6 2008 hábitat y el desafío de las microfinanzas

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HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS
de 1997 en Colombia: una práctica la sostenibilidad política,
colectiva hecha realidad. económico-social y ambiental de los
Presupuesto participativo en el Valle del El funcionamiento adecuado de las instituciones, incluidas las del hábitat, está territorios y ciudades inscritos en el
Cauca, Colombia. atravesado por una multiplicidad de factores políticos propios de los intereses desarrollo de su agenda: “…mejorar
de los actores que intervienen en su configuración, indicándonos cómo, en las condiciones de vida y de trabajo
Hábitat y pobreza. Los objetivos de última instancia, los problemas económicos son ilegibles sin abordar la para todos y todas mediante la
desarrollo del milenio desde la ciudad. dimensión política; no se debe perder de vista que los elementos
fundamentales para atacar a fondo el problema habitacional en nuestro medio gestión y desarrollo eficiente,
están íntimamente ligados con la conjunción de al menos los siguientes participativo y transparente de los
La microfinanciación del vivienda.
Hacia la configuración de un nuevo elementos: regulación en el mercado del suelo que promueva eficientemente asentamientos humanos, dentro del
sistema habitacional. la producción de vivienda para los más pobres; provisión de servicios objetivo general de la reducción de la
públicos al alcance de dichas familias y diseño de sistemas de pobreza y la exclusión social”.
Hábitat y financiación. Una estrategia microfinanciación inmobiliaria acompañadas con los recursos suficientes del
para la lucha contra la pobreza. presupuesto nacional que hagan viable reducciones significativas en los
déficits de vivienda y del hábitat durante períodos de tiempo previamente
Construyendo confianza para mejorar la definidos.
calidad de vida de las comunidades.
Programa de Mejoramiento Integral de Pero, lo más importante de todo, ingresos y empleos suficientes para que las
Barrios y Regulación de la Tenencia de familias puedan no sólo adquirir sus viviendas, sino honrar los créditos que
Vivienda. Un modelo de Asociación otorga el sistema financiero. En una palabra, mayores y mejores empleos a
través del tiempo, o, lo que es lo mismo, oportunidades efectivas de escape
Público - Privada. Cali, Colombia.
para quienes han quedado atrapados en la trampa de la pobreza. En este punto,
y dadas las fallas de mercado para llegar a los más pobres y diseñar sistemas
Guía para la gestión de la seguridad y la
financieros para tal fin, es como se ha venido adelantando una amplia
convivencia en las localidades
discusión sobre la microfinanciación inmobiliaria. En la búsqueda de estos
objetivos se orienta la asistencia técnica de UN-Hábitat al país, donde la
Participación para la inversión local
presente publicación no es sino un pequeño esfuerzo en esta dirección.
2007. Balance.

Hábitat y espacio público. El caso de los
vendedores informales en el espacio ISBN: 978-92-1-131968-2

público físico de Bogotá.

Libro blanco de la seguridad ciudadana y
la convivencia de Bogotá: primeros 9 789211 319682
resultados.

HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE
LAS MICROFINANZAS

HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE
LAS MICROFINANZAS

Alfredo Bateman
Cesar Ferrari
Fabio Giraldo

Bateman, Alfredo; Ferrari, Cesar y Giraldo, Fabio

Hábitat y el desafío de las microfinanzas.

UN-Hábitat

Bogotá, mayo de 2008.

192 p.; 22,5 x 16,5 cm.

DIRECCIÓN INSTITUCIONAL ILUSTRACIÓN CUBIERTA
Coordinador Nacional de Programas Imagen fractal de un sistema
UN-Hábitat/Colombia auto-organizado –
Fabio Giraldo Isaza Conjunto de Mandelbrot

AUTORES ISBN: 978-92-1-131968-2
Alfredo Bateman HS/986/08S
César Ferrari
Fabio Giraldo
IMPRESIÓN
Fundación Cultural Javeriana de
ASISTENTES DE INVESTIGACIÓN
Artes Gráficas
Andrés Alonso –JAVEGRAF–
Felipe Colmenares
Idoia Ortiz
PRIMERA EDICIÓN
EQUIPO DE TRABAJO UN-HABITAT
Mayo de 2008
Andrés Alonso
Alfredo Bateman
David Buitrago
Carla Cáceres
Felipe Colmenares
Jon García
Patricia Guzmán
Idoia Ortiz
Diana Puerta

Las opiniones y planteamientos expresados por los autores son responsabilidad
exclusiva de los mismos y no comprometen a UN-Hábitat ni a ninguna de las
instituciones editoras.

Todos los derechos reservados. Esta publicación y sus materiales complementarios
no puedes ser reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos
por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún
medio, sea mecánico, foto-químico, electrónico, magnético, electroóptico, por
fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de UN-Hábitat.

El microcrédito es ayudar a cada persona a alcanzar su
máximo potencial. …es sobre todo una herramienta que
libera los sueños de los hombres y ayuda incluso a los más
pobres a lograr dignidad y respeto y dar sentido a su vida.

MUHAMMAD YUNUS

Una economía que se preocupe por la suerte de los más
pobres, esto es, por la equidad, debe hacer coexistir el
mercado y la regulación estatal entendiendo que las varia-
ciones en los precios pueden equilibrar la oferta y la de-
manda, pero no resuelven las necesidades básicas de los
humillados y ofendidos por el hambre.

UN CAMINANTE DE LA CALLE

PRÓLOGO 11

Índice

Presentación . .............................................................................................................. 13
I. Introducción . ......................................................................................................... 17
II. La problemática habitacional en bogotá . ......................................................... 23
El déficit habitacional .................................................................................................. 25
Precios e ingresos en la solución de vivienda ........................................................... 31
El sector de la construcción ......................................................................................... 33
El ciclo sectorial de la construcción ........................................................................... 41
El PIB potencial de la construcción ............................................................................ 45

III. La política habitacional . ...................................................................................... 51
Antecedentes institucionales en la solución de vivienda ....................................... 53
El sistema UPAC y la UVR .......................................................................................... 55
Créditos y tasas de interés ........................................................................................... 58
El subsidio familiar de vivienda (SFV) ...................................................................... 64

IV. Microfinanciación: Realidades y posibilidades . ............................................ 71
Los mecanismos de microfinanciación ..................................................................... 73
La experiencia del Banco Grameen ............................................................................ 76
Características principales y resultados ............................................................. 77
Créditos y depósitos en el Grameen .................................................................... 78
Las tasas de interés del Grameen ........................................................................ 80
Los aspectos sustanciales del Grameen .............................................................. 81
¿Por qué el mercado colombiano no ha producido un Banco Grameen? ............. 82
Las limitaciones de la legislación colombiana ......................................................... 84
Patrimonio y capital mínimo ................................................................................ 84
Margen de solvencia ............................................................................................. 85
Depósitos y créditos .............................................................................................. 86
Garantías ................................................................................................................ 87

12 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS

Tasas de interés ...................................................................................................... 87
Provisiones ............................................................................................................. 88
Reserva legal y encaje ............................................................................................ 88
Régimen tributario ................................................................................................. 89
Control y vigilancia ............................................................................................... 90

V Algunas experiencias microfinancieras . ......................................................... 91
.
Los fondos rotatorios departamentales y locales ..................................................... 94
Las ONGs y los fondos rotatorios privados .............................................................. 95
La Banca de Oportunidades ....................................................................................... 97
La microfinanciación hipotecaria .............................................................................. 99
La problemática de las tasas de interés hipotecarias ............................................. 101
Experiencias internacionales de microfinanciación de vivienda ......................... 104

VI. Microcrédito para vivienda en Bogotá . .......................................................... 111
Replicando el Banco Grameen .................................................................................. 113
Los fondos rotatorios gubernamentales .................................................................. 115
La banca comercial modificada ................................................................................ 116
El microcrédito en el Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia” .................... 117
El modelo de análisis financiero .............................................................................. 119
El Fondo Distrital Inmobiliario ................................................................................. 122
Un fondo inmobiliario viable .................................................................................... 126
Un fondo multipropósito viable ............................................................................... 130
Un banco tipo Grameen ............................................................................................. 133

VII. Microfinanzas, finanzas, vivienda y crisis . .................................................. 139
La financiación y la vivienda en el marco del equilibrio general ......................... 141
Equilibrio general y localizaciones territoriales ..................................................... 144
Crisis inmobiliarias y financieras ............................................................................ 147

Bibliografía. ................................................................................................................ 167

Anexos . ....................................................................................................................... 175
Anexo 1
Los esfuerzos nacionales y la cooperación internacional ..................................... 177
Anexo 2
Metodologías y definiciones estadísticas ................................................................ 185

Presentación

E
s más o menos conocido cómo el intento de llevar los mercados a la proble-
mática habitacional de las personas de más bajos ingresos, presenta una de
las tareas pendientes de la industria de la micro financiación a nivel global.
La compra de nuevas viviendas, de un lote para construir o mejorar las condiciones
habitacionales de las viviendas precarias existentes, requiere de condiciones de
créditos con plazos relativamente largos, en el marco de las microfinanzas, para
lograr ampliar el mercado de la vivienda para las familias más pobres. Empero, se
conocen casos exitosos donde los operadores de microfinanzas han logrado dise-
ñar metodologías como la del Grameen Bank, que presta dinero sin garantía a los
más pobres; por ello, cuando se dio origen al Proyecto COL/46930 “Apoyo a la
política de Hábitat en Bogotá” – finales de agosto del año 2005- dentro de su docu-
mento de proyecto, tanto UN-Hábitat como el PNUD, se comprometieron a invertir
parte de los recursos de las agencias en realizar un estudio sobre las Necesidades
Habitacionales de Bogotá D.C., desarrollado mediante las metodologías que UN-
Hábitat viene proponiendo para tal efecto1 .

