La evolución de la realidad social como supuesto de interés casacional

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Recurso de apelación Civil 3368/2013-R
A LA ILMA. AUDIENCIA PROVINCIAL DE SEVILLA
SECCIÓN SEGUNDA
PARA ANTE LA SALA DE LO CIVIL DEL TRIBUNAL SUPREMO
Dª. JULIA MACIAS DORISSA, Procuradora de los Tribunales, actuando en
representación de , según viene acreditado en el presente recurso de
apelación civil, ante esta Sala comparezco y como mejor proceda en derecho
DIGO:
I. Que en fecha 18 de marzo de 2014, ha sido notificada a esta parte,
Sentencia de fecha 25 de febrero de 2014, dictada en el recurso de
apelación civil arriba citado, en virtud de la cual se desestima el recurso de
apelación interpuesto por esta representación contra la Sentencia dictada,
con fecha 23 de enero de 2013, por el Juzgado de Primera Instancia nº 3 de
Sevilla, en el procedimiento ordinario 908/2011, si bien se rechazan los
fundamentos jurídicos inconciliables con la motivación de la Sentencia
dictada en instancia por la Ilustrísima Audiencia Provincial.
II. Que entendiendo que la meritada sentencia no es ajustada a derecho, dicho
sea con los debidos respetos y en términos de defensa, por medio del
presente escrito, al amparo de lo dispuesto en el apartado 3º del artículo
477.2 de la LECiv, interpongo contra la reseñada Sentencia, RECURSO DE
CASACION POR INTERÉS CASACIONAL, que basamos en las siguientes
alegaciones:
ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Primero.- El presente recurso de casación se deduce contra la Sentencia dictada
por la Audiencia Provincial de Sevilla, Sección Segunda, con fecha 25 de febrero
Ramírez Mora Abogados

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de 2014, en el recurso de apelación civil arriba citado, por presentar interés
casacional como a continuación se fundamentará ampliamente, al amparo de lo
dispuesto en el apartado 2.3º artículo 477 Y 477. 3de la LECiv, ante la inexistencia
de jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el problema jurídico planteado, y la
existencia de una doctrina unívoca de las Audiencias Provinciales.
Si bien, entendemos que a la necesidad de la existencia de Jurisprudencia del
Tribunal Supremo sobre la materia se une una clara evolución de la realidad
social al respecto del problema jurídico planteado en el que están imbricados el
derecho real de propiedad, y el derecho personal de arrendamiento en su
vertiente de derecho de retorno, así como la evolución del derecho urbanístico,
todo ello conforme a los términos de la excepción prevista en el Acuerdo de
Admisión de los Recursos de Casación de la Sala Primera del Tribunal Supremo
de fecha 30 de diciembre de 2011.
Somos conscientes del carácter extraordinario del motivo de interés casacional
alegado, pero al tiempo también de la necesidad de que el Tribunal Supremo se
pronuncie al respecto del referido problema jurídico y de la patente evolución de la
realidad social que motiva el dictado de Jurisprudencia modificando la doctrina
jurisprudencial existente como luego se fundará.
Segundo.- El presente recurso se interpone dentro del plazo de veinte días
establecido en el artículo 479 de la LECiv, computados conforme al artículo 448.2
de la LEC.
Tercero.- El recurso presenta interés casacional por los motivos enunciados y
ahora fundados que son los siguientes:
1) El presente recurso de casación presenta interés casacional, ya que la
Sentencia recurrida infringe la recta interpretación que cabe atribuir a la
Disposición Adicional Octava de la Ley de Arrendamientos, en relación
con la recta interpretación que cabe atribuir a la Disposición Adicional
Cuarta regla 3ª del Texto Refundido 1/92, de 26 de junio, de la Ley del
Suelo, (en adelante TR 1/92) vigente al tiempo de la actuación
urbanística que motiva el presente proceso, debido a la evolución de la
realidad social que cabe constatar en la concepción del concepto de

