Il futuro delle nazioni unite

“Chi governa il mondo:
il futuro delle Nazioni Unite”
La riforma delle Nazioni Unite
tra mito e realtà
Intervento dell’Ambasciatore Giulio Terzi di
Sant’Agata al Festival “Fare la pace”.
Bergamo, 23 maggio 2015

2Chi governa il mondo: il futuro delle Nazioni Unite
Il grande storico americano, Paul Kennedy, ha scritto alcuni anni fa un
libro sulle Nazioni Unite che ha avuto molto successo. L'ha voluto
intitolare "Il Parlamento dell'Uomo".
Non credo vi possa essere definizione migliore per una delle più grandi
conquiste per la Comunità Internazionale del XX Secolo. Le Nazioni
Unite sono il frutto di una pace con la quale i vincitori del 1945 hanno
cercato di evitare i tragici errori della pace di Versailles del 1919. Esse
hanno rappresentato in questi settant'anni l'architrave della pace e
sicurezza internazionale, dello sviluppo economico e sociale, del
riconoscimento universale dei diritti umani, dell'evoluzione progressiva
del diritto internazionale.

Esse hanno contribuito a una Governance sia pur imperfetta e
contestata, ma rivolta all'affermazione di uno "Stato di Diritto" per la
Comunità internazionale.
L'idea di un'associazione universale dell'umanità risale, osserva Paul
Kennedy, a centinaia, se non a migliaia di anni fa. Erano stati i teologi
medioevali a proporre forme di Governo universale della Cristianità; si
erano avute esperienze federative tra le Città Stato dell'antichità; per
arrivare nella storia del pensiero politico ai Padri Fondatori americani,
alla visione Kant con il Trattato sulla Pace Perpetua, persino agli scritti
di Lenin in favore degli "Stati Uniti d'Europa", e ancora a quelli di
Arnold Toynbee che invocavano un nuovo sistema internazionale.

Queste idee, cosi diverse e distribuite nel tempo, trovano una loro
comune genesi nell'orrore di guerre alle quali ogni epoca ha voluto
porre un termine, dando all'umanità la pace perenne. La grande opera
di Kant coincide con le scosse rivoluzionarie che segnano l'incipit
dell'epoca napoleonica. L'idealismo Kantiano affonda le proprie radici
nell'illuminismo della libertà degli scambi economici, della dignità
dell'uomo, del "corpus" di valori occidentali.
Tuttavia, per tutto l'Ottocento il pensiero politico non riesce né a
teorizzare né a proporre una forma di Governo universale, un
"Parlamento dell'uomo". È piuttosto il "Concerto tra le Cinque Grandi
Potenze" la dominante dell'epoca. Le monarchie restaurate della
Conferenza di Vienna aspirano a una pace generalizzata in Europa dopo
l'esperienza delle campagne napoleoniche. È quella devastante
esperienza a rendere le Grandi Potenze estremamente riluttanti
nell'assumersi rischi di altre guerre, sempre più costose e
destabilizzanti per i rispettivi sistemi di potere.

L'equilibrio europeo diventa la condizione essenziale di un "Concerto"
che restaura le Monarchie e garantisce la pace. Henry Kissinger lo
descrive magistralmente del suo lavoro "A World Restored, Metternich,
Castleareagh and the problems of Peace 1812 - 1822", giudicato un pò
la Bibbia del " realismo" in politica estera: nel solco di precursori come
George Kennan, il realista fautore di un lungo, paziente ma fermo
containment di una Unione Sovietica che non avrebbe mai rinunciato
all'espansionismo contro le istituzioni libere dell'Occidente; e come
Hans Morgenthau con i "sei principi" di un realismo politico basato su
leggi oggettive della politica, sull'interesse nazionale in termini di
potere, e su principi morali filtrati da circostanze di tempo e di luogo.
Il realismo conservatore del "Concerto Europeo" coesisteva però con
crescenti tendenze "liberali" e riformiste.

I realisti che pensavano ad una pace perpetua grazie al "Concerto"
venivano contraddetti dall'esistenza di conflitti esterni all'Europa, e dai
molti rivoluzionari nello stesso continente europeo. Mentre le riforme
interne agli Stati erano giudicate sempre più necessarie da liberali e
riformisti non solo sul piano interno, ma anche nei rapporti
internazionali. Così, quel mondo evolveva verso l'abolizione della
schiavitù, l'emancipazione dei Cattolici in Inghilterra, degli Ebrei in
Francia e nell'Impero Austro-Ungarico, l'abbattimento delle tariffe
protezionistiche.
Tutte novità scarsamente "trasformative" se prese singolarmente, nel
loro insieme, mostravano invece l'ormai generalizzata propensione
all'interdipendenza, alla tolleranza, alla ricerca di formule e istituzioni
che eliminassero l'anarchia nei comportamenti degli Stati e dei popoli.

Ma nell'insieme, il sistema formato da un Concerto delle Cinque
Potenze continuava ad essere il vero perno della "Governance"
internazionale in materia di pace e di sicurezza; un sistema
"eurocentrico" sino a quando a Stati Uniti e Giappone entravano a
farne parte per effetto della loro crescita a economica e militare.