Con las primeras investigaciones realizadas para Metrovivienda se logró avan-
zar en la lectura de encuestas, la definición de las variables a ser cuantificadas, y en
unos primeros análisis urbanísticos de las localidades de Bosa y Usme; igualmente,
se pudo adelantar un trabajo piloto en la localidad de Bosa, donde se estableció una
tipología de vivienda, la segmentación de la población según su acceso al mercado,
y una lectura de los Objetivos del Milenio en las localidades de Bosa y Usme, pon-
derando indicadores del hábitat para ir acercando la discusión a la medición y
determinación de la tipología de vivienda digna en la ciudad. Algunos de estos
productos, como los realizados en la asistencia técnica especializada a la actividad
Nº 5 de Necesidades Hábitat, que en su inicio estaban orientados a la publicación
de un texto sobre microcrédito y el subsidio, fueron reorientados al apoyo del traba-
jo que en su momento solicitó la Directora del Proyecto y que quedaron plasmados

1
Giraldo, Fabio y Torres, Jorge, Hábitat y Desarrollo Humano. Cuadernos PNUD/UN-Hábitat,
Bogotá, Octubre 2004.


en la publicación del libro “10 años de Metrovivienda – Modelos de Gestión del
suelo, Vivienda y Hábitat –“ 2 ; sin embargo, el libro que el lector tiene en sus manos
recoge los avances efectuados durante la asistencia técnica a Metrovivienda, pero
incluye desarrollados adicionales que ha venido realizando en forma directa UN-
Hábitat Colombia.

El presente trabajo muestra cómo muchas de las familias de bajos ingresos pue-
den acceder a un crédito a largo plazo si el sistema financiero cambia su visión
sobre la naturaleza de los ingresos de dichas familias. La vivienda satisface una
necesidad básica y representa no sólo un lugar de alojamiento; siendo en muchos
casos un activo de capital para las familias e incluso su lugar de trabajo. En efecto,
como lo vienen indicando las diferentes investigaciones que está desarrollando
UN-Hábitat en el país, muchos de los clientes potenciales de la microfinanciación
inmobiliaria utilizan fondos de crédito o aplican parte de los ingresos que obtienen
en sus actividades económicas para comprar vivienda propia o realizar mejoras
sustantivas a la misma. Por esta vía, las familias más pobres logran hacerse con la
propiedad de activos de largo plazo que sin duda son la base para enfrentar los
vaivenes de los ciclos económicos de nuestras economías y la volatilidad y vulnera-
bilidad en sus ingresos.

Cuando el ingreso obtenido por un salario o por cuenta propia es muy bajo, es
claro que los programas tradicionales de vivienda enfrentan serias dificultades, en
razón a que el tamaño del crédito es desproporcionadamente alto y las condiciones
porco flexibles con respecto a los ingresos de la población objetivo. Para resolver
parcialmente esta situación, el gobierno nacional, al igual que muchos de los go-
biernos de América Latina, viene otorgando subsidios a la demanda para que las
familias más pobres puedan adquirir, mejorar o construir su vivienda; la dificultad
está en que los sistemas financieros convencionales no han podido llegar a los
segmentos más pobres de la población, haciendo que dichas familias no puedan
hacer efectivo el derecho otorgado por el Estado.

No es que los subsidios a la demanda, como creen algunos participantes en este
debate, hayan sido un fracaso. Son programas que no se ajustan a las capacidades
económicas y, en especial, a las necesidades habitacionales de los más pobres. El
subsidio directo endosable para pago al contado es mucha mejor opción que los
anteriores subsidios indirectos, que consistían en tasas de interés por debajo de las
condiciones del mercado, o, en muchos casos, en buscar disminuir los costos de la
vivienda con la intervención directa del sector público.

2
Casasfranco, Ma. Virginia y Arcos, Oscar, 10 Años de Metrovivienda – Modelos del suelo, vivienda
y Hábitat, Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría del Hábitat, Metrovivienda, PNUD, UN-
Hábitat, Bogotá, Diciembre 2007

PRESENTACIÓN 15

En el nuevo rol, el sector público se limita a buscar opciones financieras, y selec-
cionar los beneficiarios de los subsidios, estableciendo la normatividad y los regla-
mentos a través del Ministerio con responsabilidades políticas para tal fin. El sector
privado es responsable de la construcción directa, la provisión de muchos de los
servicios urbanos y la intermediación financiera. En este punto, y dadas las fallas
de mercado para llegar a los más pobres y diseñar sistemas financieros para tal fin,
es como se ha venido adelantando una amplia discusión sobre la microfinanciación
inmobiliaria. Pero la problemática del hábitat de los más pobres no se resuelve
solamente con el diseño adecuado de sistemas de crédito. Ella debe adelantar mul-
tiplicidad de acciones: intervenciones en el suelo urbanizado, disminución de los
costos de la producción, mejora del uso del subsidio gubernamental o el diseño de
políticas crediticias acordes con los ingresos de las familias más necesitadas, etc.

Lugar especial, como se pone de manifiesto en el presente texto, ocupan las
políticas económicas generales, las cuales no pueden desconocer las condiciones
estructurales de la sociedad. Así como el crecimiento económico no es un proceso
lineal, sino dinámico atravesado por ciclos de creación y destrucción de empresas
y sectores, los procesos sociales son mucho más complejos; las familias pobres,
tienen mucha menos habilidad para generar nuevas dinámicas y por ello deben
recibir, por períodos definidos, apoyos directos por parte del Estado. La dinámica
del sector habitacional en su conjunto no puede seguir diseñando intervenciones
del Estado orientadas a la reactivación de los mercados más costosos; ella debe ver
la evolución conjunta de las condiciones del hábitat y la composición sectorial de la
construcción, poniendo especial atención en los eslabonamientos intra e
intersectoriales de las complicadas estructuras de mercado que subyacen en el sec-
tor y, muy en especial, en las dificultades para vincular en los canales de la riqueza
a las familias con mayor debilidad en sus ingresos .

Los cambios en los mercados más dinámicos son importantes, pero las dinámi-
cas de los proceso de microfinanciación son ingredientes necesarios; lo que real-
mente importa es evaluar los procesos que tienen lugar en el conjunto del sistema
para, de allí, decidir dónde debe el Estado intervenir activamente, no solo para la
generación de una mayor riqueza, sino para alcanzar una mayor equidad. Para
lograr este objetivo, es bueno tener presente lo que la sabiduría popular afirma en
forma coloquial: “No es lo mismo Cundinamarca que Dinamarca”.

En los países desarrollados, al decir de Bruce Ferguson, se da “una red altamen-
te sofisticada de financieras hipotecarias, instituciones de mercado secundario,
compañías de titulación, proveedores de infraestructura y otros agentes que apo-
yan los mercados de vivienda…La profundidad y la liquidez de los mercados de
Estados Unidos se extiende no solamente a los propietarios de vivienda, sino a todo
el proceso de desarrollo de la misma: los créditos para la compra de terrenos, para
subdivisión e infraestructura – finanzas para desarrollo – y para construcción –
finanzas para construcción- hacen posible contar con una industria de desarrollo


de vivienda altamente articulada y flexible… las familias en los Estados Unidos
venden sus casas en promedio cada siete años, haciendo que los mercados de bie-
nes raíces sean profundos y fluidos”3 . Como lo puede constatar el lector, las condi-
ciones de Colombia, y de América Latina en general, están muy distantes de mercados
profundos y fluidos, objeto central de las políticas de crédito que abogan, no solo
por diseño de políticas de microfinanciación, sino de creación de mercados de
capitales. La razón básica nos la ofrece Ferguson: “muchas instituciones de
microfinanzas se quedan atascadas en un equilibrio de bajo nivel donde no tie-
nen ni los medios, ni la iniciativa para superarse” 4 .

El funcionamiento adecuado de las instituciones, incluidas las del hábitat, está
atravesado por una multiplicidad de factores políticos propios de los intereses de
los actores que intervienen en su configuración, indicándonos cómo, en última
instancia, los problemas económicos son ilegibles sin abordar la dimensión políti-
ca; no se debe perder de vista que los elementos fundamentales para atacar a fondo
el problema habitacional en nuestro medio están íntimamente ligados con la con-
junción de al menos los siguiente elementos: regulación en el mercado del suelo que
promueva eficientemente la producción de vivienda para los más pobres; provisión
de servicios públicos al alcance de dichas familias y diseño de sistemas de
microfinanciación inmobiliaria acompañadas con los recursos suficientes del pre-
supuesto nacional que hagan viable reducciones significativas en los déficit de
vivienda y del hábitat durante períodos de tiempo previamente definidos.

Pero, lo más importante de todo, ingresos y empleos suficientes para que las
familias puedan no sólo adquirir sus viviendas, sino honrar los créditos que otorga
el sistema financiero. En una palabra, mayores y mejores empleos a través del tiem-
po, o, lo que es lo mismo, oportunidades efectivas de escape para quienes han
quedado atrapados en la trampa de la pobreza. En la búsqueda de estos objetivos se
orienta la asistencia técnica de UN-Hábitat al país, donde la presente publicación
no es sino un pequeño esfuerzo en esta dirección.

FABIO GIRALDO ISAZA
Coordinador Nacional de Programas
UN-Hábitat Colombia

3
Ferguson, Bruce, “La gran Importancia de las microfinanzas para vivienda” en Microfinanzas
para vivienda: Una guía práctica – Franck Daphnis y Bruce Ferguson , 1ª ed, San José de Costa
Rica, Hábitat para la Humanidad Internacional, 2006, Pág, 28
4
Op cit, Pág., 31

Introducción

L
a pobreza abruma, aunque algunas veces, de tanto observarla, se vuelve
silenciosa. Pero, sobre todo, atenta contra la dignidad de los pobres. Sus
manifestaciones incluyen, entre las principales, desnutrición, falta de edu-
cación y salud y, en particular, déficit de hábitat y vivienda. Es tal vez en los proble-
mas del hábitat que se hace más dramática y, por ello, ante la magnitud de la
deficiencia, demanda una solución equitativa, eficiente y eficaz.

Para el caso de la vivienda, una posible solución es el crédito. Sin embargo, las
modalidades crediticias tradicionales parecen insuficientes e ineficientes para aten-
der los requerimientos financieros de los pobres. Dadas sus condiciones, sin patri-
monio, amigos solventes ni ingresos estables, es imposible que los pobres puedan
ofrecer las garantías que exigen las instituciones financieras para acceder a las
diversas modalidades tradicionales de crédito de vivienda. Por otro lado, con mon-
tos de crédito tan reducidos, los que los pobres pueden pagar, cualquier esquema
tradicional de crédito resulta imposible: el costo de analista acaba siendo mayor
que el propio crédito que debe analizar y calificar.

Todo ello conduce a una solución de microcréditos, en forma más extendida de
microfinanzas, orientados a los pobres. Pero esa solución no debe pretender, sola-
mente, resolver sus carencias de vivienda si no, fundamentalmente, abordar sus
carencias de ingreso y sus necesidades de capitalización para generar progresiva-
mente un flujo creciente de fondos, que tarde o temprano, le permita resolver su
problema de vivienda. En el fondo, la carencia de vivienda es un problema de
ingresos y de capitalización para generar ingreso.

“Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas” representa un esfuerzo por concretar
en un texto una visión de la pobreza expresada en la carencia de vivienda en
calidad y cantidad suficiente y el desafío que representa abordar su solución, fun-
damentalmente en términos de generación de ingresos y capitalización desde el
mercado financiero, en su modalidad de microfinanzas.


A lo largo de siete capítulos, “Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas” intenta
responder a preguntas sobre la pobreza, el hábitat y la vivienda y sobre las
microfinanzas como posible solución. El texto comienza abordando en el capítulo
II la problemática habitacional en Bogotá. Incluye un análisis del impacto que los
precios e ingresos tienen como elementos determinantes de la demanda de vivien-
da y la problemática del sector de la construcción como determinante principal de
la oferta habitacional.

El capítulo III trata sobre la política habitacional. Incluye los antecedentes institu-
cionales en la solución de vivienda, en particular el sistema UPAC y la UVR, la
problemática de los créditos hipotecarios, las tasas de interés y el subsidio familiar
de vivienda.

La microfinanciación, sus realidades y posibilidades son abordadas en el capítulo
IV. El mismo incluye una consideración sobre los mecanismos de microfinanciación
y sobre la experiencia del Grameen Bank, como paradigma mundial de los inter-
mediarios financieros no tradicionales dedicados a las microfinanzas. El capítulo
concluye preguntándose por qué, si es tan efectivo, el mercado colombiano no ha
producido un Banco Grameen. Parte de la respuesta pareciera encontrarse en las
limitaciones impuestas por las normas legales, que el texto aborda a continuación.

El capítulo V describe algunas experiencias microfinancieras colombianas. Des-
cribe los fondos rotatorios departamentales, locales y privados que la sociedad
colombiana ha venido desarrollando como un mecanismo intermedio entre la ban-
ca tradicional y los intermediarios financieros no tradicionales. Incluye una revi-
sión de la Banca de Oportunidades, política postulada por el Gobierno colombiano,
la microfinanciación hipotecaria , la problemática de las tasas de interés hipoteca-
rias y algunas experiencias internacionales de microfinanciamiento de vivienda.

El capítulo VI analiza el microcrédito para vivienda en Bogotá y una política
efectiva de microfinanciación. El capítulo aborda las dificultades principales que
implicaría replicar el Grameen y sugiere establecer transitoriamente fondos rotatorios
gubernamentales que evolucionen hacia una banca comercial modificada, que pueda
desarrollar microcréditos en forma eficiente y eficaz, y finalmente, concluya en la
constitución de una banca tipo Grameen. Aborda también el microcrédito en el
Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia” señalando sus dificultades. Para un
mejor análisis de las posibles alternativas microfinancieras consideradas incluye
varias simulaciones en varios escenarios institucionales construidos con la ayuda
de un modelo de análisis financiero desarrollado para el efecto.

INTRODUCCIÓN 21

Finalmente, el capítulo VII aborda la relación entre finanzas, vivienda y la crisis
económica y financiera que está desenvolviéndose actualmente. El capítulo re-
flexiona sobre la financiación en el marco del equilibrio general en el convenci-
miento de que en economía todos los mercados se resuelven simultáneamente, su
solución adecuada requiere una consideración también de equilibrio general y esa
múltiple retroalimentación, por ineficiencias en la política económica mundial, ha
acabado generado la primera crisis inmobiliaria y financiera del siglo XXI, tal vez,
a tenor de algunos analistas internacionales, la más grave desde la gran recesión
de los años treinta del siglo pasado.

Es claro que en esa crisis juega papel importante la irracionalidad económica de la
racionalidad perfecta, irracionalidad que pareciera reflejarse en los fractales que
la teoría del caos considera y que resulta mejor explicación de los comportamien-
tos financieros internacionales. No obstante, en países económicamente peque-
ños, como Colombia, con mercados crediticios y financieros poco profundos, una
teoría más en términos monetarios y cambiarios pareciera explicar mejor los pre-
cios de las acciones por encima de los fundamentos empresariales. El capítulo
cierra con unas reflexiones sobre la probable evolución de la economía mundial y
nacional y sobre la necesidad de limitar la influencia sobre el poder político del
poder económico, casi siempre consecuencia y expresión de monopolios y
oligopolios rentistas en los mercados, en gran parte responsables de las crisis.

“Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas” es un esfuerzo conjunto de los auto-
res. En tal medida resulta difícil asignar con precisión y exclusividad determinados
capítulos a cada uno de ellos. No obstante, valga la pena reconocer el liderazgo en
el análisis del comportamiento del sector de la construcción y la relación entre
crisis hipotecarias y financieras a Alfredo Bateman, en el análisis del Grameen
Bank y en el desarrollo del modelo financiero que se presenta en el libro a César
Ferrari y en las reflexiones sobre la teoría de la complejidad y el caos y las relacio-
nes entre la crisis internacional y las relaciones entre el poder político y el econó-
mico a Fabio Giraldo.

Al ofrecer este texto a la sociedad colombiana como un aporte a la solución de una
faceta de su problema más grave, la pobreza de una gran parte de su población, los
autores quieren expresar su agradecimiento a todos aquellos que lo hicieron posi-
ble, en particular a los asistentes en la Oficina de UN-Hábitat Colombia que cola-
boraron en los diversos acápites y cuyo reconocimiento específico se encuentra
indicado en los pies de página, así como a quienes participaron en el esfuerzo de
edición y publicación en la Oficina de Publicaciones de la Pontificia Universidad
Javeriana- JAVEGRAF.

II
La problemática habitacional
en Bogotá

La problemática habitacional en Bogotá

A
pesar de los avances que en materia habitacional se han logrado en el país,
en Colombia aún se mantiene un déficit de vivienda muy grande, que afec
ta particularmente a la población más pobre. Bogotá encarna una situación
similar, aunque con proporciones menores.

El problema, desde el punto de vista económico y particularmente desde un
enfoque de los demandantes de vivienda, puede ser de precios o de ingresos: vivien-
das muy caras y/o ingresos insuficientes para adquirirlas. La falta de ingresos se
resuelve con mayor creación de los mismos, acceso al crédito y/o subsidios a la
demanda; los precios con mercados competitivos y manejo monetario y regulación
adecuada.

El problema también puede verse desde el lado de la oferta. Para el efecto es útil
tratar el comportamiento y los ciclos del sector de la construcción de vivienda en
Bogotá.

Estos temas se tratan en el presente capítulo.1

EL DÉFICIT HABITACIONAL
En sus mediciones, UN-Hábitat/Colombia tiene en consideración la diferenciación
entre déficit cuantitativo y cualitativo. La metodología incluye en el déficit cualita-
tivo a los hogares que tienen alguna de las siguientes carencias: servicios públicos

1
Para un análisis de los determinantes de oferta y demanda de la construcción de vivienda se
puede consultar: Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general,
ciclo económico y capitalización de pobres, en: Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra
la pobreza, UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Iniciative, Bogotá, mayo de 2007. En este texto
se omiten, sin desconocerlos, los problemas asociados a la oferta como la escasez relativa de
suelo urbano, el precio de los materiales, las tecnologías constructivas, etc.


domiciliarios, pisos en tierra, hacinamiento o alguna combinación de éstas. Por su
parte, los hogares presentan déficit cuantitativo si tiene aunque sea una de las
siguientes condiciones: paredes inadecuadas, hogares cohabitando en la misma
vivienda o hacinamiento no mitigable.

Sin embargo, si bien la anterior metodología de déficit es un avance para el
diagnóstico y toma de decisiones en materia habitacional, aún presenta deficien-
cias latentes que es importante mencionar a la hora de analizar la información. La
primera es que solamente incorpora en la medición variables referidas a la vivien-
da, sin tener en consideración, en parte por carencias de información, las variables
referidas al entorno; por lo tanto es una visión restringida del hábitat. Segundo, si
bien permite diferencias el déficit cuantitativo y cualitativo, estos dos se agregan
para determinar el déficit total, lo cual de manera implícita sugiere que tanto las
carencias de tipo cuantitativo, como las de tipo cualitativo, tienen las mismas
implicaciones, tanto para los hogares como para los que toman las decisiones.

Particularmente, la lectura tradicional de las cifras del déficit puede inducir a
dificultades sobre las necesidades de la población y por lo tanto equivocaciones en
la aplicación de políticas públicas. Se debe entender que las cifras del déficit no
indican el número de viviendas nuevas que se deban construir y mejorar, sino el
número de hogares que presentan carencias de tipo cualitativo y cualitativo. Di-
chas carencias pueden ser abordadas mediante una multiplicidad de formas, las
cuales responden a la variedad de los segmentos de la población.

A continuación se revisan las cifras del Censo 2005 relacionadas con el cálculo
del déficit habitacional. Es importante mencionar que en Colombia, por primera
vez, se ha aprobado una medición oficial, desarrollada por el DANE2 , del déficit de
vivienda.

Las cifras de Bogotá se muestran en el siguiente cuadro. Entre 1993 y 2005, fecha
de los dos últimos censos realizados en el país, el déficit de vivienda se redujo del
44,3% al 19,2%. La reducción no ocurrió exclusivamente en términos relativos, tam-
bién se redujo en términos absolutos3 . En 1993 en Bogotá se tenían 555,500 de
1,255,091 hogares en déficit habitacional mientras que en el 2005 fue de 369,874 de
los 1,931,372 hogares.

Los problemas de espacio son los más significativos dentro del déficit total. El
espacio incluye los problemas de cohabitación, hacinamiento (mitigable y no

2
Dicha metodología, muy cercana a la utilizada por UN-Hábitat en el país, fue aprobada por el Consejo
Superior de Vivienda.
3
Con respecto a la reducción en el déficit se debe ser cauteloso. Puede explicarse por la caída en una
proporción muy importante de la cohabitación como resultado de variaciones metodológicas en la
definición de vivienda y/o hogar, lo cual dificultaría la comparación de las cifras.

LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 27

mitigable) y cocina. En 1993 el 34.3% de los hogares tenía algún problema relacio-
nado con el espacio, siendo el problema de cohabitación el más representativo. Para
el 2005, los problemas de espacio se redujeron pero continuaban siendo los de
mayor impacto, afectando al 16.1% de los hogares.

