2018 inerenti al
sistema di finanza pubblica dell’UE

2.2. L’avvio del negoziato sul QFP 2021-2027 (II)
La proposta iniziale della Commissione tentava di tenere in debita considerazione quattro aspetti:
❑ la forte spinta delle Istituzioni dell’UE verso una forte semplificazione delle procedure legislative e della
gestione dei fondi dell’UE (ex accordo inter-istituzionale del 13 Aprile 2016 “Legiferare meglio”);
❑ una maggiore attenzione per il valore aggiunto europeo delle politiche e dei fondi dell’UE e per la produzione
di “beni pubblici europei” (lotta ai cambiamenti climatici, diffusione di reti digitali, rafforzamento della
propensione alla ricerca e all’innovazione, ma anche migliore gestione dei flussi migratori);
❑ gli effetti su entrate e uscite dei bilanci annuali della Brexit;
❑ l’inserimento nel QFP 2021-2027, diversamente dal passato, anche del Fondo Europeo di Sviluppo (European
Development Fund – EDF).
Si segnalano quattro contributi di ricerca molto utili per capire meglio il dibattito in corso su Next Generation EU e QFP
post 2020:
BREHON N-J. (2019), Budget debate: the battle for the 1% threshold, Foundation Robert Shuman, PolicyPaper,
European Issue N. 539
BUTI M., MESSORI M. (2020), Next Generation EU: una guida ragionata; LUISS SEP, Policy Brief 29/2020
DARVAS Z. (2020), An uncomprimising budget, Bruegel Blog, 29 May 2020
D’ALFONSO A. (2020), Next Generation EU. A European Instrument to Counter the impact of the coronavirus
pandemic, European Parliamentary Research Service; PE 652.000

2.3. L’avvio del negoziato sul QFP 2021-2027 (III)
L’intenzione della Commissione era di proporre un QFP “moderno” (più orientato alla produzione di beni pubblici europei e
all’innovazione); “semplice” (con un numero ridotto di Programmi/dispositivi di spesa) e “flessibile” (adattabile a fronte di
shock esogeni). Per quanto concerne la dimensione finanziaria complessiva del QFP 2021-2027, la Commissione aveva
proposto:
❑ stanziamenti di impegno (appropriations for commitments) pari a 1.135 miliardi di Euro (espressi in prezzi 2018),
corrispondenti a circa l’1,11% del RNL dell’UE a 27;
❑ stanziamenti di pagamento (appropriations for payments) pari a circa 1.105 miliardi di Euro (espressi in prezzi 2018)
corrispondenti, approssimativamente, all’1,08% del RNL dell’UE a 27
La posizione della Commissione era che il budget complessivo proposto si potesse valutare sostanzialmente comparabile con
quello del QFP 2014-2020 tenendo conto dei seguenti elementi:
(i) il nuovo QFP è riferito a uno scenario post-Brexit e, quindi, ad uno scenario caratterizzato da una diminuzione delle
“risorse proprie” provenienti dal contributo proporzionale al RNL degli Stati Membri;
(ii) il QFP 2021-2027, diversamente dal passato, include al suo interno anche il Fondo Europeo di Sviluppo (European
Development Fund – EDF),
(iii) il deflatore pari al 2% applicato agli aggiustamenti annuali del QFP per tenere conto dell’inflazione (*).
(*) Su queste congetture si sono espresse in termini critici (già da Luglio 2018) sia la
Corte dei Conti Europea, sia il Parlamento Europeo.

2.4. Il negoziato sul QFP da Maggio 2018 a Dicembre 2019 (I)
Maggio – Giugno 2018
Giugno 2018 - Novembre
2018
Proposte della CE su tutti i Programmi/Fondi post 2020 dell’UE
Proposte della CE sul Regolamento generale e sui Regolamenti ‘verticali’ sui Fondi ‘per
la coesione’
Presentazione da parte della CE delle proposte su QFP post 2020, ‘risorse proprie’ e
altri documenti inerenti al sistema di finanza pubblica dell’UE
Alle proposte iniziali della Commissione Juncker è seguito un negoziato che è andato avanti
abbastanza stancamente fino alla fine del 2019 per tre ordini di motivi: (i) l’agenda politica
comunitaria è stata a lungo condizionata (o, meglio, quasi monopolizzata) dai difficili
negoziati con il Regno Unito sui nuovi rapporti politici e commerciali post-Brexit; (ii) le
elezioni per il rinnovo del Parlamento Europeo nel Maggio 2019; (iii) i successivi negoziati
fra i gruppi politici europei per la nomina della nuova Commissione

2.5. Il negoziato sul QFP da Maggio 2018 a Dicembre 2019 (II)
Dicembre 2019
Presentazione del ‘Green Deal europeo’
(COM(2019)640 del 11.12.2019)
La proposta di “negotiating box” sul QFP della presidenza di turno finlandese viene
rigettata nel corso del Consiglio Europeo del 12-13 Dicembre 2019
1° Dicembre 2019: si insedia la Commissione presieduta dalla von der Leyen (segue
la Presentazione della ‘Strategia Annuale per la Crescita Sostenibile’ 2020)

2.6. Il lungo negoziato sul QFP 21-27 – La svolta nel 2020 (I)
I Trimestre 2020 II Trimestre 2020
14 GENNAIO 2020
❑ Comunicazione della CE su “Un’Europa sociale forte per
transizioni giuste” (COM(2020) 14) che rafforza ulteriormente il
Pilastro Europeo dei diritti sociali;
❑ Proposta sul Piano di investimenti del “Green Deal europeo” –
COM(2020) 21 – e proposta di istituzione del Just Transition
Fund (COM(2020) 22);
❑ Proposta modificata di Regolamento generale sui Fondi “a
gestione concorrente” 2021-2027 con l’inserimento fra questi del
Just Transition Fund (JTF)
20-21 FEBBRAIO 2020
Nuova proposta di QFP post 2020 del Presidente del Consiglio
Europeo Michel su cui non viene trovato un accordo
23 APRILE 2020
Consiglio Europeo (in video-conferenza) che approva il Piano per la
Ripresa Europea e altri provvedimenti di contrasto degli effetti
recessivi della pandemia di COVID 19
28 MAGGIO 2020
Comunicazioni della CE su:
❑ lo “Strumento dell’UE per la ripresa” (dispositivo giuridico per gestire
la strategia comune di ricorso al mercato dei capitali per finanziare
NGEU e Piano per la Ripresa Europea) e il Dispositivo per la Ripresa
e la Resilienza (principale dispositivo di spesa di NGEU);
❑ proposte modificate sul QFP e sulla decisione sulle “risorse proprie”;
❑ proposte di emendamento del Regolamento sulle “disposizioni
comuni” per i fondi per la coesione e dei Regolamenti inerenti al
FESR e a FSE Plus
27 MAGGIO 2020
La CE presenta Next Generation EU (NGEU) e rimarca la sua
funzione complementare rispetto al QFP 21-27 per dare corso al Piano
per la Ripresa Europea
MARZO 2020
Proposte sulla c.d. Coronavirus Response Investment Initiative
per contrastare gli effetti recessivi della pandemia con i Fondi SIE

2.7. Il lungo negoziato sul QFP 21-27 – La svolta nel 2020 (II)
III Trimestre
2020
IV Trimestre
2020
17-21 Luglio 2020 – Consiglio Europeo
straordinario sul QFP 2021-2027 e su NGEU,
che si conclude con un accordo su ambedue
gli strumenti a sostegno del ‘Piano per la
ripresa europea’
❑ 10 Novembre 2020 - Accordo politico
supplementare fra Consiglio e Parlamento Europeo
su NGEU e QFP 2021-27;
❑ 10 e 11 Dicembre 2020 – Consiglio Europeo
conferma accordi politici precedenti su NGEU e QFP,
rafforza i target del “Green Deal europeo” e raggiunge
un accordo sulla c.d. “condizionalità inerente al
rispetto dello stato di diritto” da parte degli Stati;
❑ Accordi politici definitivi - nei mesi di Novembre e
Dicembre – su Fondi Strutturali e FESR,
sull’Iniziativa REACT-EU (nell’ambito di NGEU),
sullo Strumento dell’UE per la ripresa, sul Dispositivo
per la Ripresa e la Resilienza, sulla Decisione sulle
“risorse proprie” e sul QFP (viene approvato dal
Parlamento Europeo il 16.12.2020 e dal Consiglio il
giorno successivo)

