Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika a týždenník .týždeň organizovali dňa 21. novembra 2013 v Pálffyho paláci v Bratislave diskusiu na tému Rozpočet pre rok 2014 a dlhová brzda. Videozáznam nájdete na www.konzervativizmus.sk

1. Základný rámec
fungovania rady
Ivan Šramko

2. Úvod
• Nový rámec pre rozpočtovú politiku na
Slovensku – ústavný zákon o rozpočtovej
zodpovednosti (493/2011)
• Rada – nezávislý orgán monitorovania a
hodnotenia vývoja hospodárenia
Slovenskej republiky
• Rada ako súčasť širšej koncepcie
2

3. Nová európska
legislatíva
• Reforma PSR (6Pack): lepšie sankčné mechanizmy,
výdavkový benchmark, makroekonomické nerovnováhy,
kritérium na pokles dlhu, atď.
• “Fiškálny kompakt” – štrukturálne saldo pod 1% z HDP,
pri odklone by sa mali aktivovať sankčné mechanizmy.
Dôležitá úloha nezávislých fiškálnych inštitúcií pri
aktivácii korekčných mechanizmov a únikových klauzúl
(mal by platiť princíp “akceptovať alebo verejne
vysvetliť”).
• Ďalšie 2 legislatívne úpravy v príprave (2Pack) – jedna
ohľadom krajín vo vážnej rozpočtovej situácii, druhá aj o
úlohe EK v rozpočtovom procese
3

4. RRZ a odporúčania
OECD (1)
Nezávislé fiškálne rady fungujú v 15 krajinách OECD, pre
ktoré sa pripravilo 23 odporúčaní v 7 oblastiach:
1. Domáce “vlastníctvo” – RRZ vznikla na základe širokého
politického konsenzu a bez externých tlakov
2. Nezávislosť – Voľba členov RRZ prebehla konsenzom a v
odbornej a nie politickej rovine; analytici sú vyberaní
prostredníctvom otvorených konkurzov
3. Definícia mandátu – RRZ funguje na základe jasne
definovaného mandátu; hlavné publikácie sú uvedené v
ústavnom zákone aj s termínmi
4. Zdroje – RRZ je primárne financovaná z rozpočtu NBS
4

5. RRZ a odporúčania
OECD (2)
5. Vzťah so zákonodarcami – hlavný výstup je predkladaný
na rokovanie národnej rady
6. Prístup k informáciám – ústavný zákon garantuje
súčinnosť subjektov verejnej správy pri získávaní dát
7. Komunikácia, transparentnosť a vyhodnotenie – RRZ
zverejňuje všetky svoje výstupy, predpoklady aj
metodológiu na svojej webstránke; prácu RRZ bude
externe vyhodnocovať medzinárodný panel expertov
5

6. Koncepcia zákona
Rada
Rada
Horný
Horný
limit pre
limit pre
dlh
dlh
VýdavVýdavkové
kové
limity
limity
Pravidlá
Pravidlá
pre
pre
samosamosprávy
správy
Pravidlá
Pravidlá
transpatransparentnosti
rentnosti
Čisté bohatstvo
Čisté bohatstvo
6

7. Čisté bohatstvo
• Väčšinou nás zaujímajú tokové veličiny a málo
stavové. Nepoznáme „bilanciu“ štátu
7

8. Záchranná brzda (1)
• Krajiny potrebujú tvrdý limit, ktorý obmedzí
nadmernú tvorbu dlhu ešte predtým ako je už
neskoro. Prevencia je veľmi dôležitá.
• Ústavný zákon ustanovuje limit 50% z HDP
pre hrubý dlh (v prechodným obdobím klesá
z úrovne 60% z HDP)
• Sankčné pásma sa aktivujú už 10 % z HDP pod
ústavným limitom. Sankcie sú odstupňované a
kumulujú sa.
• Jednoznačne definované únikové klauzuly
8

9. Záchranná brzda (2)
40% (v prechodnom období o 10% z HDP viac)
- Otvorený list ministra financií parlamentu + stratégia znižovania dlhu
43%
- Zmrazenie/zníženie platov ústavných činiteľov
- Vláda predloží návrh opatrení na zníženie dlhu do parlamentu
45%
- Viazanie 3% výdavkov v aktuálnom rozpočte (s výnimkami)
- Nemožnosť čerpať rezervy vlády a predsedu vlády
- Nemožnosť zvýšiť nominálne výdavky v rozpočte na ďalší rok (platí to na celú
verejnú správu vrátane samospráv)
47%
- Nutnosť predložiť vyrovnaný rozpočet (aj samosprávy)
50%
- Hlasovanie o dôvere vláde v parlamente
9

