Curso Gestão Governamental p/ APPGG-SP 2015

Aula 00
Gestão Governamental p/ APPGG/SP
Professor: Rodrigo Rennó
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Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP
Teoria e exercícios comentados
Prof. Rodrigo Rennó Aula 00
Prof. Rodrigo Rennó
www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 57
Aula 0: Coordenação Executiva
Olá pessoal, tudo bem?
Meu nome é Rodrigo Rennó e tenho o grande prazer de iniciar com
vocês um curso de Gestão Governamental para o concurso de Analista
de Políticas Públicas e Gestão Governamental da Prefeitura de São
Paulo.
O edital acabou de ser lançado e teremos 200 vagas para esse
cargo. A banca escolhida será a Vunesp e as provas objetivas serão
realizadas na data prevista de 15 de novembro. A remuneração é muito
interessante: cerca de R$ 9.000,00 mensais.
Nosso objetivo é lhe preparar para conseguir uma das vagas
deste concurso!
Antes de qualquer coisa, vou dizer um pouquinho sobre mim: sou
carioca e formado em Administração pela PUC do RJ, com Pós-Graduação
em Gestão Administrativa.
Como vocês, já fui concurseiro e disputei diversos concursos da área
de Administração, e sei como é encarar esse desafio. Atualmente, sou
também Gestor Federal no Ministério do Planejamento e estou lotado na
Assessoria Especial para Modernização da Gestão, tendo sido também
Auditor de Controle Interno na Secretaria de Fazenda do Governo do
Distrito Federal.
Sou professor de Administração Geral, Administração Pública e
Gestão de Pessoas desde 2007 e já lecionei em muitos cursos preparatórios
para concursos em todo o Brasil, tanto com material escrito quanto com
material em vídeo.
Tenho o hábito de escrever como se estivesse conversando com o
fácil de passar o conteúdo, e, principalmente, mais agradável para vocês
dominarem essa matéria.
Sei que muitos de vocês já estão na estrada dos concursos e já
estudaram alguns destes temas. O que proponho é que façamos um estudo
direcionado. Sei que os temas de nossa matéria são muitos, portanto
temos de focar!
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Além disso, sou autor de três livros na área, publicados pela editora
Elsevier:
Professor, e como será o curso?
O curso que iniciaremos hoje será todo focado em provas anteriores
das principais bancas de concursos! Irei trabalhar a teoria necessária
e comentar centenas de questões para que vocês cheguem prontos
Estarei não só resolvendo as questões, mas dando dicas das
as!
Além disso, a matéria de Administração tem sido cada vez mais
cobrada, tendo sido incluída em praticamente todos os concursos
importantes da área fiscal, como os concursos da Receita Federal, ICMS-
SP e ICMS-RJ, ISS-RJ, entre outros. Está mais do que na hora de você
Depois deste curso, você vai
tiver uma prova de Administração nas mãos!
Administração Geral para Concursos 2º Edição-
Teoria e mais de 800 questões
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comentadas
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Tenho o hábito de escrever como se estivesse conversando com o
fácil de passar o conteúdo, e, principalmente, mais agradável para vocês
dominarem essa matéria.
Tenho certeza de que esse material fará a diferença na sua
preparação, e, além disso, estarei presente no fórum do curso, que vocês
terão acesso exclusivo! Se aparecer uma dúvida qualquer estarei
disponível para esclarecer de modo direto e individualizado.
Os tópicos cobrados pela banca estão descritos no cronograma
abaixo:
Aula 0: Coordenação Executiva problemas da articulação versus a
fragmentação de ações governamentais. Dimensões da coordenação:
intragovernamental, intergovernamental e governo-sociedade.
Aula 1: Tipos de indicadores. Sistemáticas de Monitoramento e
Avaliação.
Aula 2: Arranjos institucionais para coordenação e implementação
de políticas públicas. Inovações na gestão pública e na prestação de
serviços públicos.
Aula 3: Os controles interno e externo. Responsabilização e
Prestação de Contas.
Aula 4: Planejamento: Técnicas de abordagem, análise e
diagnóstico. Estabelecimento de cenários. Estabelecimento de objetivos e
metas organizacionais. Métodos de desdobramento de objetivos e metas e
elaboração de Planos de Ação e Mapas Estratégicos. Implementação de
estratégias. Ferramentas de Gestão.
Aula 5: Compras Públicas, registro de preços, preferência para micro
e pequenas empresas nas compras públicas, gestão de suprimentos e
logística na administração pública, compras públicas sustentáveis.
Aula 6: Gestão de Pessoas: Avaliação de Desempenho, sistemas de
incentivo e responsabilização; flexibilidade organizacional; trabalho em
equipe.
Aula 7: Gerenciamento de Conflitos, Gestão por Competência.
Aula 8: Gestão da Informação, avaliação e monitoramento de
políticas públicas. Governo Aberto, transparência, Lei de acesso à
informação pública.
Aula 9: Participação Social na gestão. Mecanismos e arranjos de
governança e financiamento de políticas públicas no Brasil funcionamento
e características: modelo de governança de programas matriciais. Formas
de gestão de serviços públicos: formas de supervisão e contratualização de
resultados parcerias estado e sociedade; horizontalização; pluralismo
institucional; redes interorganizacionais. Mecanismos de rede. Gestão por
resultados.
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Aula 10: Liderança, Motivação.
Aula 11: Gestão de contratos.
Aula 12: Serviços públicos no município, qualidade no serviço
público, modalidades de execução: centralização x descentralização,
concessão, autorização, permissão. Regulação de serviços no município.
Gestão da mudança nas organizações. Cooperação Internacional e rede de
cidades.
Vamos então para o que interessa, não é mesmo?
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Sumário
Coordenação executiva - Problemas de articulação versus fragmentação das ações
governamentais ....................................................................................6
Conceito Principal ..............................................................................6
Panorama das Políticas Públicas no Brasil ....................................................6
Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal ......................................7
Fragmentação institucional.....................................................................8
Caráter setorial ..................................................................................9
Modelo de provisão estatal ................................................................... 10
Visão do Ipea.................................................................................. 11
Intersetorialidade e Transversalidade ........................................................ 15
Coordenação Intergovernamental............................................................... 18
Descentralização e democracia............................................................... 18
Coordenação Federativa ...................................................................... 20
Federalismo Brasileiro........................................................................ 22
Modelos da Gestão Federativa ............................................................... 25
Gestão de Redes............................................................................... 27
Redes de Políticas Públicas................................................................... 29
Relação Governo-Sociedade .................................................................... 40
Participação e Controle Social................................................................ 40
Accountability.............................................................................. 40
Tipos de Accountability ................................................................... 43
Iniciativas de Participação.................................................................... 45
Conselhos Gestores de Políticas Públicas................................................. 46
Orçamento Participativo ................................................................... 49
Lista de Questões Trabalhadas na Aula......................................................... 60
Gabarito .......................................................................................... 67
Bibliografia ...................................................................................... 67
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Coordenação executiva - Problemas de articulação versus
fragmentação das ações governamentais
Conceito Principal
Como veremos em breve, uma das principais características
principais da gestão das políticas públicas é a sua fragmentação. Isto
significa que as ações são executadas de modo separado e descoordenado,
seja dentro do próprio ente (agências e ministérios diferentes executando
diversas ações) ou através de entes distintos, com a União, os estados e
os municípios executando políticas públicas sem uma harmonização dos
esforços.
Naturalmente, isto acarreta a superposição de atividades, com
desperdícios de recursos e baixa efetividade das políticas. A coordenação
executiva visa, portanto, que todos os agentes atuem de modo
conjunto, de forma coerente.
Panorama das Políticas Públicas no Brasil
Os últimos trinta anos foram de muito debate sobre o papel do Estado
na sociedade sobre quais tipos de políticas públicas deveriam existir e como
deveriam funcionar.
Desde a década de 80, em que existia um pessimismo quanto ao
papel do Estado, até os anos recentes (em que o papel do Estado tem sido
visto com maior credibilidade na sua capacidade de mudar a realidade
social), as dinâmicas que determinam o funcionamento do relacionamento
entre o Estado e a sociedade têm mudado.
Nos anos 80, as políticas públicas estavam impactadas por um
governo autoritário com pouca legitimidade na sociedade e uma crise
econômica e fiscal de grandes proporções.
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Cinco elementos caracterizaram esta época, de acordo com Farah1
:
Figura 1 - Elementos das Políticas Públicas no Estado Brasileiro
Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal
Até a década de 80 do século passado, o governo federal comandava
uma proporção exagerada dos recursos e centralizava diversas decisões em
relação às políticas públicas no Brasil2
.
O papel dos estados brasileiros era, então, subsidiário e residual,
tendo uma atuação mais voltada para a execução e implementação das
políticas. Naturalmente, este processo foi uma consequência de anos e anos
de governos autoritários comandando a política nacional.
A centralização seria então um processo que iria em convergência
políticas públicas sua visão de mundo e não tinham, dentro de seus
principais quadros, o costume de tomar decisões de modo participativo.
Como estavam mais próximos da realidade que deveriam alterar, ou seja,
mais próximos dos cidadãos, poderiam avaliar se a política pública estava
1
(Farah, 2001)
2
(Farah, 2001)
Centralização
Decisória
Fragmentação
Institucional
Caráter
Setorial
Exclusão da
Sociedade
Civil
Modelo de
Provisão
Estatal
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ou não sendo eficiente e, de certo modo, impactar a política pública no
momento da execução.
Assim, os governos centrais entenderam, com o tempo, que a
participação dos estados era fundamental para que as políticas públicas
tivessem sucesso.
O agenciamento de recursos federais pelos governos estaduais
acabou sendo um espaço de troca de favores entre os governantes centrais
e regionais e facilitou a construção de uma rede de apoio regional ao
governo central, que redundou no que chamamos de clientelismo.
Fragmentação institucional
Outro aspecto das políticas públicas brasileiras é a fragmentação
institucional
desenvolvendo políticas sem uma coordenação adequada dos diversos
esforços.
Desse modo, as estruturas das políticas públicas foram desenvolvidas
sem um planejamento e uma coordenação. Órgãos eram criados sem ter a
devida preocupação em observar que outros órgãos já existiam e tinham o
mesmo objetivo.