Ancora a metà Novecento la Comunità internazionale continua a essere
sostanzialmente "governata" da non più di Sette Potenze, sia pure con
un contorno ampio, ma ininfluente a livello globale, di Stati latino-
americani indipendenti e di un'immensa platea di popoli esclusi dai
processi decisionali perché ancora sudditi, delle Potenze coloniali.
Non era evidentemente bastato che il 4 Agosto 1914 fosse stata
l'assenza di un vero "Parlamento dell'Uomo" a mostrare tutta la
fragilità di una pace basata sul "Concerto dei Grandi". L'equilibrio
europeo avrebbe garantito la pace solo a patto che vi fosse stata una
consapevolezza matura dei motivi di tensione politica, economica,
sociale che si stavano accumulando in Europa; i meccanismi del
"Concerto" avrebbero potuto funzionare solo con decisioni prevedibili
e razionali da parte dei Governi; solo se i Vertici Militari avessero
risposto interamente a quelli politici, anziché condizionarli.

Per tutti questi motivi sin dai primi mesi della Grande Guerra
personalità come Lord Robert Cecil, Jan Smuts, Leon Bourgeois,
Woodrow Wilson si erano messi a progettare un'Organizzazione di Stati
che evitasse altre conflagrazioni attraverso la mediazione e l'arbitrato.
A guerra conclusa, sarà chiamata Società delle Nazioni.

Ma era forse sufficiente che vi appartenessero tutti gli Stati
indipendenti e sovrani, per farne il vero "Parlamento dell'uomo"?
Anziché azzerare l'Ottocentesco "Concerto Europeo", il Covenant della
Società delle Nazioni lo rielaborava soltanto, lasciando
pericolosamente incompiuto l'idealismo Wilsoniano. Il Covenant era
stato formalmente redatto dalle Cinque Potenze vincitrici, con
l'aggiunta di qualche Stato minore, ma l'inchiostro era interamente
anglosassone, degli americani Wilson e House, del britannico Lord
Cecil, e del sudafricano Smuts.
Pur riconoscendosi i diritti di tutte le Nazioni, era preminente lo status
dei Cinque Grandi. Tutti i Paesi membri partecipavano all'Assemblea;
ma questa si riuniva solo saltuariamente. Il reale potere apparteneva al
Consiglio, formato dai Cinque Stati vincitori e da quattro altri Paesi
membri eletti su base prevalentemente regionale.

Un considerevole progresso, senza dubbio, rispetto al sistema del
"Concerto Europeo". Ma con un grave limite, che ancora accomuna il
Consiglio della Società delle Nazioni al Consiglio di Sicurezza delle
Nazioni Unite.
Entrambi sono nati da un compromesso: tra l'uguaglianza invocata da
tutti e lo status privilegiato preteso dai Paesi più forti.
La concezione valoriale e idealista delle relazioni internazionali deve
sempre soccombere a quella realista? Non sta forse in questo la
distanza tra mito e la realtà nella riforma delle Nazioni Unite, e
specialmente in quella del Consiglio di Sicurezza?
Quali sono gli scenari ai quali le Nazioni Unite devono confrontarsi, e
quali sono gli interessi dell'Italia nel cercare di riformarle?

Nell'ultimo anno la geopolitica ha riservato numerose sorprese su chi
governerà il mondo a breve e a medio termine:
• un'America tornata in scena da protagonista, pur con tutte le
contraddizioni che manifesta nel Grande Mediterraneo, con
un'economia in ripresa con almeno due anni di anticipo rispetto a
quella europea, disoccupazione di meno della metà di quella
europea, piena autosufficienza energetica, consolidamento di
alleanze e di intese di sicurezza, sia di natura strategica che
nell'antiterrorismo, nel Pacifico, in Medio Oriente, in Africa, e in
Europa;
• una Russia in forte crisi economica e incapace di riforme politiche
significative, ma con crescenti ambizioni espansive sorrette da uno
strumento militare spropositato rispetto alle potenzialità
economiche del paese;

• una Cina che avverte i vantaggi di un atteggiamento responsabile
nelle grandi questioni globali del clima, del commercio, della
moneta, ma che rafforza rapidamente potenzialità militari,
espansione della propria sovranità in vastissime aree di grande
rilevanza strategica ed economica, rivendicate dai paesi vicini;
• un Grande Mediterraneo al centro dell'arco di crisi che si estende
tra l'Africa occidentale, il Golfo, la Mesopotamia sino al
subcontinente asiatico, in Pakistan e al Nord in Afghanistan. Realtà
assai differenziate, che si caratterizzano peraltro per comuni
criticità: di natura politica, etnico- religiosa, economica.

• un'Unione Europea il cui PIL era, sino al ridimensionamento
dell'Euro sul dollaro, lievemente al disopra persino di quello
americano, quasi il doppio di quello cinese, otto volte e mezzo
l'economia russa. Le elezioni europee dello scorso anno hanno dato
la misura dell'involuzione in atto; i dati di Eurobarometro segnano
una caduta di fiducia costante nelle Istituzioni europee, anche nel
nostro Paese che pur si distingueva sino a pochi anni fa per
un'opinione pubblica tra le più europeiste. Evaporazione del senso
identitario, caduta dei valori solidaristici, tendenza diffusa alla
rinazionalizzazione delle politiche estere, di sicurezza e di Difesa,
esasperante lentezza nel gestire le crisi, carenza di volontà politica
nel prevenirle, fanno tornare in mente quello che Abba Eban era
solito dire dei Palestinesi, che "non perdevano mai l'occasione di
perdere un'occasione".