10. Výdavkové limity
• Budú špecifikované v zákone o rozpočtových
pravidlách
• Na rozdiel od horného limitu na dlh,
výdavkové limity by mali byť hlavným
viacročným rámcom pre rozpočtovanie na
Slovensku
• Rada bude monitorovať ich plnenie
10

11. Pravidlá pre samosprávy
• Zlaté pravidlo pre samosprávy: dlh len na
investičné projekty;
• Dlh by nemal presiahnuť 60% skutočných
bežných príjmov predchádzajúceho roka
• Ak dlh presiahne hranicu 60% platí sa pokuta 5%
z rozdielu nad horným limitom
• No bail-out; štát nezachraňuje rozpočet
samospráv
• Nové kompetencie len so zodpovedajúcimi
finančnými prostriedkami
11

12. Pravidlá
transparentnosti
• Zákonné požiadavky na informácie; špecifikácia
povinného časového rámca (t-2 až t+3 je minimum)
• Čisté bohatstvo, konsolidovaná bilancia, daňové
výdavky, hospodárenie štátnych podnikov,
jednorázová vplyvy, implicitný a podmienený dlh
budú súčasťou základných dokumentov
• Stratégia štátneho dlhu a jej plnenie budú tiež
obsiahnuté v rozpočte a štátnom záverečnom účte
• Zákonná úprava 2 výborov (makroekonomické a
daňové prognózy)
12

13. Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť (1)
• Zrkadlo pre vládu, studňa informácií pre verejnosť a
pomocník parlamentu
• Traja členovia + sekretariát s výkonným riaditeľom (cca. 15
analytikov)
• Menovanie predsedu rady parlamentom (2/3 väčšina);
ďalších dvoch navrhuje prezident a guvernér (tam stačí
nadpolovičná väčšina); ostatní výberovým konaním
• Sedemročné obdobie, neobnoviteľné
• Financovanie z NBS (rakúsky model) s možnosťou
preplatenia Ministerstvom financií SR
13

14. Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť (2)
• Rada odborne garantuje výstupy; operatívu má na
starosti výkonný riaditeľ kancelárie
• Striktne v pozitívnej rovine a nie v normatívnej
(rada nehodnotí opatrenia)
• Štyri hlavné úlohy rady
- Správa o dlhodobej udržateľnosti
- Hodnotenie dodržiavania pravidiel rozpočtovej
zodpovednosti a transparentnosti
- Stanoviská k legislatívnym návrhom
14
- Monitoring a hodnotenie vývoja rozpočtu

15. Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť (3)
Správa o dlhodobej udržateľnosti:
- prvýkrát v decembri 2012
- komplexný pohľad na dlhodobú udržateľnosť
verejných financií
- definícia základného scenára
- vypočítanie ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti
- v budúcnosti: vplyv na ekonomický rast,
medzigeneračné dopady, detailnejší pohľad na
čisté bohatstvo
15

16. Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť (4)
Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej
zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej
transparentnosti:
- prvýkrát v júni 2013 (štandardne do konca augusta)
- vyhodnotenie plnenia pravidiel – horný limit na
dlh, výdavkové limity, pravidlá pre samosprávy
- vyhodnotenie pravidiel transparentnosti –
zverejňovanie a dostupnosť údajov
- analýza stavu plnenia medzinárodných záväzkov v
oblasti fiškálneho rámca
16

17. Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť (5)
Stanoviská k legislatívnym návrhom:
- prvýkrát v novembri 2012 (zákon o sociálnom
poistení)
- z vlastnej iniciatívy alebo na podnet poslaneckého
klubu
- skúma sa najmä rozpočtový vplyv a vplyv na
dlhodobú udržateľnosť verejných financií
- v budúcnosti: dynamické mikrosimulácie (skúmanie
vplyvu opatrení na makroekonomické a rozpočtové
veličiny aj cez štruktúru príjmov a výdavkov
domácností)
17

18. Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť (6)
Monitoring a hodnotenie:
- prvýkrát v novembri 2012 (rozpočet verejných
financií)
- posúdenie reálnosti dosahovania rozpočtových
cieľov
- priebežné vyhodnotenia plnenia rozpočtu
verejných financií (2 až 3-krát do roka)
- citlivostné analýzy a alternatívne scenáre
18

19. Kľúčové body NRVS 20142016
• Návrh rozpočtu je postavený najmä na
jednorazových a dočasných opatreniach
• Štrukturálny deficit sa zvyšuje; bremeno
konsolidácie sa presúva na ďalšie roky
• Dlh sa približuje k dôležitým hraniciam
ústavného zákona; dlhodobá udržateľnosť sa
zhoršuje
• Rizík však vidí RRZ menej ako v roku 2013
• Hlavný cieľ NRVS -2.8 HDP pre rok 2014 je
dosiahnuteľný ak sa naplnia príjmy z
jednorázových opatrení
19