TABLA No.1: Déficit habitacional

1993 2005
Total hogares 1,255,091 100.00% 1,931,372 100.00%
Hogares sin déficit 699,591 55.74% 1,561,498 80.85%
Hogares en déficit 555,500 44.26% 369,874 19.15%
Hogares en déficit cuantitativo 412,656 32.88% 282,678 14.64%
Estructura 12,524 1.00% 8,595 0.45%
Cohabitación 381,328 30.38% 254,992 13.20%
Cohabitación - unipersonales 47,394 3.78% 39,026 2.02%
Cohabitación - dos o más personas 333,934 26.61% 215,966 11.18%
Hacinamiento no mitigable 18,804 1.50% 19,091 0.99%
Hogares en déficit cualitativo 142,844 11.38% 87,197 4.51%
Estructura 7,597 0.61% 3,737 0.19%
Hacinamiento mitigable 16,617 1.32% 29,177 1.51%
Servicios 78,217 6.23% 40,397 2.09%
Cocina 13,720 1.09% 7,649 0.40%
Estructura y hacinamiento mitigable 603 0.05% 488 0.03%
Estructura y servicios 6,589 0.52% 1,873 0.10%
Estructura y cocina 766 0.06% 319 0.02%
Hacinamiento mitigable y servicios 6,523 0.52% 1,540 0.08%
Hacinamiento mitigable y cocina 1,342 0.11% 658 0.03%
Servicios y cocina 6,525 0.52% 597 0.03%
Estructura, hacinamiento mitigable y servicios 863 0.07% 186 0.01%
Estructura, hacinamiento mitigable y cocina 144 0.01% 139 0.01%
Estructura, servicios y cocina 1,765 0.14% 193 0.01%
Hacinamiento mitigable, servicios y cocina 1,132 0.09% 149 0.01%
Estructura, hacinamiento mitigable, 441 0.04% 94 0.00%
servicios y cocina

Fuente: DANE –CENSO 2005

El censo 2005 permite identificar, igualmente, los problemas de desigualdad
intra-municipal que se presentan a nivel de localidad. Sumapáz, Ciudad Bolívar y
Usme fueron las localidades con el mayor porcentaje de su población en situación
de déficit habitacional: 47.7%, 34.5% y 31.8%, respectivamente, siendo las carencias
cuantitativas las más predominantes. Por otro lado, la localidad de Teusaquillo es
la localidad con mejor indicador habitacional: tan sólo el 4.9% de su población se
encuentra en déficit.

TABLA 2: Déficit habitacional. Total Bogotá y por localidades

Localidad Total % hogares % hogares % hogares en
hogares en déficit en déficit déficit
cuantitativo cualitativo

Teusaquillo 49,857 4.86 2.61 2.25
Usaquén 133,049 8.47 5.55 2.92
Fontibón 90,105 8.85 6.60 2.25
Chapinero 48,315 8.95 4.89 4.06
Puente Aranda 73,395 12.95 10.79 2.16
Engativá 226,911 13.97 11.06 2.91
Antonio Nariño 30,218 15.69 12.72 2.97
Santa Fe 33,258 16.57 7.86 8.71
Rafael Uribe Uribe 104,186 16.70 11.59 5.11
Candelaria 8,199 16.87 11.00 5.87
Los Mártires 28,456 16.97 12.48 4.49
Suba 266,615 17.86 12.53 5.33
Barrios Unidos 61,258 20.44 18.53 1.91
San Cristóbal 110,595 20.45 15.17 5.28
Kennedy 257,384 21.74 18.24 3.49
Tunjuelito 52,470 28.52 25.30 3.22
Bosa 132,917 29.94 25.01 4.93
Usme 78,103 31.78 26.35 5.43
Ciudad Bolívar 144,641 34.46 23.51 10.94
Sumapáz 1,440 47.71 5.42 42.29
TOTALES 1,931,372 19.15 14.64 4.51

Fuente: DANE –CENSO 2005

Adicionalmente, para una mayor comprensión del comportamiento continuo
del déficit de vivienda, se pueden utilizar las estadísticas obtenidas con la Encuesta
de Hogares. Ésta proporciona información desde 19864 . Como se muestra en la
gráfica No. 1, el déficit habitacional en Bogotá tuvo su máximo nivel en 1995 cuan-
do el 28,2% de los hogares en la ciudad presentaban alguna carencia. Desde ese año
el problema ha venido reduciéndose, llegando a su menor nivel en el 2002 cuando
el 14.2% de los hogares bogotanos estaba en esta condición.

Al comparar la situación de Bogotá con lo presentado a nivel nacional, se ve que
en el país la problemática era aún mayor, en el sentido que se encontraba aproxima-
damente 10 puntos porcentuales por encima del nivel de Bogotá, afectando al 26%
de los hogares del territorio nacional en el 2003.

4
Las cifras no coinciden con las de los CENSOS por diferencias metodológicas, pero la tendencia
decreciente, al menos en términos porcentuales, se mantiene.


GRÁFICA No. 1: Déficit habitacional. Bogotá y Colombia

Fuente: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: ONU-Hábitat/Colombia

A diferencia de Colombia, donde el déficit cualitativo ha sido predominante-
mente superior al déficit cuantitativo, exceptuando los años de 1997, 1999 y 2000
cuando el déficit cuantitativo fue levemente superior al cualitativo (como se eviden-
cia en la gráfica No. 2 y 3), en Bogotá desde 1986 el déficit cuantitativo siempre ha
sido el principal problema que ha enfrentado la ciudad en términos habitacionales.

En el periodo 1986 y 2003, el déficit cuantitativo ha estado en promedio alrede-
dor de 22%, aunque a partir de 1995 se presenta una fuerte tendencia decreciente,
llegando a afectar en el 2003 al 12,5% de los hogares bogotanos. Por su parte, el
déficit cualitativo en la ciudad ha estado en promedio, durante el mismo periodo,
en 4.8%, sin presentar reducciones significativas, afectando en el 2003 al 4.1% de
los hogares.


GRÁFICA No. 2: Déficit Cuantitativo y Cualitativo en Bogotá.


GRÁFICA No. 3: Déficit Cuantitativo y Cualitativo en Colombia.



Ahora bien, dado que la solución al problema de la vivienda y el hábitat sólo
pueden ser desarrollados a partir de la construcción, más propiamente de los servi-
cios de construcción, es conveniente considerar el mercado de la construcción de
vivienda: la demanda y la oferta.

PRECIOS E INGRESOS EN LA SOLUCIÓN DE VIVIENDA
La demanda de construcción de vivienda depende fundamentalmente del com-
portamiento de los precios y de los recursos monetarios disponibles, distinguién-
dose entre recursos propios y externos. Los primeros abarcan la riqueza, ya sea en
forma de activos líquidos o fijos, y los ingresos laborales o no laborales. Los recur-
sos externos incluyen los concesionales o subsidios y los que suponen o implican
algún tipo de costo, comprendiendo en ambos casos tanto los de origen público
como privado. Los últimos pueden ser formales o informales, dependiendo de las
garantías exigidas, la cuota inicial, la cuota de amortización, el tipo de interés, el
plazo, el tipo de crédito (empresarial, de consumo, hipotecario) y otras condiciones,
como el hecho de que la cuota sea fija, en pesos o en UVR.

Igualmente, la demanda está determinada por la estructura de consumo la cual
a su vez está determinada por las preferencias, la cultura con respecto a la norma y
los valores, y/o su destino; residencial, recreativo y/o de inversión (ver diagrama
No. 1).

DIAGRAMA No. 1: Demanda Construcción de Vivienda

Fuente: UN-Hábitat/Colombia


Los crecimientos en los precios de la vivienda no parecen haber sido determi-
nantes para que los hogares logren hacer efectiva su demanda por vivienda. Al
observar en el país la relación entre el Índice de Precios a la Vivienda Nueva (IPVN)
y el Índice de Precios al Consumidor (IPC) se puede corroborar incluso que el incre-
mento en los precios de la vivienda ha sido menor al del resto de los bienes de la
economía en su conjunto5 .

GRÁFICA No. 4: Relación entre Índice de precios de vivienda nueva e Índice
de precios al consumidor

Fuente: DANE; Cálculos: UN-Hábitat

Sin embargo, lo anterior no quiere decir que se deba perder de vista el comporta-
miento de los precios, particularmente de la vivienda de interés social. Por ejemplo,
durante el 2007 se han presentado crecimientos en los precios de la vivienda nueva
superiores al 10%. Particularmente en dicho año, la economía creció de manera
excepcional al 7.5%, básicamente por el buen comportamiento de los precios inter-
nacionales de las materias primas de exportación. Ello implicó un crecimiento del
ingreso de similar envergadura. Dicho ingreso, seguramente concentrado por el
tipo de crecimiento, no encontró mayores canales de colocación excepto en el sector
construcción de vivienda de estratos altos por lo elevado de la tasa de interés que
significó una reducción notable de las oportunidades de inversión en el sector real.
La excepción a dichas tasas elevadas, desde mediados del 2006 al mediados del
2007, fue precisamente en los créditos hipotecarios destinados a la vivienda no VIS
(vivienda de interés social). Tal incremento de la demanda aporta una explicación
del incremento de los precios en la vivienda nueva.

5
Eso se puede observar porque la relación es menor a la unidad.


Si el problema de la demanda no es un problema de precios, aunque en el caso de
la vivienda de interés social es discutible que no lo sea como se verá más adelante,
es un problema de ingresos. Resulta que los ingresos de gran parte de los colombia-
nos son insuficientes. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en
Colombia, en el año 2006 el 12% de la población colombiana era indigente; en 1991
era el 18.7%. En los mismos años, la población pobre en Colombia pasó de represen-
tar 52.5% del total a 45.1%.