Instituições voltadas para áreas como: saúde, educação e habitação,
etc. foram criados sem uma preocupação em uma atuação consistente e
coerente do Estado e sem uma atuação efetiva e eficiente.
Com isso, esforços foram sobrepostos e algumas áreas não
receberam a atenção devida. Ao invés de juntar esforços destes órgãos
isolados e coor
por recursos e influência.
De acordo com Farah3
,
O crescimento do aparato estatal se deu de forma
desordenada, por sobreposição de novas
agências a agências pré-existentes, sem que se
estabelecesse coordenação da ação dos diversos
órgãos. Esta desarticulação ocorria tanto no âmbito
de um mesmo nível de governo, como entre
diferentes esferas de governo. Tal desenho
institucional dificultava a tarefa de
coordenação, com implicações para a eficiência e
a efetividade das políticas
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(Farah, 2001)
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Portanto, algumas instituições receberam recursos e outras ficavam
desestruturadas, perdendo a sua capacidade de atuação. Não existia um
trabalho harmônico e estruturado.
Caráter setorial
Até pelo problema citado anteriormente, de fragmentação
institucional, as políticas públicas ficaram reduzidas a algumas áreas
consideradas prioritárias.
O processo de setorialização incluiu a criação de agências
especializadas em uma área determinada, como: educação, saúde,
transportes, habitação, etc.
Com isso, perdeu-se uma articulação entre as políticas. Cada órgão
e instituição acabava operando apenas em um aspecto da
realidade, sem existir uma coordenação entre diferentes fatores dos
problemas sociais.
Naturalmente, uma criança que cursa uma escola pública também
deve ser atendida por um órgão da saúde, bem como deve ter uma moradia
decente etc.
Desse modo, os órgãos deveriam entender que estavam atendendo
aos mesmos cidadãos e que o trabalho deveria ser feito de forma
coordenada e sistêmica, de modo que as políticas tivessem uma maior
efetividade. De acordo com Farah4
,
resultou do reconhecimento da crescente
complexidade da problemática social no país, a
exigir respostas que considerassem a singularidade
dos desafios de cada uma das áreas sociais, de
outro, esta especialização acabou se
traduzindo em autonomia, cada política social e
cada setor de serviço público sendo concebidos de
forma independente dos demais, sem uma
articulação entre as ações das diferentes
áreas
Imagine que uma agência possibilitou, através de uma política
pública, a construção de um conjunto habitacional em uma região. Para
que este conjunto habitacional seja um bom lugar para se morar, é
necessário que tenha escolas próximas, um meio de transporte seguro e
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(Farah, 2001)
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eficiente, policiamento adequado, oferecimento de espaços de lazer e
cultura, entre outros aspectos, não é mesmo?
Com a setorialização, isto quase nunca ocorreu na prática.
Escolas eram construídas sem preocupação com o acesso da população.
Escolas recebiam alunos com graves problemas de saúde ou que tinham de
caminhar mais de uma hora por falta de transporte.
Todos estes problemas diminuíram a efetividade dos esforços e
fizeram com que algumas iniciativas fossem descontinuadas.
Portanto, as agências ficaram descoordenadas e não tinham uma
noção de que o problema social deve ter uma abordagem sistêmica. Com
o caráter setorial dessas instituições, geraram-se desperdícios e
ineficiência.
Modelo de provisão estatal
Outra característica marcante do cenário de políticas públicas no
Brasil é seu caráter de provisão estatal. Em nossa história recente, existiu
uma busca pela instalação no Brasil de um Welfare state, ou Estado do
Bem-estar social, de forma a diminuir o problema social.
Entretanto, como as diferenças sociais eram enormes e não existia
ainda uma estruturação da sociedade civil para lidar com estes problemas,
o peso da sustentação deste modelo ficou praticamente focado no
Estado, com pouca participação da sociedade civil.
A discussão sobre quem seria responsável por estas políticas
permeou o debate político nacional, com diversos posicionamentos
conflitantes (desde quem imaginasse que o Estado deveria bancar sozinho
essas políticas, até grupos que acreditavam que sem a participação da
O próprio Banco Mundial chegou a alertar sobre a impossibilidade de
que países em desenvolvimento pudessem rapidamente montar um estado
de bem-estar social, pois não existiriam recursos disponíveis para isto. De
acordo com este banco, a escassez de recursos poderia levar o sistema ao
colapso5
.
Com isso, aos poucos, a sociedade civil foi sendo solicitada a
participar mais da formulação e da implementação das políticas públicas.
5
(Farah, 2001)
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Visão do Ipea
Já para o Ipea, o cenário das políticas públicas de caráter social foi
marcado pelas seguintes características ou elementos: universalização,
descentralização, participação da sociedade, focalização ou
seletividade das ações, regulamentação e regulação, adoção de
medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do aparelho
governamental, e progressiva elevação do gasto social federal.
A universalização das ações tem sido um dos objetivos do Estado
brasileiro desde a Constituição Federal de 1988. Naturalmente, os serviços
e políticas públicas ainda não são universais, ou seja, não atendem a todos
os cidadãos, mas a trajetória tem tido uma convergência para este
resultado.
Através de diversos sistemas, como o caso do SUS, o Estado
brasileiro tem conseguido atingir aos mais carentes e direcionar as ações
governamentais para os que são mais necessitados. De acordo com o Ipea6
,
que pese o fato de o sistema de proteção social
brasileiro ainda estar distante de um padrão
redistributivo e equitativo, a universalidade das
políticas de saúde, de assistência, de previdência e
de educação tem sido objeto de inúmeros avanços
nos últimos
Dentre as políticas importantes nesta área, podemos citar o Programa
de Saúde da Família PSF que tem alterado o modo de atendimento de
saúde à população e a LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social.
Outro elemento importante foi o da descentralização das ações
governamentais da União para os estados, municípios e entidades não
governamentais - ONGs.
Pouco a pouco, o governo central foi percebendo que os entes
subnacionais conseguiam executar melhor as políticas públicas. Com isso,
do governo federal
O caso da educação é emblemático. Atualmente, a União tem
diversos programas em que ela efetua repasses de recursos diretamente
para as escolas ou associações. De acordo com o Ipea7
,
educação, o processo de
descentralização progrediu em importantes
programas tradicionalmente executados pelo
6
(IPEA, 2002)
7
(IPEA, 2002)
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Ministério da Educação. No Programa Nacional de
Alimentação Escolar eliminou-se a figura jurídica do
convênio e passou-se à transferência automática
dos recursos. No caso específico do Dinheiro Direto
na Escola, os recursos são repassados diretamente
para uma organização não governamental, a
exemplo de associações de pais e mestres ou de
instituição
Para que a descentralização funcione, outro elemento deve existir: a
participação da sociedade na formulação, na implementação e no
controle das políticas públicas. Isto, de acordo com o Ipea, tem-se dado
dentro dos conselhos. Desse modo,
Atualmente, a maioria absoluta das políticas
sociais está atrelada a conselhos que, em geral,
desdobram-se nas três esferas de governo
federal, estadual e municipal e contam com
integrantes governamentais e não governamentais.
As composições e as competências variam de
conselho para conselho; alguns, por exemplo, são
paritários, e outros não o são; alguns são
deliberativos, e outros, apenas consultivos.
Ademais, em alguns setores, como o da saúde e o
da assistência, são as conferências nacionais
integradas por representantes do governo e da
sociedade que legalmente definem os rumos das
respectivas políticas. Porém, há o
reconhecimento de que esses instrumentos,
que visam à partilha das decisões e da gestão das
políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda
necessitem de ser aprimorados
Assim, alguns conselhos são apenas consultivos, ou seja, suas
determinações não limitam a atuação do poder público, apenas servem de
balizamento. Já alguns conselhos são deliberativos e têm o poder real de
decisão sobre a política pública.
Além disso, o Ipea considera que as políticas públicas têm se tornado
mais focalizadas ou seletivas. A focalização ocorre quando uma política
consegue atuar somente ou principalmente em relação ao seu público alvo.
Dessa maneira, o Estado acaba sendo mais eficiente e mais efetivo,
pois os recursos são utilizados diretamente com a população que realmente
necessita dos serviços públicos e está mais carente. De acordo com o
Instituto8
,
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(IPEA, 2002)
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focalização ou seletividade das
ações, observa-se um esforço em dar prioridade
a grupos social e biologicamente vulneráveis
no âmbito das políticas sociais. Trata-se de um
caminho para a universalização do atendimento,
que, assim, configura-se em uma prática cujo
objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem
menos
Esta trajetória tem sido um dos fatores que favoreceram e
possibilitaram o sucesso das políticas de combate à pobreza extrema, como
o Programa Bolsa Família.
Outro fator foi a mudança no padrão de regulação e
regulamentação de bens e serviços públicos. A criação de diversas
agências reguladoras, como no caso da Saúde (ANS e Anvisa).
Essas áreas passaram a enfrentar um controle muito maior por parte
do Estado e regras mais rígidas e abrangentes de atuação têm sido
aplicadas.
Dentro dos exemplos de benefícios que este processo trouxe para a
população que podem ser citados, existem: a definição de maior
abrangência da cobertura dos planos de saúde, um controle sanitário mais
rígido e a abertura do mercado farmacêutico, que ocorreu com os
A trajetória das políticas públicas também aponta para uma melhora
do seu gerenciamento, com maior eficiência e eficácia. De acordo
com o Ipea, a qualidade dos serviços públicos tem melhorado e os recursos
públicos têm sido melhor despendidos.
Dentro das ações e medidas que têm sido importantes para que este
cenário ocorra, o instituto cita9
:
(i) a contratação de gestores via concurso
público e o treinamento regular dos servidores; (ii)
o aperfeiçoamento dos sistemas de
informação e uma maior divulgação deles, com o
uso dos meios propiciados pela informática e pela
internet, entre outros; (iii) a mensuração dos
resultados para que se conheça melhor o alcance
Finalmente, cabe ressaltar a progressiva elevação do gasto social
federal. Desde os anos 90, o gasto com programas sociais tem aumentado
em relação ao PIB nacional.
