Leis que instituíram quadros de pessoal da FUNAPE, PGE e ARPE em Pernambuco

ESTADO DE PERNAMBUCO
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO
EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
RELATOR DA ADI Nº 5.406.
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 5.406
REQUERENTE: Procurador-Geral da República
INTERESSADOS: Governador do Estado de Pernambuco
Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco
O ESTADO DE PERNAMBUCO, pessoa jurídica de direito público
interno, representado, nos termos do art. 3º, inciso I, da Lei Complementar Estadual
nº 02, de 20 de agosto de 1990, pelos Procuradores que ao final assinam, com
endereço para intimações constante no rodapé desta peça processual, vem,
respeitosamente, perante V. Exa., apresentar os seguintes esclarecimento, em face
das alegações do ministério Público de Contas constantes da petição apresentada em
09.01.2017:
1. DA INSUBSISTÊNCIA DAS ALEGAÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DE
PERNAMBUCO CONSTANTES DA PETIÇÃO APRESENTADA EM 09.01.2017.
Como se verifica nos autos, o eminente Procurador-Geral da República,
em acatamento a uma representação formulada pelo Ministério Público de Contas do
Estado de Pernambuco, propôs, perante esse Excelso Pretório, a presente ação direta
de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar, contra dispositivos das Leis
Complementares Estaduais números 274, de 30 de abril de 2014; 275, de 30 de abril
de 2014 e 283, de 06 de junho de 2014, bem como dos Decretos Estaduais números
42.054, de 17 de agosto de 2015 e 42.118, de 10 de setembro de 2015, todos do
Estado de Pernambuco.
Página 1 de 10 www. pge.pe.gov.br
Rua do Sol, 143, Santo Antônio - CEP 50010470, Recife-PE - Fone: (81) 3181-8500 - Fax: (81) 3181-8477

Tais diplomas normativos cuidaram de instituir o quadro de pessoal e
respectivo plano de cargos, carreiras e vencimentos no âmbito da Fundação de
Aposentadorias e Pensões do Estado de Pernambuco – FUNAPE, da Procuradoria Geral
do Estado de Pernambuco – PGE/PE e da Agência de Regulação de Pernambuco –
ARPE.
Nos termos da petição inicial, haveria vício de inconstitucionalidade
material por suposta ofensa ao art. 37, caput e inciso II, da Constituição da República,
uma vez que as normas teriam sido alegadamente editadas com a finalidade de
“absorver” servidores cedidos e à disposição, que estavam em exercício nos órgãos e
entidades mencionados, por ocasião da edição das leis questionadas e instituição dos
respectivos quadros de pessoal.
Em 09 de janeiro de 2017, o Ministério Público de Contas de
Pernambuco apresentou petição, nos autos da Medida Cautelar na Ação Direta de
Inconstitucionalidade em epígrafe, alegando, em suma, que:
“...alguns servidores ‘transpostos’ para outros cargos públicos efetivos
estão ganhando até três vezes mais que nos cargos de origem.
Tal fato, em um momento de grave crise financeira dos estados-
membros, tem sido um ônus difícil de suportar ao Estado de
Pernambuco. De se destacar que as três leis locais impugnadas estão
produzindo efeitos desde 2014, quando editadas.
Ora, temos um periculum in mora de graves repercussões financeiras
para o Estado de Pernambuco que justifica a concessão monocrática
da medida cautelar...” (grifos acrescidos)

Com base em tais argumentos, o Ministério Público de Contas de
Pernambuco pleiteou a concessão da medida cautelar requerida.
Assim, de acordo com as alegações do Ministério Público de Contas de
Pernambuco, os diplomas normativos questionados na presente ação direta de
inconstitucionalidade representariam “ônus difícil de suportar ao Estado de
Pernambuco”, acarretando “graves repercussões financeiras para o Estado de
Pernambuco”.
Especificamente quanto a tais alegações, são trazidas ao conhecimento
desse Excelso Pretório as seguintes informações prestadas pela Secretaria de
Administração do Estado de Pernambuco, ora acostadas, cuja veracidade e
autenticidade são atestadas pelos signatários da presente peça:
Incremento percentual na folha de pagamento mensal do Poder
Executivo Estadual decorrente da implementação das disposições da
LC nº 283/2014 (ARPE):
Período Incremento na folha de pagamento
mensal referente ao Poder Executivo
Estadual
maio/2014 0,0020%
maio/2015 0,0015%
LC nº 274/2014 (FUNAPE):