2.8. Struttura finale del QFP 2021-2027 vs QFP 2014-2020
La struttura finale del QFP si caratterizza soprattutto per i seguenti aspetti:
(i) un forte ancoraggio del QFP a dei principi di sana gestione generale dei Fondi pubblici europei e di semplificazione
delle loro procedure legislative e amministrative già proposti nell’accordo inter-istituzionale fra Parlamento Europeo,
Consiglio e Commissione del 13 Aprile 2016 “Legiferare meglio” (pubblicato sulla GUUE – Serie L 123 - del 12.05.2016)
e nel Regolamento Finanziario vigente (Reg. (UE, Euratom) 1046/2018):
❑ valore aggiunto europeo;
❑ riduzione degli oneri amministrativi;
❑ semplificazione e trasparenza;
❑ flessibilità.
(ii) L’aumento del numero di rubriche (headings), che passa dalle cinque del QFP 2014-2020 a 7.
(iii) L’introduzione di “contenitori” intermedi (policy cluster) fra le rubriche e i singoli programmi di spesa (sia quelli a
gestione diretta, sia quelli a gestione concorrente e a gestione indiretta).
(iv) La riduzione del numero complessivo di programmi/linee di finanziamento.
(v) Lo spostamento di alcuni programmi/linee di finanziamento dalle rubriche in cui sono collocati nel QFP 2014-2020
ad altre rubriche rinominate o istituite ex novo del QFP 2021-2027. E’ significativo il caso del policy cluster 7 “Investire
nelle persone, nella coesione sociale e nei valori” (all’interno della rubrica II “Coesione, resilienza e valori”) in cui sono
stati collocati il Fondo Sociale Europeo Plus - che sostituirà il Fondo Sociale Europeo (FSE) - ma anche Erasmus Plus,
Giustizia, diritti e valori ed Europa Creativa, nonché la linea di finanziamento specifica per il Corpo di Solidarietà
Europea.

2.9. Rubriche, sotto-rubriche e policy cluster del QFP 2021-2027
Rubriche
1 Mercato unico, innovazione e agenda digitale;
2 Coesione, resilienza e valori;
3 Risorse naturali e ambiente;
4 Migrazione e gestione delle frontiere;
5 Sicurezza e difesa;
6 Vicinato e resto del mondo;
7 Pubblica Amministrazione Europea.
Nella proposta iniziale la rubrica 2 ‘Coesione, resilienza e valori’ era stata battezzata “Coesione e valori”. Nella versione
definitiva del QFP, la rubrica 2 “Coesione, resilienza e valori” è suddivisa in due sotto-rubriche:
❑ coesione economica, sociale e territoriale (al cui interno continua a risultare centrale il Fondo Europeo di
Sviluppo Regionale - FESR);
❑ resilienza e valori.
(*) Nel complesso, il QFP è articolato in 7 rubriche di spesa e 16 policy cluster, che non sono altro che delle categorie
di spesa corrispondenti alle priorità di policy dell’UE (l’Allegato IV riporta la ‘struttura’ di ciascuna rubrica).

2.10. QFP 2021-2027: proposte della Commissione del 2018 e del 2020 e accordo definitivo
(valori in milioni di Euro, in prezzi costanti 2018)
(*) Nel complesso, il QFP articolato in 7 rubriche approvato a fine Dicembre 2020 prevede un montante di risorse pari a
1.074,3 miliardi di Euro (inferiore a quello proposto dalla Commissione Juncker nel 2018 e a quello proposto dalla
Commissione von der Leyen a Maggio 2020).
Rubriche
Proposte CE 2018 Proposte CE 2020 Accordo finale
V.A. in % V.A. in % V.A. V.A.
1. Mercato unico,
innovazione e agenda
digitale
166.303 14,7 140.656 12,8 132.781 12,4
2. Coesione, resilienza e
valori
391.974 34,5 374.460 34,0 377.768 35,2
3. Risorse naturali e
ambiente
336.623 29,7 357.032 32,5 356.374 33,2
4. Migrazione e gestione
delle frontiere
30.829 2,7 31.122 2,8 22.671 2,1
5. Sicurezza e difesa 24.323 2,1 19.423 1,8 13.185 1,2
6. Vicinato e resto del
mondo
108.929 9,6 102.705 9,3 98.419 9,2
7. Pubblica
Amministrazione europea
75.602 6,7 74.602 6,8 73.102 6,8
Totale 1.134.583 100,0 1.100.000 100,0 1.074.300 100,0

2.11. Gli importi finanziari del QFP 2021-2027
Rispetto alla proposta inziale vi è stata una flessione del montante complessivo di stanziamenti di impegno da circa 1.134,5 miliardi di
Euro a circa 1.074 miliardi dell’accordo finale. La motivazione ufficiale è che questi tagli saranno più che compensati dall’innesto dei
dispositivi di spesa di Next Generation EU.
La decurtazione degli stanziamenti di impegno interessa in maniera consistente i Programmi più orientati alla produzione di “beni
pubblici europei” e alla competitività (in sintesi i Programmi inclusi nella rubrica 1, la cui incidenza sul budget totale flette dal 14,7%
della proposta iniziale al 12,4% dell’accordo finale).
Di converso, sia la nuova proposta della Commissione di fine Maggio 2020, sia ancor di più l’accordo finale hanno rinforzato il peso
della rubrica 2, che include anche i Fondi Strutturali (rubrica la cui incidenza sul budget totale sale dal 34,5% della proposta inziale al
35,2% che si registra nel QFP approvato a Dicembre 2020) e la rubrica 3, al cui interno vengono allocati i sussidi del I Pilastro della
Politica Agricola Comune (spese connesse al mercato e pagamenti diretti).
Sia per la rubrica 2, sia per la rubrica 3 i documenti ufficiali indicano anche gli stanziamenti di impegno specificamente allocati sulla
coesione economica tradizionale (politica regionale europea) e sui sussidi della Politica Agricola Comune (PAC). Da notare che:
❑ gli stanziamenti per la politica di coesione scendono, rispetto alla proposta iniziale, in misura lieve - da 330,6 miliardi a 330,2
miliardi di Euro – e la loro incidenza sul budget totale sale dal 29,1% al 30,7%;
❑ gli stanziamenti per le spese connesse al mercato e i pagamenti diretti della PAC aumentano, rispetto alla proposta iniziale, da
254,2 miliardi a 258,6 miliardi di Euro e, di conseguenza, la loro incidenza sul budget totale sale dal 22,4% al 24,7%.

2.12. Il QFP ‘rafforzato’ da Next Generation EU
Si noti che, dal momento che le risorse finanziare di Next Generation EU, per la loro particolare natura giuridica, non
vengono iscritte nel QFP (e non verranno iscritte nei bilanci annuali) il Reg. (UE, Euratom) 2020/2093 del Consiglio sul
QFP, nella tabella finanziaria finale, riporta solo gli stanziamenti di impegno e quelli di pagamento che verranno iscritti
all’interno del QFP e dei bilanci annuali.
Per una visione di insieme dello sforzo finanziario dell’UE per rilanciare l’economia europea è opportuno, quindi, fare
riferimento al prospetto riportato in allegato al Comunicato stampa del Consiglio, in cui viene illustrata la decisione di
approvazione del QFP “rafforzato”.
Questo prospetto finanziario reca l’ammontare complessivo degli stanziamenti di impegno (appropriations for
commitments) pari a 1.074,3 miliardi di Euro che verranno coperti dalle “risorse proprie” nell’ambito del QFP e, a
latere, gli stanziamenti di impegno che verranno coperti da NGEU/Strumento dell’UE per la ripresa. Questo proprio per
il fatto che i 750 miliardi di Euro che verranno raccolti sui mercati finanziari a valere dello Strumento dell’UE per la
ripresa sono considerati aggiuntivi rispetto alle “risorse proprie” e tecnicamente non rispettano i principi di unità e di
universalità del bilancio dell’UE.
(*) E’ ancora più significativo effettuare una comparazione fra la proposta sul QFP 2021-2027 ‘rafforzato’ da Next
Generation EU della Commissione Europea e quello definitivo su cui le Istituzioni dell’UE hanno trovato un accordo a
fine 2020 (si veda la Sezione 3).

