Антикорупційна експертиза: коментар статті 55 Закону «Про запобігання корупції» (витяг з книги: Науково-практичний коментар до Закону України «Про запобігання корупції» / Наук. ред. Хавронюк М. І. – К.: Ваіте, 2018. – 472 с.)

1. – 378 –
поглядами, ідеологічними, релігійними або іншими особистими переконаннями
тощо, та її службовим чи представницьким інтересом.
Типовим прикладом цього є незаконне одержання посадовою особою від полі-
тичної партії грошових коштів або іншого майна за використання так званого адмі-
ністративного ресурсу – надання допомоги цій партії чи її представникам у веденні
передвиборної агітації, перешкоджання представникам інших партій в праві на
користування приміщеннями для проведення передвиборного публічного заходу
тощо.
5. Заборона,встановленауч. 1ст. 54Закону,невирішуєпроблемифінансування
державних органів, органів місцевого самоврядування. Припинення багаторічної
практики потребує комплексних заходів.
Проста заборона не враховує масштабів проблеми, проявами якої є, серед ін-
шого, щорічне зменшення фінансування судів, органів Національної поліції та ін.,
незважаючи на їхні бюджетні запити, розташування переважної більшості судів в
приміщеннях, непридатних для здійснення правосуддя (не мають достатньої кіль-
кості залів судових засідань, нарадчих кімнат суддів, приміщень для підсудних та
охорони, кімнат для працівників апарату суду, комп’ютерів, меблів тощо). Саме
недостатність державного фінансування часто компенсується за рахунок позабю-
джетних коштів, зокрема приватних добровільних внесків та допомоги від органів
місцевого самоврядування.
6. Згідно із п. 1 ч. 2 ст. 60 Закону, інформація про розміри, види благодійної
та іншої допомоги, що одержується від фізичних та юридичних осіб державни-
ми органами, органами місцевого самоврядування, не може бути віднесена до
інформації з обмеженим доступом. Необґрунтоване віднесення інформації до
інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію,
ненаданняінформації,неправомірнавідмовавнаданніінформації,несвоєчаснеабо
неповне надання інформації, надання недостовірної інформації тягнуть за собою
відповідальність, передбачену ст. 212-3 КАП («Порушення права на інформацію
та права на звернення»).
Стаття 55. Антикорупційна експертиза
1. Зметоювиявленнявчиннихнормативно-правовихактахтапроектахнормативно-правових
актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень,
розроблення рекомендацій стосовно їх усунення проводиться антикорупційна експертиза.
2. Обов’язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України,
крім антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд
Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної
Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією.
МіністерствоюстиціїУкраїнивизначаєпорядокіметодологіюпроведеннянимантикорупційної
експертизи, а також порядок оприлюднення її результатів.
3. Обов’язковійантикорупційнійекспертизі,якапроводитьсяМіністерствомюстиціїУкраїни,
підлягаютьусіпроектинормативно-правовихактів,щовносятьсянарозглядКабінетуМіністрів
України.
4. Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів здійснюється Міністерством
юстиціїУкраїнизгідноіззатвердженимнимщорічнимпланом.Вказанаекспертизаздійснюється
щодо законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України у таких сферах:
1) прав та свобод людини і громадянина;
2) повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб,
уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

2. – 379 –
3) надання адміністративних послуг;
4) розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;
5) конкурсних (тендерних) процедур.
Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів державних органів, нормативно-
правові акти яких підлягають державній реєстрації, здійснюється під час такої реєстрації.
5. Національне агентство може проводити за власною ініціативою у встановленому ним
порядку антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів, що вносяться на
розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України.
Для проведення Національним агентством антикорупційної експертизи Кабінет Міністрів
України надсилає йому проекти усіх відповідних нормативно-правових актів.
Національне агентство інформує відповідний комітет Верховної Ради України або Кабінет
МіністрівУкраїнипропроведенняантикорупційноїекспертизивідповідногопроектунормативно-
правового акта, що є підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на
строк не більше десяти днів.
ГромадськарадаприНаціональномуагентствізалучаєтьсядопроведеннянимантикорупційної
експертизи.