TABLA No. 3: Pobreza, indigencia y GINI nacional, según área. 1991-2006e

Año Total Nacional Cabeceras Resto GINI
Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Nacional

1991 18.70 52.50 13.60 46.60 30.00 65.80 0.5460
1992 20.90 52.90 15.20 46.80 33.50 66.50 0.5550
1993 17.70 50.00 11.30 42.20 31.20 66.50 0.5530
1994 17.60 49.90 11.70 42.60 30.30 65.40 0.5590
1995 15.50 49.50 10.90 43.00 26.60 65.10 0.5600
1996 17.20 50.90 10.60 42.90 33.00 70.00 0.5670
1997 18.50 52.70 11.20 44.20 36.40 73.80 0.5740
1998 20.80 55.30 13.30 47.40 40.10 75.40 0.5790
1999 25.40 57.50 16.30 49.40 48.60 78.10 0.6000
2000 19.00 55.00 13.50 48.20 33.20 72.80 0.5630
2001 18.70 55.20 13.40 49.40 32.60 70.50 0.5570
2002 21.56 55.74 16.66 50.38 34.67 70.05 0.5750
2003 18.77 55.12 15.19 50.60 28.50 67.38 0.5400
2004 18.97 53.77 14.46 47.88 31.38 69.95 0.5610
2005 15.36 50.39 10.60 43.54 28.64 69.49 0.5530
2006e 12.04 45.10 8.68 39.08 21.51 62.08 0.5370

Fuente: Cálculos de MERPD con base en encuestas de hogares DANE

EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN

Pero el problema de la vivienda no puede verse sólo desde el punto de vista de la
demanda. Interesa también la visión desde la oferta, es decir el comportamiento del
sector de la construcción.

La oferta de la construcción de vivienda depende fundamentalmente de los
costos directos y los costos indirectos. Entre los primeros se encuentran los deriva-
dos de los precios de los insumos básicos para llevar a cabo la ejecución de las obras
previas, centrales y/o posteriores a la construcción: suelo, servicios públicos, mate-
riales (cemento, hierro, acero y vidrio, etc.), mano de obra, capital, trámites, impues-
tos y subsidios.


Por su parte, los costos indirectos comprenden los costos de oportunidad, los
costos financieros y los costos de transacción. Los costos de oportunidad se refie-
ren a los ingresos no obtenidos por inversiones alternativas, ya sean éstas finan-
cieras y/o productivas, dependiendo de ese modo del tipo de cambio, la
competencia y/o el tipo de interés. Los costos financieros se relacionan con los
costos de adquirir capital, asociándose, prioritariamente, a la tasa de interés. Por
su parte, los costos de transacción hacen referencia a la seguridad jurídica, la
información incompleta y asimétrica, y el tiempo destinado a los trámites legales,
entre otros (ver diagrama No. 2).

DIAGRAMA No. 2. Oferta Construcción de Vivienda

Fuente: UN-Hábitat/Colombia

Adicionalmente, la tecnología, la competencia y la regulación estatal determi-
nan la estructura de producción y, así, la combinación e intensidad de los distintos
factores en el proceso productivo. En el caso de la regulación, por ejemplo, la norma
urbanística de zonificación y construcción establece tamaño, infraestructura y
equipamiento mínimo del área o la vivienda, imponiendo usos y densidades, obli-
gando a la consecución y abono de licencias, y el cumplimiento de trámites.

Igualmente, las leyes aprueban o sancionan el funcionamiento de los mercados
de suelo, materias primas, mano de obra o capital, así como sus distintos sub-
mercados (urbano, residencial, comercial, industrial, de servicios; cemento, hierro,
acero, etc.; salarios, condiciones de contratación y despido, prestaciones sociales,
etc.; crédito empresarial, de consumo, hipotecario, etc.).


En general, el crecimiento del sector de la construcción se relaciona de manera
inversa con el déficit habitacional. Dependiendo de la magnitud y su orientación, el
crecimiento del sector de la construcción conlleva reducciones del déficit
habitacional.

Tal comportamiento es claro en el periodo 1991-2003, salvo en los años 1996 y
2001. Para el mismo, aunque son muchos los factores que llevan a reducir el déficit
habitacional, desde institucionales hasta económicos y sociales, la relación entre
crecimiento del PIB de la construcción y déficit habitacional en Bogotá es directa,
como se muestra en la gráfica No. 5.

GRÁFICA No. 5: Comportamiento del déficit y del PIB de la construcción

Fuente: Déficit: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: UN-Hábitat/Colombia; PIB de
la construcción: DANE - Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat/Colombia

Ahora bien, crecimiento del PIB sectorial es distinto a su participación en la
estructura del PIB total. A principios de los noventas el sector de la construcción
alcanzaba porcentajes altos en el PIB total de la ciudad, llegando a niveles entre el
11 y 1% en los años de 1991, 1992, 1994 y 1995. Sin embargo, en 1999 el país
atravesó una crisis económica profunda, decreciendo alrededor del 4%. El sector de
la construcción se vio afectado profundamente, y en Bogotá ello se reflejó en una
reducción sustantiva en la participación; de tasas cercanas al 10% a principios de
la década llegó a niveles cercanos al 4% en 1999 y sólo empezó a recuperarse a
principios del nuevo siglo.

Desde el 2002 hasta el 2005, el sector de la construcción presentó crecimientos
positivos altos, logrando un crecimiento promedio durante este periodo del 18% anual.


Para el 2005 el sector representaba nuevamente una participación elevada en el PIB
total, del orden de 6.4%, pero no cercanos al 10% de principios de los años noventa.

GRÁFICA No. 6: Participación del PIB de la construcción en el PIB total

Fuente: DANE – Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat

El PIB de construcción se debe analizar desagregándolo por sus dos grandes
componentes. El primero es el PIB de edificaciones 6 , el cual presentó su menor
crecimiento en el año de 1999, con una pronunciada caída del 42%. A partir de ese
año la producción de edificaciones empezó a reducirse hasta el 2001, año en el cual
se presentó el último crecimiento negativo. En el 2002, el PIB de edificaciones se
incrementa en un 48% y en el 2004 lo hace en un 43.6%, marcando una significativa
recuperación del sector. Entre el 2002 y 2005 el sector de edificaciones creció en
promedio 26%.

El segundo componente del PIB de construcción, el PIB de obras civiles7 , presen-
tó un comportamiento más errático, presentando varios picos de crecimiento y otros
tantos de decrecimiento. En la época de crisis, alrededor de 1999 y 2002, el PIB de
edificaciones creció en promedio 0.7%, es decir, un crecimiento casi nulo. Después
de 2002 se recuperó y el promedio de crecimiento entre ese año y el 2005 fue de 9.5%.

6
En las edificaciones se consideran: los edificios residenciales, las viviendas urbanas unifamiliares y
multifamiliares, y las rurales; y los edificios no residenciales con destino a: bodegas, locales, oficinas,
hoteles, hospitales, centros asistenciales, de educación, para administración pública, entre otras.
7
Los trabajos y obras de ingeniería civil comprenden la construcción de: carreteras, puentes, túneles,
líneas de ferrocarril, campos de aviación, aeropuertos, vías navegables interiores y costeras, redes de
acueducto y alcantarillado, entre otras.


GRÁFICA No. 7: Variación Anual PIB de edificaciones y PIB de Obras civiles

Fuente: DANE – Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat

La participación del PIB de edificaciones siempre ha sido superior que el PIB de
obras civiles en el total del PIB de construcción. Alrededor de 1996, cuando se
estaba acercando la crisis económica de 1999, el PIB de edificaciones empezó a
perder participación en el PIB de construcción, llegando en el 2000 a representar el
54.6%; en el período entre 1990 y 1999 representaba en promedio el 81.5%. A partir
de 2001 el PIB de edificaciones empezó a presentar mejoras y volvió a representar
una mayor porción del PIB de la construcción.

GRÁFICA No. 8: Participación de edificaciones y obras civiles en el PIB
de Construcción.

Fuente: DANE – Cuentas Nacionales; Cálculos ONU-Hábitat


A pesar de esta mejora del sector de la construcción, su impacto sobre la genera-
ción de vivienda no ha sido tan significativo. Teniendo en cuenta la magnitud del
déficit habitacional, se requiere que se generen más soluciones habitacionales por
año. Las unidades licenciadas, que se observan en la gráfica No. 9, alcanzaron su
máximo nivel en el 2007, cuando se licenciaron alrededor de 46,000 unidades. Las
soluciones de Vivienda de Interés Social en promedio han representado el 40.5%
del total de viviendas licenciadas (11,932 viviendas en promedio por año).

GRÁFICA No. 9: Unidades de viviendas licenciadas totales, VIS y NO vis

Fuente: DANE

Otro indicador que da muestras de cuidado alrededor del comportamiento de la
actividad edificadora es el Índice de Costos de Construcción de Vivienda (ICCV).
Este índice da seguimiento a la construcción de vivienda nueva.

Las siguientes gráficas (No. 10 y No. 11) muestran el comportamiento del ICCV
en Bogotá y en Colombia entre enero de 2005 y marzo de 2008. Se puede observar la
alta correlación entre las series y como en todo el período de análisis se presentaron
variaciones anuales en los costos de la construcción positivas, por encima del 2%
pero no mayores al 8%.


GRÁFICA No. 10: Variación doce meses ICCV. Bogotá y Colombia

Fuente: DANE

Particularmente, la gráfica No. 11 compara el comportamiento del ICCV con el
Índice de Precios al Consumidor (IPC). La gráfica muestra que desde el 2005 la
relación entre la variación ICCV y la del IPC se incrementó continuamente. A partir
de septiembre de 2006, la relación empieza a disminuir, señalando que el IPC estaba
creciendo más rápido que los costos de construcción. En julio de 2007 se detuvo la
caída y a marzo de 2008 evidencia una tendencia creciente.

GRÁFICA No. 11: Relación entre la variación del ICCV y IPC

Fuente: DANE


Incluso, la importante recuperación del sector puede estar presionando los pre-
cios hacia el alza, produciéndose en un segmento como el de la VIS tipo 1, que está
regulado vía precio, un exceso de demanda.

DIAGRAMA No. 3: VIS Tipo 1

Como se puede observar en el Diagrama No. 3, lo que puede estar ocurriendo es
que el precio restringido de la vivienda tipo 1 -de hasta 50 SMLMV-, el cual es un
precio máximo de regulación, se encuentre por debajo del precio de equilibrio (A), lo
cual produce un exceso de demanda (Qo-Qd). Dicho excedente aumentaría (QoQd
– QoQd´) ante un desplazamiento de la curva de demanda (D0D0´-D1D1´), como el
que puede producirse por un aumento en el número de subsidios disponibles tanto
a nivel nacional como local.

La manera de solucionar el problema no es dar marcha atrás en los esfuerzos de
focalización, sino incentivando el desplazamiento de la curva de oferta (de O0O0´ a
O1O1´). Lo anterior se puede hacer aumentando la densidad de utilización del suelo,
que es el factor de producción escaso, es decir, produciendo en altura y/o reduciendo
los costos de producción de la vivienda tipo 1. En este sentido en el marco del Pacto
por el Hábitat se identificaron una serie de cuellos de botella, especialmente en térmi-
nos de trámites y costos de transacción que dificultan la participación del sector
formal en la construcción de vivienda de interés prioritario tipo 18 .

