Método2

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PUBLICA
(ICAP)
ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA
DE LA ADMINISTRACION DE PROYECTOS
Por: John W. Huang
San José, Costa Rica
ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA
DE LA ADMINISTRACION DE PROYECTOS

Por: John W. Huang
SINOPSIS
La función de administración de proyectos de siempre ha sido tema de mucha controversia
entre las personas que trabajan en ese campo. En este documento se hace un nuevo análisis de lo
que es la administración de proyectos examinando lo que se supone que tiene que hacer y cómo se
lleva a cabo en una organización. En el documento también se expone lo que debe saber un director
de proyectos con objeto de administrar efectivamente un proyecto.
En qué consiste la administración de proyectos?
La administración de proyectos se describe a menudo como el proceso de planificar y dirigir
un proyecto desde su principio hasta su terminación en un plazo determinado y a un costo dado para
obtener un producto final determinado. Esta definición, aunque no es errónea, peca de simplista y
pasa por alto unos pocos puntos importantes. En los párrafos siguientes se explica el porqué.
En primer lugar, las estimaciones de tiempo y costos de un proyecto se basan en suposiciones
formuladas cuando se hacen las estimaciones. El calendario real y los costos incurridos casi siempre
variarán con respecto a imprevistos. (Recuérdese la Ley Murphy: “Si algo puede funcionar mal, lo
hará”. Por lo tanto, es utópico esperar que un proyecto se complete tal como se había planificado.
El tiempo, el costo, el alcance del proyecto y los objetivos de éste frecuentemente pueden ser
balanceados entre sí. Por ejemplo, pueden economizarse tiempo y costos a expensas de la calidad y
alcance del proyecto, o si estos últimos se mantienen sin cambios, puede reducirse el tiempo a
expensas de los costos y viceversa. Por consiguiente, es casi inevitable que el costo, el tiempo, la
calidad y el alcance del proyecto terminado difieran un tanto de las estimaciones originales. También
es posible que las estimaciones originales estén prejuiciadas desde un principio, proporcionando así
una base errónea para comparaciones.
Si el tiempo de terminación, el costo y la calidad del producto final no constituyen en sí
mediadas confiables para medir la eficiencia de la administración del proyecto, nos podemos
preguntar de qué otro modo se puede hacer eso. La respuesta a esa pregunta nos acercará algo más
a la compresión de la esencia de la administración de proyectos. A fin de determinar hasta qué
punto se ha administrado bien un proyecto tenemos que examinar el curso seguido por la evolución
del proyecto para determinar si pudimos haber detectado al principio alguna situación que nos hiciera
desviar de nuestro plan original, y si pudimos haber hallado soluciones que nos hubieran conducido a
una situación final mejor. También podríamos tratar de averiguar si la introducción de cambios en el
ambiente del proyecto habría exigido modificación de objetivos y si habríamos reaccionado a esto
con prontitud y buen juicio. Así vemos que la buena administración de proyectos demanda viveza
mental para detectar situaciones inesperadas, capacidad para encontrar buenas soluciones a los
problemas que se han planteado y previsión para replanificar ante circunstancias cambiantes.
Hasta ahora hemos estado hablando de procesos (es decir, de modos de hacer las cosas), de
problemas técnicos y de cómo resolverlos. Un proyecto también requiere insumos humanos y tiene
problemas humanos, y es posible que éstos sean más difíciles de resolver que los técnicos. Ningún
proyecto puede tener éxito sin personas motivadas para trabajar y lograr su objetivo. La

administración del proyecto, por lo tanto, debe ser capaz de percatarse y comprender los motivos y
el comportamiento de todos los que contribuyen al proyecto. Debe orientar el proyecto hacia el
objetivo deseado, a menudo en medio de metas opuestas de las varias partes que intervienen.
Después de haber descrito en general lo que se requiere de la administración del proyecto,
podemos tratar ahora de definir esa administración esbozando de manera más específica lo que se
espera que haga.
En términos amplios la administración del proyecto planifica y dirige el proceso de desarrollo
de un proyecto para permitirle alcanzar, de la mejor manera posible y con el mejor resultado posible,
el objetivo propuesto.
En el anexo 1 se exponen en líneas generales las actividades específicas de la administración
del proyecto. Se observará que esas actividades forman el ciclo dinámico de planificación, de
dirección del trabajo de acuerdo con el plan, de seguimiento de las realizaciones, de detección de
cambios en el ambiente, y de suministro de información para la replanificación.
¿Cuándo se necesita la administración del proyecto?
Si se pretende que la administración del proyecto cumpla las finalidades arriba expuestas, es
evidente que se le necesitará desde el momento en que se concibe el proyecto. Cabría preguntarse si
es realmente necesario darle es este momento a una persona encargada de la administración de un
proyecto el título de director del proyecto. El director del proyecto es de hecho la persona
encargada de la administración de éste, y mientras desempeñe esa función es el director del proyecto,
cualquiera que sea el título oficial que se le asigne. Sin embargo, es necesario asegurar que todas las
personas interesadas en el proyecto, incluso la persona arriba indicada, sepan que ella tiene la
responsabilidad de dirigir el proyecto y está autorizada para ello. A veces ayuda a ella el conferir un
título como director, coordinador o administrador del proyecto.
En muchas organizaciones los proyectos son administrados, sobre todo en las primeras
etapas, por personas que tienen otras responsabilidades funcionarias en la organización. No hay
regla estricta en contra de esa práctica siempre y cuando el candidato.
a) Sepa cómo administrar el proyecto, y
b) Tenga el tiempo y la energía suficiente para administrarlo y se preocupa debidamente de
sus otras funciones.
Debe subrayarse, sin embargo, que la índole del trabajo involucrado en la administración de
un proyecto puede ser muy diferente de la correspondiente a operaciones funcionales, y a menudo no
es posible encontrar a alguien que esté versado en ambos tipos de trabajo. Así pués, el asignar la
administración de un proyecto a un director de “operaciones” funcionales puede ser a menudo
contraproducente. En el Anexo 2 se muestran algunas de las diferencias en la índole de los dos tipos
de trabajo. Incluso cuando se dispone de un candidato adecuado es posible que no pueda encontrar
el tiempo suficiente para desempeñar sus deberes adicionales, y el cumplimiento de una función
puede que tenga que ser sacrificada en favor de la otra.

Es usual, sin embargo, asignar algunas de las tareas de la administración de proyectos a un
director funcional durante las primeras etapas de un proyecto (usualmente la de planificación),
cuando la demanda de tiempo para la dirección del proyecto no es demasiado severa y el futuro del
proyecto es menos seguro. A medida que evoluciona el proyecto se justifica con frecuencia el
nombramiento de un director del proyecto a tiempo completo, cuando un director a jornada parcial
no puede ocuparse de todos los aspectos. El momento en que se llega a esa fase depende de la
magnitud y complejidad del proyecto. Ese trámite del nombramiento puede ocasionar cierta
inconveniencia y pérdida de eficiencia durante el período de transición. Además, existe el peligro de
que el director del proyecto titular (y su organización) no reconozca o se niegue a reconocer el límite
de su capacitación y provoque tales demoras en la transición que resulte perjudicial para el proyecto
y la organización. Por lo tanto, toda economía que pueda obtenerse de la contratación tardía de un
director del proyecto a tiempo completo debe sopesarse cuidadosamente contra las posibles pérdidas
que resultarían para el proyecto debidas a la falta de administración apropiada.
¿Qué debe saber un director de proyectos?
Para administrar un proyecto en forma eficaz, su director debe:
1. Conocer el proyecto y comprender sus objetivos,
2. Conocer los procesos sistemáticos para administrar proyectos,
3. Saber cómo hacer que el proyecto alcance su objetivo deseado a través de las gentes.
Tal como un buen vendedor debe conocer bien el producto que vende, es esencial que el
director de un proyecto tenga una comprensión cabal del proyecto que dirige. Esa comprensión no
debe estar limitada sólo a las características físicas del proyecto tal como otros lo han planificado,
sino que también debe extenderse a los principios generales de desarrollo del proyecto. Debe
conocer las respuestas a preguntas como:
Para qué es el proyecto?
Por que se necesita?
A quién presta servicio?
Cómo se justifica?
Cómo se va a utilizar?
La razón, como ya se ha señalado, es que quizá no se quiera en realidad el proyecto
exactamente como se ha planificado. Lo que uno quiere realmente es el mejor resultado posible, y
esto puede significar tener que modificar el proyecto y sus objetivos durante el proceso de su
desarrollo. Aunque normalmente el director de un proyecto no está autorizado para modificar los
objetivos del proyecto, sí debe tener conocimiento de qué factores externos pueden afectar a esos
objetivos y en qué forma, a fin de que pueda asesorar a quienes adoptan las decisiones acerca de las
medidas que conviene tomar.
La función del director de un proyecto puede apreciarse con más claridad de la analogía con
un capitán de barco que tiene que recoger carga en el Puerto A y venderla en el Puerto B dónde, en

la fecha que se tiene en cuenta, puede obtenerse la utilidad máxima. Para lograr el objetivo de su
misión se le pueden dar instrucciones en el sentido de que:
a) Lleve el barco al Puerto B, descargue y venda la carga, o bien
b) Vende la carga de manera que aporte la mayor utilidad para la compañía.
El primer objetivo simplemente requiere de él que siga las órdenes para lograr lo que se ha
planificado. El segundo objetivo es de mucho más alcance y le da mayor responsabilidad y libertad
en el cumplimiento de sus funciones. Aquí el llevar el barco del Puerto A al Puerto B se convierte en
una sola de las varías estrategias que puede aplicarse para alcanzar su objetivo. Ahora, tan pronto
como el barco se haga a la mar, el capitán, además de guiar al barco en su rumbo, estaría vigilando
constantemente las condiciones del mercado para la carga que transporta. Si descubre que ese
mercado ya no es atractivo para su carga en el Puerto B, puede decidir cambiar su rumbo hacia el
Puerto C. De ese modo está ayudando a la compañía a conseguir su objetivo de maximizar sus
utilidades. De la misma manera el director de un proyecto no debe trabajar, ni obligársele a que
trabaje, con objetivo limitado de “conseguir que se realice el trabajo de acuerdo con las
especificaciones”. Debe tratar de que el proyecto se complete con el mayor beneficio para su
organización, o para la comunidad o la economía a la que él presta servicio.
Dada la complejidad de la mayoría de los proyectos, la tarea de asegurar que todas las
funciones de la administración de proyectos sean llevadas a cabo bien resulta formidable y casi
imposible de cumplir sin la organización sistemática del trabajo. Un proceso sistemático de
administración de proyectos consiste esencialmente en un conjunto de métodos y pautas establecidas
para ayudar al director del proyecto a planificar con lógica, identificar problemas con facilidad y
prontitud y a resolverlos de manera racional. Los elementos básicos de un proceso sistemático para
la dirección de proyectos son:
a) Planificación y programación (cronológica) y reprogramación
b) Ejecución del plan (asignación del trabajo)
c) Seguimiento e información, marcha de los trabajos (tiempo), costos, valor del trabajo
realizado.
d) Análisis de la situación, identificación y solución de problemas.
El éxito de un proceso de administración dependerá no sólo de su eficacia sino de hasta qué
punto lo conoce bien y lo siguen las personas que hacen el trabajo. La eficacia del proceso se refiere
a la facilidad y claridad con que se puede aplicar el proceso y lograrse resultados. Un buen proceso
es usualmente el que requiere un insumo mínimo para lograr los mejores resultados posibles. La
cooperación de todos los que trabajan en el proyecto es esencial y para que ocurra eso es necesario
hacer que todos los que intervienen en el proyecto estén involucrados en el proceso lo más pronto
posible. Un punto clave que conviene tener presente es que la gente debe aceptar el proceso antes
de que pueda, o quiera, cooperar en él. La cooperación reviste importancia particular en los
elementos de información del proceso. Estos constituyen el vínculo importante de información entre
la administración del proyecto y quienes lo están llevando a cabo. El director del proyecto debe
asegurarse de que se ha ganado la confianza de todos los que trabajan en el proyecto de modo que
éstos informen con fidelidad y puntualidad de sus actividades.