6. Результатиантикорупційноїекспертизичиннихнормативно-правовихактівуразівиявлення
факторів,щосприяютьабоможутьсприятивчиненнюкорупційнихправопорушень,підлягають
обов’язковомуоприлюдненнюнаофіційномувеб-сайтіоргану,якийпроводиввідповіднуекспертизу.
7. За ініціативою фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може проводитися
громадськаантикорупційнаекспертизачиннихнормативно-правовихактівтапроектівнормативно-
правових актів.
Проведення громадської антикорупційної експертизи чинних нормативно-правових актів,
проектів нормативно-правових актів, а також оприлюднення її результатів здійснюються за
рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб або інших джерел,
не заборонених законодавством.
8. Результатиантикорупційноїекспертизи,втомучислігромадської,підлягаютьобов’язковому
розглядусуб’єктомвидання(прийняття)відповідногоакта,йогоправонаступникомабосуб’єктом,
до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження у даній сфері.
9. Національнеагентствоздійснюєперіодичнийпереглядзаконодавствананаявністьуньому
корупціогенних норм та надає Міністерству юстиції України пропозиції щодо включення їх до
планупроведенняантикорупційноїекспертизи,передбаченогочастиноючетвертоюцієїстатті.До
проведеннязазначеногомоніторингуНаціональнеагентствоможезалучатигромадськіоб’єднання,
науковіустанови,втомучислінаумовахдержавногозамовленнянапідставівідкритогоконкурсу.
1. Про поняття «антикорупційна експертиза» див. ст. 1 Закону і коментар
до неї.
У ч. 1 ст. 55 Закону під факторами, що сприяють або можуть сприяти вчиненню
корупційних правопорушень, розуміються корупціогенні фактори.
Слід звернути увагу на те, що мета виявлення в чинних нормативно-правових
актах та проектах нормативно-правових актів корупціогенних факторів, як її
визначено у ч. 1 ст. 55, не узгоджена із визначенням антикорупційної експертизи
у ст. 1 Закону, оскільки у ст. 1 йдеться про положення, що сприяють або можуть
сприяти вчиненню не лише корупційних правопорушень, а й правопорушень,
пов’язаних з корупцією.
Таким чином, корупціогенні фактори – це положення, які (самостійно чи у
поєднанні з іншими нормами) сприяють або можуть сприяти вчиненню корупцій-
них правопорушень та правопорушень, пов’язаних з корупцією. Більш широко,
корупціогенні фактори – це положення, які надають можливість певним суб’єктам
невиконуватиантикорупційніправилаіпорушувативідповіднізаборони,уникати

3. – 380 –
контролю,іншихпримусовихантикорупційнихзаходів,діятиунепрозорийспосіб
та уникати відповідальності і покарання за це.
До корупціогенних факторів в нормативно-правових актах можна віднести такі:
1) неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) певних суб’єктів
(осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»), а саме:
- широкі дискреційні повноваження, зокрема широкі можливості для державно-
го регулювання, контролю і застосування санкцій;
- паралельні аналогічні повноваження різних суб’єктів;
- надмірна свобода підзаконної нормотворчості, а особливо її поєднання з пов-
новаженнями щодо контролю;
- визначення компетенції службової особи за формулою «має право» (замість
«уповноважений» чи «зобов’язаний»), невідповідність її повноважень правам і
свободам людини і громадянина;
2) колізії і вади законодавчої техніки (двозначність, незрозумілість положень за-
кону, утворення суперечності між приватним інтересом службової особи та її служ-
бовими повноваженнями)1
;
3) прогалини в регулюванні, зокрема:
- прогалини в нормах матеріального права;
- відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур, обмеження
можливостей для апеляції, іншого оскарження;
- відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур;
- недостатність визначення обов’язків службової особи;
- відсутність або недостатність контролю і прозорості;
- відсутність будь-якої відповідальності за правопорушення, вчинене з викорис-
танням службових повноважень, становища та пов’язаних з цим можливостей;
4) неправильне визначення умов реалізації права, належного особі – одержувачу
публічних послуг (необґрунтовані обтяження при його реалізації, відсутність на-
лежних механізмів реалізації) або умов виконання обов’язку;
5) неправдиві цілі прийняття НПА (проекту НПА), лобіювання безпідставних
переваг для певних категорій осіб2
.