La crisi sanitaria scatenata dalla pandemia di COVID-19 e la conseguente crisi economica hanno determinato la
necessità di una radicale modifica dell’agenda politica dell’UE e degli Stati Membri.
Le Istituzioni dell’UE già nelle prime due settimane di Marzo 2020 hanno dovuto prendere atto non solo della
gravità della minaccia per la salute pubblica e dei rischi di un tracollo dei sistemi sanitari, ma anche delle profonde
e diseguali ripercussioni economiche che la pandemia e i successivi provvedimenti di lock-down avrebbero
comportato.
La Commissione Europea per affrontare la profonda crisi economica che si è sovrapposta all’emergenza sanitaria,
in una prima fase del ciclo di policy varato ad hoc, fase che copre il periodo dal 13 Marzo al 23 Aprile, ha puntato
su alcuni interventi di contrasto che potessero essere finanziati il più rapidamente possibile a valere dell’esiguo
bilancio dell’UE (fra cui la c.d. Coronavirus Response Investment Initiative, volta a catalizzare la capacità di spesa
dei Fondi SIE).
Questo in quanto è ben noto che vi è da sempre una certa ritrosia a varare politiche fiscali espansive coordinate a
livello europeo.
Antonio Bonetti
Sezione 3. IL QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE
‘RAFFORZATO’ DA NEXT GENERATION EU
3.1. La genesi di Next Generation EU (I)

3.2. La genesi di Next Generation EU (II)
Nelle settimane successive, la Commissione Europea ha sviluppato una inattesa ed efficace azione di moral
suasion sugli Stati Membri affinché l’UE nel suo insieme producesse un intervento coordinato per contrastare la
duplice crisi sanitaria ed economica che fosse all’altezza (sul piano finanziario e anche su quello politico). I
risultati di questa azione sono emersi chiaramente nel Consiglio Europeo del 23 Aprile 2020 che, oltre a
deliberare un pacchetto di interventi straordinario, che annovera, inter alia, l’Iniziativa SURE e il c.d. “MES
sanitario”, ha anche sottoscritto il documento “Una tabella di marcia per la ripresa. Verso un'Europa
più resiliente, sostenibile ed equa”.
In questo documento strategico viene rimarcata «la necessità di un piano di rilancio globale e di investimenti
senza precedenti che ci aiuteranno a rilanciare e a trasformare le nostre economie».
Questo piano viene delineato dalla Commissione in due Comunicazioni datate 27 Maggio 2020:
“Il momento dell'Europa: riparare i danni e preparare il futuro per la prossima generazione” (COM(2020)
456);
“Il bilancio dell’UE come motore del Piano per la Ripresa Europea” (COM(2020) 442).
In queste Comunicazioni la Commissione ha esplicitato il ruolo servente, rispetto a questo piano invocato dal
Consiglio Europeo per la ripresa post-pandemica, sia del Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) post 2020
dell’UE sia di un nuovo strumento (piano) di intervento battezzato Next Generation EU (NGEU).

3.3. La genesi di Next Generation EU (III)
1. NGEU si fonda su due novità politiche molto rilevanti:
(i) il riconoscimento dell’esigenza di varare politiche fiscali espansive coordinate a livello europeo;
(ii) l’implementazione di un autentico piano di emissione di titoli di debito europei a lunghissima scadenza da parte
della Commissione. Al momento si tratta di novità politiche temporanee. Esse, tuttavia, aprono la via a negoziati a
livello europeo per la progressiva introduzione di una autentica “capacità fiscale” per l’UE e per il superamento del
Patto di Stabilità e Crescita (da sempre volto a condizionare in senso restrittivo le manovre di bilancio degli Stati
Membri). Questo è il principale motivo per cui tutti gli Stati dovrebbero utilizzare al meglio le risorse di NGEU. Solo
utilizzandole bene si potrà arrivare, nel tempo, a concordare forme di mutualizzazione dei debiti sovrani degli Stati
(fin qui un autentico tabù).
2. NGEU e il suo principale strumento di spesa – il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza - creano un ponte fra
politiche europee (bilancio dell’UE) e politiche degli Stati Membri (bilanci nazionali) politicamente molto più solido e
strutturato di quanto non sia stato finora il “semestre europeo”, anche perché quest’ultimo si è sempre configurato
soprattutto come un vincolo a politiche fiscali espansive degli Stati. NGEU, invece, caratterizzandosi per il
superamento, seppure in via eccezionale, dell’ostracismo assoluto registrato finora nei confronti di forme, anche blande,
di mutualizzazione dei debiti nazionali, traccia un percorso verso una possibile “unione fiscale”.
3. NGEU rafforza lo stesso “semestre europeo” (questo grazie al semplice motivo che incentiva le riforme degli Stati con
un montante molto elevato di risorse).

3.4. Next Generation EU e lo Strumento dell’UE per la ripresa (I)
La Commissione nell’ambito del pacchetto di proposte su Next Generation EU (NGEU) ha definito uno strumento
straordinario – lo Strumento dell’UE per la ripresa (in Inglese “EU Recovery Instrument”) - per ampliare la
disponibilità delle entrate potenziali dell’UE (in aggiunta alle entrate ordinarie costituite dalle “risorse proprie”) nel
periodo di programmazione 2021-2027, in particolare nel periodo 2021-2023 per quanto concerne le risorse che
verranno erogate agli Stati Membri quali sovvenzioni.
Esso non è affatto uno strumento di spesa, bensì è il dispositivo giuridico di cui si è dotata l’UE per raccogliere risorse
finanziarie aggiuntive rispetto alle “risorse proprie” sui mercati dei capitali, come si evince chiaramente dal Reg. (UE)
2020/2094 del Consiglio su questo strumento (ex Comunicazione della Commissione COM (2020) 441).
In altri termini, lo Strumento dell’UE per la ripresa, sul piano logico e anche su quello finanziario, non va affiancato al
QFP, che deve «assicurare l’ordinato andamento delle spese dell’Unione», ai sensi dell’art. 312 del Trattato sul
Funzionamento dell’UE (TFUE), ma va affiancato alle “risorse proprie” dell’UE (le risorse ordinarie di finanziamento
delle politiche europee, di cui dell’art. 311 del TFUE) (*).
(*) Questo ha comportato, inter alia, che al negoziato sul QFP post 2020 dell’UE si è affiancato quello, ancora più rilevante, alla
luce delle dimensioni finanziarie, sulle proposte della Commissione in merito a strumenti di finanziamento e nuovi interventi di
policy da dispiegare rapidamente attraverso NGEU (v Diapositiva che segue).

Strumento dell’UE per la ripresa
(piano di raccolta fondi temporaneo
e straordinario ‘oltre le risorse
proprie’; 750 mld € raccolti sui
mercati finanziari)
‘Risorse proprie’
(1.100 mld € raccolti a titolo di
‘risorse ordinarie’ della UE)
QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE 2021-2027
* NEXT GENERATION EU
viene presentato nella COM
(2020) 456 e nella
COM(2020) 442
Stanziamenti di impegno e di spesa distribuiti su:
✓7 ‘rubriche’,
✓16 ‘policy cluster’,
✓40 programmi/fondi
PIANO PER UN’EUROPA VERDE, DIGITALE E RESILIENTE
(NEXT GENERATION EU)*
3.5. Next Generation EU e lo Strumento dell’UE per la ripresa (II)

Lo Strumento dell’UE per la ripresa si fonda sui seguenti capisaldi:
la Commissione – che può vantare il rating AAA - si finanzierà in via eccezionale sui mercati finanziari emettendo
dei bond – fino al 2026 - per raccogliere fino a 750 miliardi di Euro per attuare il piano NGEU (espressi in prezzi
costanti 2018);
il nuovo Strumento sarà temporaneo e le sue risorse verranno esclusivamente utilizzate per misure urgenti e/o di
cruciale importanza per superare la duplice crisi sanitaria ed economica e per sostenere la ripresa (indicate nell’art.
1 del Reg. (UE) 2020/2094 del Consiglio);
le risorse raccolte saranno allocate su tipologie di spese ben definite (si veda l’art. 3 della proposta di regolamento)
tramite dei Programmi inclusi all’interno del QFP o istituiti ex novo;
le risorse potranno essere erogate secondo le seguenti modalità, concordate nel corso del Consiglio Europeo
straordinario del 17-21 Luglio 2020: (i) 384,4 miliardi di Euro nella forma di finanziamenti a fondo perduto e
“strumenti finanziari”; (ii) 5,6 miliardi nella forma di garanzie pubbliche; (iii) 360 miliardi nella forma di prestiti;
i bond emessi sui mercati finanziari saranno ripagati solo a partire dal 2027 (con un piano di rimborso che durerà
fino al 2058).
3.6. Next Generation EU e lo Strumento dell’UE per la ripresa (III)
Lo Strumento dell’UE per la ripresa, pertanto, è il dispositivo giuridico attraverso il quale la Commissione, per conto
dell’UE, gestirà un ingente piano di indebitamento.
L’art. 323 del TFUE impone che l’UE rispetti i suoi oneri finanziari (ripaghi i debiti contratti) e, quindi, per varare il
piano di indebitamento si è dovuto procedere a un aumento del massimale sulle RP (montante massimo di risorse
finanziarie che la UE può chiedere agli stati per attuare le sue politiche pubbliche).