E come non constatare che l'Europa ha aspettato ben sei anni, anziché i
pochissimi mesi impiegati da Obama, per decidersi ad avviare alcune, e
assai modeste, misure di stimolo della crescita dopo la crisi finanziaria
di fine 2008?

Sul piano della politica estera e di Difesa, gli idealisti che ancora mirano
a una sempre maggior integrazione, con una Diplomazia e una Difesa
europee, sono rimasti sorpresi quando Federica Mogherini
nell'assumere l'incarico di capo della Diplomazia UE ha dichiarato a Le
Monde che la politica estera resterà essenzialmente responsabilità
nazionale dei singoli Stati membri.
È complesso descrivere quanto protagonista, comprimaria, o comparsa
l'UE sia, o debba essere sulla scena mondiale. Ad esempio, l'accordo
Usa/Cina sui cambiamenti climatici, nel novembre scorso, sembra
creare un "bipolarismo" che non deve essere formalizzato per essere
efficace, perché i due principali emettitori di gas e particelle che
surriscaldano l'atmosfera si stanno già impegnando sul piano interno.
Sul clima, realtà, l'UE è stata un precursore con il "pacchetto clima
energia" dell'ottobre 2014. È sicuramente un protagonista essenziale
nei negoziati bilaterali con Usa e Cina, in vista del vertice UNFCCC del
prossimo dicembre a Parigi, dove solo un fronte a tre, UE, USA, Cina,
può vincere la battaglia di retroguardia di Paesi come India e Brasile.

Ma l'UE è parsa spesso timida, nonostante la centralità assoluta che
tale dimensione riveste nelle strategie adottate dai Consigli Europei,
nel promuovere concretamente i diritti umani, la libertà religiosa e di
pensiero, lo Stato di Diritto, le libertà politiche, economiche,
dell'informazione. Troppi silenzi, anche all'interno del nostro Paese,
troppi segnali contradditori e confusi, ad esempio nei negoziati con
l'Iran e con la Russia, in ambiti che sono invece il tratto distintivo del
"soft power" europeo e occidentale. È poco comprensibile che
emergano reticenze quando si devono riconoscere pubblicamente i casi
di ricorso alla tortura, di uso indiscriminato della pena di morte, di
soppressione della libertà di stampa, di eliminazione violenta di
qualsiasi opposizione o pluralismo politico.

Se guardiamo all'America, di cui pure viene additata in Europa la scarsa
trasparenza in questioni sensibili, ma rilevanti per i diritti umani,
Obama ha avuto il coraggio politico di pubblicare il rapporto sulle
pratiche più controverse della Cia; quanto altri membri permanenti del
Consiglio di Sicurezza dell'Onu, anche europei, lo hanno fatto?
Nei negoziati regionali e globali che devono sostenere la crescita, lo
sviluppo economico e sociale, rafforzando le istituzioni e le regole della
"Governance" mondiale, l'Unione deve certamente "crescere" di ruolo.
Quanto ho detto sul clima, si applica agli altri negoziati globali. Esistono
tuttavia carenze di strategia e di volontà politica, sul terreno
economico, simili a quelle che lamentiamo per la politica estera e di
sicurezza.

L'Unione ha stentato per decenni a dotarsi di una "politica
dell'energia", ora almeno ai suoi primi passi grazie al Presidente della
Commissione, Donald Tusk. Un "mercato della domanda" fatto dal 60%
dell'intera produzione russa continua a essere "condizionato" non
tanto dall'acquirente europeo, quanto dal fornitore russo. Questo
perché gli europei procedono in ordine sparso.
Nella liberalizzazione del mercato anche attraverso regole condivise
con gli Stati Uniti, Europa è in ritardo rispetto ai Paesi del Pacifico. Il
TTIP Usa-Ue, sta procedendo assai lentamente rispetto al TPP Usa-
Pacifico. L'UE è apparsa poco coordinata al proprio interno, e ancor
meno con il suo maggior partner globale, gli Usa, nei negoziati che
stanno portando alla creazione della Asian Infrastructure Investment
Bank, a Pechino.

Ma è analizzando la politica estera, di sicurezza e Difesa che emerge il
vero nodo della questione:
Quell'"unicum", nella storia contemporanea, di una "quasi-
confederazione" di Stati, quale è l'Unione Europea, che rappresenta la
più grande economia del pianeta, e una immensa realtà di cultura,
scienza, energia innovativa e imprenditoriale, che non riesce quasi
mai ad essere protagonista non dico determinante, ma spesso
neppure influente nel mantenimento della pace e della sicurezza
mondiale.

Uno studio dell'European Council of Foreign Relations ha cercato di
spiegare i fattori nuovi che rendono ancor più problematica l'influenza
globale dell'UE:
1) un "global political awakening" particolarmente nel mondo
musulmano, ma non solo. Si comprimerebbe l'impatto del "soft
power" europeo, basato sui partenariati e lo sviluppo sostenibile;
2) l'entrata in scena di "big spenders" con ambizioni crescenti, globali
e regionali, con capacità di influenza economica, politica e militare,
e con crescenti capacità nell'influire sull'informazione e la
comunicazione, come Cina, Russia, Arabia Saudita, Qatar, Emirati
Arabi;

3) anche a livello globale, come nel quadro europeo, perde quota il
multilateralismo, per il riemergere di logiche "neo-westfaliane",
con rinazionalizzazione delle politiche ed esigenza di riaffermare il
principio di Sovranità dello Stato;
4) compressione delle risorse finanziarie e esitazione
nell'interventismo "liberale", ad esempio per la "Responsibility to
Protect".