Los problemas del director de un proyecto, en lo que se refiere a administrar los recursos
humanos, son muy diferentes de los de un director funcional de una organización. Aparte de un
puñado del personal que forma el equipo de administración del proyecto (los que le ayudan a
manejar el proceso de administración del proyecto), el director de éste a menudo no tiene autoridad
para tratar con la gente que no trabaja directamente en el proyecto, pero cuyo apoyo, y a veces
aportación, son vitales para el éxito del proyecto. En el Anexo 3 se muestran los diversos elementos
cuyos esfuerzos deben ser coordinados por el director de un proyecto importante de construcción.
Los varios elementos de los que un proyecto depende tienen sus propias metas privadas
(véase el Anexo 4), y no es irrazonable esperar que trabajen hacia el logro de esas metas. Sin
embargo, al esforzarse por alcanzar sus metas privadas, pueden surgir conflictos de interés entre las
partes, y en ocasiones dentro del proyecto mismo, lo que puede obstaculizar el logro del objetivo del
proyecto o desviar a éste del logro de su objetivo. Un buen director de proyectos debe ser capaz de
reconocer esos conflictos, identificar sus causas y conciliar diferencias en beneficio del objetivo
global del proyecto. A menudo esto puede significar la utilización de un enfoque inferior al óptimo,
y el director del proyecto tendrá que sopesar lo que tiene que dar a cambio de los beneficios de
lograr que se realice el trabajo. En resumen, el director del proyecto debe guiar a éste para que
alcance su objetivo de la mejor manera posible, al tiempo de permitir a las partes que contribuyen al
proyecto que satisfagan cualesquiera metas privadas razonables. Esta no es una tarea fácil, ya que
demanda una persona que tenga una visión clara de los objetivos del proyecto, comprenda las
necesidades de los demás y sea transigente sólo en la medida en que ello redunde en beneficio
general del proyecto.
La administración del proyecto y la organización.
Un proyecto está íntimamente conectado en todas las fases con la organización vigente a la que
pertenece. El proyecto es el instrumento a través del cual una organización trata de alcanzar sus
objetivos a largo plazo. Por lo tanto, el éxito o el fracaso de un proyecto ejerce un efecto importante
en el futuro de la organización. Por esa razón la dirección del proyecto, en la que recae la
responsabilidad de desarrollarlo, debe trabajar en armonía con la dirección general de las operaciones
en marcha.
El jefe ejecutivo de una organización (que en ocasiones es un comité ejecutivo) es de hecho
el principal director del proyecto, ya que, en última instancia, es responsable del éxito o del fracaso
del proyecto y de su efecto en toda la organización. Puede delegar algunas de las responsabilidades
relativas a determinados proyectos en personas a las que llamamos directores de proyectos, en forma
muy semejante a como se delegan responsabilidades operativas en directores funcionales o
divisionales. La amplitud de esa delegación, ya sea amplia o restringida, depende en gran medida del
estilo de dirigir del jefe ejecutivo. En cualquier caso, el jefe ejecutivo debe reconocer que alguna
responsabilidad de dirección del proyecto todavía sigue recayendo en él y, por lo tanto, debe
planificar su programa de trabajo concordantemente. También puede delegar parte de su propio
trabajo en la administración del proyecto en un suplente para aliviar su carga de trabajo.
De lo expuesto se infiere que al permitir que un director de proyectos comparta más su
responsabilidad, el jefe ejecutivo estará aligerando de hecho su propia carga. Sin embargo,

ocasionalmente, dicho jefe ejecutivo tiende a restringir las responsabilidades que delega en el director
del proyecto por las siguientes razones:
a) Carece de la comprensión adecuada de la función de un director de proyectos.
b) No tiene confianza en su director de proyectos, quien es relativamente nuevo en la
organización,
c) Quiere estar encima de cada detalle del proyecto, y desea secretamente dirigir él mismo el
proyecto, por los desafíos que ofrece.
Cuando esto ocurre es muy fácil que se resienta el funcionamiento de la organización o bien
el propio proyecto, ya que el jefe ejecutivo se ha hecho a sí mismo director del proyecto cuando en
realidad no dispone de tiempo para dedicarlo a esa tarea. Su director del proyecto es ahora, en el
mejor de los casos, sólo un técnico del proyecto que observa su evolución, informa y cumple órdenes
sin dirigir en realidad el proyecto.
Por último, un aspecto importante de la realización entre la administración del proyecto y el
resto de la organización es la necesidad de hacer que los varios departamentos funcionales de la
organización intervengan durante el proceso de desarrollo del proyecto. El éxito de un proyecto no
se juzga por su terminación, sino por lo bien que el proyecto acabado encaja con las demás partes de
la organización y aporta beneficios a este conjunto. Esto sólo puede suceder si el proyecto es
aceptado por los operadores del sistema del que va a formar parte el proyecto. Pueden surgir
problemas cuando el proyecto contiene innovaciones que exigen nuevas técnicas y métodos que son
relativamente desconocidos para el personal de operaciones. La dirección del proyecto debe
asegurarse de que no habrá resistencia (verbal o callada) al nuevo proyecto por el personal de
operaciones. La mejor manera de lograr esto es hacer que los departamentos funcionales participen
en las primeras fases del proyecto, y considerar con todo detenimiento y cuidado cualquier consejo
que puedan ofrecer.
ANEXO 1
EL CICLO DE LA DIRECCION DE PROYECTOS
PLANIFICACION

FIJAR OBJETIVOS
> ESTUDIAR RECURSOS
FORMULAR ESTRATEGIA
CONTROL EJECUCION
MEDIR LOGROS ASIGNAR RECURSOS
COMPARAR CON LA META GUIAR LA EJECUCION
INFORMAR COORDINAR LOS
RESOLVER PROBLEMAS ESFUERZOS
↑ MOTIVAR AL PER-
SONAL
ANEXO 2
DIFERENCIAS EN LA INDOLE DE LAS ACTIVIDADES PARA OPERACION DE
EMPRESAS Y PARA DESARROLLO DEL PROYECTO
OPERACIONES DE EMPRESA DESARROLLO DE LOS
PROYECTOS
REPETITIVA UNA SOLA VEZ
TASA DE UTILIZACION DE RECURSOS TASA DE UTILIZACION

RELATIVAMENTE BAJA DE RECURSOS ELEVADA
EL PROCESO SE VUELVE CADA PROYECTO
FAMILIAR TIENE PROBLEMAS
DIFERENTES
DATOS ESTADISTICOS DATOS ESTADISTICOS DE
DISPONIBLES Y UTILES USO LIMITADO EN LOS
PARA LA ADOPCION DE PROYECTOS
DICISIONES
LOS ERRORES NO SON COSTOSOS ALTA PENALIDAD DE
DE REMEDIAR DECISIONES
EQUIVOCADAS
EQUIPOS DE TRABAJO PERSONAL NUEVO PARA
BIEN ESTABLECIDOS CADA PROYECTO

ANEXO 3
ELEMENTOS COORDINADOS POR LA DIFECCION DEL PROYECTO Y SUS
APORTACIONES A ESTE
PROPIETARIO
(DECISIONES,
FONDOS)
DEPARTAMENTOS CONSULTORES
INTERNOS (CONOCIMIENTOS,
(CONOCIMIENTOS, MANO DE OBRA)
DATOS, EXPERIENCIA
OPERACIONAL)
FUERZA DE TRABAJO CONTRATISTAS
DIRECTA (CONSTRUCCION)
(CONSTRUCCION)
DIRECCION DEL
PROYECTO
ORGANISMOS PROVEEDORES
GUBERNAMENTALES (MATERIALES Y
(LEGISLACION, EQUIPO)
APROBACION,
ASESORAMIENTO
SERVICIOS INSTITUCIONES
PUBLICOS FINANCIERAS
( FINANCIAMIENTO)
PUBLICO
(COOPERACION
PATROCINIO)
ANEXO 4

LAS METAS DE LOS VARIOS ELEMENTOS CON RESPECTO AL PROYECTO
PROPIETARIO: Costo bajo, beneficios elevados, de tiempo corto y sin
problemas.
CONSULTORES: Remuneración razonable, calendario de trabajo flexible,
información fácilmente disponible, decisiones rápidas, pago
oportuno del trabajo.
CONTRATISTAS: Buena utilidad, que no haya demoras en los planes de trabajo,
cambios mínimos, llegada oportuna del material y el equipo,
libre elección del método de construcción, que no haya
interrupción por otros contratistas, pago oportuno del trabajo,
concesión rápida de los permisos, suministro oportuno de los servicios.
PROVEEDORES: Especificaciones claras, bastante tiempo de antelación para la
entrega, buen margen de utilidades, utilización mínima de
artículos que no sean estándar, tolerancia razonable en los
requisitos de calidad.
INSTITUCIONES
FINANCIERAS: Seguridad del préstamo, desembolsos de acuerdo con el
programa, que el proyecto produzca el rendimiento suficiente
para cubrir el servicio de la deuda.
PUBLICO: Que no haya molestias ni peligros durante la construcción, que
no se produzcan efectos ambientales desfavorables durante la
operación, que el proyecto sea beneficioso desde el punto de vista
social, que el producto sea bueno a un precio razonable.
SERVICIOS PUBLICOS: Solicitud oportuna de servicios, interferencia mínima de la
construcción del proyecto.
ORGANISMOS
GUBERNAMENTALES: Que haya conformidad con los objetivos, las políticas y la
legislación del país en conjunto.
FUERZA DE TRABAJO
DIRECTA: Llegada oportuna de los planes de trabajo, del material y el
equipo mínimo de cambios, que no haya quejas del público,
que las instrucciones sobre el método de construcción
sean claras, que no haya interrupción por otros elementos
participantes, que se concedan los permisos con rapidez, se
proporcionen servicios oportunamente y haya
reconocimiento del trabajo.
DEPARTAMENTOS
INTERNOS: Calendario de trabajo flexible, que se conceda tiempo para
recopilar información, que se proporcione información
temprano acerca del proyecto y que éste introduzca
cambios mínimos en los procedimientos de operación.