‘Una tabella di marcia per la ripresa’ (Consiglio Europeo del 23.04.2020)
PIANO PER LA RIPRESA EUROPEA
(Bilancio UE come motore del rilancio – COM(2020) 442)
PIANO PER UN’EUROPA VERDE, DIGITALE E
RESILIENTE - NEXT GENERATION EU
(COM(2020) 456)
QUADRO FINANZIARIO
PLURIENNALE ‘RAFFORZATO’
(Proposta di revisione del QFP –
COM(2020) 443)
1. Dal lato delle entrate viene finanziato dalle
‘risorse proprie’ (entrate ordinarie
dell’UE)
2. Dal lato delle spese, le risorse sono
allocate su 7 ‘rubriche’ e 16 ‘policy cluster’ e
su Programmi/Fondi inclusi nel QFP.
Le spese saranno iscritte nei bilanci annuali
1. Dal lato delle entrate viene finanziato da ‘risorse’
straordinarie una tantum, raccolte sui mercati finanziari
secondo le modalità definite dallo
Strumento dell’UE per la ripresa (illustrato nella
COM(2020) 441)
2. Dal lato delle spese le risorse sono allocate su 3 pilastri
‘operativi’ e su alcuni Programmi/Fondi inclusi nel QFP
ed altri istituiti ex novo fra cui il Dispositivo per la
Ripresa e la Resilienza (COM(2020) 408) e REACT-
EU (COM(2020) 451).
Le spese non saranno iscritte nei bilanci annuali
3.7. Next Generation EU e lo Strumento dell’UE per la ripresa (IV)

NGEU – RRF (*)
Reg. (CE) 1997/1466
Base normativa
trasversale
Artt. 120 e 121 TFUE
Art. 122 TFUE
Base normativa verticale
Art. 21 del Reg. (UE) 2018/1046
(RF)
Artt. 174-175 TFUE
(*) RRF sta per
Recovery and
Resilience Facility
(Dispositivo per la
Ripresa e la
Resilienza)
Per motivi eccezionali si
può fornire assistenza
finanziaria agli Stati
Sono alla base del c.d.
‘semestre europeo’
Disciplina le ‘external
assigned resources’ del
bilancio europeo
Sono alla base della
‘politica di coesione’
3.8. Base normativa di Next Generation EU, Strumento dell’UE per la ripresa e
Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF)

3.9. Le risorse dello Strumento dell’UE per la ripresa quali
‘entrate esterne con destinazione di spesa specifica’
Lo Strumento dell’UE per la Ripresa – uno strumento una tantum, eccezionale per ampliare la disponibilità delle
risorse finanziarie dell’UE è un tipico caso di strumento che, in via eccezionale, viola il principio di universalità del
bilancio (si veda l’articolo 20 del Regolamento Finanziario vigente). Tale principio, in termini semplificati, dispone che
tutte le entrate vanno a coprire, indistintamente, tutte le uscite del bilancio comunitario. Altrimenti detto, non vi è
un’associazione diretta fra una determinata spesa dell’UE e una specifica fonte di finanziamento per quella spesa.
Anche per questo principio sussistono eccezioni di varia natura, disciplinate dall’art. 21 dello stesso Regolamento
Finanziario, che individua due categorie di eccezioni:
❑ le entrate con destinazione specifica “interne”, e
❑ le entrate con destinazione specifica “esterne” (si parla di “destinazione specifica” proprio per il fatto che tali entrate
vanno a finanziare ben definite categorie di spese).
Le risorse finanziarie “aggiuntive” raccolte dalla Commissione tramite lo Strumento dell’UE per la ripresa si
configurano giuridicamente come entrate ‘esterne’ con destinazione specifica (“external assigned resources”).
Queste entrate, infatti, non vengono usate per sostenere indistintamente tutte le spese dell’UE, ma per finanziare
specificamente sette dispositivi di spesa (come da accordo finale), di cui i due più rilevanti in termini finanziari sono
stati istituiti ex novo:
❑ il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (In Inglese Recovery and Resilience Facility – RRF);
❑ l’Iniziativa REACT-EU.

3.10. Strumento dell’UE per la ripresa vs ‘risorse proprie’
Le risorse finanziarie sono entrate straordinarie “una tantum”
Le “risorse proprie” sono la fonte di finanziamento ordinaria delle
politiche dell’UE
Le risorse finanziarie dello Strumento costituiscono una eccezione
al principio di universalità del bilancio dell’UE (essendo “external
assigned resources”)
Per le “risorse proprie” si deve rispettare il principio di universalità
Il montante di risorse è raccolto sui mercati finanziari tramite dei
bond e verrà ripagato fino al 2058
Il montante di risorse è raccolto secondo le modalità ordinarie e,
come dice il nome, sarà una fonte di entrata “propria” dell’UE (non
deve essere ripagato a dei creditori)
Il montante di risorse raccolto sui mercati è addizionale rispetto al
QFP e rispetto al bilancio annuale (e, giuridicamente, avulso dalle
procedure di bilancio annuali)
La contabilizzazione delle voci di entrata e delle uscite è parte
integrante delle procedure annuali di bilancio (da ricordare che il
bilancio annuale è stabilito nel rispetto del QFP)
La quota preponderante delle risorse raccolte sui mercati deve
essere impegnata entro il 31.12.2023
Il montante di “risorse proprie” coprirà gli stanziamenti per
impegni contratti fino al 31.12.2027
Le spese coperte dallo Strumento non saranno postate nei bilanci
annuali
Le spese coperte dalle “risorse proprie” saranno contabilizzate nei
bilanci annuali a partire dal 2021 secondo le procedure ordinarie
Strumento dell’UE per
la ripresa
‘Risorse proprie’

Next Generation EU
Pilastri ‘strategici’
❑ Europa ‘più verde’
❑ Europa ‘più digitale’
❑ Europa ‘più resiliente’
Pilastri ‘operativi’ (nella proposta iniziale)
1. Aiutare gli Stati nello sforzo per riprendersi dalla crisi e
riemergere più forti
2. Rimettere in moto l’economia e stimolare gli
investimenti privati
3. Apprendere dalla crisi (e rispondere alla sfide
strategiche cui deve far fronte l’Europa)
3.11. Pilastri ‘strategici’ e ‘operativi’ del Piano Next Generation EU

Green Deal europeo Agenda digitale
europea
Pilastro Europeo dei
diritti sociali
Europa verde Europa
resiliente
Europa digitale
3.12. I principali indirizzi strategici di policy alla base di Next Generation EU (NGEU)
PIANO PER UN’EUROPA VERDE, DIGITALE E RESILIENTE
(NGEU)
(*) Il ‘semestre europeo’ è il processo di sorveglianza multilaterale e di indirizzo comune
delle politiche pubbliche degli Stati Membri. Esso viene avviato dalla Strategia Annuale
di Crescita Sostenibile della Commissione (in autunno)
‘Semestre europeo’ (*) e Strategia Annuale per la Crescita
Sostenibile

3.13. Dispositivi di spesa di Next Generation EU (nelle proposte della Commissione)
PILASTRI ‘OPERATIVI’ E STRUMENTI DI SPESA DEL PIANO
PER UN’EUROPA VERDE, DIGITALE E RESILIENTE
1. Sostenere gli sforzi
degli SM per riprendersi
dalla crisi
❑ Strumento per la
ripresa e la
resilienza
❑ Iniziativa REACT-
EU
❑ Rafforzamento degli
interventi per lo
sviluppo rurale
❑ Rafforzamento del
Just Transition
Mechanism/Fund
2. Rimettere in moto
l’economia e stimolare gli
investimenti privati
❑ Strumento di sostegno
alla solvibilità
❑ Strumento per gli
investimenti strategici
❑ Rafforzamento di
InvestEU
3. Apprendere dalla crisi
e rispondere alle sfide
strategiche
❑ Programma ‘UE per
la salute’
❑ Meccanismo di
protezione civile
❑ Orizzonte Europa
❑ Strumento di
vicinato,
cooperazione e
sviluppo
❑ Aiuti umanitari
NEXT GENERATION EU
• NEXT GENERATION
EU viene presentato nella
COM (2020) 456 e nella
COM(2020) 442.
Lo Strumento dell’UE per la
ripresa viene presentato nella
COM(2020) 441
Il Dispositivo per la ripresa e
la resilienza viene presentato
nella COM(2020) 408