8
Entre los problemas del hábitat en Bogotá se identificaron: el elevado déficit de vivienda, la
escasez y los altos costos del suelo urbanizable, la persistencia de la urbanización ilegal, el
deterioro urbano, la estrechez de la oferta de vivienda de interés prioritario. Alcaldía Mayor de
Bogotá, Pacto por el Hábitat Digno en Bogotá D.C. 23 de junio de 2005.


Si no se comprende ese cambio en el sector de la construcción se perderá un
logro fundamental en la búsqueda para que la población menos pobre entre los
pobres tenga vivienda propia, dado que el sector constructivo simplemente dejará
de producir VIS tipo 1, produciéndose así un desajuste en toda la política de vivien-
da; más aún, con los posibles efectos de los cambios en la asignación del Subsidio
Familiar de Vivienda, tal y como se verá más adelante.

EL CICLO SECTORIAL DE LA CONSTRUCCIÓN9

Como lo muestran los trabajos realizados por UN-Hábitat en Colombia10 , la lectura
estadística del comportamiento del sector de la construcción, particularmente de la
vivienda, y su análisis, no solamente estadístico, sino también desde el punto de
vista histórico e institucional, ofrece importantes elementos de juicio para la com-
prensión de los problemas de la financiación habitacional.

En ese sentido, como un acercamiento al comportamiento del sector de la cons-
trucción en la ciudad de Bogotá, se realizó una estimación del ciclo sectorial para el
período 1986-2007. Dada la disponibilidad de los datos, dicho ciclo se construyó
utilizando la serie de licencias de construcción, que es el indicador más utilizado11 .
El hecho de utilizar solamente el indicador de licencias acarrea algunas dificulta-
des, ya que es un indicador que refleja más las expectativas que el comportamiento
real, por ello es preferible la utilización de indicadores compuestos que combinen
variables sectoriales; empero, en términos generales, dado el ajuste que se le aplica
a la serie, las licencias es un indicador que permite analizar a grandes rasgos el
comportamiento del sector.

Es importante traer a colación los alcances y limitaciones de los modelos como
instrumentos para comprender la realidad. Según Mandelbrot “Los modelos son im-
portantes en ciencia. Nos ayudan a comprender… Los modelos también nos ayudan a actuar.
En economía, construir un modelo es forjar una herramienta… En economía nunca podrá
haber una “teoría de todo”. Pero creo que cada intento se acerca cada vez más a una compren-
sión apropiada del comportamiento de los mercados”12 .

9
Los autores agradecen el apoyo de Andrés Alonso en la construcción y análisis de los modelos
que en esta sección se presentan.
10
Ver: i) Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general, ciclo económico
y capitalización de pobres, en: Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza,
UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Initiative, Bogotá, mayo de 2007; y ii) UN-Hábitat, La
microfinanciación de la vivienda: hacia la configuración de un nuevo sistema habitacional. UN-Hábitat
- MAVDT - DNP - First Initiative, Bogotá, noviembre de 2006.
11
Ver Giraldo, Fabio. Los ciclos de la edificación en Colombia 1950-1994. Otra mirada. Cuadernos del
CIDS. 1995. Giraldo, Fabio. Cuarenta años de edificación en Colombia 1957-1997. Camacol. 1997
12
Benoit Mandelbrot y Richard Hudson, Fractales y finanzas: una aproximación matemática a
los mercados: arriesgar, perder y ganar. Editorial Tusquets, Barcelona, 2006.


A manera de resumen, la metodología toma la definición tradicional de series de
tiempo que supone que una serie está compuesta por su tendencia, su ciclo y un
componente irregular. Buscando una manera de calcular ese componente irregular,
se estimó un modelo auto-regresivo del ciclo tradicional y los residuales se asumie-
ron como dicho componente13 . Los resultados de este modelo se muestran en la
gráfica No. 12. Entre el período de 1986 y 2007 se observan 5 ciclos del sector.

GRÁFICA No. 12: Ciclos del sector de la construcción en Bogotá. 1986-2007

Fuente: DANE-Licencias de construcción; Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

En la gráfica No. 13 se observan los comportamientos cíclicos del sector de la
construcción en las administraciones comprendidas entre 1986 y 2007. Cen-
trándonos en lo acontecido en las últimas tres administraciones de Bogotá, du-
rante la administración de E. Peñalosa, el sector presentó un comportamiento
cíclico a la baja hasta el año 2000. A partir de ese año la actividad del sector
entro en la parte ascendente del ciclo, la cual se mantuvo hasta terminada la
administración de Mockus. En los primeros años del período de Luis Eduardo
Garzón, 2004-2006, el ciclo marca una caída pronunciada, tendencia que pare-
ce cambiar en el año 2007.

13
Ver metodología completa en anexos


GRÁFICA No. 13: Ciclo del sector de la construcción de Bogotá 1986-2006. Por
período de los alcaldes de la ciudad

Fuente: DANE-Licencias de construcción. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

En términos generales, cuando surge una ley, un plan o una nueva regla de juego
formal, los agentes se adaptan a ella y esto toma tiempo, tiempo en el cual la activi-
dad económica se asimila a la nueva situación. La gráfica No. 14 muestra el ciclo
del sector de la construcción de Bogotá y se señalan las fechas de las normas
relevantes para la actividad edificadora. Se observa que en 1998, un año después de
la aparición de la ley 388 de 1997, el ciclo del sector cayó a su punto más bajo. Sin
embargo, no es posible señalar este hecho como el único determinante para dicho
comportamiento; debe considerarse que a finales de los noventas la economía na-
cional presentó una crisis generalizada. En el 2000 aparece el POT y en el 2003 es
revisado. Esta revisión coincide con una caída pronunciada del ciclo que se mantie-
ne hasta el año 2006.

Ahora bien, el anterior resultado negativo en el ciclo parecería ser contradictorio
con el incremento del año pasado de las licencias aprobadas, las cuales se
incrementaron en 42.3% entre 2005 y 2006. No obstante, lo que se está evidenciando
en el ciclo no es un comportamiento estático de corto plazo entre un año y otro, se
está analizando un comportamiento de largo plazo que muestra que la actividad se
encontraba en la fase descendiente del ciclo teniendo en cuenta el comportamiento
de años anteriores. Sin embargo, entre 2006 y 2007 el ciclo presentó un incremento,
señalando que posiblemente estemos en un punto de quiebre.


GRÁFICA No. 14: Ciclo sector de la construcción de Bogotá por normatividad
relevante de la actividad edificadora. 1986-2006

Fuente: DANE-Licencias de construcción. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

Surgen entonces las preguntas ¿qué lleva a esa caída tan pronunciada? ¿Mala
gestión de la ley por parte de las autoridades, incertidumbre política o elevados
costos de transacción? Y si fue mala gestión, ¿cuál habría sido el impacto en térmi-
nos económicos si se hubiera gestionado bien? Es decir, continuando con el supues-
to de que cualquier entrada de una nueva regla de juego trae consigo un período de
ajuste de la actividad económica, cabría ver si la caída pudo no ser tan grande si los
instrumentos de gestión del suelo se hubieran utilizado de otra manera.

La pregunta es si dicha caída pudo ser menor si se hubieran gestionado y utili-
zado de otra manera las reglas de juego formales, como es la ley 388 de 1997, por parte
de los policymakers para que los agentes económicos del sector privado (empresa-
rios) hubieran podido actuar adecuadamente en el mercado, especialmente en el
sector de la Vivienda de Interés Social.

Un trabajo realizado por UN-Hábitat14 avanza en la hipótesis de que es la pro-
blemática en la intervención la que llevo a una paradoja en la cual, habiendo una
inmensa cantidad de recursos para la VIS, estos no se pudieron realizar a través de

14
Giraldo, Fabio, La mano invisible del Estado. En: El uso del suelo; un gran desafío para Bogotá.
Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, Cuaderno No. 4, Bogotá, octubre
de 2007.


las reglas de juego existentes, por la escasez de suelo inducida por la discutible
aplicación de las normas urbanísticas en la ciudad; teóricamente, la intervención al
estar influida por los economistas clásicos, no fue capaz de reconocer que los pre-
cios relativos no sólo dependen de los costos de producción, sino también de las
valoraciones finales de los individuos, tal como se expresan en los márgenes de
uso, es decir, de las utilidades marginales (el poder de la demanda) que se espera
que proporcionen los bienes.

En breve, en materia de los instrumentos de gestión del suelo -las plusvalías, las
cargas y beneficios-, en el Distrito se ha diseñado un sistema antitécnico, donde se
violan los principios de equidad horizontal –los individuos o agentes que son
iguales en todos los aspectos relevantes, deben recibir el mismo trato- y en la equi-
dad vertical, pues los agentes que se encuentran en mejores condiciones que otros
para pagar -sistema financiero, exportadores, comerciantes, etc.- no pagan en las
mismas proporciones que aquellos que le generan el valor agregado a la ciudad.

El problema de los impuestos, cuando hay requerimiento de nuevos recursos, se
hace con la cabeza y no con el corazón: pretender conseguir mayores impuestos
obstruyendo el funcionamiento adecuado del mercado, es querer apagar incendios
arrojando gasolina; sobredimensionar las cargas y beneficios y buscar que las pa-
gue un solo sector de la economía, sólo logra estimular el incremento del precio del
suelo por metro cuadrado, impidiendo que se alcance el principal objetivo de cual-
quier política de vivienda y desarrollo urbano: permitir el acceso a ella, a los grupos
de población de menores ingresos; sin cohesión fiscal del Estado -nación y munici-
pios- no hay política urbana sana y mucho menos recursos para continuar mejo-
rando la infraestructura de la ciudad.

Hay un problema en la economía urbana de la ciudad; como es sabido la elección
económica se realiza en un ambiente de escasez y costos de oportunidad, donde lo
decisivo es la estructura de incentivos derivados del marco institucional; malversar
las potencialidades económicas de la ciudad con exceso normativo y con considera-
ciones muy discutibles sobre los mercados estratégicos de la misma, deja entrever un
marco institucional que ha modificado problemáticamente los precios relativos y que
para las actividades más fuertemente ligadas al hábitat urbano, termina afectando
negativamente a los pobres, y favoreciendo un rentismo territorial.