(ICAP)

LA ADMINISTRACION COMO PROCESO
George Terry. Principios de
Administración, 1a. Edición
Editorial Continental, S. A.
México 1975
Material para uso exclusivamente interno
del ICAP. Prohibida la reproducción total
o parcial del mismo.
San José, Costa Rica
1988
LA ADMINISTRACION COMO PROCESO
La costumbre puede conducir a muchos errores, pero no justificar ninguno. (Henry Fielding).
Lo que hace un gerente es distinto y está formado de muchas actividades fundamentales que
constituyen un proceso único: el proceso administrativo.
FUNCIONES FUNDAMENTALES
DE LA ADMINISTRACION

Supóngase un gerente y un grupo de empleados. Lo primero que debe decirse es sobre los
objetivos que deben alcanzarse. Tales objetivos identifican las metas fijadas en el nivel superior, pero
por lo general se espera que el gerente aclare y amplifique tales metas para trabajar con el grupo. Y
casi siempre, en los niveles administrativos inferiores, la determinación de los objetivos está a cargo
del gerente.
Con los objetivos en mente, el gerente determina el trabajo que debe ejecutar para satisfacer
tales objetivos. Tanto el objetivo como el trabajo resultante que se requiere, puede suponerse que es
de cualquier tipo general, así, la derivación, lo que hace el gerente será fundamental y de aplicación
universal.
El trabajo del gerente es ver que se haga el trabajo necesario mediante los esfuerzos de los
miembros del grupo. Más aún el gerente debe determinar cuándo y dónde debe hacerse el trabajo,
los componentes que el trabajo requiera, la contribución de cada uno de tales componentes y la
forma de lograrlo. En esencia, se traza un plan o un modelo integrado y predeterminado de las
actividades futuras. Esto requiere aptitud para proveer, observar un conjunto, ver intencionalmente
hacia adelante. En síntesis, es necesaria la planeación. Esta es una función fundamental de la
administración.
Habiendo sido determinada la dirección, curso y forma de la acción, el siguiente paso es
distribuir o señalar las necesarias actividades componentes entre los miembros del grupo, para lograr
el trabajo. Esta distribución hecha por el gerente, está guiada tomando en consideración cosas tales
como la naturaleza de las actividades componentes, los individuos que integran el grupo y las
instalaciones físicas de que se dispone. Estas actividades componentes, se agrupan y asignan de
manera que se realicen con un mínimo de gasto o con el máximo de satisfacción del empleado en su
trabajo, o de acuerdo con algún otro esfuerzo que valga la pena.
Si el grupo es deficiente, ya sea en número o en la calidad de miembros administrativos, se
pone el remedio. Cada uno de los miembros asignados a una actividad componente se enfrenta con
la situación de su relación respectiva al grupo y con aquella de su grupo hacia otros grupos de la
empresa. Son típicas las preguntas de quién decide, qué y cuándo. Este trabajo de señalamiento de
tareas y de establecimiento y mantenimiento de relaciones por parte del gerente se conocen como
organización. Puede considerarse que el plan formulado por el gerente adquirió significación para
cada uno de los miembros del grupo. La organización es una función fundamental de la
administración.
Para llevar a cabo físicamente las actividades resultantes de los pagos de planeación y
organización, es necesario que el gerente tome medidas que inicien y continúen las acciones, por el
tiempo que sea necesario para que los miembros del grupo cumplan la tarea. Las medidas
relacionadas dependerán de los miembros particulares del grupo, de la actividad componente que
deba ejecutarse y del criterio del gerente. Entre las medidas más comunes utilizadas por el gerente
para poner al grupo en acción, se contarán la jefatura, comunicación, desarrollo de gerentes,
instrucción y compensación. A este trabajo se le denomina ejecución. Esta es una función
fundamental de la administración.
La palabra “ejecutar” significa “poner en acción”, por lo que su empleo es apropiado para la
función administrativa que se refiere al suministro de fuerza estimulante al grupo.
Los gerentes han encontrado siempre conveniente “comprobar” o “continuar” lo que se está
haciendo, con el fin de cerciorarse de que está progresando satisfactoriamente el trabajo de otros

hacia el objetivo predeterminado. El establecimiento de un plan sólido, la distribución de las
actividades componentes requeridas por este plan y la buena actuación de cada miembro, no
aseguran que la empresa será un éxito. Pueden presentarse discrepancias, imponderables y malas
interpretaciones, así como obstáculos inesperados. Tales contingencias deben reconocerse
rápidamente por el gerente de manera que puedan tomarse acciones correctivas. Se buscan
respuestas para las preguntas: Cuán bien debe hacerse el trabajo? Cuán bien se está haciendo?.
Esta función del gerente constituye el control. También es una función fundamental de la gerencia.
El funcionamiento real, por lo general, se evalúa comparando lo logrado con un estándar o con una
línea base de referencia predeterminada.
La acción correctiva, podría abarcar uno o todos los aspectos detallados a continuación.
Cambio de los medios de actuación de uno o más de los miembros del grupo, redistribución de las
obligaciones componentes, ajustes de las autoridades delegadas, alteración del plan del gerente y
modificación de los objetivos.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
Estas cuatro funciones fundamentales de la administración: planeación, organización,
ejecución y control o vigilancia constituye el proceso administrativo y son los medios por los cuales
administra un gerente. Son también las señales que distinguen a un jefe de otro que no lo es.
Se puede presentar un resumen de estas funciones fundamentales de la administración como:
1) Planeación, para determinar los objetivos y los cursos de acción que deban tomarse.
2) Organización, para distribuir el trabajo entre el grupo y para establecer y reconocer la autoridad
necesaria. 3) La ejecución de los miembros del grupo para que lleven a cabo sus tareas con
entusiasmo, y 4) control de las actividades para confrontarlas con los planes.
______________________
Funciones Fundamentales
PREGUNTASde la Administración que RESULTADOS
se emplearon
Qué es lo que se Planeación Objetivos, políticas
necesita? procedimientos y
métodos.
Qué cursos de acción
debe adoptarse, cómo
y cuando deben
seguirse?
Cuándo deben tener Organización División del Trabajo
lugar las acciones distribución del
y quién debe hacer trabajo y delegación

ese trabajo? de autoridad.
Por qué y cómo deben Ejecución Jefatura, comunicación
ejecutar sus tareas los e incentivos.
miembros del grupo?
Están siendo ejecutado Control Informes, comparaciones,
tadas las acciones costos y presupuestos.
cuándo, dónde y cómo
de acuerdo con los
planes?
DEFINICION DE ADMINSTRACION
Reiterando, y por conveniencia, incluimos ahora la definición de administración, usando el
enfoque del proceso administrativo recién descrito.
Esta definición fue enunciada principalmente al principio de este libro.
1. Administración es un proceso distinto compuesto por planeación, organización, ejecución y
control, que se ejecuta para determinar y satisfacer los objetivos mediante el uso de gente y
recursos.
UNIVERSALIDAD DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
De todo lo que se ha dicho se deduce que el proceso administrativo tiene algo universal y
esto tiene una importancia trascendental. Significa que las funciones fundamentales de planeación,
organización, ejecución y control son básicas y la ejercen los gerentes, sea cual fuere el tipo de la
empresa, su actividad principal o el nivel en que trabajen los gerentes. Erróneamente, y con mucha
frecuencia, se piensa que la administración existe solamente en los negocios y no en otras empresas;
como en la producción o en las ventas y otras labores de importancia en la alta dirección y no en los
niveles inferiores de supervisión. Lo cierto es que, actuando en sus respectivas capacidades, tanto
ejerce las funciones administrativas fundamentales un presidente de compañía, como un jefe de
oficina. La única diferencia es el sonido de las palabras que describen los objetivos. Las acciones
que comprende el plan, la magnitud de las decisiones que toman, la dosis de dirección requerida y la
complejidad de la medición de la eficiencia real de la ejecución.
Dado que el proceso administrativo es universal, lo que se puede decir de un gerente se aplica
igualmente a todos. El proceso administrativo representa un denominador común entre los gerentes
y sirve para facilitar el estudio de la administración. Se encuentra universalmente, donde quiere que
los hombres trabajan juntos para el logro de objetivos comunes. También el proceso administrativo
está formado por un cuerpo científico organizado que se puede comunicar de una persona a otra. Es
empleado con éxito por el ejecutivo de Estados Unidos, por el empresario en Japón, por el
funcionario gubernamental en Turquía y por el oficial militar en Francia.

Existe una amplia evidencia que demuestra que estas funciones administrativas pueden ser
aplicadas con efectividad por los mismos gerentes en distintas empresas.
La familiaridad con los antecedentes, tecnología y ambiente de la nueva empresa,
probablemente ayude al nuevo gerente a llegar a decisiones más efectivas que las que hubiera tomado
en otras condiciones. Sin embargo, la observación importante es que, básicamente, desempeña el
mismo tipo de actividades sea que administre la empresa A o B. La afirmación, el señor Dow es un
gerente experto, significa que el señor Dow es eficiente para administrar, no que tenga un
conocimiento íntimo de todas las características técnicas y de todos los detalles de la operación de su
área, aunque esto ayudará a facilitar su competencia administrativa. Por ejemplo, el gerente de una
fábrica de refrescos fue transferido a una empresa de municiones y operó con éxito. El gerente de
una compañía de aparatos eléctricos fue cambiado a una empresa constructora de barcos y disfrutó
de un éxito notable. Se piden gerentes industriales para servir en puestos gubernamentales, no
precisamente por su íntimo conocimiento del gobierno, sino porque pueden aplicar en forma efectiva
las funciones administrativas fundamentales. Y lo mismo es aplicable a los miembros de la
administración en el campo educativo que entran a empresas comerciales y a los gerentes de
transporte que abandonan su campo elegido y sirven admirablemente a empresas caritativas.
EL TRABAJO DEL GERENTE
__________
PLANEAMIENTO ORGANIZACION DIRECCION CONTROL
1. Aclarar, ampliar 1. Subdividir el 1. Comunicar y explicar 1. Comparar los re-
y determinar los trabajo en los objetivos a los sultados con los
objetivos obligaciones subordinados planes en general
2. Previsión 2. Deberes ope- 2. Conducir y retar a 2. Evaluar los resul-
rativos de gru- otros para que hagan tados contra nor-
po en posicio- lo mejor que puedan mas de funciona-
nes operativas miento
3. Establecer condi- 3. Reunir las po- 3. Guiar a sus subordi- 3. Idear medios
ciones y suposi- siciones ope- nados para que cum- efectivos para
ciones bajo las rativas entre plan con las normas medición de las
cuales deba ha- unidades de funcionamiento operaciones
cerse el trabajo
4. Seleccionar e 4. Definir los re- 4. Desarrollar subordi- 4. Hacer que los

indicar las ta- quisitos del nados para realizar medios de medi-
reas para el lo- puesto potenciales plenos ción sean cono-
gro de los ob- cidos
jetivos
5. Establecer un 5. Seleccionar y 5. Dar a los hombres 5. Transferir datos
plan de logros colocar el in- el derecho a ser detallados en for-
dividuo en el escuchados mas que muestren
puesto ade- comparaciones y
cuado variaciones
6. Establecer 6. Delegar la de- 6. Alabar y reprimir 6. Sugerir acciones
políticas bida autoridad con justicia correctivas si son
en cada miem- necesarias
bro de la admi-
nistración
7. Planear están- 7. Proporcionar 7. Recompensar con 7. Informar de las
dares y métodos instalaciones y reconocimiento y interpretaciones
para cumplirlos otros recursos pago el trabajo a los miembros
al personal bien hecho responsables
8. Anticipar los 8. Revisar la or- 8. Revisar la ejecución 8. Ajustar el plan
problemas futu- ganización a a la luz de los resul- a la luz de los
ros posibles la luz de los tados del control resultados del
resultados del control
control
INTERRELACIONES ENTRE FUNCIONES
En la práctica, estas cuatro funciones fundamentales están entrelazadas e interrelacionadas, la
ejecución de una función no cesa enteramente antes de que se inicie la siguiente: Y normalmente no
se llevan a cabo en una secuencia particular sino como lo parezca requerir la situación que se esté
considerando. En el establecimiento de una nueva empresa probablemente el orden de las funciones
sea como el que se ha delineado en esta discusión, pero para una empresa en marcha, un gerente
puede desempeñar por ejemplo, el control en un momento dado y posteriormente la ejecución y
luego la planificación.
La secuencia debe adaptarse al objetivo específico o al proyecto en particular. Típicamente,
un gerente está comprometido con muchos objetivos y puede encontrarse con cada uno en diferentes
etapas del proceso. Para el ego, esto puede dar la impresión de una falta de orden o de ineficiencia
en tanto que en realidad el gerente puede estar actuando de acuerdo con un plan determinado. A la
larga, por lo general el énfasis se coloca más en determinadas funciones que en otras, dependiendo
de la situación en particular. Asimismo, debe observarse que algunas funciones deben ejecutarse
antes que otras se pongan en acción. La ejecución efectiva, por ejemplo, requiere que las personas
tengan actividades señaladas en concordancia con sus contribuciones esperadas para el objetivo
predeterminado. En igual forma no se puede ejercer el control en el vacío; debe haber algo a
controlar.