È sintomatico che le missioni operative PESC lascino completamente
scoperta la "prima linea" del Vicinato meridionale dell'Europa, quella
che riguarda prima di tutto la sicurezza del nostro Paese, e si
concentrino invece nella fascia saheliana.
Colpisce l'assenza dell'impegno europeo in tutto il Nord Africa, area
dichiarata delle nostre massime preoccupazioni sin dagli esordi delle
Primavere Arabe, e ancor più con la catastrofe siriana e il conseguente
irrompere dello Stato Islamico. La Ashton ha persino eliminato il
Rappresentante Speciale per il Medio Oriente: attenzione, anche la
posizione di un Rappresentante Italiano, cosi, che esiste per tutti gli
altri principali Paesi è stata inspiegabilmente soppressa dai Governi
Letta e Renzi. La missione PESC in Libia è stata ritirata lo scorso anno
dopo 12 di assoluta inattività.

È vero che l'Unione ha svolto e continua ad esercitare un ruolo
importante di "institution building" in Kossovo, e in Bosnia. Le sue
missioni assorbono i 4/5 del bilancio europeo destinato alla politica
estera e di sicurezza comune, in Afghanistan, Georgia, Moldova, nei
Territori Palestinesi, in Congo, Niger, Corno d'Africa. Ma se si eccettua
la missione antipirateria nell'Oceano Indiano, dove Atalanta ha un peso
determinante nell'eliminare la minaccia per le seicento navi italiane
che annualmente transitano su quelle rotte, le altre missioni danno un
contributo ineguale, spesso subalterno e marginale rispetto a quello
delle Nazioni Unite e degli altri "major Players".

L'altro principale strumento operativo utilizzato dall'Unione per la
sicurezza internazionale è quello sanzionatorio. Le "sanzioni" sono
quasi sempre l'unico vero modo per i Governi europei per dimostrare
che l'UE non è soltanto una "Venere" sorridente e accattivante, ma può
anche essere il "Marte" della deterrenza e della forza, sia pure
esclusivamente economica.
Nel suo insieme, la politica estera e di sicurezza resta essenzialmente
declaratoria, farraginosa nella ricerca di posizioni comuni, bloccata
nelle numerose questioni dove prevalgono irrinunciabili interessi
nazionali.
Germania e Francia, ma non l'Unione, hanno un ruolo nel negoziato
con la Russia. La Francia, ma non l'Ue, ha mostrato di saper esercitare
un ruolo, con gli Usa e la Russia, nel negoziato sul nucleare iraniano. Su
Siria, Iraq, Libia, Processo di Pace Israelo-Palestinese, sulla stessa vitale
questione delle tragedie migratorie nel Mediterraneo, l'Unione resta o
dietro le quinte o entra in scena con le mani legate.

Se non fosse per la dimensione economica che ne fa la prima "entità
aggregata" mondiale in termini di Pil, verrebbe da posizionare l'Europa
più sul versante del ** declino **, come la Federazione Russa, che non
sul versante delle due uniche, vere, tendenzialmente incontrastabili
“potenze globali”: Stati Uniti e Cina. Quello che avrebbe dovuto essere
un "G3+" nel "concerto globale" sembra dover restare a lungo un
"G2+". Con un‘Unione Europea destinata a essere confinata, accanto ai
protagonisti Usa e Cina, ad essere "addizionale" rispetto ad altri attori
come i Brics, i Paesi Asean, quelli Africani, che pur avendo
considerevole impatto su diverse importanti questioni, non possono
tuttavia ambire a esercitare un'influenza paragonabile a quella
esercitata globalmente da Stati Uniti e Cina, soprattutto per ciò che
riguarda la sicurezza internazionale.

In questa realtà di medio e lungo periodo, le Nazioni Unite
costituiscono al tempo stesso un terreno di confronto e un
importantissimo edificio per la “Governance” globale. L'aspetto che mi
sembra di più evidente rilevanza riguarda, ancora una volta, la pace e la
sicurezza.
La domanda che ci si deve forse porre dopo ventitré anni di lavoro
dell'Assemblea Generale per una riforma del Consiglio di Sicurezza è se
il Consiglio di Sicurezza sia realisticamente "riformabile".

Nessun Paese Membro delle Nazioni Unite, nemmeno i cinque Membri
Permanenti del CdS, ha mai potuto negare l'esigenza di ridefinire
radicalmente la Governance del Consiglio, di ampliarne la
composizione, di prendere atto di nuovi equilibri regionali e globali.
Tutti, anche i cinque Membri Permanenti, sostengono dagli anni '90
che solo un Consiglio più "rappresentativo" e "responsabile" -
*accountable* - di quello uscito settant'anni fa dalla Conferenza di San
Francisco potrà sostenere la sfida della frammentazione e della
conflittualità, in un mondo triplicato per popolazione e quadruplicato
quanto al numero di Stati sovrani.