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función social de la propiedad privada dominical, conforme al deber de
uso y conservación de la misma, previsto en el artículo 33 de la
Constitución Española, que conforma su contenido esencial, y que ha de
materializar el derecho de retorno de los arrendatarios sobre el que versa
el problema jurídico planteado; por la evolución de la realidad social en la
necesaria y mayor preponderancia que se otorga a la consideración del
derecho constitucional a una vivienda digna, vehículo para permitir el
respeto de los derechos fundamentales de la Constitución Española,
consagrado en el artículo 45 de la Constitución Española como principio
rector de la política social y económica que ha de informar la actuación
de los poderes públicos y la práctica judicial; por la evolución de la
actividad urbanística desde su consideración legal para recuperar la
ciudad creada a través del ejercicio del deber de conservación del
propietario; y finalmente por la evolución del derecho de arrendamiento
como modo de acceso a la necesidad de vivienda cuyo mercado se
flexibiliza para incrementar su presencia en el conjunto del mercado
residencial español, al tiempo que se compatibiliza con el mantenimiento
del régimen jurídico de protección que se mantiene para los
arrendamientos longevos existentes en los centros urbanos para
personas de avanzada edad.
En esencia se expone la constatación de dicha evolución de la realidad
social que fundamenta el motivo de interés casacional a través de la
evolución de la legislación de las cuatro objetos de regulación que
evoluciona en su consideración por la realidad social (derecho de
propiedad, actividad urbanística, derecho de vivienda y derecho de
arrendamiento) que nos brinda un elemento objetivo para constatar la
evolución de la realidad social que pide un cambio de la Jurisprudencia
del Alto Tribunal al que tenemos el honor de dirigirnos, y que por otra
parte, no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el problema
jurídico sometido a su consideración. Permitiéndonos la guía que
exponemos a continuación sobre la evolución legislativa de los cuatro
elementos enunciados, huir de una visión parcial e interesada propia de
la parte.

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A continuación exponemos a través de la evolución legislativa habida
sobre el derecho de retorno y los títulos competenciales del legislador
que intervienen en el mismo, en orden a constatar la existencia de una
evolución de la realidad social sobre la propiedad privada dominical, la
actividad urbanística, el derecho de vivienda y el derecho de
arrendamiento que, confiamos, sea de consideración por el Tribunal
Supremo, no para cambiar su posición, dado que no ha tenido la
oportunidad de fijarla, sino de establecerla de modo contrario a la
doctrina jurisprudencial de las Audiencias Provinciales existentes a día de
hoy:
a. La Disposición Adicional Cuarta TR 1/92 citada, otorgó a los
arrendatarios cuyas viviendas fueran demolidas por ser objeto de
actuaciones urbanísticas derecho de retorno regulado en la
legislación arrendaticia al tiempo de su aprobación, constituida por el
Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre que recogía tal derecho de
retorno en su artículo 81, como garantía frente a la posibilidad de
demoler edificaciones vetustas y en mal estado que otorgaba el
precepto al propietario bajo ciertas condiciones y finalidades.
El otorgamiento del derecho de retorno se hace bajo la definición
general que encabeza la D.A. Cuarta del TR 1/92, obligando a
garantizar el derecho de retorno a aquellos bajo tres reglas previstas
para supuestos diferentes de actuación urbanística.
Conforme a la lógica interpretación sistemática que ofrecieron las
Audiencias Provinciales sobre tal regulación del derecho de retorno,
siendo destacable la Sentencia de 25 de septiembre de 1992 de la
Sección Decimotercera de Barcelona, se entendía procedente
otorgar derecho de retorno en toda actuación urbanística con
resultado de demolición o rehabilitación integral, sin que fuera
impedimento la declaración del inmueble en estado de ruina total o
legal, como acaece en autos.

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Por tanto, conforme a tal regulación era la Legislación de Suelo la
que otorgaba el derecho de retorno los arrendatarios fijando las
condiciones para su concesión (actuaciones aisladas no
expropiatorias), llamando a la legislación arrendaticia para
establecer las condiciones de ejercicio y concreción del citado
derecho.
b. La entrada en vigor de la Ley 29/1994, de Arrendamientos Urbanos
supuso un cambio en la posición doctrinal de las Audiencias
Provinciales, dado que la Disposición Adicional Octava a nuestro
modesto entender estableció una antítesis respecto al tenor de la
D.A. Cuarta del TR 1/92, al señalar que el derecho de retorno
"regulado" en la D.A. Cuarta del TR 1/92 "se regirá" por lo dispuesto
en la presente disposición.
Dicho tenor deja abierta una contradicción en el ordenamiento
jurídico sobre que norma regula el otorgamiento del derecho de
retorno.
En la práctica se asume por la doctrina jurisprudencial que el
derecho de retorno habrá de ser otorgado conforme a las "reglas" de
la legislación arrendaticia, soslayando completamente a la
Disposición Adición Cuarta de la Ley del Suelo que establecía las
reglas bajo las que debía regularse la concesión del derecho de
retorno.
Consecuencia de lo anterior es la denegación del derecho de retorno
a todo arrendatario cuya vivienda se enclave en edificación objeto de
declaración firme de ruina en expediente contradictorio.
Dicha posición doctrinal de las Audiencias se sustenta, como la
Sentencia recurrida, en el tenor de la D.A. Octava de la Ley de
Arrendamientos que añadió a las exigencias de la regla 3ª de la D.A.
Cuarta del TR 1/92 la exigencia de que las actuaciones aisladas no
expropiatorias fueran "exigidas por el planeamiento".
A partir de la entrada en vigor de dicha norma la doctrina
jurisprudencial de las Audiencias Provinciales entendió sin fisuras