En realidad, la planeación está implícita en el trabajo de organización, ejecución y control.
En igual forma, los elementos de la organización se emplean en la planeación, ejecución y control.
Cada una de las funciones fundamentales de la administración afecta a las otras y todas están
íntimamente relacionadas para formar el proceso administrativo.
La Figura 6-4 ilustra el ámbito de cada una de las funciones fundamentales en cada uno de los
niveles administrativos. Obsérvese que en todos los niveles todos los gerentes ejecutan las cuatro
funciones administrativas.
Existe la tendencia, hablando en términos generales, que la planeación y la organización
tengan más importancia en el máximo nivel administrativo, y que la ejecución y el control tengan
relativamente mayor importancia en los niveles administrativos inferiores.
Nivel Figura 6-4 La dirección se
administrativo caracteriza por
Supremo Planeación Organización Ejecución Control Amplia y creativa
Medio Regulamiento
Superior Amplia y creativa
Medio Limitada y algo
Inferior rutinaria
Infimo Detalles y
rutina
TEORIA DE SISTEMAS
Sólo existen la conciencia de lo
universal y la conciencia de la verdad.
El engaño, por lo tanto, consiste en
la particularización del
pensamiento... Los hombres
encuentran, en general, que cuando
deben concebir algo, esto tendría
que ser una cosa singular, es decir,
una ilusión.
HERACLITO DE EFESO
por Fernando Guilherme Tenorío
INTRODUCCION

Los problemas que hay en el mundo son, ante todo, problemas humanos, porque existen en la
medida en que el hombre los percibe. Y el hombre que ha de afrontar una situación problemática,
desea comprenderla mejor y clasificarla, es decir, encararla desde varios puntos de vista: educacional,
social, económico, científico, tecnológico, etc.
Este análisis del problema, esta descomposición del todo en partes, facilita la determinación
de los pasos necesarios para encontrar su solución. No obstante, hay que sintetizar e integrar las
soluciones parciales en una solución global del problema enfocado. Ahora bien, nos parece esencial
buscar la optimización del todo y no solamente de las partes consideradas en forma aislada. Esta es
una de las ideas principales del método sistémico.
El método sistémico debe su formulación a diversas tentativas interdisciplinarias para superar
la tendencia de las ciencias a la particularización. Los precursores de la Teoría de Sistemas partieron
del supuesto de que si distintas personas trabajan con sistemas o sea, con patrones relativamente
estables de variables, debería ser posible desarrollar una serie de conceptos comunes y básicos que
podrían intercambiarse entre cualesquiera disciplinas. Esto representó un resurgimiento de la tesis
del isomorfismo, que se basa justamente en la hipótesis de que en realidad existan una serie de
estructuras o procesos que pueden emplearse en todas las disciplinas y utilizarse en sistemas de todo
tipo. Por ejemplo, el organismo humano y el sistema económico. Ambos tienen características
estructurales semejantes y mecanismos comunes de reproducción, sin que por ello sean
necesariamente idénticos como sistemas específicos. Sin embargo, como sistemas vivos, necesitan
un proceso de intercambio de materia, energía e información, tanto dentro de ellos mismos como
entre ellos y su ambiente.
Además, insistiremos en esa idea diremos que el hombre puede percibir la problemática y, sin
embargo, a pesar de sus considerables conocimientos y habilidad, no comprender los orígenes, el
significado y las correlaciones de sus diversos componentes y, en consecuencia, ser incapaz de
encontrar soluciones eficaces. Este fracaso se produce en gran parte porque examinamos elementos
aislados, sin comprender que el todo es más importante que la suma de sus partes, que la alteración
de uno o dos elementos entraña un cambio en los demás.
Por otra parte, el método sistémico es un instrumento de ordenación de la percepción de los
fenómenos, un patrón de pensamiento organizado de amplitud suficiente para abarcar las ciencias
más diversas y competitivas -sean éstas naturales o sociales-, y una manera de observar la realidad
física o histórica.
3.2 CONCEPTO DE SISTEMA
La noción de un sistema es bastante primitiva, en el sentido de que no se puede definir
fácilmente en función de conceptos más simples. Como noción primitiva, se trata de un concepto
muy extenso, es decir, se aplica a casi todo lo que existe. No obstante, el sentido que se dará aquí a
este término será necesariamente más restringido. En realidad, a medida que vaya desarrollándose el
trabajo no se ofrecerá una definición de sistema sino que se presentarán varias.
El término sistema puede definirse en síntesis como un conjunto de elementos de interacción.
Esto significa que cualquier cosa que esté compuesta de partes unidas entre sí puede llamarse
sistema. Por ejemplo, un automóvil, unas tijeras, una economía, el cuerpo humano, una ecuación de
segundo grado, una empresa o una organización constituyen sistemas.
Observemos de antemano que la definición de todo sistema en particular es arbitraria. Es
válido llamar a una grúa un sistema, pero este sistema ampliado, que sería un hombre dirigiendo una

grúa, es también un sistema. Además, el sistema hombre dirigiendo una grúa puede formar parte de
un gran sistema portuario, y así sucesivamente.
El universo parece estar formado de conjuntos de sistemas, cada uno contenido en otro
mayor. Así, es posible ampliar el concepto de sistema para abarcar un radio más amplio, y también
se puede simplificar un sistema para obtener una versión más reducida. Se podría pensar que unos
alicates es un sistema, pero ¿qué sucederá si separamos los dos brazos que lo componen?
Considerando el punto de vista descrito anteriormente, de que un sistema es un todo integrado, los
brazos ya no constituirán un sistema sino simplemente dos objetivos.
Sin embargo, si pusiéramos una de esas piezas bajo un microscopio descubriríamos que es un
sistema de componentes metalúrgicos que interactúan en una forma especial según, por ejemplo, la
temperatura a que se someta la pieza en cuestión. Los componentes de ese sistema consisten en
diversas clases de moléculas de acero, y si tomamos una de esas moléculas es posible considerar que
contiene un sistema, esta vez de características atómicas. Aquí, el punto importante es que si
deseamos considerar las interacciones que afectan a una sola entidad tenemos que definir esa entidad
como parte de un sistema. Los alicates es un sistema porque contiene partes interrelacionadas y es,
en cierto sentido, un todo completo en sí mismo. Sin embargo, las entidades que estamos
considerando serán, ciertamente, parte de varios sistemas más amplios.
Considerando ahora el aspecto “interno” y el aspecto “externo” de un sistema, podemos
definirlo como sigue:
interno -es un conjunto de elementos cualesquiera vinculados entre sí por
cadenas de relaciones, de modo que constituyen un todo organizado.
externo -es un todo organizado, relacionado dinámicamente con el medio
externo (esto es, sujeto continuamente a mutaciones) y que representa,
en todo momento, un determinado modo de acción (o comportamiento)
3.3 CLASIFICACION DE LOS SISTEMAS
Se han establecido varias clasificaciones de sistemas, pero aquí analizaremos solamente
aquella según la cual los sistemas se catalogan como cerrados o abiertos.
El hecho de que un sistema sea abierto significa no sólo que hay un intercambio entre él y el
medio ambiente, sino también que ese intercambio es un factor esencial que preserva su viabilidad, su
capacidad reproductiva o su continuidad y su capacidad de transformarse. Al contrario de lo que
sucede en el sistema abierto, en el sistema cerrado hay un intercambio relativamente pequeño, tanto
de energía como de materia, en relación con el medio ambiente.
En todo sistema cerrado (físico) el estado final está determinado incuestionablemente por las
condiciones iniciales. Químicamente, si se modifican las condiciones iniciales o el proceso, el
resultado final también se verá modificado. Esto, sin embargo, no sucede en los sistemas abiertos, en
los cuales se puede lograr el mismo resultado final partiendo de condiciones iniciales diferentes y
empleando diferentes métodos: éste es el principio de la “equifinalidad”.
Hay una distinción importante entre los sistemas abiertos y los cerrados que se ha expresado
en función de la entropía: en los sistemas cerrados ésta tiende a aumentar y los sistemas tienden a
desagregarse, mientras que los sistemas abiertos son negentrópicos, es decir, en ellos la entropía
tiende a disminuir.

Subrayando esta distinción, es posible decir que la reacción de los sistemas cerrados a la
introducción de acontecimientos ambientales es una pérdida de organización o un cambio, en el
sentido de la disolución del sistema, aunque según las características y la fuerza de la intervención, el
sistema pueda a veces pasar a un nuevo nivel de equilibrio: homeostasis. Por otra parte, la reacción
típica de los sistemas abiertos ante la intervención del ambiente provoca un cambio de estructura
(fenómeno de diferenciación) en las variables impuestas. Esto se debe a los factores descritos
anteriormente: el intercambio ambiental no es -o si lo es no permanece así por mucho tiempo-
fortuito o sin estructura, sino que se torna selectivo debido a la capacidad de planificación,
codificación o elaboración de información (esto es, debido a su adaptabilidad) inherente a este tipo
de sistema. Esto se aplica tanto al organismo biológico más primitivo como a un sistema
sociocultural complejo. A medida que subimos en los niveles de sistemas, comprobamos que los
sistemas se vuelven cada vez más abiertos, en el sentido de que el intercambio se hace más amplio,
con un mayor número de elementos del medio, lo que significa que los sistemas pueden programar o
responder, selectivamente, a una esfera más amplia y a un mayor número de detalles de la inagotable
variedad del ambiente.
Para fines de comparación, las características de los sistemas cerrados semejantes a una
máquina - y las de los sistemas abiertos -semejantes a un sistema social -pueden determinarse como
sigue:
Sistemas semejantes a una Sistemas dominados por el
máquina hombre
1. Invariable; sin perturbaciones. 1. Variable; muchas perturbaciones.
2. Previsible; estadísticamente estable. 2. Imprevisible; estadísticamente impre-
visible.
3. Automático 3. No automático
4. La confiabilidad puede acercarse 4. Confiabilidad maximizada
al 100%
5. Autoorganizado. 5. La experiencia no se introduce
automáticamente para mejorar el
resultado.
Sistema cerrado Sistema abierto
1. No hay interacción con el am- 1. Interacción constante con el am-
biente. biente (influye en él y también re-
cibe su influencia).
2. No tiene capacidad de crecimien- 2. Tiene capacidad de crecimiento,
to, adaptación al ambiente, o aun cambio, adaptación al ambiente
de auto reproducción. y hasta auto reproducción, en
ciertas circunstancias ambientales.
3. Su estado actual y futuro o final 3. Su estado actual, futuro o final
será siempre su estado original o no está necesariamente determi-
inicial. nado por su estado original o
inicial.
4. Su eventualidad no es competir 4. Su eventualidad es competir con
con otros sistemas. otros sistemas.