La "riformabilità " del CdS sta nelle mani degli Stati ai quali la
"Costituzione dell'Onu" conferisce il diritto esclusivo, individuale e
assoluto di autorizzarne le modifiche. La "riformabilità" o meno del CdS
risiede anche nella sensibilità nazionali delle opinioni pubbliche, dei
sistemi politici, dei Parlamenti di: Stati Uniti, Cina, Russia, Gran
Bretagna e Francia. Per ciascuno di questi cinque Paesi, è perciò
irrealistico pensare ad un qualsivoglia ridimensionamento volontario
delle prerogative che si accompagnano allo Status di "Membro
Permanente"; se non forse, ma in misura comunque minima, per la
Francia che si è detta disponibile ad autolimitazioni volontarie del
"veto"; ma si badi bene, assolutamente non in termini di rinuncia a un
diritto dei Membri Permanenti.

Se il Concerto delle Potenze, espressione di un concetto di sicurezza
imperniato sull'equilibrio tra Grandi, e su diverse "gerarchie"
nell'ordinamento multilaterale, aveva fallito la sua missione già negli
anni '30, davvero "inflessibile e resistente alla volontà dei tempi"-
direbbe Thomas Mann - resta oggi l'impermeabilità dei P5 a riforme
statutarie che siano qualcosa di più di un mero placebo.
A settant'anni dalla Conferenza di San Francisco, mezzo secolo dopo la
scomparsa delle colonie, e a venticinque anni dal crollo dell'impero
sovietico, continua a esistere incontrastato, alle Nazioni Unite, un
"Concerto delle Grandi Potenze", tra cinque Paesi che uniscono al
diritto esclusivo di possedere e utilizzare armi nucleari, una panoplia
incredibile di privilegi esclusivi e irrevocabili.
Questa "Pentarchia" rappresenta la vera trincea, sinora indistruttibile,
dello status quo. Il privilegio della "permanenza" assicura ai P5
l'immunità da qualsiasi valutazione dell'Assemblea Generale sui loro
comportamenti.

Se la Russia non fosse stata "permanente" l'illegittima annessione della
Crimea, che l'Assemblea Generale ha condannato, sarebbe certamente
costata a Mosca il posto in Consiglio di Sicurezza alla prima elezione.
Invece i P5 fanno parte ad aeternum del CdS, senza mai dover passare
al vaglio dell'Assemblea Generale: dove va a finire l'"accountability"
richiesta a tutti gli Stati membri, affinché gli obblighi imposti dallo
Statuto siano rispettati? Stalin ha potuto far perire milioni di persone,
decimare intere nazionalità, come denunciato poi da Kruscev, senza
alcun freno da parte né del Consiglio di Sicurezza né dell'Assemblea
Generale.

La condanna all'inazione dell'Onu si eternizza con i privilegi di Paesi
Membri Permanenti, che resteranno sempre tali anche se dovessero
esser governati da regimi violenti e sanguinari; senza mai veder
verificate democraticamente le loro credenziali di "Paesi guida" della
Comunità internazionale che dovrebbero contribuire, nella immensa
misura dei poteri loro conferiti, al rispetto della legalità, della Sovranità
e indipendenza degli Stati, alla tutela delle minoranze nazionali, al
rispetto dei diritti umani. E non nascondiamoci le analogie tra la difesa
dello status quo a New York, e l'altrettanto pervicace difesa dello status
quo a Bruxelles: per quanto la prima si colleghi allo Statuto dell'Onu,
mentre la seconda sia il frutto della realpolitik: la preminenza
economica e politica della Germania unita, seppur in contrasto con i
principi di uguaglianza e di solidarietà sanciti dai Trattati di Roma.

Senza entrare nei dettagli del "negoziato intergovernativo" sulla
riforma del CdS, si deve notare che da almeno quattro/cinque anni si
sono rafforzate tendenze significative verso:
1. un'attenuazione "volontaria " del diritto di veto per lo meno nei
casi di genocidio, di crimini di guerra e crimini contro l'umanità;
2. una rappresentatività regionale, che consenta la ridefinizione dei
mandati in CdS attraverso rotazioni allungate, e apra alla
partecipazione al Consiglio di entità che hanno acquisito una
soggettività internazionale, in primis l'Unione Europea;
3. il riconoscimento "effettivo" del diritto di partecipazione per gli
Stati di più piccola dimensione, la cui stessa sopravvivenza rischia
di venir essa in discussione da "sfide planetarie" - come quella
climatica - che pure entrano nell'equazione della sicurezza per
l'impatto che esse comportano sullo sviluppo, le migrazioni, la
stabilità politica.

L'Italia sostiene con coerenza queste tre tendenze. Lo fa attraverso un
progetto di riforma che da alcuni anni il movimento United for
Consensus, da noi lanciato, ha posto al centro del negoziato
intergovernativo, insieme ad alcune altre proposte animate soprattutto
dai G4, come si sono battezzati i principali "pretendenti" a nuovi seggi
permanenti: Germania, Giappone, India, Brasile.
Ci viene così riconosciuto un ruolo di primissimo piano nel sostenere
riforme che diano alle Nazioni Unite nuova credibilità ed efficacia nella
Governance globale del XXI secolo. Ma è difficile prevedere dove si
potranno realizzare progressi. Il superamento dello status quo non può
che essere graduale, inesorabilmente lento. I "poteri rafforzati" di cui
dispongono i “P5” e che essi costantemente esercitano, costituiscono
un "playfield" insostituibile, che non potrà mai più essere ricreato in
termini così vantaggiosi per loro se dovesse venire eroso. Un "playfield"
rigidamente regolato nell'ambito del CdS; che si estende però "a
cascata" in tutti gli altri Organi delle Nazioni Unite, nelle Agenzie nei
Programmi.