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que no cabía otorgar derecho de retorno cuando el edificio demolido
o rehabilitado de modo integral hubiera sido objeto de declaración
firme de ruina adoptada en expediente contradictorio, con audiencia
a los arrendatarios. Al entender, como la Sentencia aquí tan
impugnada como respetada, que una demolición o rehabilitación
impuesta por una declaración firme de ruina no constituye una
"exigencia del planeamiento".
c. La evolución de la realidad social que esgrimimos como motivo de
interés casacional comienza con la STC 61/1997 que vino a derogar
la mayor parte de los preceptos del TR 1/92 con fundamento en el
bloque de constitucionalidad, al atribuir el artículo 148.1.3º de la
Constitución Española, competencias exclusivas al legislador
autonómico en materia de ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda.
En dicha Sentencia, el Tribunal Constitucional declara expresamente
la inconstitucionalidad de la Disposición adicional cuarta, regla 2ª del
TR 1/92, declarando en su consecuencia la constitucionalidad de la
DA. Cuarta y sus reglas 1ª y 3ª, fundando en el título competencial
previsto en el artículo 149.1.8 "legislación civil" de la Constitución
Española la constitucionalidad de la D.A. Cuarta y sus reglas 1ª y 3ª
del TR 1/92 en su Fundamento de Derecho M) DISPOSICIONES
ADICIONALES Y TRANSITORIAS DEL T.R.L.S. 41. (Disposiciones
adicionales primera, tercera, cuarta, séptima y octava), expresando
el Tribunal Constitucional:
El apartado 3 se refiere al derecho de retorno
regulado en la legislación arrendaticia,
ejercitable frente al dueño de la nueva
edificación cualquiera que sea éste, debiendo
el propietario garantizar el alojamiento
provisional de los inquilinos hasta que sea
posible el retorno. Respecto de este punto
ostenta el Estado un evidente título

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competencial ex art. 149.1.8º C.E. , ya que
establece una norma materialmente civil,
atinente al tráfico jurídico privado.
Dicha D.A. Cuarta del TR 1/92 permaneció vigente tras la Sentencia
referida para posteriormente ser declarada expresamente en vigor
por la Ley 6/98, de 13 de abril, del Suelo merced a su Disposición
Derogatoria que derogaba el TR 1/92 a excepción de los preceptos
que citaba.
La D.A. Octava de la LAU había sido aplicada en dicha exigencia
adicional de venir "exigidas por el planeamiento" regulando en la
práctica las condiciones de otorgamiento del derecho de retorno
frente al tenor de la D.A. Cuarta del TR 1/92, que igualmente decía
regularlo, por aplicación del axioma lex posteriori derogat priori.
Dado que conforme a la STC 61/97 ambos son preceptos de materia
civil, por lo que no puede invocarse el principio ley especial deroga
general, para explicar la posición de la doctrina jurisprudencial de las
Audiencias Provinciales.
Pues bien, la declaración de la D.A. Cuarta regla 3ª del TR 1/92
como precepto expresamente en vigor por la Ley 6/98 hubiera tenido
que determinar la regulación del otorgamiento del derecho de
retorno conforme a su tenor al ser posterior a la Ley de
Arrendamientos Urbanos de 1994.
Tal es el precepto que está en vigor cuando se produce el hecho
que determina el nacimiento del derecho de retorno que
pretendemos para mis mandantes, el desalojo de la edificación
ordenado por la autoridad administrativa el 14 de abril de 2000 y
ejecutado en julio de 2000, posteriormente declarado no ajustado a
Derecho.
d. Posteriormente la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo (en adelante
LS 2007) que deroga a la anterior Ley 6/98, del Suelo, dispone

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conforme a su Disposición Derogatoria la expresa derogación de
determinados preceptos del TR 1/92 entre los que no se encuentra
la D.A. Cuarta regla 3ª de su texto, por lo que el precepto continúa
en vigor.
La Disposición Final Segunda contenía mandato de delegación
legislativa en el Gobierno para refundir mediante Real Decreto
Legislativo los preceptos vigentes del TR 1/92 con la recién
aprobada Ley 8/2007, de Suelo, en su forma más amplia de
delegación prevista en el artículo 82.5 de la Constitución Española,
esto es, autorizando al Gobierno a regularizar, aclarar y armonizar
los textos legales que se han de refundir. En una palabra, con
capacidad normativa material, no solo formal-organizativa.
Si bien, hemos de considerar que con el dictado de la LS 2007 el
derecho de retorno sufrió ya una primera modificación reflejo de la
realidad social cambiante que invocamos como motivo de intereses
casacional de admisibilidad del presente Recurso, esto es, el dictado
del artículo 16.1 de la LS 2007 venía a "universalizar" (si se nos
permite la expresión) el derecho de retorno y realojamiento para
toda actuación de transformación urbanística constituyéndolo en
obligación legal del propiedad que promueva la actuación de
transformación urbana:
e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se
precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la
actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el
retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en
la legislación vigente.
e. El Texto Refundido de ambas normas legales tuvo lugar con el Real
Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el
Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante TRLS 2008) que
mantuvo el tenor del artículo 16.1.e) antes transcrito, y dio redacción
expresa en su texto a la D.A. Cuarta regla 3ª en cumplimiento del