3.4 ENTROPIA
El concepto de entropía se deriva de la segunda Ley de la Termodinámica (2), que es una ley
universal en virtud de la cual todas las formas de organización avanzan hacia su desorganización o
desaparición. Una de las consecuencias de ese principio es que se prevé que el universo, como un
todo, deberá terminar, en última instancia, con una muerte térmica: las fuentes de calor de las
estrellas y las galaxias irradiarán su energía hacia el espacio, calentando el polvo y el gas interestelar
y los planetas (que actualmente son muy fríos en comparación con las estrellas), hasta que todo el
universo alcance una temperatura uniforme y entropía máxima y la actividad termodinámica ya no
sea
(2) La termodinámica es la parte de la física que estudia los procesos de transformación de energía y
el comportamiento de los sistemas en dichos procesos. La 2a. Ley de Termodinámica establece que
si se aísla un sistema de su medio, la cantidad de entropía del sistema aumenta y provoca la
desagregación del mismo.
posible. De ahí la razón por la cual los sistemas también tienden a agotarse, es decir, la tendencia de
las estructuras diferenciadas es avanzar hacia su desintegración a medida que los elementos que las
componen se adaptan en un desorden aleatorio. Sin embargo, en los sistemas sociales las estructuras
tienden a tornarse más elaboradas, en vez de volverse menos diferenciadas. El sistema social no se
agota, porque puede extraer energía del mundo que lo rodea, y por eso la acción de la entropía
queda contrarrestada por la extracción de energía y el sistema vivo se caracteriza por la entropía
negativa más bien que por la entropía positiva.
Los sistemas sociales, por ser abiertos, pueden detener casi indefinidamente el proceso
entrópico. Lo que permite esto es el hecho de que en los sistemas abiertos los recursos que se
utilizan para sostener el proceso de entropía provienen del ambiente externo. Por ejemplo, la falta de
recursos financieros para mantener un sistema productivo puede llevar este sistema a la quiebra o al
“desorden” para que éste recupere su potencial productivo (a veces); el préstamo bancario sería el
elemento negentrópico de recuperación y mantención del equilibrio (homeostasis) de dicho sistema.
3.5 EQUILIBRIO DINAMICO
El principio del equilibrio dinámico no se aplica literalmente al funcionamiento de todos los
sistemas complejos porque, contrariamente a la entropía, éstos avanzan hacia el crecimiento y la
expansión. El equilibrio al que más se aproximan los sistemas complejos es frecuentemente el
cuasiestacionario, según el concepto de Lewin(1947). La naturaleza compensatoria de una acción
en un sentido determinado, opuesto a ambos movimientos, es más aproximada que precisa. Por lo
tanto, un gráfico temporal de las actividades mostrará una serie de altas y bajas en vez de una curva
armoniosa.
Además, preservando el carácter del sistema, la estructura tenderá a extraer más energía de la
necesaria, no sólo para sobrevivir sino también para obtener un cierto nivel de seguridad fuera del
nivel inmediato de existencia. El cuerpo acumulará gordura, la organización social establecerá
reservas financieras y la sociedad ampliará su base tecnológica y social. De este modo, con el tiempo
pasará de un nivel simple de homeostasis a niveles más complejos, a través del crecimiento.
La estructura básica del sistema no se modifica directamente como consecuencia de su
expansión. Las plantas y ciertas especies de animales crecen por multiplicación. Un sistema social

añade más unidades del mismo tipo esencial que ya posee (dando lugar al principio de la
diferenciación (3) común a todo sistema complejo). Una fábrica que triplica su producción ya no es
la misma institución, desde el punto de vista de la relación entre superiores y subordinados.
En resumen, los sistemas sociales tienen un crecimiento o expansión en el cual maximizan su
carácter básico. Reaccionan ante los cambios o se anticipan a ellos por medio de la incorporación de
nuevos elementos energéticos a la naturaleza de sus estructuras. En función del equilibrio
cuasiestacionario, los objetivos del proceso de adaptación no siempre dan por resultado el retorno al
nivel primitivo o inicial. En ciertas condiciones se produce una solidificación temporal durante una
de las fases de la adaptación y queda establecida así una nueva línea básica; los movimientos
sucesivos fluctúan alrededor de este nivel, que puede ser superior o inferior al nivel inicial. En otras
palabras, el
(3) En la función de la entropía negativa los sistemas abiertos tienden a la multiplicación y
elaboración de nuevas funciones, lo que determina también la multiplicación de los papeles y la
diferenciación interna.
sistema busca una situación estable cada vez que su equilibrio se ve perturbado. Esto queda
demostrado por el control homeostático, que mantiene el cuerpo humano a una temperatura regular
de 36,9º , cualquiera que sea la temperatura del medio en que se encuentre.
En el caso de los organismos biológicos se usa el término homeostasis para designar su estado
estable o equilibrio dinámico.
3.6 ELEMENTOS DE UN SISTEMA
El objetivo de esa unidad es demostrar que, sin tomar en cuenta la complejidad de un
determinado sistema, sus elementos básicos son funcionalmente los mismos: entrada, proceso y
salida.
Podemos representar estos tres elementos por medio del diagrama 1.
Entrada → Proceso → Salida
Diagrama 1. Elementos básicos de un sistema
Insumo, proceso y producto (entrada, proceso y salida) son elementos llamados también
parámetros de sistemas porque son los términos empleados para describir los sistemas.
Un parámetro se define como una constante a la cual pueden atribuírsele propiedades y valores.
Esta es una definición natural, pues los parámetros de los sistemas adquieren significación cuando se
describen como propiedades a las cuales se les asigna un valor específico. Si no existen los tres
parámetros básicos mencionados anteriormente no se puede decir que existe un sistema. Por otra
parte, todo sistema puede definirse en función de parámetros y las propiedades de éstos.
Es esencial comprender el punto siguiente: la escala del proceso no tiene ningún significado en
la representación de un modelo de sistemas. El propio modelo es un artificio objetivo, creado para
ilustrar el análisis (véase el diagrama más arriba). Su función consiste en organizar parámetros de
sistemas en una posición indicativa, a fin de facilitar la compresión de las características de un
sistema dado.

Un segundo punto importante es que, como patrón objetivo, el modelo de sistema (entrada,
proceso y salida; o insumo, proceso y producto) se ha colocado en sus posiciones lógicas. Dada esta
posición fija, se puede proceder hacia adelante (de izquierda a derecha) o hacia atrás (de derecha a
izquierda) en la identificación de los elementos.
En la solución de un problema generalmente comenzamos con la definición del producto (salida
o output) deseado. Definimos el parámetro en alguna dimensión específica y pasamos luego a
ocuparnos del proceso y de los requisitos de los insumos (entrada) para obtener un determinado
producto (salida. Cuando se han identificado los insumos necesarios para obtener los productos
deseados, sustituimos el elemento procesador (caja negra) (4) y comenzamos a estructurar funciones
y operaciones que, de acuerdo con una serie dada de condiciones, transforman los insumos en
productos.
Caracterizaremos ahora cada uno de los elementos en función de la operación del sistema.
3.6.1 Entrada. El insumo (entrada o input) se define como el componente impulsor o indicador con
el cual funciona el sistema. La función de entrada caracteriza a la fuerza alimentadora que
proporciona al sistema el material de operación. Se presupone que la entrada adopte una o más de
las formas siguientes:
a) el resultado de un proceso previo, en línea, en serie;
b) el resultado de un proceso previo, producido en forma aleatoria;
c) el resultado de un proceso que se está introduciendo o reintroduciendo
nuevamente.
Una organización que produce derivados del petróleo tiene como insumo no sólo el petróleo
“en bruto”, sino también todos los recursos necesarios para la elaboración de esa materia prima:
recursos financieros, humanos, tecnológicos y otros. En un sistema de hospitales, además de la
entrada del paciente, que será objeto de un proceso específico, los recursos o insumos mencionados
en el ejemplo anterior constituirán también elementos impulsores del sistema.
3.6.1 Proceso. El proceso se define como la actividad que posibilita la transformación del insumo
(entrada en producto, salida). El proceso puede definirse también como el fenómeno (o fenómenos)
que cambia (cambian) continuamente con el correr del tiempo. En ciertos sistemas las funciones y
operaciones, como también el hombre y la máquina, pueden analizarse como un proceso.
La actividad de recolectar, catalogar y analizar datos obtenidos por medio de un sistema cuyo
objetivo es la investigación corresponde a una de las fases del proceso de dicho sistema. La
preparación de una planilla de pagos en ese sistema de investigación corresponderá, del mismo
modo, a uno de los elementos de transformación de los insumos.
3.6.3 Salida. El resultado de un proceso son las salidas. La salida (producto o output) puede
definirse como el fin para el cual se unen los elementos, las características y las relaciones del
sistema. Por lo tanto, la salida es congruente con el objetivo, cuya definición es similar. En un
sentido bastante real, la salida representa la finalidad, meta u objetivo para los cuales se organiza el
sistema.

Lo derivados del petróleo -gasolina, caucho sintético, asfalto, etc.- constituyen salidas de un
sistema de refinamiento del petróleo. Los resultados de una investigación o la moral del grupo de
investigadores son outputs de un sistema dedicado a la investigación, del mismo modo que un
paciente “procesado”, haya sanado o no, es una “salida” de un sistema hospitalario.
Como cada sistema está compuesto de subsistemas, los resultados de estos últimos son intermedios,
en tanto que los resultados de los sistemas son finales (concluyentes). Las salidas pueden ser
causales
___________________
(4) Se entiende por caja negra todo sistema cuyo comportamiento no conocemos. No sabemos, por
lo tanto, cómo funciona, y estudiamos el comportamiento de los insumos y productos. Los
conocimientos adquiridos con el tiempo nos ayudan a efectuar previsiones con respecto al
comportamiento probable de los sistemas que contiene la inaccesible caja negra, aunque sepamos
poco o nada sobre la estructura interna o el funcionamiento de ésta.
y mutuamente dependientes (complementarías) cuando se trata de proporcionar una entrada
conveniente a subsistemas de un orden más elevado.
La expresión “control” puede significar tanto dirección controlada de un curso de acción, como
control a posteriori. El término “comunicación” significa intercambio de ideas. Interactuando con
dichas expresiones, la “información” es el término que designa el contenido de lo que permutamos
con el mundo exterior al adaptarnos a él y que hace que nuestra adaptación se perciba en el mismo.
Wiener dice que: “El proceso de recibir y utilizar información es el proceso de nuestra adaptación a
las contingencias del medio ambiente y de nuesto vivir efectivamente en ese medio ambiente. Las
necesidades y complejidades de la vida moderna imponen, en este proceso de información,
exigencias mayores que nunca y, por medio de nuestra prensa, nuestros museos, nuestros
laboratorios científicos, nuestras universidades, nuestras bibliotecas y nuestros libros estamos
obligados a atender a las necesidades de dicho proceso, pues de otro modo no se lograrán sus
objetivos. Por lo tanto, la comunicación y el control constituyen una parte integral de la esencia de
la vida interior del hombre, aun si pertenecen a su vida en la sociedad”.(5)
3.6.4. Retroinformación. El Feedback se define como una función de un sistema que compara el
producto con un criterio. El lugar que le corresponde a la retroinformación en el modelo de sistemas
puede ilustrarse como se indica en el Diagrama 2.
Entrada → Proceso → Salida
↑ Feedback ↑
Digrama 2. Representación de la función feedback
El ejemplo clásico para identificar el proceso de retroalimentación o feedback es el del
mecanismo del termostato, que es un sistema de componentes que dejan pasar los aspectos del
medio, y que contiene:
a) una variable de criterio, que representa una determinada regulación térmica escogida;
b) un elemento sensible a la temperatura del ambiente, de modo que el sistema responde
a las desviaciones de la temperatura del aire en los dos sentidos de la regulación, y
vincule o desvincule el componente térmico, a modo de reducir la desviación.