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(IPEA, 2002)
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Desse modo, não só as políticas foram mais focalizadas nas
comunidades e grupos-alvo específicos, mas o montante de recursos
destinado a estes programas foi sendo majorado. De acordo com o Ipea10
,
A prioridade conferida a área social é também
revelada pelo incremento do gasto social federal per
capita, que aumentou 37,4% no período estudado.
Com efeito, em 1993 o gasto médio, por habitante,
do sistema de proteção social brasileiro, era de R$
618,2; esse valor subiu para R$ 849,5 em 1999. As
comparações com o PIB apontam na mesma
direção: em 1993, a proporção do gasto em relação
à produção nacional era de 12,0%, passando, em
1999, para 13,2%. Em outras palavras, o
crescimento do Estado social brasileiro foi
relativamente maior que o do PIB nesses seis anos.
Portanto, podemos ver abaixo no gráfico os principais elementos das
políticas públicas nacionais ultimamente:
Figura 2 - Elementos das Políticas Públicas no Brasil. Fonte: Ipea
10
(IPEA, 2002)
Elementos
das
Políticas
Públicas
Universalização
Descentralização
Participação da
Sociedade
Focalização ou
seletividade
Regulamentação
e regulação
Elevação da
eficiência e a
eficácia
Aumento do
gasto social
federal00000000000
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Intersetorialidade e Transversalidade
Atualmente, existe a visão de que as políticas públicas devem ter uma
a gestão de políticas
públicas.
Esta visão é razoavelmente nova e busca romper com uma falta de
coordenação das ações do governo, que acontece quando as áreas
suas ações em conjunto.
Na conformação atual, o Estado é organizado por funções o que
chamamos de organização funcional na ciência da Administração. O
Poder Executivo, por exemplo, está dividido por Ministérios, com cada pasta
ortes, Justiça,
Minas e Energia, etc.
Entretanto, os problemas públicos não costumam ficar circunscritos
à apenas uma área. Vamos utilizar um caso prático? Imaginemos que o
Estado está buscando resolver um problema público: a evasão escolar.
Naturalmente, logo pensamos no Ministério da Educação (aqui vou
utilizar a União, mas poderíamos estar falando de algum estado ou
(evasão escolar), não é mesmo?
Porém, muitos dos fatores que levam ao aluno deixar a escola podem
de transporte adequado. Pode também estar frequentemente doente e não
conseguir acompanhar a turma.
Além disso, este aluno pode não ter eletricidade em casa, pode estar
residindo em uma área dominada pelo tráfico, dentre outros fatores que
podem gerar ou aumentar o problema da evasão escolar.
Assim, o Ministério da Educação, sozinho, provavelmente não
conseguirá resolver esse problema. Deverão existir ações conjuntas dos
diversos ministérios envolvidos para que cada ação seja reforçada pela
outra.
De acordo com Menicucci11
,
os
problemas que são objeto das diversas
políticas setoriais são interligados e
interdependentes e se reforçam mutuamente.
Dada a complexidade da realidade, as políticas
11
(Menicucci, 2006)
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públicas precisam se ajustar à natureza estrutural
dos problemas sociais para, de fato, conseguir
algum impacto sobre
Deste modo, historicamente as políticas públicas foram
planejadas e executadas de uma maneira setorializada. Cada órgão
criado pelo Estado foi pensado e desenvolvido para atuar somente em seu
problema específico, sem considerar os impactos das ações dos outros
órgãos envolvidos12
.
Com isso, muitas ações não surtiram o efeito desejado e aconteceu
de órgãos diferentes executarem políticas que não eram coerentes ou eram
totalmente divergentes com o consequente desperdício de recursos
públicos.
Dentre outros problemas, pode-se citar também13
: o paralelismo das
ações, a centralização das decisões, recursos e informações, as
divergências de objetivos e funções de cada área, assim como o
fortalecimento de poderes políticos e hierarquias, em detrimento do
cidadão.
Assim sendo, como o Estado organizou-se para atender ao cidadão
de modo setorializado, o próprio cidadão pode não saber onde reclamar
para que seu problema seja resolvido. Ou seja, não existe uma clara
responsabilização do órgão ou do agente público.
Como muitas vezes não fica claro (mesmo para os órgãos e agentes
públicos) quais devem ser os órgãos a cooperar, estes não se sentem
órgão!).
Esta dinâmica, se não alterada, pode gerar um clima de competição
entre os órgãos, ao invés de uma postura proativa e de cooperação,
desejável na gestão das políticas públicas.
De acordo com o International Policy Centre for Inclusive Growth14
,
o Estado se depara requer a compreensão de uma
grande contradição que permanentemente se
reproduz nas ações governamentais: as
intervenções setoriais do Estado não são
suficientes para dar conta dos problemas de
12
(Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de transversalidade e
intersetorialidade em um programa público brasileiro)
13
14
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uma realidade complexa e multidimensional.
As respostas dadas pelo Estado não passam de
meros paliativos e, fatalmente, não solucionam
nenhum
Deste modo, de acordo com este instituto, a transversalidade pode
ser compreendida como a capacidade de perpassar diversas
realidades, segmentos, dimensões e setores, de forma a abranger
a complexidade real dos problemas.
Assim sendo, para que as políticas públicas sejam geridas com uma
transversalidade, é necessário um rompimento com a forma atual de
gestão pública com uma estrutura verticalizada e departamentalizada por
funções.
Já o conceito de intersetorialidade, de acordo com Inojosa15
, foi
definido como:
finalidade de planejar, realizar e avaliar políticas e
programas, para o alcance de resultados sinérgicos
De acordo com este conceito, a Administração Pública deve basear-
se em vários tipos de conhecimentos, experiências e sujeitos para poder
captar toda a complexidade de um problema.
que todos os pontos de vista tenham sido entendidos e tomados em
consideração no planejamento de uma política pública.
Desse modo, uma política de saúde deve levar em consideração não
somente os conhecimentos de medicina, mas também os conhecimentos
de economia da saúde, dos psicólogos, nutricionistas, engenheiros de
produção, dentre outros que tenham contato com a política.
Isto não quer dizer, obviamente, que não existam conhecimentos
entre estas disciplinas, tendo como objetivo uma melhor
compreensão de uma realidade cada vez mais complexa e
multifacetada.
Dentre as estratégias para uma nova gestão das políticas públicas,
pode-se citar: a transformação das estruturas funcionais para estruturas
em rede ou matriciais, possibilitando uma maior coordenação dos esforços
e das ações governamentais. De acordo com Menicucci16
,
15
(Inojosa, 2001) apud (Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de
transversalidade e intersetorialidade em um programa público brasileiro)
16
(Menicucci, 2006)
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Nesse sentido é que a integração e coordenação
das ações pressionam para mudanças nas
estruturas tradicionais de governo em dois sentidos
principais: substituir as estruturas funcionais e
piramidais que refletem a especialização de
saberes e modos de intervenção - por estruturas
matriciais mais flexíveis, que permitam a
coordenação constante em todos os níveis, e
substituir órgãos segmentados por áreas de
conhecimento e atuação por órgãos de corte
regional que tenham como missão melhorar as
condições de vida da população em áreas
Desta maneira, as ações do Estado ganharão mais força e serão mais
efetivas na resolução dos problemas da sociedade.
Coordenação Intergovernamental
Descentralização e democracia
Após vinte anos de governo militar autoritário e centralizador, existia
uma grande demanda por uma maior descentralização política e uma
gestão pública mais transparente e democrática.
nova Constituição Federal acabou transferindo poder da União para os
estados e municípios.
qualquer processo democrático insipiente começaram a aparecer. Além
disso, o colapso da economia na década de 80 só fez aumentar as críticas,
justas e injustas, sobre a capacidade do Estado de responder aos desafios
da sociedade brasileira.
A Constituição Federal de 1988 só aumentou os desafios deste
Estado, pois forneceu diversos novos direitos (sem especificar como seriam
custeados) e distribuiu competências aos entes subnacionais, dificultando
a coordenação das políticas públicas entre a União e estes entes.
Um aspecto importante foi a descentralização, que, a princípio,
aproxima os recursos e as competências dos problemas concretos. A ideia
era de que quanto mais próximo dos problemas estivesse o Estado, melhor.
Entretanto, muitos dos municípios não tinham nenhuma estrutura e
capacidade técnica e gerencial para gerir as políticas públicas. Além disso,
existia (e ainda existe) uma desigualdade muito grande entre as
capacidades das cidades grandes e das pequenas cidades (que muitas
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vezes são as mais carentes). Portanto, a própria descentralização veio com
seus pontos positivos e negativos.
O cenário pós Constituição Federal foi de grande dificuldade na gestão
do Estado, pois a crise econômica dificultava o planejamento e a falta de
recursos e de coordenação entre os entes prejudicava a gestão das políticas
Com isso, começa a aparecer um discurso anti-Estado, que o culpava
pelo estado das coisas e postulava uma retração tanto da intervenção deste
na economia quanto das políticas públicas sociais. Foi o que se chamou de
neoliberalismo, a busca pelo Estado-mínimo.
De acordo com Farah17
,
A ocorrência de práticas de cunho clientelista e
marcadas pela corrupção após a democratização
dos anos 80 e a maior visibilidade destes
fenômenos, decorrente da própria democratização,
articularam-se à onda minimalista de corte
neoliberal que propõe a redução radical do Estado,
contaminando a visão que os cidadãos têm da ação
governamental e da administração pública em
todas as esferas de govern
Esta visão de mundo postulava que grande parte dos problemas da
sociedade se dava pelo excesso de Estado. Com isso, pedia um
reposicionamento da intervenção do Estado.
Dentre as mudanças ocorridas na década de 90, uma das principais
foi o processo de privatização de empresas estatais e a criação de agências
reguladoras, de modo que o Estado trocasse sua posição de executor para
uma posição de regulador da atividade econômica.
Outro aspecto importante foi a da publicização, com a
descentralização das ações em direção a atores não estatais, como as
Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público OSCIPs. A ideia era a de que estas organizações poderiam ser
mais eficientes do que a máquina estatal no fornecimento de serviços à
população.
Além disso, passa a existir uma ideia de focalização dos gastos do
governo. Ou seja, de que em um contexto de escassez, deveriam existir
prioridades. Assim, se não existem recursos para garantir todos os direitos
previstos na Constituição, dever-se-iam buscar atingir, prioritariamente, a
população mais carente.