EL PIB POTENCIAL DE LA CONSTRUCCIÓN15

Para corroborar estadísticamente que la caída pudo haber sido menor, es útil anali-
zar el PIB potencial del sector de la construcción. Por potencial se entiende el PIB

15
Los autores agradecen el apoyo de Andrés Alonso y Felipe Colmenares en la construcción y
análisis de los modelos que se presentan en esta sección.


que pudo haberse obtenido pero que por diversos motivos no se logró. Existen dos
enfoques teóricos sobre la estimación del PIB potencial. El primero es una noción
física que considera el PIB potencial como el máximo nivel de producción que se
conseguiría cuando los factores de producción sean utilizados plenamente, esto es
equivalente al grado de utilización de la capacidad productiva del país y toma
siempre valores positivos debido a que los factores de producción no pueden ser
negativos16 .

El segundo enfoque se centra en líneas de pensamiento económico que son el
enfoque Keynesiano y el enfoque Neoclásico explicados a continuación17 : el enfo-
que Keynesiano tiene en cuenta rigideces en los mercados como lo es el desempleo
involuntario, por lo que es necesaria la intervención en la economía con políticas
monetarias y fiscales a través del manejo de la demanda agregada. El producto
potencial, según esta visión, sería el nivel de producto que podría alcanzarse dado
que no genera desempleo involuntario ni presiones inflacionarias.

Algunos de los métodos para estimarlo es un enfoque de función de producción
agregada, con la estimación de un modelo VAR estructural y modelos
multivariados18 . Un buen ejemplo de este tipo de modelos en el medio colombiano
es el VAR estructural usado por Misas y Posada19 , según el cual los choques de
oferta agregada, que podrían ser aumentos de productividad o la reducción del
precio externo de la materia prima importada, han sido la principal fuente de creci-
miento y fluctuaciones de la economía colombiana.

El enfoque neoclásico indica que los ciclos económicos son producto del com-
portamiento de los agentes privados y no del manejo de las políticas fiscal y mone-
taria. Estos ciclos son explicados en su mayoría por choques inesperados que hacen
que los agentes tomen decisiones racionales. Por el lado de la oferta, los agentes
reajustan sus inversiones y su producción para ajustarse a estos choques. El pro-
ducto efectivo fluctúa alrededor de un producto potencial que es asociado con la
tasa de crecimiento de la tendencia del producto efectivo, el que no corresponde a
elementos coyunturales o transitorios. Según este enfoque es posible tener brechas
negativas, es decir, que el producto efectivo puede estar por encima del producto
potencial.

16
Cabredo, Pedro y Valdivia, Luis. Estimación del PBI potencial: Perú 1950-1997. Documento de
Trabajo, Banco Central de Reserva del Perú, 1998.
17
Miller L., Shirley. Métodos alternativos para la estimación del PBI potencial: Una aplicación para el
caso de Perú”. Documento de Trabajo. Banco Central de Reserva del Perú, 2003
18
Para una definición del modelo VAR estructural se puede consultar el Anexo No. 2.
19
Misas A., Martha y Posada, Carlos Esteban. Crecimiento y Ciclos económicos en Colombia en el
siglo XX: el aporte de un VAR estructural. Banco de la República de Colombia, Borrador No. 155,
Bogotá, 2000.


En este enfoque, se puede estimar el PIB potencial suavizando estadísticamente
el comportamiento de la serie observada del PIB, utilizando el filtro de Hodrick-
Prescott20 , el cual pretende diferenciar la parte transitoria y permanente del PIB.
Cuando se estima la brecha del ciclo potencial del PIB mediante una metodología
neoclásica, se verá reflejado en ella el comportamiento de los precios del sector. En
este sentido, una brecha positiva indicará en términos de precios que habrá presio-
nes inflacionarias por lo que el producto efectivo está por encima del producto
potencial. Cuando la brecha es negativa, quiere decir que la economía se encuentra
por debajo de su capacidad potencial lo que se verá reflejado en el comportamiento
de los precios del sector, que serán presionados a la baja21 .

Dado que la información estadística sectorial para Bogotá aparte del PIB del
sector es casi inexistente, estimar un PIB potencial por medio del enfoque de la
función de producción se torna un tanto difícil porque no hay una desagregación
de datos tan específica estimada por el DANE de tal forma que se puedan obtener
los datos de empleo sectorial y de acervo de capital para el sector de la construcción
en Bogotá. De igual manera, debido a la escasa disponibilidad de variables diferen-
tes al PIB, formular un modelo VAR para estimar el PIB potencial por medio del
enfoque keynesiano no es posible. Aunque este hubiera sido útil porque permite
realizar un análisis de impulso respuesta, no es factible formularlo utilizando sola-
mente el PIB. Es por esto que el ejercicio se centra en el enfoque neoclásico.

Las series que se usaron para poder hacer la estimación del PIB potencial pro-
vienen del libro Estadísticas Históricas Santa Fe de Bogotá D.C. (1950-1999) publi-
cado por la Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y del DANE. Para el periodo
1960-1975 el libro utiliza datos del Producto Interno Bruto Distrital (PID) calculado
a partir del año 1959 por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) con cifras
expresadas en millones de pesos de 1970. Para el periodo 1970 -1990 se obtuvieron
datos de Maldonado 199222 con cifras expresadas en millones de pesos de 1975.
Para el periodo 1990 – 2005p se tomaron los datos del PIB departamental publicado
por el DANE en millones de pesos de 1994. Todos los datos tienen una periodicidad
anual23 .

20
Para una explicación del filtro se puede consultar el anexo No. 2.
21
Caballero, M. y Gallegos, José. La incertidumbre sobre la brecha del producto y la función de reacción
bajo un esquema de inflation targeting”. Banco Central de Reserva del Perú, documento de
Trabajo, 2001.
22
Maldonado, Héctor. Evolución del PIB por Departamentos en Colombia (1970 - 1990). Pontificia
Universidad Javeriana, 1992
23
Ninguna de las tres fuentes estadísticas se puede empalmar debido a que todas tienen una
metodología distinta de medición. Sin embargo, son las cifras históricas que publicó la Alcal-
día Mayor de Bogotá en Estadísticas históricas Santa Fe de Bogotá 1950-1999, por lo cual son
utilizadas para desarrollar el análisis. Para estimar la serie del PIB desde 1960 y, en conse-
cuencia, calcular el PIB potencial, se retropolaron las tres fuentes de datos de tal manera que
se pudiese calcular un indicador homogéneo en millones de pesos de 1994.


El filtro de Hodrick – Prescott24 (HP) es la forma más utilizada para estimar el
PIB potencial y se centra en descomponer una serie estadística en su tendencia y su
ciclo. Se eligieron dos parámetros de suavización l: el primero de 100, propuesto por
Hodrick y Prescott para datos anuales; el segundo de 7. La razón para elegir estos
dos valores es porque el valor de 100 tiene implícito una duración del ciclo econó-
mico de 20 años y sirve como referencia para comparar con el parámetro de suavi-
zación de 7 que implica ciclos menores a 10 años25 .

La gráfica No. 15 muestra: 1) la variación del PIB potencial estimada utilizando
el filtro de Hodrick y Prescott con los dos parámetros de suavización y 2) la varia-
ción del PIB efectivo, es decir, el observado. Si la variación del PIB efectivo se en-
cuentra por encima de la variación del PIB potencial, quiere decir que el PIB efectivo
está creciendo a una tasa mayor que la del PIB potencial y viceversa. Del año 2002
al año 2004 la tasa de crecimiento del producto efectivo se situó en promedio en el
20% y la del producto potencial para HP (100) y HP (7) en 8% y 12%, respectivamen-
te. Para el año 2005, esta tendencia cambia, la tasa de crecimiento del producto
efectivo estuvo en 9.8% y la del producto potencial para HP (100) y HP (7) en 14%
y 18%, respectivamente.

GRÁFICA No. 15: Variación porcentual PIB y PIB potencial de la construcción
en Bogotá. 1960-2005

Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y DANE. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia

24
Hodrick, Robert y Prescott, Edward. Post-war Business Cycles: An Empirical Investigation. Carnegie-
Mellon University, Working Paper, 1980
25
Miller et al, Ibid.


El hecho que el PIB potencial esté creciendo más que el PIB efectivo no dice
mucho por sí solo. Lo que señala es que de seguir esta tendencia, el PIB potencial
será mayor que el PIB efectivo en algún momento del tiempo, no en variaciones sino
en valores absolutos. En años recientes, 2003-2005, los niveles del PIB potencial y el
PIB efectivo están muy cercanos, como se muestra en la gráfica No. 16.

GRÁFICA No. 16: PIB y PIB potencial de la construcción en Bogotá: 1960-2005
(millones de pesos de 1994)

Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y DANE

Dado que el potencial está creciendo más que el efectivo, es muy probable que en
el 2006 y 2007 el PIB potencial se ubique por encima del efectivo. Este hecho no
puede ser mostrado debido a que aún no existen datos de PIB sectorial de Bogotá
para los años 2006 y 2007; sin embargo, de cumplirse estaría mostrando que puede
estar ocurriendo al menos uno o más de los siguientes problemas: (i) los factores de
producción no están siendo utilizados en su totalidad, es decir, hay capacidad
instalada ociosa y/o (ii) la institucionalidad no está siendo aprovechada,
específicamente, los instrumentos concebidos para incentivar la construcción y/o
(iii) expectativas de estancamiento económico generalizado. En cualquiera de los
casos es un elemento a tener en cuenta de cara al futuro del sector en la ciudad.

La política habitacional

D
e acuerdo con la economía neo-institucional los resultados que logra una
sociedad, en términos de crecimiento y desarrollo, están profundamente
“determinados” por la matriz institucional de dicha sociedad. La matriz
institucional está compuesta por la estructura institucional formal, las restriccio-
nes institucionales informales y por las características para garantizar el cumpli-
miento de las reglas26 . Según North “…debe haber una estructura institucional que
estimule a los actores a competir dentro de los márgenes que sean socialmente productivos, y
sólo dentro de ellos. Por lo general, esto implica un conjunto de restricciones formales (usual-
mente mezcla de leyes, reglas y regulaciones) e informales destinadas a producir los resulta-
dos deseados.”27

ANTECEDENTES INSTITUCIONALES EN LA SOLUCIÓN DE VIVIENDA
Pero no solamente es importante la matriz institucional que se tenga actualmente,
también es determinante la historia institucional, y ello hasta el punto que los suce-
sos más remotos del pasado siguen teniendo implicaciones en el presente. Esto es
dependencia a largo plazo o dependencia de senda.28 Sin embargo, no todos los
eventos tienen la misma repercusión y por eso es preciso diferenciar los cambios al
interior del sistema y los cambios de sistema o cambios estructurales.