La "Pentarchia" onusiana, sarebbe tramontata da decenni se non fosse
stato "blindata per sempre" dai Vincitori a San Francisco. Nessuna Pace
precedente, né alcun precedente "ordine internazionale" aveva mai
dato poteri così estesi e irrevocabili a uno o più Paesi.
Vi è tuttavia uno stridente contrasto tra i Paesi che sono solo
nominalmente "Grandi" soprattutto per i privilegi che hanno in CdS; e
quei Paesi realmente "Grandi" la cui influenza politica, economica,
culturale e militare si estende a 360 gradi sull'orizzonte globale.
Su questo orizzonte si delinea con sempre maggiore chiarezza un "G2",
tra Usa e Cina. L'UE continuerà ad esserne comprimaria per peso
economico, ma relegata nel plotone dei "gregari" quanto a:

1. volontà politica unitaria di prevenire le crisi e se necessario di
intervenire sia con "soft" che con "hard power";
2. capacità di dotarsi di uno strumento militare - la Difesa Europea -
rapportato alla propria economia e responsabilità globali;
3. effettiva disponibilità ad utilizzare tutti gli strumenti di
"enforcement" delle decisioni che riguardano i propri interessi
vitali di sicurezza.

Nel plotone dei "gregari" del "G2 Usa/Cina”, è inevitabile porre la
Russia, per motivi diametralmente opposti a quelli dell'UE: la
superpotenza militare russa, e le pulsioni nazionalistiche e neo-
imperiali del Cremlino poggiano sui piedi d'argilla di un'economia
strutturalmente fragile, di dimensione troppo modesta per anche
lontanamente poter competere con Usa, UE, e Cina. Il GDP russo è di
almeno cinque volte inferiore a quello della Cina e di otto volte
inferiore a quello degli Usa e di nove a quello dell' UE. Inoltre la Russia
rischia di essere un sempre più arretrato fanalino di coda non solo tra i
Brics, ma anche tra altri Paesi, specialmente asiatici, in rapido sviluppo
se Mosca proseguirà nella sua attuale traiettoria senza affrancarsi dalla
condizione di petrostato e di "democratura".

Tra i "Grandi" nel playfield del Consiglio di Sicurezza, in quanto Membri
Permanenti, "gregari" sugli altri terreni della competizione globale si
vanno inevitabilmente a collocare Francia e Gran Bretagna che
rischiano di diventare mere comparse se slegate dall'Europa.
Confrontato all'immagine "reale" del mondo", il CdS offre così un
quadro degli equilibri globali che appare sempre più "virtuale", a danno
del ruolo di Governance delle Nazioni Unite.
Governi e Parlamenti che continuano a divaricare il potere virtuale del
CdS da quello reale della geopolitica, in nome dello status quo e dei
"diritti acquisiti" con la seconda Guerra mondiale, spingeranno sempre
più il CdS verso l'irrilevanza. I segni si accumulano da tempo.

Il vertiginoso diffondersi della globalizzazione sin dai primi anni '90, con
effetti così profondi sugli equilibri mondiali si è combinato in questi
ultimi tempi ad altri mutamenti, improvvisi e inattesi.

A. Le tendenze note da anni hanno riguardato:
1. l'esponenziale crescita demografica, concentrata soprattutto in
regioni critiche come quella Subsahariana e Mediorientale, con
tutte le tensioni migratorie, sociali e politiche che ciò comporta per
la stabilità dei Paesi interessati; così come era noto da anni che la
Cina sarebbe stata, entro il prossimo decennio, in vetta all'
economia mondiale; e che a più lungo termine l'India, il Brasile e
l'Indonesia avrebbero supereranno il GdP dei maggiori Paesi
europei.

2. Altrettanto conosciute da tempo, pur se contestate soprattutto nei
Paesi emergenti, le politiche necessarie a evitare che il
riscaldamento atmosferico provochi una catastrofe planetaria. Ma
è solo da due/tre anni, che opinioni pubbliche sempre più
allarmate dalle catastrofi naturali, e studi inconfutabili che
mostrano l'estrema brevità del tempo che abbiamo per salvare il
pianeta, stanno dando una seria prospettiva di "Governance" per il
clima.
Il "playfield" resta onusiano; ma senza le intese dirette degli scorsi
mesi tra Usa, UE e Cina - il "G2+"- la preparazione della Conferenza
UNFCCC di Parigi, nel prossimo dicembre, non lascerebbe
prevedere i risultati che per la prima volta sembrano raggiungibili.