3.14. Risorse finanziarie e dispositivi di spesa di Next Generation EU
Proposte della Commissione
Elenco dei vari strumenti Sovvenzioni
(grants)
Garanzie Prestiti Totale delle
risorse
finanziarie
Altri
contributi ex
bilancio UE
Pilastro 1 – Investimenti e riforme
degli SM
405 0 250 655
1.1. Dispositivo per la Ripresa e la
Resilienza (nuovo)
310 0 250 560 No
1.2 Iniziativa REACT – EU (nuovo) 50 0 0 50 No
1.3 Sviluppo rurale 15 0 0 15 Sì (75)
1.4 Just Transition Fund (JTF) 30 0 0 30 Sì (10)
Pilastro 2 – Investimenti privati 0 56,3 0 56,3
Pilastro 3 – Interventi
“orizzontali” (lezioni della crisi)
28,2 10,5 0 38,7
Totale 433,2 66,8 250 750

Accordo finale al Consiglio Europeo del 17-21 Luglio
Elenco dei vari strumenti
Sussidi
(grants)
Garanzie Prestiti
Totale
(v.a.) (%)
Pilastro 1 – Investimenti e riforme
degli Stati Membri
377,5 0 360 737,5 98,3
Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza
(nuovo)
312,5 0 360 672,5 89,7
Iniziativa REACT – EU (nuovo) 47,5 0 0 47,5 6,3
Sviluppo rurale 7,5 0 0 7,5 1,0
Just Transition Fund 10 0 0 10 1,3
Pilastro 2 – Investimenti privati 0 5,6 0 5,6 0,7
Rafforzamento di InvestEU 0 5,6 0 5,6 0,7
Pilastro 3 – Interventi “orizzontali” 6,9 0 0 6,9 1,0
Orizzonte Europa 5 0 0 5 0,7
Meccanismo di protezione civile (RescEU) 1,9 0 0 1,9 0,3
Totale 384,4 5,6 360 750 100

Gran parte dei dispositivi di spesa che verranno sostenuti da NGEU/Strumento dell’UE per la ripresa erano già presenti
nella proposta inziale di QFP 2021-2027 (segnatamente nelle rubriche 1 e 3). Due di questi dispositivi di spesa, invece,
sono stati varati ex novo. Si fa riferimento al Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e all’Iniziativa REACT-EU (una
iniziativa ‘ponte’ fra le programmazioni 14-20 e 21-27 dei Fondi Strutturali), che:
sono i dispositivi di spesa ex NGEU/Strumento dell’UE per la ripresa con la dotazione finanziaria più elevata (*);
sono stati ambedue inseriti nella rubrica 2 “Coesione, resilienza e valori” (si veda la tabella nella diapositiva che
segue), anche se questa scelta appare un po' come una forzatura, soprattutto nel caso del Dispositivo per la Ripresa e
la Resilienza, dato che questo è uno strumento “di solidarietà” fra Stati Membri (gestito con un approccio inter-
governativo sulla base di “Recovery Plan” nazionali). Il Dispositivo, pertanto, si caratterizza per una ratio e per un
sistema di governance ben diversi da quelli che caratterizzano i Fondi Strutturali della “politica di coesione”.
(*) Le due principali modifiche alle proposte della Commissione su NGEU decise dal Consiglio Europeo del 17-21 Luglio 2020 sono:
❑ la diversa distribuzione dei 750 miliardi fra sovvenzioni (sussidi a fondo perduto), garanzie e prestiti. Il Consiglio Europeo ha
deciso che verranno utilizzati nella forma di sussidi 384,4 miliardi di Euro (a fronte della proposta inziale di erogare 433,2
miliardi nella forma di sussidi), mentre il montante di prestiti sale dai 250 miliardi di Euro della proposta iniziale a 360;
❑ un forte rafforzamento del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (“Recovery and Resilience Facility”), tramite
l’assegnazione di una dotazione supplementare di 2,5 miliardi di Euro da erogare nella forma di sussidi e di 110 miliardi di Euro
da assegnare nella forma di prestiti. Il montante totale del Dispositivo, di conseguenza, raggiunge la cifra davvero ragguardevole
di 672,5 miliardi di Euro.

3.17. Dispositivi di spesa di Next Generation EU. Distribuzione fra i policy cluster del QFP 2021-2027
e montante di risorse (valori in miliardi di Euro, in prezzi costanti 2018)
Dispositivi di spesa di NGEU Policy cluster
Budget
v.a. %
Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza
(nuovo)
6. Ripresa e resilienza 672,5 89,7
RescEU 6. Ripresa e resilienza 1,9 0,3
REACT-EU (nuovo) 5. Sviluppo regionale e coesione 47,5 6,3
Sviluppo rurale 8. Agricoltura e politica marittima 7,5 1,0
Fondo per una transizione giusta 9. Ambiente e azione per il clima 10 1,3
Orizzonte Europa 1. Ricerca e innovazione 5 0,7
InvestEU 2. Investimenti strategici europei 5,6 0,7
Totale 750 100,0

3.18. Gli accordi definitivi sul QFP ‘rafforzato’ da NGEU (I)
I negoziati gemelli del II semestre del 2020 sul QFP 2021-2027 e su NGEU si sono conclusi positivamente a Dicembre,
con il raggiungimento degli accordi politici definitivi e la pubblicazione sulla GUUE della Decisione sulle “risorse proprie”,
dei Regolamenti sul QFP e sullo Strumento dell’UE per la ripresa e di altri Regolamenti sul sistema di finanza pubblico
dell’UE nel periodo 2021-2027 (si veda l’Allegato V).
Il 18 Dicembre è stato anche raggiunto l’accordo politico fra le Istituzioni dell’UE sul Dispositivo per la Ripresa e la
Resilienza, con l’approvazione di un testo di compromesso del Regolamento chiaramente migliorativo della proposta
iniziale della Commissione (la COM(2020) 408). Al momento si è ancora in attesa dell’approvazione definitiva di
Parlamento Europeo e Consiglio.
A fronte delle decisamente nuove prospettive di policy che vengono delineate da NGEU, da consolidare nell’intero periodo 2021-
2027 attraverso il nuovo QFP dell’UE, gli aspetti più sconcertanti del dibattito in Italia sono i seguenti:
per vari mesi si è continuato solo a parlare del montante di fondi che verranno assegnati all’Italia tramite quello che, in modo
inesatto, viene indicato come “Recovery Fund”. Questo, peraltro, senza effettuare anche una approfondita analisi su
fabbisogni di intervento (e finanziari), congruenza delle risorse potenzialmente disponibili per l’Italia quali sovvenzioni e di
quelle disponibili quali prestiti rispetto ai fabbisogni finanziari e, non ultimo, sui profili di convenienza finanziaria del ricorso
ai prestiti di questo strumento;
i fondi del “Recovery and Resilience Facility”, nelle intenzioni malcelate dei decisori politici, andrebbero utilizzati soprattutto
per finanziare spese ordinarie del bilancio pubblico (alcune, peraltro, già sostenute), per anni tagliate a causa dei ben noti
vincoli di bilancio riconducibili al Patto di Stabilità e Crescita (ora sospeso) e all’ingente stock di debito accumulato dal nostro
Paese.