2. Видами антикорупційної експертизи, відповідно до ст. 55 Закону, є:
1) обов’язковаантикорупційнаекспертизанормативно-правовихактів.Суб’єк-
тами цього виду експертизи є:
- МЮ. Об’єктами експертизи у цьому випадку є: а) проекти законів, інших
нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд КМ; б) нормативно-правові
акти державних органів, які підлягають державній реєстрації – під час такої реє-
1
До речі, за відсутності Закону «Про нормативно-правові акти», яким має бути визначено порядок
вирішення колізій в законодавстві, правильного і точного способу розв’язання колізій у законодав-
стві України наразі не існує. Згідно з прийнятим 17 листопада 2009 р., а 29 червня 2010 р., після
вето Президента України, відхиленим Законом «Про нормативно-правові акти» (ст. 71), у разі
виявлення суперечностей між нормативно-правовими актами або їх окремими положеннями, які
маютьрізнуюридичнусилу,застосовуєтьсянормативно-правовийакт,щомаєвищуюридичнусилу;
у разі виявлення суперечностей (колізії) між положеннями різних нормативно-правових актів, які
мають однакову юридичну силу, застосовуються положення нормативно-правового акта, що набрав
чинності пізніше, або положення того нормативно-правового акта, який встановлює спеціальні
положення; якщо нормативно-правові акти, які суперечать один одному, набрали чинності од-
ночасно, застосовуються відповідні положення Конституції України, нормативно-правового акта
вищої юридичної сили або спеціального нормативно-правового акта.
2
Значний досвід визначення корупціогенних факторів у законодавстві та проведення антикоруп-
ційної експертизи мають Литва, Латвія, Казахстан, Молдова та ін. Іноді корупціогенні фактори
визначаються законодавцем у найвищому за юридичною силою законі. Так, згідно з 27 поправкою
до Конституції США, чинний парламент не має права вносити будь-які зміни до законів, якими
покращуються його чи парламентарів власне становище або правовий статус.

4. – 381 –
страції; в) закони, акти Президента України та КМ – у сферах, визначених в ч. 4
ст. 55 Закону та згідно із затвердженим МЮ щорічним планом.
В останньому випадку НАЗК бере посередню участь в експертизі: згідно з ч. 9
ст. 55 Закону, НАЗК здійснює періодичний перегляд законодавства на наявність у
ньому корупціогенних норм та надає МЮ пропозиції щодо включення їх до зазна-
ченогопланупроведенняантикорупційноїекспертизи.Допроведеннязазначеного
моніторингу НАЗК може залучати громадські об’єднання, наукові установи, у т.ч.
на умовах державного замовлення на підставі відкритого конкурсу;
- комітет ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупці-
єю. У цьому випадку об’єктами експертизи є тільки проекти нормативно-правових
актів, внесених на розгляд ВР народними депутатами України1
;
2) необов’язкова антикорупційна експертиза нормативно-правових актів. Її
може проводити НАЗК за власною ініціативою і за участі Громадської ради при
НАЗК. Об’єктами такої експертизи можуть бути лише проекти нормативно-пра-
вових актів, що вносяться на розгляд ВР або КМ2
;
3) громадська антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових
актів. Коло її суб’єктів не обмежується законом (це можуть бути окремі експерти
та їх колективи, що належать до громадських чи адвокатських об’єднань, наукових
установ тощо або залучені ними). Закон визначає лише орієнтовне коло ініціаторів
громадської антикорупційної експертизи, якими можуть бути окремі фізичні чи
юридичні особи, у т.ч. громадські об’єднання. Об’єктами такої експертизи можуть
бути проекти будь-яких нормативно-правових актів і чинні нормативно-правові
акти, у т.ч. місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування,
інших суб’єктів владних повноважень.
3. Згідно із ч. 2 ст. 55, МЮ визначає порядок і методологію лише тієї антико-
рупційної експертизи, яка проводиться ним. Постановою КМ від 5 серпня 2013 р.
№1608/5затвердженоПорядокпроведенняантикорупційноїекспертизипроектів
нормативно-правовихактівтаФормувисновкуантикорупційноїекспертизичинного
нормативно-правовогоакту.Методологіяпроведенняантикорупційноїекспертизи
проектівнормативно-правовихактіввизначаютьсяМетодичнимирекомендаціями
щодо проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність
корупціогенних норм, затверджених наказом МЮ від 23 червня 2010 р. №1380/5.