B. Vi sono poi mutamenti e sfide che riguardano la sicurezza
internazionale:
• il terrorismo jihadista, sia esso di matrice sunnita o scita non è certo
una novità; ma è stata del tutto nuova e imprevista l'impressionante
propagazione dello Stato Islamico e l'effetto domino che l'Isis sta
comportando per la preminenza scita e iraniana in Medio Oriente, e
nello scontro "di supremazia" interno all'Islam;
• la proliferazione delle armi di distruzione di massa è una sfida alla
quale ci confrontiamo da decenni; ma quella delle cyberweapons e
della cybersecurity ha assunto pericolosità, globalità e urgenza del
tutto inaspettata;

• il traffico di migranti è una realtà alla quale siamo confrontati da
molti anni; ma ne è nuova la magnitudine, anche se ampiamente
prevedibile; ed è soprattutto inedito che il traffico di migranti si
trasformi non soltanto in veicolo di destabilizzazione sociale e
politica nei paesi di transito e di accoglienza; e l'impatto così
considerevole che questa forma di traffico genera sui fenomeni di
radicalizzazione nelle Comunità islamiche, e sulle collusioni con
organizzazioni terroristiche e malavitose;
• infine, e ancor più grave per l'ulteriore dinamica che il fenomeno
imprime a tutto quello che precede vi è l'impressionante
"proliferazione" di Stati falliti.. La lista si è allungata in soli tre anni,
dopo le Primavere Arabe, con ciò che avvenuto della Libia, della
Siria, dell'Iraq, dello Yemen, senza dimenticare i perduranti
problemi della Somalia, dell'Afghanistan che subiscono ancora la
pesante eredità di propri "fallimenti" statuali, come in altri paesi
Africani e Balcanici.

In tutti questi casi le Nazioni Unite, con la rete di Agenzie, Programmi,
Ong, operatori internazionali e governativi che all'Onu si collegano,
svolgono attività di fondamentale importanza; assistono le popolazioni
e i Paesi colpiti, e sono riferimento insostituibile per il sostegno
umanitario; l'assistenza ai rifugiati; la mediazione diplomatica.
Ma il cuore dell'intero sistema onusiano resta il Consiglio di Sicurezza
con tutti gli anacronismi paradossali che ne sbilanciano e limitano il
raggio d'azione. La soluzione di molti problemi potrebbe risiedere nelle
sue mani se i contrapposti interessi nazionali dei P5, e gli spazi di
influenza ad essi riconducibili, non ne affievolissero, e non di rado non
ne annientassero, il potere decisionale.

Siccome la natura aborrisce il vuoto, e nella realtà internazionale vale
la stessa regola, si avverte da una ventina d'anni l'esigenza di uscire
dall'ingessatura del Consiglio di Sicurezza. Un punto di svolta può
essere individuato nel genocidio in Rwanda (per chiamarlo come
dovrebbe essere chiamato). È da quella strage, alla quale si
sovrapponevano le guerre balcaniche con gli orrori di Srebrenica, di
Vukovar, di Sarajevo, i conflitti interetnici e le repressioni nel Caucaso
(Abkhazia, Cecenia, Nagorno Karabakh) e ancora in diverse parti
dell'Africa che matura e si radica nel Diritto Internazionale la
Responsabilità di Proteggere, la R2P. Ancor prima delle Primavere
Arabe, della tragedia siriana, e della Risoluzione 1973 che motiva
proprio con la Responsabilità di Proteggere l'autorizzazione del CdS
all'intervento aereo in Libia, il principio della R2P viene inserito, sia
pure con un "compromesso al ribasso" nella Dichiarazione del
Millennio delle Nazioni Unite: in ossequio alla sensibilità di alcuni
Membri Permanenti (Russia e Cina) e di Paesi dell'”antico” gruppo dei
NAM, la R2P viene sì riconosciuta come diritto/obbligo per la Comunità
internazionale, ma previa decisione del CdS.

Ho ricordato la R2P perché la sua storia segna quella che mi sembra
essere una chiara traiettoria evolutiva del Diritto e della politica
internazionale.
Questa traiettoria tende a superare gli anacronismi del Consiglio di
Sicurezza; trova sempre più spesso vie parallele, anche se ci si sforza di
non renderle antitetiche, rispetto al silenzio e alla latitanza del
supremo organo dell'Onu.
Gli spazi nei quali questo processo evolutivo "esterno" al CdS si sta più
chiaramente manifestando sono la sicurezza, la dimensione regionale,
e i diritti umani.

Numerose angolazioni della lotta al terrorismo, anche quale "difesa
avanzata" della sicurezza nazionale, esulano dall'autorità del CdS, se
non per il riferimento generico contenuto nei documenti Onu ad una
rafforzata collaborazione internazionale. Nelle operazioni mirate
dell'intelligence, dei droni o delle forze speciali, non viene di norma
richiesta da nessun Paese coinvolto alcuna luce verde del Palazzo di
Vetro: gli Stati agiscono a titolo nazionale e/o in collegamento con
Organizzazioni regionali: Nato e UE per i Paesi occidentali; SCO per
quelli asiatici; UA, e le aggregazioni sub-regionali per gli africani.

Per quanto ciò avvenga con modalità discutibili quanto a coerenza con
lo Statuto dell'Onu, assistiamo ad un massiccio uso della forza da parte
di Stati Membri delle Nazioni Unite nel territorio di altri Stati senza
nessuna obiezione da parte del CdS.
È assai discutibile, ad esempio, che la mera richiesta di un "failed state"
come la Siria, responsabile di stragi da genocidio contro la propria
popolazione, possa dare legittimità al massiccio spiegamento di forze
scite sostenute, finanziate, comandate dall'Iran; così come l'intervento
militare iraniano-scita in Iraq, e in Yemen. In questi casi viene invocato
il principio di "autodifesa" dei Paesi coinvolti; in modo non troppo
diverso da quanto affermato dall'Egitto dopo l'attacco ii Libia dopo la
strage di copti da parte dell'Isis. O di quanto avvenuto con operazioni
effettuate, sembra, da Israele in Sudan, Siria e nel Golan.