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mandato de refundición con el dictado de la D.A. Undécima en su
apartado 2:
2. En las actuaciones aisladas no expropiatorias, los arrendatarios
de las viviendas demolidas tendrán el derecho de retorno regulado
en la legislación arrendaticia, ejercitable frente al dueño de la
nueva edificación, cualquiera que sea éste. En estos casos, deberá
garantizarse el alojamiento provisional de los inquilinos hasta que
sea posible el retorno.
Esto es, el TRLS 2008 mantuvo literalmente el mismo tenor que
presentaba la D.A. Cuarta regla 3ª del TR 1/92, en ejercicio
competencias normativas exclusivas del Estado en materia de
legislación civil.
f. El último cambio legislativo producido en relación con el derecho de
retorno de arrendatarios se produjo con el dictado de la Ley 8/2013, de
20 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, que
determina la plasmación final de la evolución de la realidad social,
aunque no sólo, que tratamos de plasmar como motivadora del interés
casacional del presente Recurso. Por ello, la citada Ley 8/2013 deroga
la D.A. Undécima del TRLS 2008.
El derecho de retorno y realojamiento ocupa en la Ley 8/2013 un
precepto completo, en concreto el artículo 14 de la Ley 8/2013, que
prescinde por primera vez de llamar a la legislación arrendaticia y
acomete la íntegra regulación de las condiciones de otorgamiento,
ejercicio, concreción del derecho y compatibilidad con otros posibles
que pudiera ostentar el arrendatario como la eventual indemnización por
extinción de derechos preexistentes. Mantiene en vigor el artículo 16 del

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TRLS 2008 que lo recogía, completa su regulación y establece el plan
de realojamiento y retorno, provisional y definitivo como uno de los
elementos esenciales de cualquier actuación de rehabilitación,
regeneración y renovación previstas en la Ley, esto es, de cualquier
actuación de transformación urbana.
El precepto citado, artículo 14 de la Ley 8/2013, presenta el siguiente
tenor:
Artículo 14. Los derechos de realojamiento y de retorno.
1. En la ejecución de las actuaciones previstas por esta Ley que
requieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que
constituyan su residencia habitual, deberán garantizar el derecho
de aquéllos al realojamiento en los términos establecidos por la
Ley de Suelo y por la legislación sobre ordenación territorial y
urbanística:
a) la Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario de
la expropiación, cuando se actúe por expropiación. A tales
efectos, deberán poner a disposición de aquéllos, viviendas en
las condiciones de venta o alquiler vigentes para las viviendas
sometidas a algún régimen de protección pública y superficie
adecuada a sus necesidades, dentro de los límites establecidos
por la legislación protectora. La entrega de la vivienda de
reemplazo, en el régimen en que se viniera ocupando la
expropiada, equivaldrá al abono del justiprecio expropiatorio,
salvo que el expropiado opte por percibirlo en metálico, en cuyo
caso no tendrá derecho de realojo.
b) el promotor de la actuación, cuando se actúe mediante
ámbitos de gestión conjunta, mediante procedimientos no
expropiatorios. En estos casos, el promotor deberá garantizar el
realojamiento, en las condiciones que establezca la legislación
aplicable.

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2. Cuando se actúe de manera aislada y no corresponda
aplicar la expropiación, los arrendatarios que, a
consecuencia de las obras de rehabilitación o demolición no
puedan hacer uso de las viviendas arrendadas, tendrán el
derecho a un alojamiento provisional, así como a retornar
cuando sea posible, siendo ambos derechos ejercitables
frente al dueño de la nueva edificación, y por el tiempo que
reste hasta la finalización del contrato.
Para hacer efectivo el derecho de retorno, el propietario de la
finca deberá proporcionar una nueva vivienda, cuya superficie no
sea inferior al cincuenta por ciento de la anterior y siempre que
tenga, al menos, noventa metros cuadrados, o no inferior a la
que tuviere, si no alcanzaba dicha superficie, de características
análogas a aquélla y que esté ubicada en el mismo solar o en el
entorno del edificio demolido o rehabilitado.
3. El derecho de realojamiento es personal e intransferible, salvo
en el caso de los herederos forzosos o del cónyuge supérstite,
siempre y cuando acrediten que comparten con el titular en
términos de residencia habitual, la vivienda objeto del realojo.
4. Todo procedimiento de realojamiento respetará, al menos, las
siguientes normas procedimentales comunes:
a) La Administración actuante identificará a los ocupantes legales
a que hace referencia el apartado 1, mediante cualquier medio
admitido en derecho y les notificará la inclusión del inmueble en
la correspondiente actuación, otorgándoles un trámite de
audiencia que, en el caso de que exista también un plazo de
información pública, coincidirá con éste.
b) Durante el trámite de audiencia o información al público, los
interesados, además de acreditar que cumplen los requisitos
legales necesarios para ser titulares del derecho de
realojamiento podrán solicitar el reconocimiento de dicho derecho
o renunciar a su ejercicio. La ausencia de contestación no