Mediante la ilustración gráfica del Diagrama 3 podemos verificar el funcionamiento del
termostato que controla la operación de una instalación de aire acondicionado.
C
A → B → D
↑
E ←
Diagrama 3. Representación del funcionamiento del termostato.
(5) Wiener, Norbert. Cibernética e sociedades: o uso humano dos seres humanos. Sao Paulo, Cultrix,
1973, Págs. 17 y 18.
En A tenemos la llave que conecta el sistema (entrada) y hace que la compresión empiece
a funcionar, actuando sobre la unidad de enfriamiento (proceso) en B. El sistema tiene dos
funciones: refrescar y eliminar la humedad del aire, y permanecer en descanso cuando se alcanzan
las condiciones previstas. C Salida. Cuando se conecta la llave la energía se convierte en aire frío.
El nivel de la temperatura se mide por medio de un termostato D. El registro de las temperaturas va
a un comparador E, que verifica si la temperatura ambiente es la que se fijó. Si la temperatura sube y
excede de la fijada, la llave gira inmediatamente y el compresor comienza a funcionar. Si el
compresor verifica que la temperatura es inferior a la fijada, la llave se desconecta. Con esto se
garantiza que el ambiente se mantenga dentro de los límites máximo y mínimo fijados por quien haya
regulado el sistema de acondicionamiento.
En una situación de control, las operaciones de los subsistemas se mantienen mediante la
corrección de las diferencias entre la salida (resultado, producto) y los criterios (patrones). El
feedback entraña la existencia de un subsistema para “sentir” la salida (registrar su intensidad o su
calidad), con el objeto de lograr el control o mantenerlo. El control implica la existencia de medios
programados para medir las desviaciones de la salida con respecto a lo que se haya proyectado,
planificado o previsto.
En un subsistema de realimentación podemos distinguir, aunque de manera más o menos
arbitraria, cinco etapas:
a) un centro de control establece ciertos parámetros deseados para las metas, y los
medios por los cuales éstas pueden alcanzarse;
b) esas decisiones relativas a las metas que han de alcanzarse se transforman en
salidas de acción, que dan por resultado ciertos efectos en la situación del sistema y su
su medio;
c) se registra la información acerca de esos efectos y se realimenta con ella el
centro de control;
d) este último verifica la nueva situación del sistema con respecto a los paráme-
tros deseados de las metas, para por este medio medir el error o la desviación
de la respuesta de la salida inicial; y
e) si el error hace que el sistema quede fuera de los límites fijados o parámetros
establecidos, el centro del control efectúa una corrección en la salida.
El control por feedback es un elemento de los sistemas y subsistemas (véase la figura 1) que
posee características y relaciones específicas e integradas.

FIGURA 1. Interrelaciones secuenciales de los subsistemas
La meta de la planificación de un feedback es mantener el resultado del sistema dentro de un
patrón o perfeccionarlo (adaptarlo a un patrón más eficiente). Los patrones describen lo que debería
ser la salida que se espera del sistema. La salida, que es la representación de un resultado esperado,
puede tener forma cuantitativa o cualitativa. Cuantitativamente, la salida puede expresar el resultado
esperado en términos de un valor previsto (ganancia, pérdida o costo; número de personas atendidas,
recursos asignados, etc.) y dicho valor podrá representar un patrón (criterio) conveniente. Si el
patrón se planificara de manera que contuviera el valor de todos los objetos y características de los
sistemas o subsistemas podríamos considerarlo el criterio ideal. Los criterios o patrones se emplean
como medio de fijar una base de información para fines de comparación.
Cualitativamente el patrón puede ser una regla o un principio perentorio que mide las
desviaciones en función de los resultados esperados en una escala de graduación que va del mejor al
peor, del más alto al más bajo, de mayor a menor, etc. El contenido de una salida cualitativa consiste
en una escala de resultados alternativos, algunos más recomendables que otros.
Podemos aplicar el concepto de feedback en el caso de un automóvil. El automóvil, el
motorista, la calle, las señales y la región constituyen el sistema. El motorista y la energía del motor
del automóvil constituyen la entrada. El feedback es la percepción y la actitud del motorista, que
corrige cualquier posición desfavorable de su vehículo, en relación con la calle. El motorista tiene
ante sí un modelo de dirección correcta y segura, con la cual va comparando su desempeño. El
desempeño real recibe las correcciones resultantes de las exigencias de ese modelo. El objetivo del
sistema es la llegada del motorista a su destino.
Karl W. Deutsch establece tres clases de información necesaria para la dirección de un sistema,
principalmente en el ámbito de un sistema social o socio técnico, que son:

a) información obtenida del mundo exterior;
b) información obtenida del pasado, con una gran amplitud de rechazo y recombinación; y
c) información acerca del propio sistema y de sus partes.
Esos tipos de información nos llevan a tres clases de realimentación:
a) búsqueda de metas: realimentación de nuevos datos externos traídos a la red del
sistema, cuyos canales operacionales permanecen invariables;
b) aprendizaje: realimentación de nuevos datos externos a la modificación de los propios
canales operadores, es decir, modificación de la estructura del sistema; y
c) conciencia o auto percepción: realimentación de nuevos datos internos por medio de
comunicaciones secundarias sobre la situación de las partes del propio sistema.
Para concluir, diríamos que los sistemas controlados por medio del feedback se consideran
dirigidos hacia las metas y no sólo orientados hacia ellas, dado que no son las desviaciones de la
situación de las metas las que dirigen el comportamiento del sistema, mucho más que cualquier
mecanismo interno predeterminado, que busca a ciegas.
Por ejemplo, si se está manejando un ascensor, no basta que el pasajero abra la puerta en el
piso donde esté, porque el ascensor ha sido construido y programado para estar ante esa puerta en el
momento en que ésta se abre. Es importante el hecho de que la apertura de la puerta depende de que
el ascensor se encuentre realmente ante ella, pues de otro modo algo podría haberlo detenido y el
pasajero caería al vacío. Este control de la máquina (ascensor) basado en el desempeño efectivo de
la misma, en vez de su desempeño esperado, es el feedback y entraña elementos sensoriales, que son
accionados por elementos motores y desempeñan una función detectora o monitora, es decir, una
función de elementos que indican un desempeño. La función de esos mecanismos es controlar la
tendencia mecánica a la desorganización (2ª ley de termodinámica), es decir, producir una inversión
temporal y local de la dirección normal de la entropía.
Algo semejante ocurre con las acciones humanas. Al recoger un lápiz que se ha caído al suelo
deseamos mover cualquier músculo específico. En realidad, muchas veces no podemos identificar el
músculo o músculos y lo que hacemos es convertir en acción cierto mecanismo de realimentación,
esto es, un reflejo en el cual la distancia que recorremos hasta dejar de recoger el lápiz se convierte
en una nueva orden, más intensa, a los músculos retardados, cualesquiera que éstos puedan ser.
Cuando conducimos un automóvil no obedecemos a una serie de órdenes dependientes sólo de una
imagen mental que tengamos de la calle y del lugar hacia el cual nos dirigimos. La verificación de
que el automóvil se está desviando hacia la derecha hace que lo enderecemos hacia la izquierda y
esto depende del desempeño efectivo del automóvil y no simplemente de la calle.
La tesis de los partidarios de la cibernética y su contribución a la teoría de los sistemas es que el
funcionamiento físico del individuo y el de algunas máquinas, como también el de los sistemas
sociales, son totalmente paralelos, en el sentido de que realizan un esfuerzo análogo por dominar la
entropía a través de la realimentación. Esos sistemas poseen receptores sensoriales como una etapa
de su fase de procesamiento, es decir, existe un instrumento especial para compilar información del
mundo exterior y hacerla accesible a la operación de los mismos. En dichos casos la información no
se recoge en forma “pura” sino a través de los elementos internos de transformación, sean estos
animados o inanimados. La información adquiere entonces una forma nueva, adecuada para las
etapas futuras del desempeño. Tanto en los animales como en las máquinas, así como en un sistema
social cualquiera, el desempeño se efectúa en el mundo exterior. Por lo tanto, la acción tiene lugar
en el mundo exterior y no es sólo una acción que se tiene la intención de realizar y se comunica al
instrumento regulador central. El hombre común ignora ese comportamiento complejo y, en
particular, dicho comportamiento no desempeña el papel que debería realizar en nuestros análisis

habituales de los problemas de la sociedad, pues así como las reacciones físicas individuales pueden
enfocarse desde este punto de vista, también pueden considerarse como reacciones orgánicas de la
propia sociedad.
3.7 AMBIENTE
Las diversas características de los sistemas abiertos hasta ahora descritas -entrada, proceso,
salida y retroinformación - indican que el comportamiento de los sistemas complejos no es una
función simple y directa de fuerzas externas incidentes, como es el caso de las bolas de billar que
chocan unas con otras o de los sistemas gravitacionales, sino que, a medida que los sistemas abiertos
se vuelven más complejos dentro de ellos se desarrollan procesos cada vez más complicados que se
interponen entre las fuerzas externas y el comportamiento. En los niveles más altos, esos procesos
de mediación se tornan cada vez más independientes o autónomos e influyen más en el
comportamiento. Pasa a realizar operaciones de:
a) adaptación temporal del sistema a las contingencias externas;
b) dirección del sistema hacia medios más convenientes; y
c) reorganización permanente de los aspectos del propio sistema a fin de luchar contra el
medio de manera más eficaz.
Esto significa que un sistema susceptible de adaptación -sea éste biológico, sicológico o
sociocultural - debe poseer:
a) cierto grado de “plasticidad” y “sensibilidad” en relación con el medio, de modo que
efectúe un intercambio constante con los acontecimientos del medio ambiente,
actuando sobre ellos y reaccionando ante los mismos;
b) alguna fuente de mecanismos que proporcione variedad a fin de actuar como fondo
común del potencial de variabilidad adaptativa, afrontando el problema de programar
variables y restricciones nuevas y más detalladas en un medio que vive en mutación
constante.
c) una serie de criterios o mecanismos selectivos que puedan seleccionar en el “fondo
común de variables”, a fin de escoger las variaciones del sistema que representen
fielmente el medio y desechar las que no lo hacen; y
d) un arreglo, o disposiciones, para preservar y/o propagar las representaciones del
medio “bien logradas”.
La expresión “ambiente” en el sentido en que se emplea en nuestros días es una traducción del
alemán “unwelt”, “mundo circundante”. Por lo tanto, empíricamente el ambiente sería “mundo de
las cosas próximas”, y si nos remontamos a la etimología de la palabra, el verbo “deambular”,
significa el mundo por donde andamos. Por otra parte, invirtiendo las perspectivas se puede percibir
el “ambiente” como el “mundo de las cosas próximas”, el mundo visto como una proximidad, un
contacto, una relación.
Podríamos también definir el ambiente como todo objeto que limita específicamente la acción
de un sistema -o conjunto de condiciones importantes- pero que está fuera del control de éste. Así
que podemos concluir que el ambiente de un sistema es lo que está situado “fuera” del mismo. Sin
embargo, no es fácil determinar qué objetos o condiciones limitan la acción de un sistema. Al mirar
un automóvil podemos hacer una primera tentativa, evaluando lo que está dentro y lo que está fuera
de éste. Quisiéramos decir que todo lo que se encuentra más allá de la pintura del automóvil está en
el ambiente. Pero, ¿Es correcto decir esto? ¿Es correcto decir por ejemplo, que todo lo que está