Un capitolo a parte meriterebbe la strategia ufficialmente dichiarata
dalla Russia da ben sette anni nella "protezione" delle comunità
russofone all'estero. Una strategia che ha legittimato per i russi il
riconoscimento di uno Stato dell'Abkhazia, di uno Stato dell'Ossezia,
dell'annessione di un pezzo di Ucraina alla Russia, senza mai una sillaba
di condanna, o di delegittimazione di tale comportamento da parte del
CdS, nonostante l'evidente violazione di una miriade di Trattati nel
quadro Onu.
L'evoluzione "extra-Consilium" della sicurezza internazionale tocca un
pò tutte le regioni del Pianeta, sia pur in modo diseguale.

Resta prevalente l'attività del CdS per l'Africa, specialmente Sub-
Sahariana. Ma in altre regioni l'impulso politico si sposta
ricorrentemente da New York alle capitali europee, arabe, asiatiche,
americane. Nella sicurezza europea il CdS è rimasto escluso dalla
gestione della più grave crisi dai tempi del blocco di Berlino. I
protagonisti delle intese di Minsk sono stati Germania, Francia e
Russia: formato che è destinato a protrarsi. La crisi libica e quella
siriana hanno visto un rilancio della Lega Araba, sostenuto dal
passaggio di questa al voto a maggioranza, anziché per consenso. Ed è
questa organizzazione regionale ad essere stata protagonista nel 2011
nel cercare di fermare la carneficina di Assad, e di proteggere la
popolazione in Libia.
Non vi è crisi africana, dal Mali, al Centro Africa, al Sud Sudan, alla
Costa d'Avorio nella quale l'Unione africana non abbia ricercato un suo
maggiore spazio.

Nell'elencare casi che rientrano in una "Governance" di sicurezza
internazionale sempre più orientata verso la combinazione di specifici
interessi nazionali, e verso un ruolo accresciuto delle Organizzazioni
regionali, le radici vanno lontano: a cominciare dall'intervento Nato in
Kossovo. Le stesse sanzioni Europee all'Iran prima, e alla Russia poi
sono frutto di decisioni "regionali", non Onu.
Mentre nello scacchiere asiatico, notoriamente privo di Organizzazioni
regionali per la sicurezza, l'interpretazione data dalla Cina al Diritto
Convenzionale e Consuetudinario nell' estendere unilateralmente i
propri confini marittimi a danno di Giappone, Corea, Vietnam,
Filippine, Brunei viene discussa in diversi contesti bilaterali e
multilaterali, mai in CdS.

Ho accennato alla Cybersecurity. Si tratta della ormai dominante
dimensione della sicurezza. Essa riveste importanza ancor più grande,
se possibile, di quella delle armi di distruzione di massa. Integra, infatti,
difesa, sicurezza, comunicazione, informazione, ricerca, sistemi
produttivi, economici e finanziari. In altri termini, un Paese
insufficientemente difeso nello spazio Cyber è un Paese che espone a
rischi enormi i suoi cittadini.
Si tratta quindi di questioni di sicurezza che dovrebbero entrare nel
campo di attività dell'Onu, per essere oggetto di misure di fiducia, di
regole certe, di norme che definiscano responsabilità e diritti. Al
momento, lo sforzo di instaurare regimi di collaborazione riguarda
singoli Stati, come Usa, Cina, i membri dell'UE e della Nato. Tutto si
svolge, quindi, in ambito regionale e non all’ONU. Né si sono avute
prese di posizione del CdS nei confronti di Paesi o entità che risultano,
in ormai numerose occasioni, aver lanciato aggressioni Cyber, alcune
delle quali, come nell'episodio della Sony ha prodotto simmetriche
risposte.

In conclusione, se esiste una linea evolutiva che sposta sempre più la
"Governance" della sicurezza internazionale dalla sfera globale del
"Concerto delle Grandi Potenze", alias il Consiglio di Sicurezza, a quella
regionale e nazionale, credo se ne debbano trarre due conclusioni per
la nostra politica estera.

I. La prima conclusione riguarda l’inconsistenza dell'alibi di non
voler mai rispondere alle crisi che vi si rovesciano addosso "se non
c'è una decisione del Consiglio di Sicurezza". Quando si tratta di
emergenze come quella terroristica, migratoria, energetica, o di
controversie che incrinano la sovranità nazionale - caso Marò
docet - o che riguardano la sicurezza di regioni per noi vitali come
il Mediterraneo, il "refrain" dell'”aspettiamo una decisione del
Consiglio di Sicurezza” può essere visto forse come uno “scaltro”
rinvio di decisioni difficili e di un serio impegno. Ma sia chiaro che
ci incateniamo da soli ad un palo, come nessun altro Paese della
nostra dimensione e responsabilità internazionali si
permetterebbe di fare.

II. La seconda conseguenza da trarre è l'ancor più grande importanza
che deve avere per il nostro Paese la coesione occidentale, e il
lavoro per mantenerla sempre vitale, efficace e operativa, sul
piano politico, dell'impegno diplomatico, della capacità militare,
della collaborazione di intelligence con i nostri Partners atlantici
ed europei.

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