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impedirá a la Administración continuar el procedimiento.
c) Una vez finalizado el trámite previsto en la letra anterior, la
Administración aprobará el listado definitivo de las personas que
tienen derecho a realojamiento, si no lo hubiera hecho ya con
anterioridad y lo notificará a los afectados.
d) No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, podrá
reconocerse el derecho de realojamiento de otras personas que,
con posterioridad al momento correspondiente, acrediten que
reúnen los requisitos legales para tener dicho derecho.
5. Para hacer efectivo el derecho de realojamiento será preciso
ofrecer una vivienda por cada una de las viviendas afectadas por
la actuación, bien en el mismo ámbito de actuación, o, si no es
posible, lo más próximo al mismo. Cuando no sea materialmente
posible ofrecer dicha vivienda, los titulares del derecho de
realojamiento tendrán derecho a su equivalente económico.
La vivienda de sustitución tendrá una superficie adecuada a las
necesidades del titular del derecho de realojamiento y, en el caso
de que éste fuera una persona con discapacidad, será una
vivienda accesible o acorde a las necesidades derivadas de la
discapacidad.
El derecho de realojamiento respetará en todo caso los límites
establecidos por la legislación sobre vivienda protegida que
resulte aplicable.
6. El reconocimiento del derecho de realojamiento es
independiente del derecho a percibir la indemnización que
corresponda, cuando se extingan derechos preexistentes, salvo
lo dispuesto en la letra a) del apartado 1.
El precepto hace una llamada tanto a los términos de la Ley del Suelo,
en los que la propia ley incide, pero también al legislador autonómico en
sus previsiones al respecto en la legislación de ordenación territorial y

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urbanística.
Cierto es que la D.A. Octava de la Ley de Arrendamientos Urbanos
continúa en vigor tras el dictado de la reforma de la legislación
arrendaticia operada por la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de
flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas. Pero,
huyendo de toda parcialidad de parte, hemos de considerar un humano
olvido del legislador su permanencia en vigor, dado que la citada
Disposición hace referencia aún a la D.A. Cuarta regla 3ª que no se
encuentra vigente desde la entrada en vigor del TRLS 2008 en fecha 27
de junio de 2008. Fecha de la elaboración, aprobación y promulgación
de la citada reforma legislativa.
No obstante, hemos de recordar que hemos plasmado la evolución
legislativa de la regulación legal del derecho de retorno a los
arrendatarios como parámetro objetivo para constatar la evolución de la
realidad social, no como cita del marco jurídico aplicable a la resolución
del problema jurídico planteado en el procedimiento que recurrimos en
Casación.
g. En conclusión, intervienen en la legislación reguladora del derecho de
retorno tres ámbitos competenciales bien diferentes.
i. El determinado por el artículo 149.1.1º que atribuye al Estado el
establecimiento de las condiciones básicas de igualdad en el
ejercicio de derechos y deberes constitucionales, en este caso en
relación con el derecho de propiedad privada consagrado en el
artículo 33 de la Constitución Española. Dado que dicho derecho
de retorno tiene por objeto de materialización la propiedad
privada dominical.
Derecho cuya función social determina su contenido esencial.
Siendo la consideración de la función social del citado derecho, y
por ende, el derecho de propiedad en su contenido social el que
ha evolucionado conforme a la realidad. Atribuyendo a la
propiedad dominical conforme a su función social unos deberes
cuyo incumplimiento determina el uso de facultades coactivas

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hasta ahora proscritas por la extensión del derecho acorde con la
realidad social superada.
Tales facultades coactivas no son otras que el ejercicio de la
expropiación forzosa por razón de urbanismo que establecía el
artículo 34 de la derogada Ley del Suelo 6/98, al predicarse de
dicho derecho a partir de dicha norma una obligación clara y
terminante como derecho constitucional, el deber de
conservación impuesto por el artículo 19 de la referida norma
legal. Deber de conservación que integra el contenido esencial
del derecho de propiedad al arbitrarse por el legislador como
deber impuesto por la función social de dicho derecho
constitucional de propiedad privada dominical, no ya como deber
de contenido puramente urbanístico dictado por un legislador
incompetente para incidir en el derecho constitucional de
propiedad privada.
Deber que tenía su antecedente en el artículo 206 d) del TR 1/92,
que establecía la aplicación de la expropiación forzosa por razón
del urbanismo en dicho apartado "por incumplimiento de la
función social de la propiedad" al faltar al cumplimiento de
deberes urbanísticos y al mandato de usar el suelo conforme a la
ordenación territorial y urbanística conforme al artículo 8 del TR
1/92 y sus correlatos posteriores.
Dicha expropiación forzosa por incumplimiento de la función
social de la propiedad presentaba dos causas expropiandi en el
artículo 207 del TR 1/92, la que aquí interesa, por "inobservancia
de los deberes básicos establecidos en ésta Ley" cual era, entre
otros, los deberes legales de uso conforme al planeamiento,
conservación y rehabilitación establecidos en el artículo 21 del
TR 1/92.
Dicha obligación de uso, conservación y rehabilitación se acoge
por el legislador regulando condiciones básicas de derechos y
deberes constitucionales (derecho de propiedad-deberes de