Outra preocupação é a descontinuidade das políticas públicas. Com a
transferência de poder de FHC para Lula em 2003, e a manutenção de
17
(Farah, 2001)
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várias iniciativas e políticas do governo anterior, passou a existir uma
preocupação maior com a continuidade e as consistências das políticas
públicas.
Sem essa continuidade, muitas políticas não conseguem se consolidar
e mostrar resultados, pois dependem de um prazo maior do que os
mandatos eleitorais de quatro anos para funcionar. Infelizmente, apesar de
progressos recentes nesta área, ainda existe muita descontinuidade na
política brasileira, bem como esforços dos entes sem nenhuma
coordenação, ocasionando desperdícios e baixos resultados.
Coordenação Federativa
Muitas das políticas públicas em um país que adota o federalismo
dependem da atuação de dois ou mais níveis de Estado (poder central e
estados). Desta forma, estes governos (no caso do Brasil: União, estados
e municípios) devem entender que são interdependentes e que devem
compartilhar as decisões e responsabilidades.
De acordo com Abrucio18
:
sistemas federais, em que vigora
uma soberania compartilhada, constituiu-se um
processo negociado e extenso de shared decision
seja, de compartilhamento de decisões e
Desta forma, este compartilhamento deve acontecer para que as
políticas públicas tenham sucesso. Muitas ações governamentais devem ser
aplicadas no nível local, por exemplo, mas necessitam de financiamento da
União para que possam acontecer.
Por outro lado, os estados e municípios devem desejar participar dos
programas, ou seja, se não existir um incentivo à participação destes entes
regionais estes poderão não apoiar e executar a política pública.
Como estes entes são autônomos, a organização dos programas
governamentais em sistemas federativos é uma tarefa mais complexa do
que em um Estado unitário19
. Como sabemos, um Presidente da República
não tem comando sobre um Governador.
18
(Abrucio, 2005)
19
(Abrucio, 2005)
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Assim, estes governos devem atuar em conjunto. Infelizmente, nem
sempre as políticas públicas são bem coordenadas. De acordo com
Pierson20
:
os entes, as iniciativas políticas são altamente
interdependentes, mas são, de modo freqüente,
De acordo com o autor, todo federalismo concentra ações de
cooperação e competição. Um comportamento cooperativo é
fundamental para que os recursos sejam mais bem geridos, para que um
ente mais capacitado financeiramente possa auxiliar ao outro ou para a
troca de informações valiosas entre os entes.
Além disso, a cooperação é um instrumento importante para diminuir
certas diferenças entre as regiões do país. Podemos ver isto no caso
brasileiro, em que a União auxilia com recursos financeiros e humanos
certas regiões menos favorecidas e desenvolvidas.
Já a competição federativa é importante para que o poder central
não consiga dominar os outros, bem como para que a inovação possa
florescer. É comum que diversas práticas administrativas inovadoras e
políticas públicas apareçam inicialmente em entes subnacionais.
Os próprios programas de renda mínima, tão elogiados atualmente,
foram introduzidos nos estados antes do governo federal (por exemplo, no
governo do Distrito Federal em 1995).
Além disso, as diversas estratégias e modelos de gestão adotados
nos diversos entes podem ser comparados pelos eleitores, criando uma
Entretanto, a co
contra os outros, em vez de levá-los à cooperação e a integração. De acordo
com Abrucio21
, em países com grandes diferenças sócio-econômicas (como
o Brasil) a competição entre os entes deve ser limitada para que as
diferenças não se acentuem.
guerra fiscal
processo em que os estados e municípios oferecem cada vez mais
vantagens aos investidores para atrair projetos para suas regiões.
Este processo pode levar a um enfraquecimento financeiro de todos
os entes, pois o leilão (onde cada estado oferece mais vantagens aos
investidores) se torna predatório e os governos perdem suas principais
fontes de receita.
20
(Pierson, 1995) apud (Abrucio, 2005)
21
(Abrucio, 2005)
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De acordo com Arretche22
, o processo de coordenação federativa
pode acontecer de acordo com vários instrumentos:
1. Regras legais que obriguem os atores a compartilhar decisões e
tarefas definição das competências no terreno das políticas
públicas, por exemplo;
2. Existência de fóruns federativos, com a participação dos próprios
entes como são os senados em geral;
3. Existência de cortes constitucionais, que possibilitem aos mesmos
acionar a defesa de seus direitos;
4. Construção de uma cultura política baseada no respeito mútuo
e na negociação no plano intergovernamental.
Federalismo Brasileiro
A federação no Brasil surgiu com o governo republicano. De acordo
com Giambiagi23
, surgiu como uma reação ao centralismo do império. Em
seu início, os governos estaduais foram muito fortes na república.
Foi a época da República Velha, e -com-
comandava o país. Neste cenário, as oligarquias que comandavam os
estados de Minas Gerais e São Paulo se alternavam no poder. Esta situação
fortalecia o poder dos governadores, que detinham uma autonomia grande.
Com a q
a revolução militar que empossou Getúlio Vargas. Este fortaleceu o governo
central e retirou a autonomia dos estados. O equilíbrio federativo só voltaria
na Constituição Federal de 1946.
Entretanto, em 1964, em um ambiente de grande instabilidade
política, os militares depuseram João Goulart e retomaram o poder,
concentrando novamente o poder no governo central. De acordo com
Abrucio24
:
-1964 foi o primeiro momento
de maior equilíbrio em nossa federação, tanto do
ponto de vista da relação entre as esferas de poder
como da prática democrática. Mas o golpe militar
acabou com este padrão e por cerca de 20 anos
manteve um modelo unionista autoritário, com
22
(Arretche, 2004) apud (Abrucio, 2005)
23
(Giambiagi & Além, 2008)
24
(Abrucio, 2005)
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grande centralização política, administrativa e
financeira.
Quando o modelo desenvolvimentista adotado com o regime militar
começou a se esgotar, o processo de democratização começou a ganhar
força e a ideia da descentralização assumiu um papel de destaque.
Os governadores eleitos em 1982 se tornaram cada vez mais
influentes e buscaram inserir na nova carta constitucional este novo
panorama de fortalecimento dos entes subnacionais.
De acordo com Giambiagi25
:
nos anos 1980 e aprofundado com a Constituição
de 1988, teve basicamente uma motivação política.
O objetivo era o fortalecimento financeiro e
político de estados e municípios em
detrimento do governo central, visto como
essencial ao movimento de redemocratização do
Dentro deste contexto, a nova constituição inovou no nosso
federalismo, inserindo pela primeira vez os municípios como entes
federativos e transferindo receitas para estados e, principalmente,
municípios.
Esta foi uma mudança significativa, pois igualou os municípios aos
estados e à União em seus deveres e direitos. Entretanto, estes
municípios, em sua grande maioria, não detinham capacidade
gerencial e arrecadatória para executar as políticas públicas.
Além desse ponto, estes municípios passaram a também disputar
entre si os investimentos privados. Ao invés de utilizar seus recursos na
oferta de serviços à população, estes eram empregados na disputa
predatória por novos investimentos em suas localidades. Este movimento
Hobbesianismo municipal
estas municipalidades26
.
O processo de descentralização dependeu, portanto, das
transferências federais da União para os estados e municípios
(através do FPM e do FPE). No início dos anos 1990, os percentuais destes
fundos constitucionais foram acrescidos, levando, inclusive, a um
movimento de criação de inúmeros municípios sem qualquer condição de
se manter sem ajuda externa.
25
(Giambiagi & Além, 2008)
26
(Salles, 2010)
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De acordo com Abrucio27
:
Dois fenômenos destacam-se nesse novo
federalismo brasileiro, desenhado na década de
1980 com reflexos ao longo dos anos 1990.
Primeiro, o estabelecimento de um amplo
processo de descentralização, tanto em termos
financeiros como políticos. Em segundo lugar, a
criação de um modelo predatório e não-
cooperativo de relações intergovernamentais,
Este cenário levou a um comportamento individualista dos
governadores, que utilizaram esta maior autonomia para projetos
personalistas de poder. Dentre os instrumentos utilizados, temos o uso dos
bancos estaduais como financiadores das ações dos próprios governos
estaduais. Estes governos transformaram estes bancos, portanto, em uma
Este cenário explosivo de irresponsabilidade dos governadores gerou
estaduais. Por diversas vezes a União foi
chamada para financiar os déficits dos estados.
E, de certa forma, com esta alternativa de ajuda os estados se
públicas. Os entes subnacionais t
ou seja, de repassar suas dívidas para a União.
Como o cenário econômico estava posto como o problema número
um do governo central, a busca pela estabilidade econômica centralizou as
atenções da União até 1994. Entretanto, com o plano Real a inflação se
governadores nestes momentos.
De acordo com Mendes28
:
central percebeu que a estabilidade
macroeconômica do país dependia da
imposição de uma restrição orçamentária
forte aos governos locais
Desta forma, a partir deste momento a União iniciou um extenso
programa de renegociação das dívidas estaduais, exigiu a privatização de
diversos bancos estaduais e modelou um novo arcabouço normativo que
27
(Abrucio, 2005)
28
(Mendes, 2004)
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acabaria por gerar, entre outras medidas, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(que, apesar de valer também para a União, foi um instrumento que buscou
aumentar a disciplina dos entes subnacionais).
Além disso, outro aspecto derivado da descentralização foi o imenso
número de municípios criados entre a Constituição Federal de 88 e a
Emenda Constitucional n°15 de 1996.
Como a CF/88 tinha repassado aos estados a competência de instituir
os critérios legais para a criação de municípios, os estados passaram a
automáticos advindos do Fundo de Participação dos Municípios.
Isto ocorria, pois cada município criado ganhava o direito de receber
o FPM instantaneamente depois de criado. Deste modo, ocorreu uma
competição predatória entre os estados neste ponto29
.
Concluindo, o modelo brasileiro de federalismo foi derivado de um
processo centralizador, próprio de nossa história. Portanto, em nossa
história a União concentrou, durante diversas oportunidades, inúmeros
poderes e recursos.