3.19. Gli accordi definitivi sul QFP ‘rafforzato’ da NGEU (II)
(*) Schema grafico ripreso direttamente dal portale web del Consiglio
https://www.consilium.europa.eu/it/infographics/ngeu-covid-19-recovery-package/

3.20. Gli accordi definitivi sul QFP ‘rafforzato’ da NGEU (III)
(*) Schema grafico ripreso direttamente dal portale web del Consiglio
https://www.consilium.europa.eu/it/infographics/recovery-plan-mff-2021-2027/
*

3.21. La rubrica 2 del QFP ‘rafforzato’
E’ assolutamente evidente, osservando la tabella riportata nella diapositiva che segue, quanto l’innesto dei dispositivi
di spesa di Next Generation EU abbiano enormemente aumentato la capienza finanziaria della rubrica 2 (incide per
oltre il 60% sul budget totale del QFP 2021-2027 “rafforzato” definitivo).
Questo per il fatto, già richiamato, che vi sono stati inseriti i due strumenti di finanziamento più rilevanti –
Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e Iniziativa REACT-EU – ma anche per i seguenti fattori da non trascurare:
❑ nella rubrica 2 vengono anche allocati lo Strumento di sostegno tecnico (una sorta di strumento gemello del
Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, in quanto pensato proprio per rendere disponibile per gli Stati dei
finanziamenti ad hoc per interventi di capacity building della Pubblica Amministrazione degli Stati, che dovrà
gestire una mole ingente di fondi) ed anche i costi per raccogliere sui mercati dei capitali i prestiti per dare corso a
NGEU;
❑ rispetto alla proposta della Commissione di fine Maggio 2020 il “Meccanismo unionale di protezione civile”
(rescEU), come già accennato, viene spostato dalla rubrica 5 alla rubrica 2 (sempre all’interno del policy cluster 6
Ripresa e Resilienza).
(*) Il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza è stato inserito (idealmente) nell’ambito della rubrica 2 sulla coesione economica, sociale e
territoriale in quanto che è stato concepito, a livello politico, come uno strumento particolare di solidarietà fra gli Stati Membri (come già
evidenziato, interviene in misura maggiore in quegli Stati colpiti più duramente dalla pandemia). Non a caso, il testo di compromesso del
Regolamento sul Dispositivo sottolinea che esso si fonda sui due articoli (174 e 175) del Trattato sul Funzionamento dell’UE che sono alla base
della “politica di coesione”. L’art. 175, in particolare, disciplina «le azioni specifiche che si rilevassero necessarie al di fuori dei Fondi
[Strutturali]».

Il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza - proposto dalla Commissione con la Comunicazione
COM(2020) 408 - è molto dibattuto per molteplici motivi:
è la linea di finanziamento dello Strumento dell’UE per la ripresa su cui si concentra la quota più elevata delle
risorse complessive che verranno raccolte sui mercati finanziari (la Commissione aveva proposto di allocare su
questo strumento 560 dei 750 miliardi di Euro complessivi; le Conclusioni del Consiglio europeo del 17-21
Luglio hanno elevato il montante di risorse del Dispositivo a 672,5 miliardi di Euro, dei quali 360 verranno
erogati nella forma di prestiti);
il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza è stato concepito come uno strumento volto a rinnovare
ampiamente l’impronta delle politiche pubbliche dell’UE – in linea con l’ambizioso piano di lavoro della
Commissione von der Leyen e, più specificamente, con il “Green Deal europeo” – e, di riflesso, di quelle degli
Stati Membri;
le risorse del Dispositivo sono potenzialmente a disposizione di tutti gli Stati Membri, ma essendo comunque
parte di uno strumento di risposta rapida per il contrasto degli effetti recessivi della pandemia, il Dispositivo
interverrà soprattutto a favore di quegli Stati che ne sono stati maggiormente colpiti (in termini sanitari ed
economici);
gli interventi che verranno finanziati saranno condizionati all’attuazione di riforme negoziate con la
Commissione e con il Consiglio Europeo nell’ambito del sistema di sorveglianza multilaterale delle politiche
pubbliche degli Stati Membri più noto come “semestre europeo” (*).
(*) Questa previsione inziale sulla governance di questo Dispositivo, peraltro, è stata ulteriormente irrigidita nel corso del Consiglio Europeo
di Luglio, fino a giungere al varo di un meccanismo di governance che prevede quasi un veto di altri Stati su piani di riforme considerati non
soddisfacenti (il c.d. “freno di emergenza”).
3.22. I principali tratti distintivi del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza

Rubriche
Proposta della CE Accordo finale
V.A. in % V.A. in %
1. Mercato unico, innovazione e agenda
digitale 210.456 11,4 143.381 7,9
2. Coesione, resilienza e valori 984.460 53,2 1.099.668 60,3
3. Risorse naturali e ambiente 402.032 21,7 373.874 20,5
4. Migrazione e gestione delle frontiere 31.122 1,7 22.671 1,2
5. Sicurezza e difesa 29.123 1,6 13.185 0,7
6. Vicinato e resto del mondo 118.205 6,4 98.419 5,4
7. Pubblica Amministrazione europea 74.602 4,0 73.102 4,0
Totale 1.850.000 100,0 1.824.300 100,0
3.23. QFP 2021-2027 ‘rafforzato’ da Next Generation EU nella proposta della Commissione e
nell’accordo definitivo (valori in milioni di Euro, in prezzi costanti 2018)

3.24. La rubrica 1 del QFP ‘rafforzato’
Risulta parimenti evidente quanto nell’ambito del QFP “rafforzato” sia particolarmente modesto, di converso, il
peso della rubrica 1 “Mercato unico, innovazione e agenda digitale”, ossia la rubrica forward looking tanto
decantata dalla Commissione e dai Capi di Stato e di Governo, per la quale si registra un ridimensionamento
rilevante in comparazione alle proposte della Commissione di fine Maggio 2020 (*).
Questo è uno dei motivi principali per cui il Parlamento Europeo nei mesi successivi al Consiglio Europeo
straordinario del 17-21 Luglio ha richiesto di rafforzare alcuni programmi di spesa considerati strategici per
migliorare la competitività del sistema socio-economico europeo e la sua capacità di resistenza a fronte di nuovi
eventuali shock esogeni. Questa richiesta è stata accolta tramite delle modifiche ad hoc del QFP 2021-2027
concordate nel vertice straordinario del 17-21 Luglio decise dall’accordo inter-istituzionale del 10 Novembre
2020 (con uno stanziamento di 16 miliardi di risorse aggiuntive).
(*) La rubrica 1 “Mercato unico, innovazione e agenda digitale” registra un indebolimento dei programmi principali –
Horizon Europe e InvestEU Programme – rispetto a quanto proposto dalla Commissione con le Comunicazioni rilasciate a
fine Maggio 2020 per definire la strategia di rilancio europeo post-pandemica (preme evidenziare che per InvestEU vi è una
netta decurtazione del montante complessivo di garanzie di bilancio previsto dal QFP rispetto a quanto proposto nel Maggio
2018 dalla Commissione, solo in parte compensato dalle garanzie di bilancio stanziate nell’ambito di NGEU, pari a 5.600
milioni di Euro, in prezzi costanti 2018).

3.25. Lo stanziamento di risorse addizionali ex accordo inter-istituzionale del 10 Novembre 2020
(*) I 16 miliardi di Euro aggiuntivi su cui si è trovato un accordo il 10 Novembre 2020 sono così distribuiti:
❑ 11 miliardi saranno resi disponibili dal 2022 al 2027 per i seguenti Programmi:
✓ Orizzonte Europa,
✓ InvestEU,
✓ UE per la salute,
✓ Erasmus Plus,
✓ Europa creativa,
✓ Giustizia, diritti e valori,
✓ Fondo per la gestione integrata delle frontiere.
Le risorse necessarie proverranno dalle multe comminate alle imprese che violano la stringente normativa comunitaria sulla
concorrenza;
❑ altri 4 miliardi aggiuntivi saranno ulteriormente allocati su alcuni dei Programmi di cui sopra, su due strumenti per l’azione
esterna dell’UE – lo Strumento per il vicinato, lo sviluppo e la cooperazione internazionale e Aiuti umanitari -
e anche per l’agenzia Frontex. Le risorse saranno stanziate a valere di disimpegni dei fondi per la ricerca; rientri finanziari
di alcuni strumenti e dal margine delle singole rubriche di spesa non utilizzato negli anni precedenti;
❑ 1 miliardo aggiuntivo sarà destinato alla Strumento di flessibilità che, come dice il nome, è volto a rendere meno rigidi i
bilanci annuali.

3.26. Vincoli di destinazione d’uso delle risorse finanziarie di QFP e NGEU
Vincoli sulla
destinazione per
priorità di policy delle
risorse del QFP
rafforzato
due altre priorità orizzontali che sono state enfatizzate dagli accordi definitivi su QFP e
NGEU sono la parità di genere e la tutela della biodiversità (a quest’ultima priorità
dovrebbe essere destinato il 7,5% delle spese dell’UE nel 2024 e nel 2025 e poi almeno
il 10% a partire dal 2026)
non sono previsti vincoli di allocazione delle risorse per l’obiettivo della transizione
digitale, ma questo sarà un autentico pilatro delle politiche europee nei prossimi anni
(per il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, non a caso, è previsto che gli Stati
destinino almeno il 20% delle risorse che riceveranno alla transizione digitale)
il 30% del montante di risorse complessive del QFP deve essere allocato sulle spese per
il raggiungimento della neutralità climatica nel 2050 e degli altri obiettivi del “Green
Deal europeo” (nella proposta Juncker iniziale si poneva quale target di spesa almeno il
25% del QFP) (*)
(*) Il “Green Deal europeo” – presentato nella Comunicazione COM(2019) 640 del 11 Dicembre 2019 - sarà certamente il faro delle politiche pubbliche
per il mandato quinquennale della Commissione von der Leyen insediatasi il 1° Dicembre 2019. Esso pone al centro dell’azione di policy dell’UE l’obiettivo
della neutralità climatica nel 2050.