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función social del contenido del mismo), merced a la evolución
social que invocamos y que se plasma perfectamente en la
Exposición de Motivos de la Ley 8/2013. Exposición de Motivos
que arranca de la diagnosis efectuada por la Exposición de
Motivos de la Ley 8/2007 en la que reconoce nuestro mayor
problema sobre la materia en el uso dado hasta ahora
mayoritariamente a la propiedad privada del suelo, su destino a
la creación de nueva ciudad, consumiendo nuevos suelos.
Diagnóstico tras el que plantea el objetivo del legislador acorde
con el contenido de la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL
CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre una
Estrategia temática para el medio ambiente urbano {SEC(2006)
16}, consistente en recuperar la ciudad existente mediante la
rehabilitación y la regeneración urbana en lugar perseguir nuevos
desarrollos.
Objetivos que al margen de los que plantea la UE el legislador de
la Ley 8/2013, reafirma con dos componentes propios de la
realidad social de España, la necesaria reconversión del sector
de la construcción como factor preciso en la recuperación de la
economía española y por otra parte, que conforme al Sistema de
Información Urbana y el Estudio de Sectores Residenciales en
España 2011 elaborado por el Ministerio de Fomento, España
posee suelo (de no reactivarse la demanda) para absorber los
crecimientos urbanos en los próximos 45 años, así como que
existen actualmente 723.043 viviendas nuevas vacías, sin uso.
Dando mayor relieve a la rehabilitación sobre la creación de
nueva ciudad como objetivo que satisface el interés general.
Por ello, tanto ha evolucionado el concepto legal de propiedad
privada urbana y su función social, impuesto por la necesidad de
reforzar los deberes constitucionales de uso, conservación y
rehabilitación de dicha propiedad dominical, por encontrarse
inserta en su función social, no ya como obligación externa
determinada por el planeamiento urbanístico o la ordenación

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urbanística que éste impone a través de la legislación de dicha
materia.
ii. El segundo título competencial que interviene en la regulación del
derecho de retorno es el determinado por el artículo 148.1.3º de
la CE, esto es, la competencia exclusiva que ostenta el legislador
autonómico sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
No en vano el derecho de retorno se concibe por el legislador, en
el caso que nos ocupa, que surge a consecuencia de la
ejecución de "actuaciones aisladas no expropiatorias" que
determinen la necesidad de demoler o rehabilitar íntegramente el
edificio que ocupen los arrendatarios, cuando constituya su
vivienda habitual, y dicha actuación exija su desalojo.
Tal es el motivo por el cual el legislador civil incluyo la D.A.
Cuarta en el TR 1/92.
El contenido actual vigente de la D.A. Octava de la Ley 29/94 de
Arrendamientos establece (conforme entienden la unanimidad de
las Audiencias Provinciales) en su literalidad la exigencia de que
dichas actuaciones aisladas no expropiatorias vengan "exigidas
por el planeamiento". Expresión que hizo modificar la posición
inicial desde el dictado de la Sentencia 25 de septiembre de 1992
de la Sección Decimotercera de la Audiencia Provincial de
Barcelona, para mantener una postura posterior conforme a la
cual las declaraciones firmes y contradictorias de ruina impiden el
otorgamiento del derecho de retorno por, según su posición
doctrinal, no venir exigida por el planeamiento. Como sostiene la
más reciente de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial
de Lérida de 4 de octubre de 2013.
En este título competencial interviene también la legislación
sobre vivienda que toma una orientación actual, fruto de la
evolución de la realidad social que ha pivotado entre la dificultad
de acceso a la misma por su encarecimiento, a la dificultad de