Entretanto, passamos por momentos de descentralização de tempos
em tempos, como os vividos na década de 1980, que se refletiram na
CF/88.
Portanto, ainda estamos em busca do modelo cooperativo, que é
previsto na CF/88, mas ainda não conseguimos pôr este modelo totalmente
em prática.
Modelos da Gestão Federativa
De acordo com muitos autores, o modelo de gestão das relações e
dos programas governamentais impacta diretamente nos resultados dos
mesmos30
.
Agranoff e McGuire, analisando o contexto dos programas
governamentais norte-americanos, descreveram quatro modelos de gestão
federativa. Estes seriam31
:
Modelo de cima para baixo (top-down) - representa a
manutenção do controle da esfera federal sobre as demais no
29
(Torres, 2004)
30
(Fleury & Ouverney, 2007)
31
(Agranoff e McGuire, 2001) apud (Fleury & Ouverney, 2007)
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estabelecimento das relações necessárias à implementação e
execução de programas intergovernamentais. Ele enfatiza o emprego
de normas e instrumentos padronizados desenhados
unilateralmente, o monitoramento dos resultados, o domínio das
transferências financeiras e sua regulação centralizada, entre outros;
Modelo de trocas mútuas - enfatiza a construção de instrumentos
de gestão e o alcance dos objetivos por meio de mútua dependência
entre os atores envolvidos. A base da gestão consiste em processos
de negociação a partir dos vínculos intergovernamentais construídos
pelo sistema federativo, em detrimento da dominação completa da
esfera federal.
Modelo de jurisdição - adota como princípio de gestão o
estabelecimento, por governos locais, de bases normativas,
estratégias e vínculos necessários ao adequado cumprimento das
funções que lhes foram atribuídas no processo de descentralização.
Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam e contatam
os atores que detêm os recursos estratégicos para o desenvolvimento
das atividades, programas e projetos considerados essenciais.
Embora esse modelo proporcione maior grau de autonomia aos
governos locais, as esferas federal e regional ainda impõem
restrições a sua ação, uma vez que ela se destina a cumprir funções
delegadas de cima, e não a construir ou aprimorar vocações próprias;
Modelo de gestão em rede - a ação dos diversos atores relacionados
à gestão do sistema intergovernamental se verifica num ambiente
onde os atores ou organizações não têm o poder de determinar as
estratégias dos demais. Logo o princípio da gestão consiste em
desenvolver vínculos colaborativos intensificando as relações de
interdependência.
Dentro destes modelos, o que mais tem se mostrado adequado aos
relacionamentos intraestatais mais complexos, como o nosso caso, é o
modelo de gestão em rede.
Vamos ver uma questão que cobrou este tópico?
1 - (ESAF MPOG - EPPGG 2008) Sobre os modelos de gestão
intergovernamental de políticas públicas, associe a coluna A com a
coluna B, assinalando a opção que indica as relações corretas.
Coluna A
A1 - Construção conjunta de instrumentos de planejamento,
implementação e avaliação e gestão a partir da negociação entre as
partes.
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A2 - Estabelecimento por governos locais de suas próprias bases
para atuação a partir de funções delegadas normativamente.
A3 - Manutenção do controle pela esfera federal e emprego de
normas e instrumentos padronizados de regulação e avaliação de
resultados.
A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratégicas,
intensificando as relações de interdependência entre as partes.
Coluna B
B1 - Modelo de cima para baixo (top-down)
B2 - Modelo de gestão de redes
B3 - Modelo de trocas mútuas
B4 - Modelo de jurisdição
a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1
c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4
d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2
e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3
A banca utilizou nesta questão os conceitos de gestão federativa de
Agranoff e McGuire. De acordo com estes autores, os modelos seriam: de
cima para baixo, de trocas mútuas, de jurisdição e de gestão de redes.
A letra A1 está referindo-se ao modelo de trocas mútuas. De acordo
com os autores, este seria um modelo basicamente de negociação, sem
a nosso trabalho em associar esta letra com
o modelo de jurisdição (B4). Desta forma, o gabarito só poderia ser mesmo
a letra A.
Gestão de Redes
O mundo mudou muito neste último século. No início do século XX,
as tecnologias da informação e da comunicação estavam em seus
primórdios (ou ainda não existiam). Desde a invenção do Rádio até a
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introdução do telefone celular, muitas mudanças alteraram o modo como
vivemos e fazemos negócios.
Assim, hoje temos acesso a um mundo de dados e informações que
nem eram sonhados por nossos antepassados. Se eles recebiam notícias
com um atraso de dias (os acontecimentos da primeira grande guerra
rtante.
Este cenário trouxe desafios importantes para as empresas e para os
governos. A escala dos problemas aumentou e os contextos sociais e de
negócios estão em constante mutação. O ciclo de vida de um produto, por
exemplo, é muito menor hoje em dia do que ocorria antes.
Para enfrentar esta realidade, as organizações perceberam que
necessitavam de ajuda, de parcerias. A antiga ideia de uma organização
a diferentes parceiros, dependendo da
necessidade do momento.
Esta é a ideia central das redes organizacionais. Estas surgiram como
uma necessidade de que as organizações fossem mais flexíveis e
adaptáveis às mudanças no ambiente.
Desta maneira, se uma e
seu novo produto, contrata um escritório de design. O mesmo ocorre
quando esta empresa necessita de distribuir seu produto em um novo
mercado contrata uma empresa especializada em distribuição.
Assim sendo, a emp
Como as pessoas demandam cada vez mais produtos e serviços
de uma rede de atuação que deem este Know-how ou competências que
Um conceito interessante que devemos entender quando pensamos
em estruturas em rede é o da interdependência. Nestas redes, ninguém
fundamental para que os objetivos comuns sejam atingidos.
Par
pelas novas tecnologias de informação foi crucial. Se antes a coordenação
de organizações localizadas de modo distante seria muito difícil, hoje a TI
facilitou o processo.
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Redes de Políticas Públicas
No caso do setor público, os efeitos desta globalização não foram
menores. Esta globalização, impulsionada pelas novas tecnologias de
informação e comunicação, trouxe diversos novos problemas para o
Estado-Nação.
Dentre estes novos desafios, temos os problemas que não podem ser
unicamente e isoladamente tratados por estes Estados, como o terrorismo
internacional, a degradação ambiental e os desequilíbrios dos mercados
financeiros internacionais.
tratados dentro da esfera de um só Estado agora são muito mais
complexos.
Além disso, o próprio crescimento dos serviços prestados pelo Estado
moderno e seu aumento relativo consequentemente acabaram por
as mais locais, mas específicos de uma
dada região.
Ou seja, como o Estado faz muitas coisas ao mesmo tempo, acaba
especificidades locais é um diferencial.
De acordo com Moura32
,
A abordagem de redes, como expressão dos novos
arranjos interorganizacionais que emergem na
atualidade, indica o incremento dos processos de
interdependência entre atores e organizações e,
particularmente, entre agentes públicos e privados.
Ao mesmo tempo, identifica-se nessa emergência
certo esgotamento da capacidade de
integração e de coesão social das instituições
representativas tradicionais e da eficácia das
organizações burocráticas e do modelo de
planejamento global e
Portanto, com esse crescimento da complexidade dos problemas e a
de redes passou a ser vista como a solução para uma atuação mais efetiva
e eficiente.
Com isso, o Estado tem buscado trabalhar em parceria com atores
não tradicionais na formulação e na implementação de diversas políticas
32
(Moura, 1998)
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públicas. O objetivo é estar presente em áreas em que não estava
conseguindo chegar, e fazer isso com uma maior eficiência.
Historicamente, o Estado tem perdido legitimidade com seus
cidadãos, pois não tem conseguido dar uma resposta a diversas demandas,
do ensino primário na cidade do Crato-CE).
De acordo com Castells33
, a solução estaria na adoção do Estado-
Rede, em que o Estado se envolve em diversas redes interestatais e
intraestatais, de modo a ser mais eficiente e efetivo na sua atuação e
aumentar sua legitimação perante a sociedade.
No caso das redes intraestatais, os Estados devem descentralizar
os serviços e programas públicos, com o repasse de recursos e
conhecimentos aos parceiros, que podem ser prefeituras, ONGs,
Organizações Sociais etc.
Já no caso das redes interestatais, estas serão necessárias para a
atuação deste Estado em conjunto com seus pares. Dentre os exemplos
que podemos citar, temos: a ONU, o MERCOSUL, a Organização Mundial do
Comércio etc.
Estas redes de políticas públicas, no contexto da atuação do Estado,
consistem de redes
comanda as ações, que controla o processo.
33
(Castells, 1999)
Relações dentro do
próprio Estado;
Foco é no plano "micro".
Intraestatais
Relacionamentos entre
Estados distintos
Foco é no plano "macro".
Interestatais 00000000000
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(indivíduos, governos, empresas etc.) que interagem buscando interesses
e objetivos comuns.
Desta maneira, estes atores devem trabalhar juntos, trocando
informação, conhecimento e recursos para atingir determinados objetivos.
Estas configurações em rede possibilitam ao Estado atuar em conjunto com
a sociedade. Além disso, facilita a interação entre esferas diferentes do
setor público.
De acordo com Teixeira34
,
configuram uma nova esfera pública plural, advém
tanto de um deslocamento desde o nível central
de governo para o local quanto da esfera do
estado para a sociedade. Processos como a
descentralização e o adensamento da sociedade
civil convergem para formas inovadoras de gestão
As redes de políticas públicas são vistas como uma alternativa
interessante quando existem as condições descritas abaixo35
:
Recursos escassos;
Problemas complexos;
Múltiplos atores envolvidos;
Arenas onde interagem agentes públicos e privados;
Exista uma crescente demanda por benefícios e participação
cidadã.
Basicamente, as redes de políticas públicas englobam certas
características36
: pluralidade de atores envolvidos (com a participação
de órgãos públicos, empresas, ONGs, etc.), uma articulação menos
hierárquica e estruturada (pois não existe um comando claro entre os
atores), a noção de cooperação e parceria entre os atores envolvidos
(com trocas de recursos, solidariedade e confiança), o processamento
dos conflitos e a negociação e democratização do processo decisório.