Existen decisiones que podrían llamarse cotidianas y otras que se tornan tras-
cendentales. En estas últimas se produce una situación de desequilibrio e inestabi-

26
Para un estudio detallado se puede consultar la extensa obra de Douglass North, particular-
mente: i) North, Douglass, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, Chile,
1995 y ii) North, Douglass, Para entender el proceso de cambio económico, Editorial Norma,
Bogotá, 2007.
27
North, Douglass, Para entender el proceso de cambio económico, Editorial Norma, Bogotá, 2007,
p.p. 177-178.
28
Mandelbrot, Benoit y Hudson, Richard. Fractales y Finanzas. Una aproximación matemática a los
mercados: arriesgar, perder y ganar. Barcelona, 2006. p.p. 185-206.


lidad que abre un mundo de posibilidades sorprendente que no es posible cuando
ya se encuentra establecido el sistema. Dichos cambios van asociados a decisiones
políticas y a cambios institucionales profundos. En Colombia, desde 1930 se pre-
sentan tres cambios estructurales, relacionados con los mercados inmobiliarios y
particularmente con la financiación hipotecaria, que deben ser resaltados29 :

1. Creación de una institucionalidad estatal. Antes de los años 30 no existían
mecanismos institucionales de producción de vivienda y mucho menos de ordena-
miento territorial. El accionar casi “libre” del ámbito comunitario, con leves
interacciones con el gobierno y el sector privado, produjo la construcción espontá-
nea de ciudades con una gran predominancia de la marginalidad.

En 1936 se creó el Banco Central Hipotecario, el cual financiaba vivienda a
través de ahorro y tasas diferenciales, creando una entidad para intervenir y regu-
lar el incipiente mercado a través del gobierno. En la misma vía, en 1939 se creó el
Instituto de Crédito Territorial, para promoción de vivienda rural y en 1942 se adecuó
para atender funciones en lo urbano. Se empezó de tal modo a dar una ampliación
del exiguo mercado existente, el cual no se dio espontáneamente, sino a partir de los
mecanismos de intervención del Estado. Es así como en el período 1950-1972 se
consolida el sector empresarial a partir de la producción de vivienda estimulada
por el Estado y el crédito hipotecario generado a través de la regulación bancaria.

2. Creación del sistema UPAC. Con dicho sistema se canalizaron, a través de la
intervención del Estado, ahorros de la economía hacia el sector de la construcción
considerado como un sector líder. Para acelerar la tasa de crecimiento general de la
economía, se concentraron esfuerzos en dicho sector, no porque mostrara rendi-
mientos crecientes, sino porque ellos podían ser estimulados exógenamente, es de-
cir, en forma independiente de la tasa general de crecimiento. De tal modo, se dio un
cambio fuerte en el modelo de intervención dándose mucho más protagonismo al
sector privado.

En ese contexto, se crearon las Corporaciones de Ahorro y Vivienda -CAV- que
gozaron no sólo de un monopolio sobre la captación del ahorro a la vista, sino que
contaron con el apoyo del Fondo de Ahorro y Vivienda -FAVI- del Banco de la
República para evitar los descalces propios de una captación a corto plazo reali-
zando créditos a largo plazo. Adicionalmente, el sistema se indexaba utilizando el
IPC y no la tasa de interés, para impedir dificultades de pago por movimientos
bruscos del mercado no corregidos por el incremento anual de los salarios.

29
Para un análisis más detallado se puede consultar: Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y
vivienda para todos, equilibrio general, ciclo económico y capitalización de pobres, en: Hábitat y
financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza, UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First
Initiative, Bogotá, mayo de 2007.

LA POLÍTICA HABITACIONAL 55

Según Lauchlin Currie30 , creador intelectual del sistema UPAC, se debía aumen-
tar el ahorro personal, canalizarlo hacia la construcción y mediante este impulsar
los otros sectores de la economía, como la industria y la agricultura, que son secto-
res “seguidores”. Dichos sectores tienden a moverse con el crecimiento global; mien-
tras la construcción puede, mediante estímulos exógenos, apartarse de la tendencia
general de crecimiento. Aquí, a partir nuevamente de la intervención directa del
Estado, se profundizó la acción del mercado.

3. Apertura económica e implementación de una nueva Constitución. La nueva
Constitución instituyó un Estado Social de Derecho y le dio carácter de bien merito-
rio a la vivienda social. Ordenó también que el Banco de la República fuera una
entidad autónoma e independiente cuya misión fundamental consistía en proteger
el poder adquisitivo de la moneda, dejando sin base el crédito de fomento, el cual
empezó a ser desmontado. Por esta vía se produjo el desmonte del sistema UPAC, al
cambiar la banca de desarrollo y las CAV a un modelo de banca múltiple, donde los
recursos del crédito hipotecario debían competir con los otros sectores.

EL SISTEMA UPAC Y LA UVR

En la literatura sectorial es fácil encontrar que se identifica la creación del sistema
UPAC como un cambio estructural importante. Sin embargo, no ocurre lo mismo
con el segundo cambio enunciado. Por el contrario, es más generalizada la idea de
que el cambio se produjo entre el sistema UPAC y la UVR e, incluso, que ambos son
lo mismo. Los recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional han reabierto
el debate en torno al tema e incluso se empiezan a escuchar algunas voces en contra
de su prima hermana, la UVR. ¿Son iguales la UVR y la UPAC? Para responder lo
anterior debemos retroceder en el tiempo y recordar sus principales elementos.

El UPAC, en el momento de su creación, en 1972, pretendía corregir las transfe-
rencias injustas de riqueza e incentivaba el ahorro creando un puente y una ade-
cuada intermediación, a través de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, entre
los constructores y compradores de vivienda que necesitaran créditos y los
ahorradores que suministraban los fondos para hacer posibles dichos créditos. El
sistema de valor constante estaba compuesto por tres instrumentos fundamentales:

30
Al respecto se pueden consultar: i) Lauchlin Currie, Ahorro, corrección monetaria y construc-
ción: ensayo sobre interrelaciones en Colombia. Universidad de los Andes, Bogotá, 1974. ii)
Lauchlin Currie, La política urbana en un marco macroeconómico: Banco Central Hipoteca-
rio, Bogotá, 1982. Y iii) Lauchlin Currie, Reactivación, crecimiento y estabilidad. Legis, Bogo-
tá, 1988. Adicionalmente, un resumen comprensible de la obra de Currie se puede consultar
en: i) Sandilands, Roger, Vida y política económica de Lauchlin Currie. Fondo Editorial Legis,
Bogotá, 1990; ii) Universidad Nacional de Colombia, Cuadernos de Economía No. 18-19:
Homenaje a Lauchlin Currie, 1993; y iii) Revista CAMACOL No. 52, Bogotá, septiembre de
1992, dedicada a Lauchlin Currie.


la corrección monetaria, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y el Fondo de
Ahorro y vivienda; si bien en los años posteriores a su creación el sistema sufrió
importantes modificaciones, como las restricciones que el gobierno del Presidente
López Michelsen impuso a la corrección monetaria, hasta finales de los ochenta y
principios de los noventa funcionó bastante bien. De tal modo, se prestaron al
sector de la construcción todos los recursos que entraban al sistema y no había
pérdidas de dinero de los depositantes31 .

Cuando el sistema UPAC cumplía veinte años de su conformación y cuando
parecía haberse consolidado,32 se produjo en el país una discusión de fondo acerca
del modelo económico que debía ser adoptado. El equipo económico del gobierno
del Presidente Gaviria (1990-1994) apuntaba hacia la apertura de la economía y
hacia la adopción de muchos de los preceptos del llamado Consenso de Washing-
ton, lo cual implicaba, entre otras cosas, adoptar el sistema de banca múltiple y un
modelo de crecimiento económico de sectores horizontales; es decir, que ningún
sector debía ser privilegiado sobre los demás ya que el mercado y la productividad,
rentabilidad y competitividad de cada sector escogerían el que fuera más adecuado.

Así, el sistema fue desmontado, primero, al plantear un nuevo modelo de desa-
rrollo que cambió el concepto de sectores líderes por el de áreas horizontales y,
posteriormente, y de una manera más profunda, mediante una reforma del sistema
financiero (ley 45 de 1990 y 31 de 1992) autorizando a la banca comercial a conce-
der créditos de vivienda y a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda a otorgar
créditos para fines distintos a la construcción y adquisición de vivienda, cambian-
do su vocación de banca de desarrollo, convirtiéndola en banca comercial. 33

Aún más grave para el sistema fue el cambio en el sistema de indexación: me-
diante el Decreto 678 de abril de 1993 se dio un mayor peso en la formula de correc-
ción monetaria a las tasas promedio de captación del mercado financiero (DTF) que
a la inflación. De tal modo, aunque siguió existiendo un instrumento financiero que
seguía llamándose UPAC, éste no tenía nada que ver con el que había sido creado
20 años atrás.

31
Para ver un análisis del sistema UPAC se puede consultar, entre otros, ICAV, El crédito de vivienda:
pasado, presente, futuro. ICAV, Bogotá, 1993; y ICAV, La financiación de la vivienda en Colombia.
ICAV, Bogotá, 1992. Giraldo, Fabio, El UPAC, la política económica y la construcción 1970-1987.
CAMACOL, Bogotá, 1987. Giraldo, Fabio, La UPAC y la Corte Constitucional, en: Construyendo
democracia, Mesa de Promoción y Defensa de la Constitución de 1991, Bogotá, 1999.
32
En el momento el número de cuentas, por ejemplo, sobrepasaba los 6 millones, cuando el país tenía
32 millones de habitantes.
33
Para un estudio a fondo del sistema financiero en Colombia y particularmente de la financiación
hipotecaria, se pueden consultar: i) Cuellar, Maria Mercedes, ¿A la vivienda quién la ronda? Tomo I:
Situación y perspectivas de la política de vivienda en Colombia, Tomo II: Compilación de las
principales normas, jurisprudencia y estudios relacionados con la financiación de vivienda. ICAV,
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2006. y ii) ANIF, El sector financiero de cara al siglo
XXI, Tomo I y II, Bogotá, 2002.

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