3.27. Alcune considerazioni su stanziamenti aggiuntivi e meccanismi di flessibilità
A titolo di completezza preme evidenziare due aspetti molto rilevanti:
❑ i principali documenti ufficiali inerenti al sistema di finanza pubblica dell’UE, segnatamente Decisioni e Regolamenti,
riportano i riferimenti a stanziamenti di impegni e di pagamento “entro i massimali” (e così sì è fatto fin qui in questa Nota
didattica). Seguendo questo approccio, come già evidenziato, per il QFP 2021-2027 sono previsti stanziamenti di impegni
pari a 1.074,3 miliardi di Euro, somma che con l’innesto “virtuale” dei dispositivi di spesa di Next Generation EU sale a
1.824,3 miliardi di Euro. Tuttavia, vanno anche considerati in primo luogo l’ulteriore stanziamento di 16 miliardi di Euro
appena descritto e, infine, un montante di 21,1 miliardi di Euro stanziato per gli strumenti “oltre i massimali” presentati in
una precedente slide. Questo significa che, potenzialmente, con gli accordi definitivi di Dicembre 2020 le Istituzioni
europee hanno concordato di rendere potenzialmente disponibili 1.861,4 miliardi di Euro per sostenere le politiche
europee nel nuovo periodo di programmazione;
❑ le Istituzioni europee, facendo tesoro delle lezioni dell’esperienza della terribile pandemia, hanno ritenuto opportuno
rafforzare alcuni meccanismi di “risposta rapida” e di sostegno straordinario, nel caso serva ancora di fronteggiare
emergenze sanitarie ed ambientali. Infatti, sono stati sia confermati alcuni strumenti che, come si dice in gergo, vengono
finanziati “oltre i massimali del QFP” (in primo luogo la “riserva di solidarietà e per gli aiuti d’emergenza” e lo “strumento
unico di flessibilità”), sia introdotti dei meccanismi di flessibilità specifici all’interno dei vari dispositivi di spesa del QFP
(l’introduzione di meccanismi di flessibilità straordinari è previsto anche per il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale –
FESR - e per il Fondo Sociale Europeo Plus).

Antonio Bonetti
ALLEGATI
Allegato I – Le ‘risorse proprie’ del bilancio dell’UE
Allegato II – Base normativa delle ‘opzioni di costo semplificate’ e delle ‘forme di finanziamento non collegate
ai costi delle operazioni’ nel periodo 2021-2027
Allegato III – Le proposte iniziali della Commissione Europea sul sistema di finanza pubblica dell’UE 2021-
2027
Allegato IV - La struttura delle 6 rubriche ‘operative’ del Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027
‘rafforzato’ da Next Generation EU
Allegato V - Decisioni e Regolamenti pubblicati sulla GUUE nel Dicembre 2020 che disciplinano ‘risorse
proprie’, Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 e Next Generation EU

Allegato I.1 Le ‘risorse proprie' del bilancio dell’UE (I)
Le ‘risorse proprie’ (RP), prendendo alla lettera l’art. 2 della Decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio
(decisione del 14.12.2020), sono le seguenti:
le Risorse Proprie Tradizionali (RPT), ossia prelievi, premi, dazi doganali sugli scambi con i Paesi Terzi,
altri prelievi e dazi previsti nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero e altre
voci di entrata minori;
le risorse raccolte attraverso l'Imposta sul Valore Aggiunto (IVA). Tale entrata venne istituita nel
1970, ma divenne operativa solo a partire dal 1980, dopo l'entrata in vigore nel 1979 della IX Direttiva IVA
finalizzata a uniformare la base imponibile IVA nei vari Stati Membri. Attualmente consiste in un contributo
pari allo 0,30% calcolato dagli Stati Membri sulle loro basi imponibili IVA interne, “corrette” secondo criteri
uniformi disciplinati dall’UE;
le risorse proporzionali al Reddito Nazionale Lordo (RNL) degli Stati Membri. Tali risorse vennero
istituite dalle decisioni del Consiglio Europeo straordinario di Bruxelles del febbraio 1988 come complementari
alle altre e funzionali solamente alla quadratura dei bilanci annuali. Nel tempo l’incidenza di questa
componente è fortemente cresciuta fino a diventare preponderante. Consiste nell’applicazione di un’aliquota
uniforme di prelievo al Reddito Nazionale Lordo (RNL) di tutti gli Stati Membri.
Il bilancio dell’UE ‹‹fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite ‘risorse proprie’›› (art. 311 del TFUE). Le ‘risorse
proprie’ coprono circa il 98% delle entrate dell’UE (le altre entrate del bilancio annuale, in sostanza, sono costituite dal surplus del
bilancio dell’anno precedente; dagli interessi di mora applicati agli Stati per i ritardi nel versamento delle risorse proprie raccolte sui
loro territori, da imposte su salari e pensioni dei funzionari delle Istituzioni dell’UE e da altre entrate marginali).

Nell’ambito dei negoziati su NGEU e sul QFP 2021-2027 le
Istituzioni dell’UE hanno raggiunto un accordo su:
l’introduzione di «una nuova ‘risorsa propria’ basata sui
rifiuti di plastica non riciclati che si applicherà a
decorrere dal 1° Gennaio 2021» (punto A29 delle
Conclusioni del Consiglio Europeo del 17-21 Luglio
2020). Ai sensi dell’art. 2, comma C della Decisione sulle
“risorse proprie” essa consiste nell’applicazione di
un’aliquota uniforme di prelievo sul peso dei rifiuti di
imballaggio di plastica non riciclati generati in ciascuno
Stato. L’aliquota uniforme è pari a 0,80 Euro per Kg;
l’introduzione di nuove ‘risorse proprie’ già a partire dal
1° Gennaio 2023, come richiesto dall’Accordo Inter-
Istituzionale sulla disciplina di bilancio, sulla
cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione
finanziaria (si veda GUUE Serie L 433 del 22.12.2020),
fra le quali sono particolarmente divisive:
✓ la c.d. “digital tax” (dovrebbe essere introdotta al
più tardi il 1° Gennaio 2023);
✓ l’imposta sulle transazioni finanziarie (dovrebbe
essere introdotta entro il 1° Gennaio 2026).
Allegato I.2 Le ‘risorse proprie' del bilancio dell’UE (II)

Allegato II.1 Base normativa delle ‘opzioni di costo semplificate’ e
delle ‘forme di finanziamento non collegate ai costi’ nel periodo 2021-2027 (I)
Vanno richiamati due aspetti tecnici della massima importanza, quale che sia lo strumento di finanziamento dell’UE, che
vengono disciplinati dal Regolamento Finanziario (RF) e, nel caso dei Fondi Strutturali e di Investimento Europeo, dagli
articoli 66-69 del Regolamento sulle Disposizioni Comuni (Reg. (UE) 2013/1303, come emendato dal RF):
• le “operazioni di spesa” che si possono attivare (o, se si preferisce, le “forme di sostegno”);
• le “forme di contributo dell’Unione” (in sostanza le forme di rendicontazione delle spese).
L’art. 66 Reg. (UE) 2013/1303, in conformità con le disposizioni del RF, indica come “forme di sostegno” dei Fondi SIE le
sovvenzioni, i premi, l’assistenza rimborsabile, gli strumenti finanziari e una combinazione delle forme
precedenti.
L’articolo 67 puntualizza che sovvenzioni e assistenza rimborsabile possono essere attuate tramite “costi reali” (rimborso
dei costi ammissibili effettivamente sostenuti per delle operazioni e pagati) ed “opzioni di costo semplificate”.

delle ‘forme di finanziamento non collegate ai costi’ nel periodo 2021-2027 (II)
L’articolo 67 puntualizza che sovvenzioni e assistenza rimborsabile possono essere attuate tramite “costi reali”
(rimborso dei costi ammissibili effettivamente sostenuti per delle operazioni e pagati) ed “opzioni di costo
semplificate”. Ai sensi dell’art. 67 nella programmazione 2014-2020 le sovvenzioni e l’assistenza rimborsabile di
cui all’art. 66 possono essere attuate tramite le seguenti “opzioni di costo semplificate” (“SCO – Simplified
Cost Options”):
• tabelle standard di costi unitari (basate sui processi; basate sui risultati, o miste);
• somme forfettarie non superiori a 100.000 Euro di contributo pubblico (il massimale di 100.000 Euro è stato
poi eliminato dal RF vigente);
• finanziamenti a tasso forfettario (calcolati applicando una determinata percentuale a una o più categorie di
costo definite).
Le “opzioni di costo semplificate” hanno come parametro di riferimento l’efficienza degli
interventi (la capacità di eseguirli minimizzando i costi e/o i tempi di attuazione), essendo volte
prioritariamente ad abbattere gli oneri ammnistrativi.