fuera de los muros de una fábrica está necesariamente fuera de ella? La fábrica puede tener agentes
en ciertas regiones del país, que están comprando materias primas o vendiendo sus productos. Ellos
forman, ciertamente, parte del sistema de fábrica aunque no estén temporalmente dentro de su
recinto. Insistiendo más en este ejemplo, es posible que los operarios de la fábrica pertenezcan a
diversas organizaciones por medio de las cuales pueden ejercer presiones de distintas clases sobre el
sistema. En ese caso, sus actividades, sin duda, “pertenecen” al sistema aunque más de una vez, en
determinados períodos, no estén dentro de la “caparazón” del mismo.
Marshall Mcluhan demostró que en la edad de la tecnología electrónica el teléfono pasó a ser
realmente, en ciertas situaciones y casos, parte del individuo. En muchos casos sería difícil distinguir
entre el oído y el teléfono que sirve al oído. En su opinión, no podemos “cortar” ni el teléfono ni la
oreja de una persona de manera satisfactoria. El teléfono forma parte del sistema que llamamos
persona.
El ambiente no es sólo una cosa que está fuera del control de los sistemas, sino también algo
que determina en parte el funcionamiento del mismo. En el caso de una empresa industrial, la
medida en que la demanda de los productos está, por así decirlo, determinada por sus clientes, hace
que la demanda se sitúe en el ambiente del sistema, porque es un “dato” y porque su naturaleza
influye en el funcionamiento del sistema. Véase el Diagrama 4.
Ambiente
Entrada Proceso Salida
Feedback
Diagrama 4. Ambiente en que funciona el sistema
El ambiente no es el aire que respiramos o el grupo social a que pertenecemos o la casa en que
vivimos, por más que estas cosas parezcan estar fuera de nosotros. En cada caso debemos
preguntarnos: “¿Puedo hacer algo al respecto?” o “¿tiene esto importancia con relación a mis
objetivos?” Si la respuesta a la primera pregunta es no pero la respuesta a la segunda es sí, eso está
en el ambiente.
3.8 CONCLUSION
Existe una conocida historia hindú sobre los esfuerzos de seis hombres ciegos para describir un
elefante. Así, al que había tocado una pata le parecía que el animal era como un tronco de árbol; el
que había tocado la cola pensaba que se trataba de una cobra en movimiento; el que había tocado un
colmillo declaró que el animal era como una espada afilida; las orejas le parecieron a otro un abanico;
finalmente uno de los hombres, por el porte del animal, lo identificó como la muralla de un castillo.
Hubo grandes divergencias porque cada uno de ellos creía saber lo que el elefante era realmente. El
problema era, por supuesto, que cada individuo estaba limitado por su perspectiva, única e
incompleta. Además de esto, el propio narrador de la historia quedó decepcionado porque, aunque
le parecía que estaba observando la situación completa, no se dió cuenta de su propio papel como
elemento incorporado a este sistema elefantino.

Sin embargo, la historia es útil por otro motivo, porque ilustra el hecho de que las personas
pueden quedar decepcionadas en mayor o menor grado y que cada uno de nosotros necesita no sólo
comprender mejor el sistema existente allá fuera sino también reconocer su participación y relación
con ese mundo que tratamos de describir.
Tal vez uno de los principales retos del pensamiento sistémico sea el hecho de que confronta la
idea del científico estudioso como un observador pasivo o neutro en una relación de tipo yo-él con el
mundo, y en vez de eso sugiere su participación personal como elemento del mundo que se está
estudiando. Toda definición de lo que está “allá afuera” requiere en las primeras etapas una
definición de cómo me veo yo y de cómo encaro mi relación con ese mundo. En ese momento
comienza la teoría de los sistemas, no sólo observando la realidad y el ego, sino como un observador
de ese mundo exterior. Ella nos obliga realmente a comenzar hasta el punto de analizar el propio
análisis.
Esencialmente, el método de los sistemas es un modo de pensar acerca de dos elementos que
componen un organismo o fenómeno, desplazándose más allá de las partes componentes, hacia la
totalidad, para examinar la forma en que funcionan las subdivisiones y observar los fines para los
cuales funciona el organismo.
Concluiríamos diciendo que el método de los sistemas tiene por objeto disciplinar el buen
sentido y la intuición a través de un proceso lógico y de un análisis formal del problema. Se
caracteriza por tratar de estudiarlo como un todo -preocupándose de las relaciones entre sus
diversas partes-, por la reunión de equipos interdisciplinarios, por el establecimiento de un lenguaje
común entre los diversos especialistas y la insistencia en la necesidad de interacción y evaluación
constantes.
Kenneth Boulding ha dicho, parodiando la definición de sistema: “Un sistema es una gran caja
negra cuya cerradura no podemos abrir, y todo lo que podemos descubrir se reduce a lo que entra y
a lo que sale de ella. A veces la percepción de pares de entradas y salidas relacionados por
parámetros, nos permite relacionar una entrada con una salida y una situación; más, si nos faltara
esto - ¡no lo permita el cielo! - estaríamos obligados a forzar la tapa”.

(ICAP)
AUTORIDAD SUECA PARA EL DESARROLLO INTERNACIONAL
(ASDI)
TEMAS 2 Y 4
PLANIFICACION, PROGRAMACION Y CONTROL
DE LA EJECUCION DEL PROYECTO
Abrao, Oigman; Leibovitch,
Adolfo y Demaría Bolteux,
Colbert. Planificación,
Programación y Control, En:
Proyectos de Desarrollo
Planificación, Implementación
y Control. Volumen 1.
Editorial Limusa, S. A.
México, Primera Edición, 1979,
pp. 191-223 y 257-294.
PROFESOR: Raúl Eduardo Ovando
Apuntes para uso exclusivamente
interno y reproducido por el ICAP, 1990

PLANIFICACION,
PROGRAMACION
Y CONTROL
1.1 PLANIFICACION
1.1.1 Concepto. Reducido a la expresión más simple, planificar significa anticipar el curso de
acción que ha de adoptarse con la finalidad de alcanzar una situación deseada. Tanto la definición de
la situación deseada como la selección del curso de acción forman parte de una secuencia de
decisiones y actos que, realizados de manera sistemática y ordenada, constituyen el proceso de
planificación.
Entiéndase por planificación el proceso generalizado que no depende del campo de acción al
cual se aplica. Se utiliza tanto para la adopción de decisiones que envuelvan pocas variables y
opciones de fácil identificación, como también para el análisis de sistemas complejos, en el ámbito
nacional o internacional.
Teniendo presente la universalidad del proceso, la metodología utilizada permanece
prácticamente igual en todos los niveles de la planificación, variando apenas el grado de detalle, en
la medida en que se adopta un mayor o menor horizonte de planificación. Para que se realice en toda
su plenitud la planificación debe ser global, esto es, ha de abarcar el mayor número posible de
variables (dentro de determinados límites, como es natural); debe prever y definir las relaciones y la
interdependencia entre esas variables; debe proporcionar informaciones para una ejecución continua
y armoniosa; sobre todo debe ser flexible, de manera que cualquier ajuste no conlleve la pérdida de
sus carecterísticas o de su reformulación total. Tiene, además, que presentar una secuencia lógica,
coherente y estar claramente redactada, de modo que no contenga ambigüedades que puedan
perjudicar su ejecución.
1.1.2 Elementos de la planificación. La escasez de recursos es un problema universal y gran parte
del ingenio humano se dedica a la búsqueda de los medios para la utilización eficiente de los recursos
existentes. La planificación es uno de esos medios que se propone, por tanto la distribución de los
recursos disponibles y su utilización de manera progresiva y organizada, con sujeción a una línea de
acción determinada, para alcanzar un objetivo dado. El objetivo escogido debe ser objeto de análisis
y comparación con otros objetivos y, luego de determinadas consideraciones debe asignársele una
prioridad con relación a los intereses de desarrollo y bienestar de la colectividad involucrada. Así
visto, el proceso de planificación consiste en una secuencia determinada de actividades que conducen
a la previsión de las acciones que deberán ejecutarse en un período futuro. Es, básicamente, una
actividad mental que envuelve los siguientes elementos:
a) El agente de la planificación, representado por individuos o grupos encargados de realizar el
proceso en todas sus etapas. Dentro de ciertos límites, la calidad de la planificación es
función de la capacidad decisoria, técnica y política de estos individuos o grupos. Una buena
planificación exige de los responsables del proceso un conocimiento profundo, no solamente
de la metodología de la planificación, sino también de los campos que se proponen alcanzar a
través de esa planificación
b) El receptor, que es el objetivo de la planificación, o sea, aquel que se pretende llevar a la
situación deseada, y puede ser tanto un ramo de la economía nacional como un sector
agrícola determinado, una comunidad urbana, un segmento del sistema educacional o una
línea de producción de una unidad industrial.

c) La previsión, que es el elemento sobre el cual se fundamenta todo el proceso de la
planificación y en cuya órbita actúan los demás. La planificación, en su carácter de
anticipación del futuro, requiere capacidad de previsión hacia las diversas opciones y
escenarios posibles, de modo que la utilización de los recursos se efectúe de manera eficiente.
La previsión busca principalmente anticipar, en cuanto sea posible, el comportamiento de las
variables que se encuentran fuera del control humano, de modo que se puedan crear medios
de adaptación a sus efectos o dar soluciones de emergencia. Asimismo, busca anticipar el
comportamiento de las variables susceptible de control, a fin de determinar parámetros que
permitan evaluar, en cada momento, el desempeño del sistema.
d) La información disponible que, dependiendo de su calidad, de su cantidad y del horizonte
de tiempo sobre el cual se extiende, determina el mayor o menor poder de acción del agente
sobre las variables. Cuanto mayor sea ese horizonte de tiempo, mayor será la incertidumbre
asociada a la información correspondiente.
e) Los objetivos, que actúan como puntos de referencia durante el desarrollo del proceso.
Todas las acciones concebidas durante el proceso de planificación deben estar, directa o
indirectamente, relacionadas con los objetivos que han de cumplirse. Los objetivos mal
definidos o la falta de atención para la contribución que corresponde a cada una de las
acciones para la consecución del objetivo son factores que conllevan necesariamente a un
grado de eficiencia inferior al deseado.
f) Los medios, representados por los recursos físicos, humanos y financieros disponibles y cuya
combinación debe, obedeciendo a determinados patrones de eficiencia, conducir al resultado
deseado.
g) Los plazos, que definen el período dentro del cual deberán alcanzarse los objetivos,
representan una restricción que no puede perderse de vista. Como en el caso de los
objetivos, la fijación de plazos irreales conduce a una pérdida de eficiencia. Por otro lado, ya
que el proceso de planificación es una etapa-medio para la consecución de los objetivos,
sufre también las restricciones de plazos establecidos para el todo. La falta de tiempo útil
para una planificación adecuada puede ocasionar serias repercusiones en el desarrollo
posterior de los trabajos.
h) La coordinación, cuyo propósito es la concatenación de las acciones, teniendo en cuenta la
conexión entre ellas, las prioridades y los requisitos de cada una de las mismas en lo que se
refiere a la absorción de recursos físicos, financieros y humanos. El grado de coordinación
entre las acciones demuestra la calidad de la planificación, pues constituye un factor
primordial para la utilización eficiente de los recursos.
i) La eficiencia, que, al igual que los objetivos, debe estar presente en todas las etapas,
constituye uno de los criterios permanentes para la evaluación de las ventajas de cada
acción que ha de prescribirse.
j) La decisión, que corresponde a la formalización de la acción que ha de desencadenarse en
cada etapa del proceso continuo que deberá llevar a la consecución del objetivo deseado. No
siempre una decisión está asociada a la planificación: Una decisión puede ser tomada y
puesta en marcha sin que haya planificación. El caso inverso, sin embargo, no es
verdadero. Para que haya planificación es necesaria la existencia de una decisión y, más aún,
que esa decisión se refiera a un suceso futuro. Por lo tanto, en ese caso, la decisión presenta
una característica muy especial, a saber, que sus consecuencias no se dejarán sentir