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acceso por una enorme restricción del crédito hipotecario para la
gran mayoría de la población, tras la crisis económica española
con protagonismo del sobredimensionamiento del sector de la
promoción inmobiliaria residencial de grave impacto en el sector
financiero.
En ese sentido, se promulgaron leyes por los legisladores
autonómicos buscando garantizar un derecho a la vivienda
concebido en la constitución como principio rector de la política
social y económica en su artículo 47 de la CE.
En el ámbito territorial del asunto que sometemos a la
consideración del Tribunal Supremo, Andalucía, se dictó la Ley
1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en
cuya Exposición de Motivos se reflejaba al párrafo quinto de su
parágrafo IV se sintetizaba la pretensión del legislador para
responder a la realidad social, tratando de articular una respuesta
rectora que como poder público le exige la Constitución Española
en relación con el derecho constitucional a una vivienda digna y
adecuada:
La presente Ley otorga al derecho a la vivienda un carácter
finalista, al definirlo como el que satisface las necesidades
habitacionales de sus titulares y de quienes con ellos convivan,
permitiendo una vida independiente y autónoma y
favoreciendo el ejercicio de los derechos fundamentales.
iii. El tercer título competencial que interviene en la legislación
reguladora del derecho de retorno es la establecida en el
artículo 149.1.8º de la CE otorgando competencia exclusiva al
legislador estatal en materia de legislación civil.
Indiscutiblemente la legislación de arrendamientos urbanos
ha sufrido también una evolución desde la protección máxima
que otorgaba las normas preconstitucionales como el Decreto

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4104/1964, que aprobó el Texto Refundido de la Ley de
Arrendamientos Urbanos (en adelante TRLAU 64) en la que
nace el derecho de retorno, hasta la actual y última reforma
introducida por la Ley Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas
de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de
viviendas. Que si bien introduce una importante liberalización
del mercado del alquiler, lo hace buscando, precisamente
como señala su Exposición de Motivos, que España deje
atrás su débil mercado de alquiler, situado en torno al 17 por
100 para aproximar al 30 por 100 que ocupa en nuestro
entorno europeo, tratando de consolidar el derecho de
arrendamiento como una opción con mayor presencia en el
mercado para satisfacer el acceso al derecho constitucional
de vivienda.
En materia de arrendamientos cabe residenciar la evolución
de la objetividad de la causa de resolución del contrato de
arrendamiento prevista en el artículo 118 del TRLAU 64,
frente al actual artículo 28 de la LAU 94 que subjetiva la
responsabilidad por la destrucción de la cosa arrendada, e
impide resolver el contrato si la destrucción del bien si, como
ocurren en los que obtienen como resultado la declaración de
ruina contradictoria no inminente, ha sido por causa imputable
al propietario-arrendador.
En conclusión sobre lo expuesto, la realidad social ha venido a plasmar que
el derecho de propiedad privada dominical, lejos de ser ya considerado como
un derecho absoluto (que parte de nuestra concepción romanista del
derecho de propiedad privada que arranca del artículo 348 del Código Civil, y
que extendía su dominio desde el cielo hasta el infierno abarcando subsuelo,
suelo y vuelo) ha pasado a considerarse un bien económico que está
sometida a un clara intervención por los poderes públicos conforme a su
función social, imponiendo a éste deberes como su uso determinado por la
ordenación territorial y urbanística, así como el cumplimiento de claros

19
deberes de conservación como obligación que satisfaga el respeto y soporte
de derechos constitucionales como el de derecho vivienda, derecho de
libertad de empresa, y el derecho al trabajo, entre otros, al albergar usos
residenciales y para la actividad económica de gran importancia social. Y
dicha evolución se plasma en el hecho de ser contenido ahora en legislación
dictada en ejercicio de competencias establecidas por el artículo 149.1.1º de
la CE de establecimiento de condiciones de igualdad básicas en el ejercicio
de derechos y deberes constitucionales. Esto es, conformando claramente
por dos títulos competenciales, al que se une el urbanístico, la función social
que determina su contenido esencial.
Ello determina que la actual posición doctrinal de las Audiencias Provinciales
que niegan el derecho de retorno al arrendatario que ocupa una vivienda
cuyo edificio ha sido objeto de declaración firme y contradictoria de ruina,
fruto de un estado del edificio que económicamente hace más viable su
destrucción y construcción ex novo que su conservación, "premie" con liberar
al propietario incumplidor, consciente y persistente, con los deberes
impuestos por la función social de la propiedad. Esencialmente con el deber
de conservación y uso efectivo conforme a la ordenación urbanística, al
denegar derecho de retorno a la edificación nueva, así como de la obligación
de los alojamientos provisionales de los arrendatarios con ocasión de
actuaciones urbanísticas de intervención destinadas a recuperar el uso del
bien conforme a la ordenación urbanística y la conservación del mismo en
condiciones de seguridad, salubridad y ornato público.
Por el contrario, el propietario que padece en su propiedad dominical un
agotamiento generalizado del edificio o una causa externa ajena a su acción
y voluntad que determinan la ruina inminente sobre el mismo, ha de asumir
el derecho de retorno de los arrendatarios frente al incumplidor que se ve
liberado, como así consideran las Sentencias de la Sección Segunda de la
Audiencia Provincial de Sevilla de fecha 20 de febrero de 2007 y de la
Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Valencia de fecha 30 de julio
de 2002 que aportamos en aras a facilitar la tramitación de este Recurso de
Casación como documento núm. 1.
Tal posicionamiento doctrinal, a nuestro muy modesto entender, requieren