20. Ciele sú menej
ambiciózne
Tab 4: Ciele v oblasti salda verejnej správy (% HDP)
1. Rozpočet VS na roky 2013 až 2015
2. Návrh východísk rozpočtu VS na roky 2014 až 2016
3. Návrh rozpočtu VS na roky 2014 až 2016
4. Zmeny oproti RVS 2013-2015 (3-1)
5. Zmena oproti VRVS 2014-2016 (3-2)
2013
-2.9
-2.9
-3.0
0.0
0.0
2014
-2.4
-2.6
-2.8
-0.4
-0.2
2015
-1.9
-2.0
-2.6
-0.6
-0.6
2016
-1.3
-1.5
-0.2
Zdroj: MF SR, RRZ
Program stability na jar počítal s konsolidáciou v roku 2014 na
úrovni 0,8%, teraz rozpočet hovorí o zápornom úsilí 0,2 % HDP.
Hrubý dlh je v budúcom roku vyšší o 0,5 % HDP a dosiahne
podľa návrhu rozpočtu 56,8 % HDP.
20

21. Rok 2013
Pozitívne vplyvy
Negatívne vplyvy
Nižšie výdavky na spolufinancovanie EÚ fondov
+0,55
Menej daňových a odvodových príjmov
-0,71
Odpredaj núdzových zásob ropy
+0,51
Menej príjmov z dividend
-0,52
Rezerva z otvorenia 2. piliera
+0,31
Príjmy Telekomunikačného úradu
-0,18
Presun prostriedkov ŠR do roku 2014
+0,16
Dlh zdravotníckych zariadení
-0,14
Verejné zdravotné poistenie
+0,11
Vyššie výdavky samospráv
-0,12
• Veľké zmeny tak na strane príjmov ako aj výdavkov
• Dosiahnutie cieľa je možné najmä vďaka jednorazovým
položkám a v dôsledku veľmi nízkeho čerpania eurofondov
• Eurofondy sú nevyužitým potenciálom pre podporu
ekonomiky v roku 2013 a zároveň rizikom pre ďalšie obdobia
(ak plánujeme vyčerpať všetky dostupné zdroje)
21

22. Rok 2014
• Štrukturálne zmeny sa dajú očakávať najmä v troch
oblastiach: dane (DPPO), ESO a zdravotníctvo. Ich celkový
vplyv bude však relatívne malý v porovnaní s
jednorazovými a dočasnými opatreniami.
• Štrukturálny deficit zostáva v návrhu rozpočtu aj v roku
2014 výrazne nad 3% z HDP, dokonca sa zvyšuje.
• Vláda plánuje využiť investičnú výnimku.
• Ukončenie EDP zatiaľ neisté, budú potrebné ďalšie
opatrenia (alebo lepší výber daní).
• Dosiahnutie strednodobého cieľa v roku 2017 je veľmi
ambiciózne.
22

23. Štrukturálne saldo
Tab 19: Zmena štrukturálneho salda v rokoch 2012-2015 (ESA95, % HDP)
2012
2013OS
2014RVS
RRZ (metodika EK)
Štrukturálne saldo
Medziročná zmena štrukturálneho salda
RRZ (národná metodika)
Medziročná zmena štrukturálneho salda
EK
Štrukturálne saldo
Medziročná zmena štrukturálneho salda
MF SR (metodika EK)
Štrukturálne saldo
Medziročná zmena štrukturálneho salda
-4,9
2015RVS
-3,6
1,3
-4,1
-0,5
-2,8
1,3
1,0
-0,7
1,4
-4,0
-2,3
1,7
-3,1
-0,8
-2,9
0,2
-4,2
0,1
-2,9
1,3
-3,1
-0,2
Zdroj: RRZ, MF SR, EK
23

24. Hrubý dlh
24

25. Riziká pre rok 2014
• Celkovo vnímame menej rizík ako v rozpočte na tento rok
• Makroprognóza vybilancovaná
• Daňové prognózy s miernym negatívnym rizikom, ktoré
však môže byť kompenzované lepším vývojom plnenia v
posledných mesiacoch
• Samosprávy a zdravotníctvo zostávajú najproblémovejšími
oblasťami
• Riziká z pohľadu čistého bohatstva sú najmä v predajoch
aktív a nízkej úrovne kapitálových výdavkov
25