34
(Teixeira S. M., 2002)
35
36
(Moura, 1998)
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Dentre as principais vantagens e benefícios das redes de políticas
públicas, de acordo com Teixeira37
, são apontadas:
Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes é possível a maior
mobilização de recursos e garante-se a diversidade de opiniões
sobre o problema;
Devido à capilaridade apresentada pelas redes, a definição de
prioridades é feita de forma mais democrática, envolvendo
organizações de pequeno porte e mais próximas dos da origem dos
problemas;
Por envolver, conjuntamente, governo e organizações não-
governamentais, pode-se criar uma presença pública sem criar
uma estrutura burocrática;
Devido à flexibilidade inerente à dinâmica das redes elas seriam mais
aptas a desenvolver uma gestão adaptativa que está conectada
a uma realidade social volátil, tendo que articular as ações de
planejamento, execução, retroalimentação e redesenho, adotando o
monitoramento como instrumento de gestão, e não de controle
(1997).
Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes
preservam sua autonomia, os objetivos e estratégias estabelecidos
pela rede são fruto dos consensos obtidos através de processos de
37
Características
das Redes de
Políticas
Públicas
Pluralidade de
Atores
Articulação
menos
estruturada
Cooperação e
Parceria
Processamento
dos Conflitos
Democratização
do Processo
Decisório
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negociação entre seus participantes, o que geraria maior
compromisso e responsabilidade destes com as metas
compartilhadas e maior sustentabilidade.
Entretanto, as redes de políticas públicas não trazem somente
benefícios. A mesma autora apresenta as principais dificuldades
apresentadas por este arranjo:
As redes de políticas apresentariam novos desafios para garantir
a rendição de contas (accountability) em relação ao uso dos
recursos públicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes
governamentais e privados;
O processo de geração de consensos e negociação pode ser
demasiadamente lento criando dificuldades para enfrentar
questões que requerem uma ação imediata;
As metas compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento
dos objetivos já que as responsabilidades são muito diluídas;
A dinâmica flexível pode terminar afastando os participantes dos
objetivos iniciais ou comprometer a ação da rede pela deserção de
alguns atores em momentos cruciais;
Os critérios para participação na rede não são explícitos e universais
e podem provocar marginalização de grupos, instituições,
pessoas e mesmo regiões, podendo deixar a política apenas nas
mãos de uma elite;
As dificuldades de controle e coordenação das
interdependências tende a gerar problemas na gestão das redes.
Assim sendo, a gestão destas redes é muito complicada. Não existe
uma relação de supervisão e controle hierárquico. Portanto, existem
Entre os desafios da gestão de redes, podemos citar38
: o
estabelecimento de regras de atuação, a distribuição de recursos, a
construção de mecanismos e processos coletivos de decisão e o
estabelecimento de prioridades e acompanhamento.
De acordo com Bruijn and Heuvelhof39
, a estruturação destes espaços
e processos de negociação faz parte da dimensão da estrutura da rede, que
diz respeito à institucionalização dos padrões de interação. O
estabelecimento de regras formais e informais são um importante
instrumento para a gestão das redes porque especifica a posição dos atores
na rede, a distribuição de poder, as barreiras para ingresso, etc.
38
39
(Bruijn and Heuvelhof, 1997) apud (Teixeira S. M., 2002)
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Ou seja, a gestão de redes públicas é, essencialmente, a gestão das
interdependências entre atores diversos, sem a existência de mecanismos
de comando e hierarquia.
Por isso, um gestor de redes de políticas públicas deve ser um
excelente negociador e deve ter a capacidade de somar apoios e coordenar
os esforços de entidades diferentes.
Vamos ver agora algumas questões?
2 - (ESAF ENAP ANALISTA - 2006) Assinale a opção que exprime
corretamente características de uma estrutura organizacional em
rede.
a) Na estrutura em rede a organização é vista como um sistema
fechado.
b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e conformidade.
c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento de
autoridade e responsabilidade.
d) Na estrutura em rede as células são formadas considerando a
especialização do trabalho.
e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de
produto e/ou processo.
A primeira alternativa está errada, pois uma estrutura em redes é
considerada um sistema aberto (em que temos relações com o meio
externo e somos impactados por entes externos). Um sistema fechado é
autorreferente, é fechado para o que ocorre fora da organização.
A letra B também está errada porque em uma rede temos diversos
atores diferentes (pluralidade de atores) atuando. O que prevalece é a troca
de informações e recursos por atores diferentes. Ou seja, o que existe é
exatamente o contrário uma diversidade entre os atores.
A letra C está perfeita. Não existe um comando único ou uma
hierarquia entre os participantes de uma organização em rede. A
Autoridade e a responsabilidade devem ser compartilhadas entre os
membros da rede.
Já a letra D está errada. A diversidade é que é a norma em uma
estrutura em redes. A especialização do trabalho é utilizada em
as funções principais).
Finalmente, a letra E nos trouxe uma definição de uma estrutura
matricial, e não de uma estrutura em redes. O gabarito é mesmo a letra C.
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3 - (ESAF MPOG EPPGG - 2009) Comportando a interação de
estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias
entre estatais e organizações sociais ou empresariais, a abordagem
de redes de políticas públicas se constitui em uma recente
tendência da administração pública em nosso país. Sua
proliferação, porém, acarreta vantagens e desvantagens à sua
gestão. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:
a) propiciam o desenvolvimento de uma gestão adaptativa.
b) garantem a presença pública sem a necessidade de criação ou
aumento de uma estrutura burocrática.
c) possibilitam a definição de prioridades de uma maneira mais
democrática.
d) dificultam a prestação de contas dos recursos públicos
envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e
privados.
e) garantem a diversidade de opiniões sobre o problema em
questão, por envolverem mais atores.
Esta questão da ESAF abordou as vantagens e desvantagens das
redes de políticas públicas apresentadas pela Sonia Teixeira. De acordo com
a autora, as redes trazem os seguintes benefícios:
pluralidade de atores envolvidos nas redes
é possível a maior mobilização de recursos e
garante-se a diversidade de opiniões sobre o
problema;
Devido à capilaridade apresentada pelas redes, a
definição de prioridades é feita de forma mais
democrática, envolvendo organizações de
pequeno porte e mais próximas dos da origem dos
problemas;
Por envolver, conjuntamente, governo e
organizações não-governamentais, pode-se criar
uma presença pública sem criar uma estrutura
burocrática;
Devido à flexibilidade inerente à dinâmica das redes
elas seriam mais aptas a desenvolver uma
gestão adaptativa que está conectada a uma
realidade social volátil, tendo que articular as ações
de planejamento, execução, retroalimentação e
redesenho, adotando o monitoramento como
instrumento de gestão, e não de controle (1997).
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Por serem estruturas horizontalizadas em que os
participantes preservam sua autonomia, os
objetivos e estratégias estabelecidos pela rede são
fruto dos consensos obtidos através de processos
de negociação entre seus participantes, o que
geraria maior compromisso e responsabilidade
destes com as metas compartilhadas e maior
sustentabilidade
Vejam que quase todas as alternativas descrevem pontos positivos
das redes de políticas públicas. A única alternativa que nos apresenta um
problema é a letra D.
Com a presença de diversos atores e sem existir um comando central,
a prestação de contas se vê dificultada. Portanto, o gabarito é mesmo a
letra D.
4 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Como instrumento gerencial
contemporâneo, é correto afirmar sobre os mecanismos de rede:
a) seu pressuposto básico é o da articulação conjunta entre as
organizações, visando ao compartilhamento de recursos, exceto o
acesso ao know-how, que deve ser mantido em sigilo.
b) as redes podem ser compreendidas como a formação de relações
interorganizacionais segundo uma perspectiva econômica e
mercadológica.
c) as redes são vistas como uma forma rígida e centralizada de
governança.
d) a redução dos custos de transação é a única causa da emergência
das redes organizacionais.
e) embora seja um espaço plural, onde coexistem diferentes
agentes, a rede organizacional se caracteriza pela unicidade de
capital e de interesses corporativos.
A letra A já está logo incorreta porque o acesso ao know-how é sim
importante e esse recurso deve ser compartilhado, ou seja, não deve ser
mantido em sigilo.
Já a letra B está correta, pois as redes são baseadas em relações
entre organizações diferentes e podem ocorrer tanto no âmbito da iniciativa
privada como no âmbito das políticas públicas.
No caso da letra C, estas organizações são flexíveis e
descentralizadas, e não rígidas e centralizadas. Não existe um comando
centralizado e uma hierarquia, já que são baseadas na cooperação mútua
e na parceria.
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A alternativa D também está errada. Este ganho na redução dos
custos de transação não é o principal fator que levou à emergência das
redes, muito menos o único. O aumento da complexidade dos problemas,
a velocidade da mudança do ambiente, dentre outros fatores, é que
geraram este cenário de proliferação das organizações em rede.
Finalmente, a letra E está errada porque os capitais e interesses
corporativos são múltiplos e não o os mesmos. O gabarito é mesmo a letra
B.
5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Sobre a gestão de redes no setor
público, é correto afirmar que:
a) tornam a ação pública mais facilmente gerenciável, visto que
reduzem os obstáculos para o controle e coordenação das
interdependências.
b) são constituídas a partir de critérios explícitos e universais de
participação, o que reduz consideravelmente a concentração das
decisões nas mãos de uma elite.
c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios
estruturais existentes na administração pública.
d) são conduzidas a partir de instrumentos de gestão estratégica
amplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre
modelos de comportamento interorganizacional.
e) preconiza a existência de uma gerência social adaptativa para
elevar a eficácia das políticas públicas que lidam com problemas de
grande complexidade em contextos de instabilidade institucional e
turbulência política.
Esta questão foi baseada no texto de Teixeira40
. A letra A está
incorreta, pois a gestão de redes públicas é mais complexa do que a
atuação tradicional. Existem diversos atores diferentes atuando e o gestor
não tem poder de comando ou hierárquico sobre eles. Deste modo, não é
mais facilmente gerenciável, pelo contrário.