Estadual
maio/2014 0,0169%
maio/2015 0,0017%
maio/2016 0,0029%
LC nº 275/2014 (PGE):
Estadual
maio/2014 0,0088%
maio/2015 0,0014%
maio/2016 0,0022%
Ressalte-se, desde já, que os percentuais de incremento na folha de
pagamento mensal referente ao Poder Executivo Estadual, acima indicados, são
trazidos ao conhecimento desse Excelso Pretório tão somente para fins de
contraposição às alegações do Ministério Público de Contas de Pernambuco, vazadas
na petição apresentada em 09 de janeiro de 2017, em homenagem à eventualidade da
defesa.
Com efeito, em face de tais números, de logo se constata a inexistência
do alegado “periculum in mora de graves repercussões financeiras para o Estado de
Pernambuco”.

Prestados tais esclarecimentos, cumpre reiterar o ponto central de toda
a discussão travada nos presentes autos, qual seja, a constitucionalidade das Leis
Complementares Estaduais números 274, de 30 de abril de 2014; 275, de 30 de abril
de 2014 e 283, de 06 de junho de 2014, bem como dos Decretos Estaduais números
42.054, de 17 de agosto de 2015 e 42.118, de 10 de setembro de 2015, todos do
Estado de Pernambuco.
Consoante ressaltado nas Informações prestadas nestes autos em 14 de
dezembro de 2015, citando algumas situações pontuais de atos de enquadramento
previstos em cada uma das leis questionadas, o Autor da presente ação direta de
inconstitucionalidade busca demonstrar que, em algumas situações específicas, teria
ocorrido a transposição de cargos.
Note-se que, no que diz respeito à Lei Complementar nº 274/2014
(relativa à FUNAPE), dos 133 (cento e trinta e três) servidores que tiveram o respectivo
enquadramento por ela regulado, o Autor questiona, concretamente, 07 (sete) casos.
Quanto à Lei Complementar nº 275/2014 (relativa à Procuradoria Geral do Estado), o
Autor trata especificamente de 03 (três) casos. E, por fim, em relação à Lei
Complementar nº 283/2014 (no âmbito da ARPE), o Autor cita a situação de um
agente de polícia civil que teria sido transposto para cargo de grau de escolaridade
distinto, o que não condiz com a verdade, como já demonstrado.
Deve-se destacar, de logo, que os diplomas legais questionados
cuidaram de promover a criação dos quadros de pessoal e carreiras no âmbito de
entes do Poder Executivo Estadual que, por razões históricas, não possuíam quadro
funcional próprio, e que sempre desempenharam suas atribuições por intermédio de
servidores cedidos de outros órgãos ou colocados à disposição.
Por tal razão, além de criar os quadros de pessoal e os respectivos
planos de cargos, carreiras e vencimentos dos órgãos mencionados, os diplomas legais
questionados previram a criação de quadros suplementares em extinção, para fins de
enquadramento dos servidores já em exercício nos órgãos, de acordo com os critérios

e requisitos estabelecidos nas leis. É justamente contra a criação desses quadros
suplementares em extinção que se volta a presente ação.
Segundo a tese da representação que instrui a ação direta, em todas as
três leis questionadas teria ocorrido, de forma genérica, a transposição de cargos
públicos, de modo que restaria condenada a própria criação dos quadros
suplementares em extinção, para os quais foram alocados os servidores então cedidos
e à disposição da ARPE, da FUNAPE e da PGE/PE, buscando-se, assim, provimento
jurisdicional que declare a inconstitucionalidade das normas e, assim, impondo que
tais servidores voltem a ocupar os cargos de origem e não possam, portanto,
submeter-se às regras de progressão das carreiras criadas para compor os quadros de
pessoal permanente de cada um dos órgãos citados.
Tal situação, por certo, caso acatada a pretensão, acarretará, desde já
se enfatiza, a extinção dos quadros suplementares em cada um dos três órgãos e,
assim, conduzirá a uma indesejada situação de convivência de servidores que exercem
as mesmas atividades, sujeitos a regimes administrativos distintos, com remunerações
igualmente distintas, em total desarmonia e flagrante insegurança jurídica, o que
certamente trará incomensuráveis prejuízos ao funcionamento de órgãos tão
relevantes e essenciais para o funcionamento do Estado.
Importante registrar, a título de esclarecimento, que a opção legislativa
de criar um quadro suplementar em extinção, ao lado do quadro permanente de
pessoal instituído, prevendo o enquadramento dos servidores em exercício nos
respectivos órgãos, não teve outra motivação que não fosse o reconhecimento de
situações consolidadas no tempo, prevendo-se que os enquadramentos apenas se
dariam nas hipóteses em que houvesse compatibilidade de atribuições e de grau de
escolaridade, de modo a permitir a regular continuidade administrativa em cada ente
público, bem como em respeito aos princípios da dignidade da pessoa humana e aos
valores sociais do trabalho.
De fato, sendo certo que, em todos os casos, a mão de obra existente
era formada em sua integralidade por servidores cedidos de outros órgãos da
administração estadual e que tais servidores, independentemente do cargo de origem,
exerciam atribuições totalmente compatíveis com as dos cargos instituídos pelas leis