26. Riziká pre rok 2014
Tab 20: Prehľad rizík a rezerv návrhu rozpočtu na rok 2014 (mil. eur)
Riziká pre naplnenie rozpočtových cieľov
1. Dodatočné opatrenia v daniach a odvodoch, ktoré neboli
prediskutované vo Výbore pre daňové prognózy
2. Podhodnotenie bežných výdavkov samospráv
3. Podhodnotenie nákladov na zdravotníctvo
(nerozpočtovaný nárast záväzkov)
4. Vklady do základného imania (Eximbanka, SZRB)
5. Výpadok príjmov z predaja emisných kvót
6. Nižší vplyv z ESO (Nižšie príjmy z predaja majetku
a menšie úspory výdavkov)
7. Negatívny vplyv z dôvodu presunu výdavkov z roka 2013
8. Presun nevyčerpaných EÚ prostriedkov a príslušného
spolufinancovania do ďalších rokov*
Krytie rizika
30-60
Bez
kvantifikácie
Lepší výber daní
v roku 2013
65
rezerva na
dosiahnutie
fiškálneho cieľa
120-180
100
max. 100
50-100
200-300
potenciálna úspora
na spolufinancovaní
v roku 2014
400
bez
kvantifikácie
Riziká z pohľadu čistého bohatstva bez vplyvu na saldo rozpočtu
1. Zníženie hodnoty majetku štátu z dôvodu predaja majetku
54
štátu (ESO)
2. Zníženie hodnoty majetku štátu z dôvodu obmedzenia
bez
kapitálových výdavkov
kvantifikácie
3.Predaj aktív štátnych podnikov (CARGO) a použitie týchto
98
príjmov na bežné výdavky
4. Použitie aktív z odvodu finančných inštitúcií na bežné
160
výdavky a vznik podmienených výdavkov
9. Zmena metodiky ESA2010
* Ide o riziko pre celý horizont rozpočtu 2014-2016 a nemusí sa prejaviť hneď v roku 2014.
Krytie rizika
Zdroj: RRZ
26

27. Fiškálne pravidlá a
transparentnosť
• Z európskych pravidiel je otázne najmä dodržiavanie
konsolidačného úsilia v preventívnej vetve
• Zatiaľ nie je možné vyhodnotiť vývoj výdavkov po prekročení
55-percentnej hranice dlhu (opatrenia nie sú špecifikované)
• Veľa ad hoc zmien nad rámec daňovej prognózy odsúhlasenej
výborom – navrhujeme ďalšie zasadnutie
• Celková transparentnosť sa zlepšila vďaka detailnému
Národnému rozpočtovému plánu
27

28. Dlhodobá udržateľnosť
• Zhoršenie štrukturálneho salda oproti rozpočtu na
tento rok
• Mierne vyššia štartovacia pozícia hrubého dlhu
• Zvýšenie vianočných dôchodkov
• Naopak, významná parametrická reforma výsluhového
zabezpečenia vojakov a policajtov s pozitívnym
vplyvom
• Celkovo je možné skonštatovať zhoršenie pozície voči
budúcim generáciám
28

29. Zhrnutie (1)
• Ciele rozpočtu sú menej ambiciózne vo väzbe na plánované
využitie „investičnej klauzuly“
• Riziká identifikované RRZ sa v roku 2013 zväčša naplnili;
dosiahnutie cieľa je možné najmä v dôsledku jednorazových
opatrení a výrazne nízkeho čerpania EÚ fondov
• Aj v návrhu pre rok 2014 dominujú jednorazové a dočasné
opatrenia, štrukturálne saldo sa zhoršuje
• Dlh sa blíži k ekonomicky nákladným hraniciam ústavného
zákona, hotovostné operácie a rezervy však ponúkajú
dodatočný manévrovací priestor
• Ukončenie EDP len v prípade zlepšenia príjmov alebo
29
vierohodného konsolidačného programu na jar 2014

30. Zhrnutie (2)
• Úskalia investičnej klauzuly: i) ukončenie EDP je podmienkou,
ii) dodatočná konsolidácia v ďalších rokoch, iii) benchmark
štrukturálnej konsolidácie nie je splnený ani po uplatnení
klauzuly
• K dosiahnutiu MTO v roku 2017 bude potrebné v roku 2015-2017
konsolidovať ročným tempom v blízkosti 1% z HDP
• Riziká v návrhu sú menšie ako minulý rok: makroekonomické
prognózy viac vybilancované, samosprávy a zdravotníctvo však
zostávajú medzi hlavnými rizikami
• Transparentnosť sa zlepšila najmä vďaka NRP
• Dlhodobá udržateľnosť sa zhoršuje
30

31. Ďakujeme za pozornosť!
31