delle ‘forme di finanziamento non collegate ai costi’ nel periodo 2021-2027 (III)
Rispetto a obiettivi di potenziamento della qualità e dei risultati dei progetti finanziati potrebbe essere molto più
funzionale una nuova forma di contributo dell’UE introdotta dal RF, ossia i “finanziamenti non collegati ai costi delle
operazioni”.
Nel Reg. (UE, Euratom) 2018/1046 – specificamente nel considerando 56 e nell’art. 125 - si parla di “una nuova
forma di finanziamento non collegata ai costi delle operazioni in questione, in aggiunta alle forme già consolidate di
contributo dell’Unione (rimborso dei costi ammissibili effettivamente sostenuti, costi unitari, somme forfettarie e
finanziamenti a tasso fisso). Questa nuova forma di finanziamento dovrebbe basarsi sul rispetto di determinate
condizioni ex ante oppure sul conseguimento dei risultati misurato in riferimento ai target intermedi
precedentemente fissati o mediante indicatori di performance” (“payments on conditions/results”).
Tale forma di sostegno, da un lato può certamente contribuire ad ampliare il ricorso a forme di rendicontazione delle
spese slegate da fatture e altra documentazione amministrativa (finalità precipua delle “opzioni di costo
semplificate”). Ma l’aspetto più importante è che essa potrebbe contribuire a potenziare l’orientamento ai risultati
dei progetti finanziati, dal momento che è proprio sui risultati che è focalizzata tale fattispecie di finanziamenti.

Forme di contributo dell’Unione
Opzioni di costo
semplificate
Finanziamenti non
collegati ai costi
Art. 125 del RF (‘regolamento
omnibus’)
Artt. 46 e 89 della PRDC
Allegato 5. Appendice 2 della
PRDC
Artt. 48-51 della PRDC sui
Fondi ‘a gestione concorrente’
Art. 88 della PRDC
PRDC
delle ‘forme di finanziamento non collegate ai costi’ nel periodo 2021-2027 (IV)

Allegato II.5.1 ‘Opzioni di costo semplificate’
vs ‘forme di finanziamento non collegate ai costi’ nel periodo 2021-2027
(con riferimento ai Fondi Strutturali)
Come illustra il grafico riportato nella diapositiva che segue i “finanziamenti non collegati ai costi delle operazioni”,
in linea di principio, avrebbero una natura sostanzialmente diversa dalle “opzioni di costo semplificate”. Gli
interventi coperti da tali forme di sostegno, infatti, dovrebbero essere formulati con l’obiettivo primario di rafforzare
il loro orientamento ai risultati.
Essi, quindi, potrebbero essere approntati per potenziare efficacia e impatti degli interventi.
Al tempo stesso va ricordato che i “finanziamenti non collegati ai costi”, in una accezione conservativa, richiamano le
“tabelle standard di costi unitari” basate sui risultati. Andrà capito meglio in seguito, sulla scorta degli Atti
delegati che verranno rilasciati dalla Commissione, fino a che punto essi saranno realmente una forma di
rendicontazione della spesa innovativa e convintamente orientata a rafforzare qualità ed impatto di medio-lungo
termine degli interventi finanziati.
Le “opzioni di costo semplificate” vanno nella direzione di rafforzare la “velocità di spesa” (“capacità di spesa”) dei
Programmi. I “finanziamenti non collegati ai costi delle operazioni”, invece, potrebbero corrispondere all’esigenza,
ancora più stringente, di rafforzare la qualità della spesa nel periodo 2021-2027. Ma purtroppo per ora non vi è
certezza che sarà davvero così.

Innovative
Opzioni di costo
semplificate
Finanziamenti non
collegati ai costi
Possono essere valorizzati
per ottenere impatti
rilevanti e per migliorare
la qualità della spesa
Artt. 46 e 89 della PRDC
PRDC
Sono volte a semplificare
la gestione e a catalizzare
la velocità di spesa
Artt. 48-51 della PRDC
Art. 88 della PRDC
PRDC
Tradizionali
Costi reali
(rimborso dei costi
ammissibili
effettivamente sostenuti)
Allegato II.5.2 ‘Opzioni di costo semplificate’
vs ‘forme di finanziamento non collegate ai costi’ nel periodo 2021-2027
(con riferimento ai Fondi Strutturali)

Allegato III. Le proposte iniziali della Commissione Europea sul
sistema di finanza pubblica dell’UE 2021-2027
COM(2018) 321 Analisi strategica sulle priorità dell’UE nel periodo 2021-2027 (‘A modern budget for a Union that
protects, empowers and defends’)
COM(2018) 322 Proposta di Regolamento sul Quadro Finanziario Pluriennale post 2020
COM(2018) 323 Proposta di Accordo Inter-Istituzionale sul QFP post 2020
COM(2018) 324 Proposta di Regolamento sulla tutela del bilancio dell’UE in caso di carenze generalizzate riguardanti lo stato di
diritto
COM(2018) 325 Proposta di Decisione sulle “risorse proprie”
COM(2018) 326 Proposta di Regolamento sulle modalità e la messa a disposizione delle “risorse proprie” legate a una base
imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società, sul sistema di scambio di quote di emissioni e sui rifiuti
di imballaggio di plastica non riciclati
COM(2018) 327 Proposta di Regolamento che stabilisce misure di esecuzione del sistema delle “risorse proprie”
COM(2018) 328 Proposta di Regolamento sul regime uniforme definitivo di riscossione delle “risorse proprie” provenienti dall’IVA

Allegato IV.1 La struttura della rubrica 1 del QFP 2021-2027 ‘rafforzato’
Policy cluster 1 Ricerca e innovazione
Horizon Europe
Programma Euratom
ITER
Policy cluster 2 Investimenti strategici europei
InvestEU Programme
Connecting Europe Facility
Programma Digitale Europeo
Policy cluster 3 Mercato unico
Single Market Programme
Programma anti-frodi
FISCALIS
CUSTOMS
Policy cluster 4 Spazio
Programma spaziale europeo
1. MERCATO UNICO,
INNOVAZIONE E AGENDA
DIGITALE

❑ FESR
❑ Fondo di Coesione
❑ REACT-EU
(ex NGEU)
❑ Supporto alla
comunità turco-
cipriota
❑ Dispositivo per la
Ripresa e la Resilienza
(ex NGEU)
❑ Strumento di sostegno
tecnico
❑ Costi di finanziamento
di NGEU
❑ EU4Health
❑ RescEU
❑ Protezione dell’Euro
da contraffazioni
❑ FSE Plus
❑ ERASMUS Plus
❑ Corpo europeo di
solidarietà
❑ Giustizia, diritti e
valori
❑ Europa creativa
2. COESIONE, RESILIENZA E VALORI
(1.099.668 milioni di Euro, in prezzi 2018)
Policy cluster 5
Sviluppo
regionale e
coesione
Policy cluster 7
Investire nelle
persone, nella
coesione e nei
valori
Policy cluster 6
Ripresa e
resilienza

Il FEASR, diversamente dal periodo
2014-2020, sarà completamente
dissociato dai Fondi ‘per la coesione’
3. RISORSE NATURALI E AMBIENTE
Il JTF è direttamente servente
rispetto all’attuazione del ‘Green
Deal europeo’
Policy cluster 8
Agricoltura e politica
marittima
Policy cluster 9
Ambiente e azione per il
clima
FEAGA (I pilastro della PAC)
FEASR (II pilastro della PAC)
FEAMP
LIFE
Just Transition Fund (JTF)

4. MIGRAZIONE E GESTIONE DELLE
FRONTIERE
Policy cluster 10
Migrazione
Policy cluster 11
Gestione delle frontiere
Fondo Asilo e Migrazione
Fondo integrato di gestione
delle frontiere

5. SICUREZZA E DIFESA
Policy cluster 12
Sicurezza
Policy cluster 13
Difesa
Fondo per la sicurezza
interna
Finanziamenti per lo
smantellamento di impianti
nucleari
Fondo europeo per la difesa
Finanziamenti per la
mobilità dei militari

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