1
У цій частині положення ст. 55 Закону суперечать положенням ст. 93 Регламенту Верховної Ради
України, згідно з якими кожен законопроект, проект іншого акта (а не лише проекти, внесені на
розгляд ВР народними депутатами України) після його реєстрації не пізніш як у 5-денний строк
направляється в комітет, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для
підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законо-
давства, і висновок цього комітету у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту
іншого акта повинен бути наданий головному комітету, який додає його до свого висновку щодо
доцільності включення його до порядку денного сесії ВР. Цю суперечність слід усунути шляхом
внесення змін до ст. 55 Закону, оскільки згідно зі ст. 82 Конституції України порядок роботи ВР
не може регулюватися іншим законом, крім Конституції і Регламенту Верховної Ради України.
2
Згідно із ч. 5 ст. 55 Закону, НАЗК інформує відповідний комітет ВР або КМ про проведення ан-
тикорупційної експертизи відповідного проекту нормативно-правового акта, що є підставою для
зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на строк не більше десяти днів. На жаль,
відповідної норми немає ні в Законі «Про Кабінет Міністрів України», ні в Регламенті Верховної
Ради України. Проте згідно зі ст. 82 Конституції України порядок роботи ВР встановлюється ви-
ключноКонституцієюУкраїнитаРегламентомВерховноїРадиУкраїни,тобто,неможерегулюватися
іншим законом.

5. – 382 –
Із зазначеного випливає, що порядок і методологію антикорупційної експерти-
зи, яка проводиться іншими, крім МЮ, згаданими суб’єктами, можуть визначати
самі ці суб’єкти. Утім, останнім не заборонено використовувати як методологію,
підготовлену МЮ, так й інші наявні методології1
. Головне – пам’ятати, що будь-які
експертизи без методології не проводяться.
Рішенням НАЗК від 28 липня 2016 р. затверджено Порядок проведення анти-
корупційної експертизи проектів нормативно-правових актів Національним агент-
ством з питань запобігання корупції і водночас визначено, що до затвердження
власної методології проведення антикорупційної експертизи така експертиза про-
водиться НАЗК за Методологією, затвердженою наказом МЮ від 23 червня 2010
р. №1380/5.
Станом на 1 листопада 2017 р. НАЗК схвалило лише один висновок антикоруп-
ційної експертизи2
.
4. В окремих випадках проведення антикорупційної експертизи як частини за-
гальноїправовоїекспертизинормативно-правовихактівтаїхпроектівєпредметом
регулювання Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу», Регламенту
Кабінету Міністрів України та інших актів.
Найбільш детально відповідні питання розписані в Регламенті Кабінету Мі-
ністрів України, затвердженому постановою КМ від 9 листопада 2011 р. №1156.
Йдеться, зокрема, про положення:
§ 34 глави 2 розділу 4 (процедура підготовки проектів актів КМ): під час розро-
блення проекту акта КМ розробник передбачає правила і процедури, які, зокрема,
унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень;
§ 42 глави 3 розділу 4 (погодження та консультації): у разі проведення громад-
ської антикорупційної експертизи, розробник надає громадянам або об’єднанням
громадян за їх зверненням проект акта з необхідними матеріалами, повідомляє
про строки завершення його підготовки. Пропозиції, що надійшли в результаті
проведення громадської антикорупційної експертизи, головний розробник роз-
глядає під час опрацювання проекту;
§ 45 глави 4 розділу 4 (правова експертиза): з метою виявлення у проекті акта
КМ норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, надання
рекомендацій стосовно їх усунення МЮ проводить антикорупційну експертизу;
§ 50 глави 3 розділу 4 (внесення проектів актів КМ): до проекту акта КМ до-
дається пояснювальна записка, у якій викладаються відомості про наявність або
відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення
корупційних правопорушень. До пояснювальної записки додаються пропозиції
за результатами громадської антикорупційної експертизи проекту акта (у разі її
проведення).
Типовийрегламентмісцевоїдержавноїадміністрації,затв.постановоюКМвід31
жовтня 2007 р. №1270) передбачає, що юридичний відділ адміністрації,відповідно
до покладених на нього завдань,проводить правову експертизу проектів розпо-
1
Центр політико-правових реформ в 2013–2017 роках провів кілька сотень антикорупційних екс-
пертизіпідчасцієїроботипоступовопідготувавтазгодомудосконалюваввласнуМетодологіюпро-
веденнягромадськоїантикорупційноїекспертизи:http://pravo.org.ua/ua/news/5226-metodologiya-
provedennya-gromadskoyi-antikoruptsiynoyi-ekspertizi.