Do mesmo modo, a letra B também está errada. De acordo com a
autora,
não são
explícitos e universais e podem provocar
marginalização de grupos, instituições, pessoas e
40
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mesmo regiões, podendo deixar a política
apenas nas mãos de uma elite
A letra C também está errada. Como as responsabilidades são
compartilhadas e diluídas (não fica claro quem é responsável por o quê),
muitas metas não são cumpridas. De acordo com Teixeira,
no cumprimento dos objetivos já que as
A letra D é tranquila. Naturalmente, estas organizações são ainda
recentes e não existem muitos estudos empíricos sobre elas. Estes
instrumentos de coordenação ainda estão sendo desenvolvidos. A
alternativa é incorreta.
Finalmente, a letra E está correta. De acordo com Teixeira,
adaptativa para tornar eficazes políticas que
enfrentam problemas de elevada complexidade e
que se desenvolvem em contexto de alta
turbulência política e
Assim sendo, o gabarito da questão é mesmo a letra E.
6 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) As redes de organizações são
um tipo de agrupamento cujo objetivo principal é fortalecer as
atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as
organizações podem complementar umas às outras. A maior
competição mundial fez com que as empresas buscassem
cooperação com outras organizações. Cada uma foca naquilo que
sabe fazer melhor e trabalho de forma colaborativa com as outras.
Perfeito. Uma noção fundamental das organizações em rede é a
interdependência. As diversas organizações buscam, através de parcerias,
atingir conjuntamente uma série de objetivos comuns.
Estas organizações acabam se complementando, ou seja, cada
Assim, o governo federal, por exemplo, pode ter os recursos mas não a
capilaridade para atender aos cidadãos de uma cidade no interior da
Amazônia.
Desta forma, pode se unir a uma ONG que atenda melhor esta
comunidade. Portanto, as duas organizações trabalham de maneira
colaborativa. O gabarito é questão correta.
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7 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A confiança é um elemento que
nunca estará presente no sistema de redes; por isso, os atores
devem se proteger do comportamento oportunista uns dos outros
e reter conhecimentos e informações para si. Vimos que a
necessidade de compartilhar é a base da formação das redes.
Portanto, a confiança é um fator extremamente importante.
Como em uma rede não existe a coordenação hierárquica, a confiança
deve sim existir. Portanto, em uma rede a informação deve sim ser
compartilhada, e não restringida.
Vejam que a própria questão está incoerente. Se a confiança é um
não é verdade? Portanto, o gabarito é questão errada.
8 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A formação de redes
organizacionais pode ser considerada, efetivamente, uma inovação
que modifica a forma de atuação das organizações, tornando-as
mais competitivas, já que possibilita a realização de atividades
conjuntas e o compartilhamento de informações. A formação de
redes entre organizações busca aumentar a competitividade do
conjunto delas por meio da cooperação, do compartilhamento.
Exato. A introdução das organizações em rede está ligada à busca de
maior competitividade e eficiência pelas empresas. Para isto, elas
necessitam trabalhar em parceira, de modo colaborativo. O gabarito é
questão correta.
9 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) De modo geral, a formação de
redes, em seus diversos níveis e aplicações, tem sido considerada,
tanto na prática quanto na teoria, um mecanismo de flexibilização
das relações entre as pessoas, capaz de potencializar o
compartilhamento de informação entre organizações e indivíduos e
de contribuir para a geração de conhecimento e inovação
tecnológica. As redes são estruturas flexíveis em que o
conhecimento torna-se fator de extrema importância e que deve ser
compartilhado.
Vejam que esta noção de compartilhamento de informações e
recursos é fundamental nas organizações em rede. As tecnologias de
Informação facilitaram a parceira de organizações mais facilmente, de
modo a buscar objetivos comuns.
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Estas organizações acabam conseguindo uma maior flexibilidade e
aumentam sua capacidade de atuação e eficiência. O gabarito é questão
correta.
Relação Governo-Sociedade
Participação e Controle Social.
Com a passagem de um contexto de crise econômica e fiscal nos anos
90 para um contexto econômico mundial de crescimento econômico, o
Brasil foi muito favorecido. O governo Lula então escolheu fortalecer as
políticas sociais.
Uma das preocupações centrais foi com a equidade das políticas, ou
seja, o tratamento desigual aos desiguais. Aqui cabe diferenciar a igualdade
tratar a todos da mesma forma da equidade, que demanda um
tratamento especial para com os mais necessitados.
Outra alteração do padrão das políticas públicas no Brasil ocorreu em
consideração à articulação federativa. Como as competências são
compartilhadas entre os entes federativos em diversas áreas de políticas
públicas, passou a existir uma coordenação de esforços maior e um
entendimento de que este relacionamento e a troca de conhecimentos e
recursos são fundamentais para o sucesso de várias políticas.
Somado a esta dinâmica, passou a ser reconhecida a necessidade de
dar maior transparência das ações governamentais e melhorar a
accountability dos agentes públicos em relação à sociedade.
A noção de prestação de contas não se limita aos recursos gastos e
à contabilização correta. Esta noção engloba o porquê das decisões, as
justificativas das racionalidades das escolhas públicas, de modo que a
sociedade possa entender e avaliar as decisões e políticas públicas.
Com essa transparência e maior accountability, o controle social das
políticas públicas passa a ser mais efetivo, com a devida participação dos
cidadãos nas decisões e na formulação de diversos programas estatais.
Vamos ver melhor estes conceitos?
Accountability
O termo accountability deriva da noção, antiga no mundo anglo-
saxão, de que os representantes do Estado devem prestar contas à
sociedade de seus atos. Portanto, podemos ligar este conceito à capacidade
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dos governantes e agentes públicos de prestar contas de seus atos na
gestão da coisa pública aos governados.
De acordo com Campos41
, nas sociedades democráticas mais
modernas, aceita-se como natural e espera-se que os governos e o
serviço público sejam responsáveis perante os cidadãos. Além disso,
acredita-se nestes países que a própria accountability força uma evolução
das práticas administrativas, pois com mais informação e participação, a
população passa a exigir melhores resultados.
Para a supracitada autora, o próprio conceito de accountability não
era conhecido no Brasil até pouco tempo, pois não havia esta noção de que
o agente público teria a obrigação de prestar contas e de que os recursos
públicos tinham, sim, dono - a coletividade.
Desta forma, os mecanismos burocráticos de controle não supriam
esta necessidade e não existia na cultura do setor público esta noção de
prestação de contas à população. Entretanto, como os recursos públicos
são da sociedade, torna-se fundamental a obrigação dos agentes que
cuidam destes recursos de responder por eles42
.
pública deve prestar contas à sociedade, que delegou este poder. De acordo
com Paludo, nas experiências de
Para Mosher43
, a accountability é sinônima de responsabilidade
objetiva ou obrigação em responder por algo. Desta forma, o autor
diferencia a responsabilidade objetiva (que vem de fora, sendo imposta),
da responsabilidade subjetiva (que vem de dentro do sujeito).
Assim, se o agente público não se sente na obrigação de prestar
contas, deveria existir algum mecanismo que o obrigue! Deve existir a
noção de que a prestação de contas não é um favor, mas um dever
do agente público.
Este fator é ainda mais importante no caso da burocracia. Estes
agentes públicos, ao contrário dos políticos (que devem ser eleitos a cada
eleição), não são submetidos a uma avaliação da sociedade. Desta forma,
devem existir mecanismos que busquem evitar que estes servidores
públicos abusem de sua autoridade ou façam uma má gestão dos recursos
públicos.
Além disso, a accountability é um elemento fundamental para o grau
de governança democrática44
. Afinal, se não temos nenhum controle sobre
41
(Campos, 1990)
42
(Paludo, 2010)
43
(Mosher) apud (Campos, 1990)
44
(de Araújo, 2010)
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as ações e decisões do Estado, como podemos exercer a nossa cidadania
em sua plenitude?
Se não estamos informados dos fatos que ocorrem no governo, das
decisões e motivos dos governantes, não teremos como exigir melhoras
práticas e governantes, não é mesmo?
Um conceito importante para que possamos entender a accountability
é o de responsividade, ou seja, de uma percepção ou conexão mais
próxima entre os representantes (políticos e agentes públicos) e seus
representados (cidadãos).
A responsividade estaria então ligada a uma busca em implementar
as políticas públicas que sejam do interesse real dos cidadãos e agir dentro
inião pública, só preocupando-se com seus eleitores no
momento da eleição. A Accountability englobaria então uma responsividade
aos eleitores.
Outro aspecto importante seria o da responsabilização. Esta se
relaciona com a cobrança por resultados das ações governamentais. Como
está gerindo um recurso que é coletivo, este agente público deve se
responsabilizar em não só seguir a lei, mas também agir com eficiência e
eficácia.
De acordo com de Araújo:
o grau de governança democrática de um Estado
depende, diretamente, do quantum de
accountability existente na sociedade, assim como
da natureza e abrangência do controle público
sobre a ação governamental, visto que o princípio
da soberania popular, alma da democracia,
pressupõe não apenas o governo do povo e para o
povo, mas também pelo povo
Portanto, o conceito de accountability engloba três elementos
principais. A responsividade, a responsabilização pelos atos e resultados
insatisfatórios e a obrigação em prestar contas dos seus atos na gestão dos
recursos públicos.
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Tipos de Accountability
O conceito de accountability pode ser dividido em três tipos:
horizontal, vertical e societal45
.
A accountability horizontal é relacionada com o controle e
prestação de contas que ocorre quando um poder ou órgão fiscaliza o outro.
Ou seja, o accountability horizontal ocorre quando existe uma ação entre
entidades no mesmo plano.
Pense neste termo horizontal passa uma ideia de que as
pessoas ou entidades são do mesmo nível, não é mesmo?
Portanto, este tipo de controle funciona dentro do equilíbrio que deve
existir entre os Poderes da República e o próprio controle interno de cada
órgão.
Dentre os exemplos, podemos citar as auditorias realizadas pela
Controladoria-Geral da União nos órgãos federais (controle interno), as
auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União (controle externo),
dentre outras.