questionadas, optou o legislador por renomear os cargos e enquadrar os servidores
respeitando os critérios de compatibilidade de remuneração e de escolaridade, de
modo a preservar a memória institucional e permitir a regular continuidade das
atividades administrativas, sme prejuízo à prestação dos serviços públicos.
Vale frisar que a situação descrita na Inicial não reflete o cenário fático
e jurídico decorrente da aplicação das normas questionadas, as quais não foram
utilizadas como veículos para a prática de situações de irregular movimentação
administrativa de pessoal.
Com efeito, o que se fez com a edição das leis foi meramente estabilizar
situações já consolidadas e existentes na prática, não se adotando situação
heterodoxa que pudesse ser questionada.
Não se criou um quadro a ser preenchido por movimentação futura (o
que poderia permitir que pessoas que não eram dos órgãos passassem a ser, à busca
de vantagem), não se permitiu o enquadramento para mera aposentadoria (dada a
regra dos cinco anos de permanência no cargo prevista em todas as leis questionadas),
não se fez transposição entre níveis de escolaridade, enfim, não se adotou nenhuma
medida visando prestigiar a situação de qualquer servidor, mas sim com o intuito de
viabilizar a implantação dos quadros de pessoal, levando-se em conta o fato da
existência de um quadro já formado por servidores oriundos de órgãos diversos, mas
que há décadas exerciam as funções e atribuições dos cargos que vieram a ser criados.
Com tal medida, buscou o legislador prestigiar os princípios da
economicidade e da eficiência, vez que muito dinheiro e tempo foram investidos ao
longo de vários anos (no caso da ARPE e da FUNAPE, cerca de 15 anos e, no caso da
PGE, 25 anos) com o treinamento dos servidores, aperfeiçoamento de suas
atribuições, de modo a formar uma memória institucional de valor inestimável,
impossível mesmo de ser desprezada.
Portanto, até a concretização da medida de elaboração e implantação
de um quadro próprio de pessoal em favor desses órgãos e, enquanto não consumada

esta, os entes conviveram com um quadro informal de servidores, em regra cedidos de
outros órgãos, com situações, inclusive, em sua maioria, consolidadas há mais de uma
década, o que demandou grandes investimentos em treinamento e capacitação, de
modo que os servidores integrantes do quadro suplementar adquiriram grande
experiência e formação nas suas respectivas áreas de atribuição e desempenho de
funções. Mais do que isso até, é possível dizer que os ditos servidores tomaram parte
na própria conformação dos entes em causa e de todos os seus processos produtivos,
construindo as bases dessas instituições.
De outro lado, considerando a fragilidade e voluntariedade das
vinculação desses servidores com os entes em foco, a instituição de um quadro novo
implicaria, por certo, uma completa debandada desses profissionais desprestigiados,
de volta aos órgãos de origem. Esses trabalhadores voltariam para instituições às quais
já não mais estavam vinculados há décadas, onde certamente contribuiriam com
trabalho menos produtivo e de qualidade inferior ao desenvolvido em prol dos entes
antes nominados. Nesse contexto, aquelas pessoas que viessem a integrar esse quadro
inteiramente novo não poderiam se valer da experiência e do conhecimento de todas
aquelas pessoas que construíram as bases daquelas instituições e as consolidaram.
Esse é o contexto no qual se tomou a decisão político-administrativa de
construir as bases que viabilizaram a implantação dos tão desejados quadros de
pessoal próprios da FUNAPE, da PGE e da ARPE, culimando na edição dos diplomas
legais já referidos acima.
Tais diplomas legais não cuidaram de promover a ascensão funcional
dos servidores, mas sim de enquadrá-los em quadros suplementares, tendo por base o
reconhecimento do direito a tal enquadramento, com base no fato de que vinham
exercendo essa função ao longo de anos e tendo por premissa a observância de
critérios objetivos como escolaridade e remuneração.
Optou-se, no caso, por prestigiar os princípios da efetividade e da
eficiência (resguardando-se a continuidade do serviço público, a “memória viva” das
instituições e as suas histórias funcionais), da economicidade (olvidando-se de impor
novos gastos, de se criarem mais cargos comissionados ou de se ampliarem os
contratos terceirizados), da segurança jurídica (consolidando o vínculo precário