inmediatamente, sino en un período futuro. De esa manera, se vuelve imposible una
evaluación inmediata de sus consecuencias y la adopción de las providencias que esa
evaluación recomiende. Cuanto mayor sea el distanciamiento en el tiempo, entre el momento
de la decisión y el momento en que deba concretarse la acción, mayor será también el
grado de incertidumbre involucrado en la decisión. Mayor será, por lo tanto, la probabilidad
de que una acción difiera del escenario real para el cual fue prevista.
Una de las ventajas de la planificación es que, aun cuando el futuro no se materialice en la
forma esperada, el hecho de haberse pensado y estudiado diversos cursos de acción al
respecto proporciona al agente mejores condiciones de adaptación y respuesta a
situaciones imprevistas.
Para que el proceso de la planificación se realice de modo pleno es indispensable que esos
elementos se consideren en conjunto y nunca de manera aislada. Así, el grado de eficiencia
de una acción sólo puede ser evaluado correctamente si tenemos la certeza de que se
cumplirán todos los requisitos de prestar atención a los objetivos, plazos y coordinación. A
su ez, el criterio exclusivo de utilización ficiente de los medios puede no ser compatible con
los objetivos, plazos, etc. La atención al elemento plazo, considerado aisladamente,
puede crear problemas de coordinación y, consecuentemente, de utilización óptima de los
medios, y así en adelante.
1.1.3 Clasificaciones de la planificación. Para fines de análisis del proceso la planificación puede
clasificarse de diversas maneras:
A- En cuanto al objeto de la planificación. La primera de esas clasificaciones se refiere al objeto
al que se pretende aplicar el proceso. Puede tratarse de un campo del conocimiento, de un sector de
la economía o de un sector de la sociedad.
De esa manera, podemos tener la planificación económica, social, industrial, educacional, agrícola,
ecológica, etc.
B- En cuanto al nivel o espacio de la planificación. Una segunda clasificación trata del nivel o
espacio en que se realiza una planificación. Por ejemplo, la planificación de la economía puede
realizarse en diversos niveles: nacional, regional, estatal, municipal y empresarial. La planificación,
en el ámbito nacional, se propone obtener una visión global de las necesidades básicas del país y
promover el desarrollo económico y social de manera compatible con los recursos disponibles y con
la coyuntura nacional e internacional.
La planificación regional se propone básicamente los mismos objetivos que la planificación nacional,
aunque en escala más reducida, pues ésta se refiere a una zona o región determinada. La
planificación es estatal cuando su esfera de acción se restringe a un solo estado. La planificación
municipal está dirigida a un espacio aún menor, el municipio. La planificación empresarial se limita
al nivel de la unidad productiva.
C- En cuanto al horizonte de tiempo de la planificación. Una tercera clasificación se refiere al
tiempo u horizonte de la planificación, es decir, al tiempo durante el cual se pretende ejercitar la
acción determinada por el proceso de la planificación. Es práctica generalizada caracterizar la
planificación como un proceso a corto, mediano o largo plazo, dependiendo del tiempo en que el
agente se propone alcanzar efectivamente los objetivos formulados.
Ese tiempo varía normalmente según el nivel en que se realiza la planificación. Así, si la
planificación se realiza en el ámbito nacional, es común que se considere como plazo corto un
período de 5 a 7 años y como plazo largo un período de 15 a 20 años. El período intermedio se
considera como plazo mediano. En el nivel de planificación empresarial el horizonte de tiempo
adoptado normalmente es más corto: el plazo corto se extiende hasta dos años, el plazo de entre 2 y
5 años se considera como plazo mediano, en tanto que los períodos superiores a 5 años se
consideran como plazo largo (dependiendo del plazo para la terminación del proyecto).

En la planificación a corto plazo, las condiciones de incertidumbre son menores. Esto es así
porque el futuro se encuentra más próximo, los datos disponibles son generalmente más precisos y
las condiciones del ambiente institucional y político son susceptibles de un mejor análisis. Ahora
bien, en la medida en que el proceso de planificación amplía su ámbito, se torna cada vez más difícil
prever las condiciones futuras, se vuelven menos claros los cursos de acción y es mayor la
probabilidad de que ocurran discrepancias entre el plan y las condiciones reales en que se
desarrollará la acción, dando todo ello margen a ajustes y revisiones, muchas veces con el abandono
total del plan y de su sustitución por otro. En tales circunstancias se revela el carácter dinámico e
iterativo de la planificación, pues a medida que pasa el tiempo, el resultado del proceso se somete a
prueba, se actualiza o se aplaza, de tal modo que difícilmente se puede esperar que un plan, después
de 10 ó 15 años, por ejemplo, mantenga todas las características del plan original.
1.1.4 El proceso de la planificación
A- La secuencia de actividades. Es común que la secuencia de actividades que constituye el
proceso de planificación se presente de diversas maneras y en diferentes grados de detalle. No
obstante, la metodología básica es siempre la misma, independientemente del problema que se
pretenda abordar. Para el presente estudio adoptaremos el modelo que se ilustra en la figura 1.
El primer paso en la metodología de la planificación es el diagnóstico, esto es, una encuesta
de la situación actual de aquello que se pretende modificar. La planificación tiene siempre en cuenta
un conjunto de acciones de un estado actual a un estado deseado. Es necesario, en consecuencia,
que se conozca bien el estado actual del receptor para que se puedan recomendar las acciones
adecuadas. Esto se realiza a través del diagnóstico, que se basa en datos ya existentes, encuestas,
investigaciones, etc. Una vez obtenido el cuadro de la situación actual a través del diagnóstico,
podemos identificar la distancia que nos separa de la situación deseada, así como las restricciones
que deben tenerse en cuenta en el proceso de planificación. Esas restricciones pueden ser de carácter
social, político, económico, financiero, técnico, etc. El conocimiento de la situación actual y de las
restricciones conduce a una formulación concreta de la situación deseada, a través de una
comparación entre la situación que sería idealmente deseable y la situación que puede alcanzarse en
la práctica, en vista de la distancia a recorrer y de las restricciones que pesan sobre el sistema. Esa
formulación se presenta bajo la forma de estrategias o directrices, las cuales contienen una
descripción amplia y comprensiva de lo que se trata de alcanzar y los caminos y medios a utilizarse.

Diagnóstico
↓ ↓
Restricciones Estrategia Objetivos
→ adoptada → y metas
Formulación Análisis Selección
de de de la mejor Plan
opciones opciones opción
Parámetros
de
control
Figura 1. Proceso de planificación.

El segundo subproducto de esa etapa es la definición, aunque general, de los criterios de
evaluación (parámetros de control) que se utilizarán para la verificación del éxito o fracaso de la
estrategia adoptada. Al tratarse de un plan descriptivo, es necesario que la directriz se traduzca un
término de objetivos específicos. Esos objetivos deben definir en forma clara y, en lo posible,
mensurable, resultados específicos a alcanzarse, así como los respectivos plazos, recursos, criterios
de eficiencia y demás restricciones asociadas a cada uno de ellos. Cuando están bien detallados, los
objetivos facilitan la determinación de los parámetros de control. Muchas veces de definición de los
objetivos produce una gama variada de resultados a alcanzar, por lo cual es preciso que para reducir
la complejidad se seleccionen aquellos que poseen cierta correlación o semejanza y se formulen con
ellos programas específicos. De la misma manera, esos programas pueden desdoblarse más tarde en
subprogramas y proyectos.
Una vez establecidos los objetivos y los criterios de evaluación se producen a la
formulación de opciones. Esas opciones son secuencias de acciones que combinan los recursos de
opciones que corresponde a una evaluación de cada una de ellas, a la luz de su contribución para el
alcance de los objetivos, la coordinación, los plazos y la eficiencia de la utilización de los recursos.
El resultado de esa etapa es la selección de la mejor opción. El paso final del proceso de
planificación es la representación del plan, bajo la forma de un documento que traduce en todos sus
aspectos la opción seleccionada.
B- El Carácter jerárquico de la planificación. Durante el proceso de
planificación se abordan una serie de acciones, que van desde las definiciones iniciales de los
objetivos hasta la definición de la acción más elemental necesaria para la concreción de esos
objetivos. Tales acciones presentan características diferentes de complejidad y de repercusión de sus
efectos sobre los resultados obtenidos. Defieren también en cuanto a la perspectiva en el tiempo.
Hemos visto también que la complejidad de los objetivos puede determinar el
desdoblamiento de los mismos en conjunto homogéneos, cada uno de los cuales da origen a un plan
específico de límites más estrechos que el originar. Podemos, por tanto, concebir una jerarquía de
planificación, es decir, niveles de planificación en que el proceso se realiza sobre variables que
presentan como características comunes el nivel de agregación y el horizonte de tiempo.

Poco detalle
Plazo largo
Nivel Horizonte
de tiempo
nivel de
agregación
superior
Detalle intermedio Plazo medio
Nivel
inferior Plazo corto
Figura 2. Jerarquía de planificación

a) El horizonte de tiempo- la figura 2 ilustra la explicación que sigue. La planificación realizada en la
escala superior de la escala jerárquica aborda aspectos que se refieren al receptor como un todo y es
capaz de producir resultados profundos y de largo alcance sobre los mismos. El enfoque es el de
largo plazo e intenta soluciones globales. Ahora bien, la planificación sitúa en la parte inferior de la
escala se dirige a los problemas más próximos en el tiempo, es de carácter más inmediato, es decir,
representa una visión a corto plazo. Su campo de acción es más limitado y está sujeto a restricciones
impuestas por los planes de nivel superior.
b) El nivel de agregación de las variables - La planificación situada en la parte superior de la escala
utiliza variables agregadas y consolidadas. Su perspectiva de largo plazo requiere poca o ninguna
atención hacia los detalles. Ahora bien, la planificación situada en la parte inferior de la escala,
dirigida hacia las operaciones, no puede prescindir de la individualización y detalle de las acciones a
realizar, dado que su horizonte de tiempo puede ser apenas de algunas semanas, días o aun horas.
El proceso de planificación comprende la realización de etapas en todo los niveles de
la escala jerárquica. De ese modo, la planificación se inicia, por lo general, con las definiciones de
nivel más elevado y pasa por etapas sucesivas de refinamiento hasta alcanzar el nivel más bajo, es
decir, el operacional. Es importante observar que cada plan elaborado está condicionado por las
conclusiones a que se haya llegado en la fase anterior y está sujeto, en consecuencias, a ciertas
restricciones que le son impuestas. A su vez, este plan dará origen a nuevas restricciones que sabrán
de condicionar la fase siguiente del proceso. Podemos imaginar, de ese modo un “árbol” de planes,
en el que los planes situados en el nivel inferior son solamente una representación detallada del plan
situado en la copa del “árbol”. Esta idea se ilustra en la figura 3.
C- El Carácter iterativo de la planificación. Como hemos dicho anteriormente,
cada plan de alto contiene parámetros y restricciones que deben observarse en los planes sucesivos
de niveles inferiores. Sin embargo, solamente en las esferas de acción de los planes inferiores es que
estos parámetros y restricciones pueden ponerse en correspondencia con las necesidades efectivas, es
decir, con los detalles de ejecución. De esa confrontación se derivan.

204 Planeación, programación y control
P
P1 P2 P3
P 1.1 P 1.2 P 1.3 P 2.1 P 2.2 P 2.3 P 3.1 P 3.2 P 3.3
Figura 3. Etapas de la planificación.

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