Já a accountability vertical refere-se ao controle que a população
exerce sobre os políticos e os governos. De acordo com O´Donnell46
, que
criou os conceitos de accountability horizontal e vertical, a accountability
vertical é relacionada com a capacidade da população de votar e de se
manifestar de forma livre:
45
(Campos, 1990)
46
(O´Donnell, 1998)
Accountability
Obrigação de
Prestar Contas
Responsividade
Responsabilização
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de accountability vertical existe. Por meio de
eleições razoavelmente livres e justas, os
cidadãos podem punir ou premiar um mandatário
votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos
que apoie na eleição seguinte. Também por
definição, as liberdades de opinião e de associação,
assim como o acesso a variadas fontes de
informação, permitem articular reivindicações e
mesmo denúncias de atos de autoridades públicas.
Isso é possível graças à existência de uma mídia
razoavelmente livre, também exigida pela definição
de poliarquia. Eleições, reivindicações sociais
que possam ser normalmente proferidas, sem
que se corra o risco de coerção, e cobertura
regular pela mídia ao menos das mais visíveis
dessa reivindicações e de atos supostamente ilícitos
de autoridades públicas são dimensões do que
chamo de "accountability vertical"
Os principais mecanismos da accountability vertical seriam: o voto e
a ação popular. Entretanto, O´Donnell critica a eficácia deste tipo de
controle, pois as eleições ocorrem somente de quatro em quatro anos.
Desta forma, pouco a população pode fazer neste intervalo de tempo.
Ao contrário da accountability horizontal, no caso do vertical, este
controle não é exercido por entidades do mesmo plano, do mesmo nível,
com poderes semelhantes.
A accountability societal refere-se ao controle exercido pela
sociedade civil, muitas vezes representada por ONGs, sindicatos e
associações. Estas instituições, em busca de denunciar abusos e
desmandos dos agentes públicos, exercem uma pressão legítima sobre a
Administração Pública.
Além disso, estas instituições buscam, com este tipo de pressão e de
e o Tribunal de Contas da União, por exemplo.
De acordo com Smulovitz e Peruzzotti47
:
um mecanismo de controle não-eleitoral, que
emprega ferramentas institucionais e não
institucionais (ações legais, participação em
instâncias de monitoramento, denúncias na mídia,
etc.) e que se baseia na ação de múltiplas
associações de cidadãos, movimentos, ou mídia,
47
(Smulovitz e Peruzzotti, 2000) apud (Carneiro, 2006)
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objetivando expor erros e falhas do governo, trazer
novas questões para a agenda pública ou
influenciar decisões políticas a serem
De acordo com Carneiro48
, os Conselhos de Políticas Públicas, em que
o Estado e a sociedade participam de forma paritária, são exemplos de
accountability societal, pois possibilitam a participação popular na
condução das políticas públicas e, portanto, no funcionamento do Estado.
De acordo com a autora:
os conselhos apontam para uma nova forma de
atuação de instrumentos de accountability
societal, pela capacidade de colocar tópicos na
agenda pública, de controlar seu desenvolvimento
e de monitorar processos de implementação de
políticas e direitos, através de uma
institucionalidade híbrida, composta de
representantes do governo
Desta forma, podemos ver no gráfico abaixo as três modalidades de
Accountability.
Figura 3 - Tipos de Accountability
Iniciativas de Participação
Dentre as iniciativas que trouxeram uma maior participação dos
cidadãos, temos: os Conselhos Gestores de Políticas Públicas e o
Orçamento Participativo.
48
(Carneiro, 2006)
Accountability
Societal
Horizontal
Vertical
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De certa forma, é uma tentativa de avançarmos de uma democracia
representativa (em que participamos apenas nos dias de eleição de
nossos representantes deputados e senadores) para uma democracia
participativa (em que participamos constantemente das decisões
públicas).
Quanto mais democrático for o processo de políticas públicas, mais
eficaz e efetiva será a política, pois existe muita informação contida nas
populações locais, que podem mais facilmente dar este retorno e um
direcionamento às ações do governo e facilitar o desenho destas políticas.
Conselhos Gestores de Políticas Públicas
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a instituição
dos Conselhos Gestores, os partidos políticos e o Poder Legislativo em geral
deixaram de ter o monopólio das decisões e formulações das políticas
públicas no Brasil.
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas estão inseridos neste
contexto de aprofundamento da democracia. Estes conselhos são arenas
em que o poder é partilhado entre o Estado e diversos grupos sociais
heterogêneos.
Estes conselhos são criados por lei. Assim, apesar de, em teoria,
pertencerem a uma esfera não estatal, são órgãos públicos. Em muitos
casos, são criados como uma estrutura de algum ministério ou secretaria
da área temática que façam parte. De acordo com Teixeira49
,
com decisões homologadas pelo chefe do poder
executivo, são teoricamente autônomos, pois seu
funcionamento interno é regido por regras e
Desta maneira, os conselhos são estruturas permanentes e
institucionalizadas legalmente com regras e normas para seu
funcionamento.
Assim, devem servir para o propósito de possibilitar um espaço de
debate e representação de diversos interesses coletivos divergentes dentro
de uma política pública. Portanto, deve ser um instrumento de debate e
diálogo das diversas propostas para o setor.
Deste modo, um conselho do setor de saúde contaria com a
participação de pacientes, associações de médicos, indústrias
farmacêuticas, associações de hospitais, etc.
49
(Teixeira E. , 2012)
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Um dos aspectos importantes a ser destacado é o caráter paritário
dentro destes conselhos. A participação da sociedade com o mesmo
número de representantes do governo, em tese, força o debate das
políticas e as direciona ao encontro dos desejos da maioria da sociedade.
De acordo com Raichelis50
:
Pela sua composição paritária entre
representantes da sociedade civil e do governo,
pela natureza deliberativa de suas funções e como
mecanismo de controle social sobre as ações
estatais, pode-se considerar que os Conselhos
aparecem como um constructo institucional que se
opõe à histórica tendência clientelista,
patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro
Dentre as áreas em que estes conselhos já atuam, podemos citar:
saúde, educação, atendimento as crianças e adolescentes, meio ambiente
etc. Os conselhos têm então a função de agir de modo conjunto com o
Estado na formulação e na gestão das políticas públicas.
De acordo com a CF/88, os conselhos são espaços públicos com poder
legal para atuar nas políticas públicas. Devem definir suas prioridades,
alocar os recursos financeiros e orçamentários, escolher os setores sociais
a serem focados e avaliar a gestão da política.
Para a autora, os principais elementos gerais dos conselhos seriam:
Visibilidade social, no sentido de que as ações
dos sujeitos devem expressar-se com
transparência, não apenas para os diretamente
envolvidos, mas também para todos os implicados
nas decisões políticas. A visibilidade social supõe
publicidade e fidedignidade das informações que
orientam as deliberações nos espaços públicos de
representação;
Controle social, que implica o acesso aos
processos que informam decisões da sociedade
política, viabilizando a participação da sociedade
civil organizada na formulação e na revisão das
regras que conduzem as negociações e arbitragens
sobre os interesses em jogo, além da fiscalização
daquelas decisões, segundo critérios pactuados;
Representação de interesses coletivos, que
envolve a constituição de sujeitos políticos ativos,
que se apresentam na cena pública a partir da
50
(Raichelis , 2000)
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qualificação de demandas coletivas, em relação às
quais exercem papel de mediadores;
Democratização, que remete à ampliação dos
fóruns de decisão política que, alargando os
condutos tradicionais de representação, permita
incorporar novos sujeitos sociais como portadores
de direitos legítimos. Implica a dialética entre
conflito e consenso, de modo que interesses
divergentes possam ser qualificados e
confrontados, derivando daí o embate público capaz
de gerar adesão em torno das posições
hegemônicas;
Cultura pública, que supõe o enfrentamento do
autoritarismo social e da cultura privatista de
apropriação do publico pelo privado, remetendo à
construção de mediações sociopolíticas dos
interesses a serem reconhecidos, representados e
Os conselhos estão, desta forma, dentro desta nova perspectiva de
relações entre o Estado e a sociedade. Muitos autores descrevem este
processo como publicização, ou seja, a inserção da sociedade na esfera
estatal, através da participação. De acordo com Teixeira51
:
Todo esse processo se insere num movimento
maior de constituição de uma esfera pública que
poderia ser melhor caracterizada como esfera
pública ampliada, uma vez que é uma extensão
do Estado até a sociedade através da representação
desta regida por critérios diferenciados da
representação parlamentar ou mesmo sindical.
Estamos entendendo esfera pública como espaço de
interação entre Estado e sociedade inserido nas
Portanto, os objetivos destes conselhos gestores são vários. Como
exemplo, podemos citar: a proposição de alternativas para as políticas
públicas, a criação de espaços de debate, o estabelecimento de
mecanismos de pactuação e a construção de instrumentos de controle
social das ações governamentais52
.
51
(Teixeira, 2000) apud (Tonella, 2004)
52
(Raichelis , 2000)
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As principais características dos conselhos gestores, de acordo com
Tonella53
, são:
Independência dos órgãos governamentais para o exercício de suas
atribuições;
Competência para formular uma política pública, coordenar as ações
e fiscalizar a execução dessa política;
Gestão de Fundos Públicos destinados a uma política setorial;
Composição paritária entre representantes do poder público e da
sociedade.
Os conselhos são altamente institucionalizados, ao contrário dos
orçamentos participativos, que veremos a seguir. As atribuições dos
conselhos gestores são definidas por regras pré-estabelecidas54
.
Orçamento Participativo
A ideia por trás de um orçamento participativo OP - é a de aumentar
a descentralização político-administrativa e também a participação direta
da população no processo decisório.
Através da participação no orçamento participativo, a população
aponta suas prioridades na alocação dos recursos governamentais, ou seja,
decide onde os recursos serão aplicados. De acordo com Costa55
, O
Orçamento Participativo,
participativa que permite os cidadãos intervir
diretamente sobre a gestão financeira,
orçamentária e contábil das entidades
públicas. Representa desse modo um grande
avanço na gestão dos recursos públicos e no
Os Orçamentos Participativos foram introduzidos em nosso sistema
político através das experiências dos municípios de Porto Alegre (1989) e
Belo Horizonte (1993).
Estas experiências depois foram disseminadas por todo o país,
inclusive para o âmbito estadual56. Assim sendo, estas experiências têm
53
(Tonella, 2004)
54
(Côrtes & Gugliano, 2010)
55
(Costa, 2010)
56
(Côrtes & Gugliano, 2010)
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