existente e regularizando as situações de caráter transitório) e da proporcionalidade e
razoabilidade, bem como o respeito aos direitos individuais e às legítimas expectativas
dos servidores que, há muitos anos, exerciam ininterruptamente e com grande
dedicação suas funções nos órgãos alcançados pelas normas questionadas.
O afastamento de tais servidores para preenchimento das vagas por
novos concursados, além de representar a possível violação a direitos individuais
consolidados no tempo (o que geraria demandas judiciais com provável chance de
perda e ônus financeiro para o Estado), importaria em verdadeiro dano ao regular
funcionamento dos órgãos antes citados, com a paralisação de suas atividades, pela
total e absoluta desmobilização de toda a atual estrutura de pessoal de apoio (vez
que, como dito, não são alguns, mas todos os integrantes do quadro de apoio desses
órgãos que se enquadram na situação descrita acima).
Frise-se que esse Excelso Pretório firmou entendimento no sentido ora
defendido, como adiante se vê:
“EMENTA: QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO CAUTELAR. MUNICÍPIO DE
JUNDIAÍ. EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM QUE SE
DISCUTE SE O PROCESSO SELETIVO PÚBLICO, A QUE SE REFERE O ART.
4º DA LEI MUNICIPAL Nº 3.939/92, SATISFAZ A EXIGÊNCIA CONTIDA NO
ART. 37, INCISO II, DA MAGNA CARTA. ALEGAÇÃO DE QUE A
EXONERAÇÃO IMEDIATA DA MAIORIA DOS SERVIDORES
COMPROMETERÁ A CONTINUIDADE E A EFICIÊNCIA DO SERVIÇO
PÚBLICO. Alegação que se acolhe até o julgamento definitivo do apelo
extremo, ante a constatação de que a permanência dos servidores,
mesmo na hipótese de desprovimento do recurso, será menos danosa
à Administração Pública do que a exoneração e posterior reintegração
deles, no caso de provimento do apelo do Município. (…). Pedido
cautelar deferido.”
(AC-QO 200, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, julgado em 12/05/2004,
publicado em 04/06/2004, Tribunal Pleno) (grifos acrescidos)

Desse modo, eventual deferimento da medida cautelar, na forma como
requerida, implicaria a imediata paralisação dos três órgãos referidos na lide, bem
como ofensa ao princípio da continuidade do serviço público e graves danos à
administração do Estado de Pernambuco, vez que os servidores em questão não
poderiam mais exercer suas atribuições nos órgãos, a partir da criação de um quadro
de pessoal permanente.
2. DOS REQUERIMENTOS.
Diante do exposto, reitera-se a Vossa Excelência o requerimento de
indeferimento da medida cautelar.
Caso venha a ser acatada a pretensão cautelar, o que ora se admite
apenas em homenagem à Eventualidade da Defesa, requer que sejam conferidos
efeitos prospectivos, mediante a devida modulação, na forma preconizada pelo §1º do
art. 11 da Lei Federal nº 9.869/19991
, inclusive e notadamente para fins de preservar a
situação já consolidada pelo tempo, em relação aos enquadramentos e progressões já
realizados.
Pede deferimento.
Recife, 02 de março de 2017.
CARLOS ALBERTO CARVALHO ANTIÓGENES VIANA DE SENA JÚNIOR
Procurador do Estado Procurador Chefe do Contencioso
1 “Art. 11. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção
especial do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça da União a parte dispositiva da
decisão, no prazo de dez dias, devendo solicitar as informações à autoridade da qual tiver
emanado o ato, observando-se, no que couber, o procedimento estabelecido na Seção I deste
Capítulo.
§ 1o
A medida cautelar, dotada de eficácia contra todos, será concedida com
efeito ex nunc, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa.” (grifos
acrescidos)

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