2
Рішенням НАЗК №467 від 21 серпня 2017 р. схвалено Висновок до проекту Закону України «Про
внесення змін і доповнень до деяких законів України» (щодо запобігання корупції окремими
суб’єктамивиборчогопроцесу):https://nazk.gov.ua/news/nazk-shvalylo-vysnovok-do-zakonoproektu-
yakyy-stosuyetsya-zapobigannya-korupciyi-okremymy.

6. – 383 –
ряджень голови місцевої держадміністрації, готує висновки правової експертизи,
у разі їх невідповідності актам законодавства. У разі виявлення невідповідності
проекту розпорядження чи його окремих положень актам законодавства, юридич-
ний відділ готує зауваження до такого проекту та повертає його на доопрацювання
головному розробникові з відповідними пропозиціями, а у разі, коли недоліки
проекту розпорядження не можуть бути усунені шляхом доопрацювання, – готує
висновок (статті 41, 66–67).
5. Що стосується результатів антикорупційної експертизи (зокрема і громад-
ської), то згідно із частинами 6 і 8 Закону, вони підлягають обов’язковому:
- оприлюдненню на офіційному веб-сайті органу, який проводив відповідну
експертизу(зазадумомзаконодавця,чомусьцестосуєтьсяекспертизилишечинних
нормативно-правовихактів,аленепроектів.Протеніщонезабороняєвідповідному
органу оприлюднювати у такий спосіб і результати експертизи проектів норматив-
но-правових актів) – у разі виявлення факторів, що сприяють або можуть сприяти
вчиненню корупційних правопорушень1
;
- розглядусуб’єктомвидання(прийняття)відповідногоакта,йогоправонаступ-
ником або суб’єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження
у цій сфері2
. Обов’язковість розгляду результатів антикорупційної експертизи не
означає і не може означати обов’язковості врахування усіх відповідних висновків,
аджетачиіншадумканавітьпідготовленихекспертівможебутипомилковоючерез
незнання і неврахування ними певних обставин, недостатнє знання законодавства
чи практичних проблем його застосування у певній сфері тощо. Обов’язковість
розгляду означає лише обов’язковість пошуку консенсусу. При цьому можуть бути
враховані лише окремі, очевидні, беззаперечні і доведені висновки щодо наявності
корупціогенних факторів.
Стаття 56. Спеціальна перевірка
1. Стосовноосіб,якіпретендуютьназайняттяпосад,якіпередбачаютьзайняттявідповідального
або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком,
перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у
тому числі щодо відомостей, поданих особисто.
Спеціальна перевірка не проводиться щодо:
1) кандидатівнапостПрезидентаУкраїни,кандидатівународнідепутатиУкраїни,кандидатів
у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та на посади сільських,
1
На офіційному сайті МЮ в розділі «Напрями діяльності» є лише підрозділ «Антикорупційні
ініціативи», але у ньому – жодного висновку антикорупційної експертизи: https://minjust.gov.
ua/ndd. Відомості про висновки антикорупційної експертизи, яку проводить Комітет ВР з питань
запобігання і протидії корупції, знаходяться в підрозділі «Протоколи засідань Комітету» розділу
«Діяльність Комітету» на його веб-сайті: http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/control/uk/index, а
самі висновки виставлені на сторінках відповідних законопроектів (наприклад: http://w1.c1.rada.
gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52602).
Висновки антикорупційної експертизи, підготовлені Центром політико-правових реформ, можна
подивитися тут: http://pravo.org.ua/ua/news/5227-ekspertiza-zakonoproektiv-viii-sklikannya; http://
pravo.org.ua/ua/news/5229-antikoruptsiyna-ekspertiza-zakoniv.
2
Положення ч. 8 ст. 55 Закону в частині обов’язкового розгляду результатів експертизи під час
прийняття закону чи постанови ВР потребує внесення змін до Регламенту Верховної Ради Укра-
їни, оскільки згідно зі ст. 82 Конституції України порядок її роботи встановлюється виключно
Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.