20
del pronunciamiento de Jurisprudencia que permita por fin armonizar la
pervivencia del derecho de retorno regulado en la legislación de suelo y el
que pervive en la legislación arrendaticia con una interpretación sistemática
que luego propondremos.
Un pronunciamiento que sea acorde con la actual realidad social que no
considera conforme a los valores superiores de libertad, justicia e igualdad la
inexistencia de asunción de responsabilidad alguna para el propietario
incumplidor con los deberes que impone la titularidad de su derecho de
propiedad, y las adversas consecuencias que ha de padecer el ocupante de
la edificación con la pérdida de su derecho de arrendamiento, soporte de su
derecho de vivienda, y otros daños de orden social y económico, cuando
carece de responsabilidad en la causación del daño de la edificación.
O como en el caso de autos que han velado inútilmente por el cumplimiento
de los deberes de conservación del propietario desde 1981 antes de la
causación del daño ante los poderes públicos, cuya pasividad e inacción
durante 17 años en el uso de sus potestades públicas, contribuyo de manera
decidida a causar el daño irreparable en la edificación, y el que tratamos de
reparar ahora en el derecho de nuestros mandantes. Hecho que fueron
recogidos por la Sentencia dictada en primera Instancia por el Juzgado núm.
3 de Sevilla en fecha 23 de enero de 2013 y que rezan al Fundamento de
Derecho Quinto del siguiente tenor:
Entendemos por todo ello, que la mayor consideración de la realidad social

21
sobre la intervención de la actividad urbanística en la propiedad privada
dominical parte de nueva consideración de la realidad social sobre el
contorno del derecho de propiedad dominical conforme a su función social,
como medio para poner al servicio del interés general dicha propiedad en
forma de objeto de satisfacción de derecho constitucionales y que motiva el
pronunciamiento que interesamos del Tribunal Supremo, por considerar que
dicha evolución de la realidad social acaecida en los derechos y obligaciones
interrelacionados en la configuración del derecho de retorno de ocupantes
desalojados por dichas actuaciones urbanísticas, pone de manifiesto la
necesidad de reconducir la actuación posición de las Audiencias
Provinciales, sobre la que el Tribunal Supremo no ha tenido hasta ahora
oportunidad de pronunciarse.
Si bien, cuando lo ha hecho al respecto del conflicto de intereses que
conforman el problema jurídico planteado por otra causa de pedir,
responsabilidades contractuales del arrendador por nula o escasa
conservación persistente en la propiedad arrendada, el Tribunal al que
tenemos el honor de dirigirnos se ha posicionado de modo claro
determinando la procedencia de exigencia de responsabilidad al propietario
incumplidor.
Así lo hizo con ocasión del dictado de las Sentencias de fecha 3 de julio de
2000 y de 11 de marzo de 2002, en la que distingue claramente en su
Fundamento de Derecho Cuarto de ésta última:
De lo contrario sería muy fácil, como explica la sentencia del Tribunal
Supremo de 11 de marzo de 2002, la burla de las obligaciones que el
artículo 1.554-2º y 3º del Código civil impone al arrendador: "bastaría su
pasividad para dejar que el edificio llegue al estado de ruina y como su
desaparición requeriría la reconstrucción, el arrendador no tendría
ninguna obligación. Tampoco les exime a los demandados su vetustez,
pues si lo adquirieron con arrendatarios que siguieron manteniendo,
debieron ser conscientes de las responsabilidades que asumían, sin que el

22
incumplimiento de sus obligaciones por arrendadores anteriores les pueda
servir de pretexto para proseguir en la inactividad y dejar que el edificio se
siga deteriorando para extinguir por la vía de la declaración de ruina los
arrendamientos. La obligación de conservar no admite divisiones parciales
por su propia naturaleza, de modo que cada arrendador de la cadena de
los que se van sucediendo tenga que conservar a partir del momento en
que es titular del inmueble, y sólo de aquello que lo necesite desde
entonces: la necesidad de la reparación de lo anterior sería el presupuesto
necesario". Por tanto, se estima el motivo.
Es esta la línea de pronunciamiento que pretendemos del Tribunal
Supremo, si bien extrapolando la base de su reflexión desde las
obligaciones legales del arrendador de los preceptos citados del Código
Civil a aquellos en los que éstos encuentran su correlato claro en materia
urbanística, los correspondientes a los deberes de conservación y uso del
propietario impuestos por la legislación del suelo y la ordenación
urbanística y territorial. Deber que en buena lógica ha de alcanzar mayor
relieve cuando la propiedad privada se usa como objeto de actividad
económica del arrendamiento, que constituye el soporte del derecho de
vivienda del arrendatario.
Decae igualmente por la evolución de la realidad social el argumento que
surge habitualmente en las posiciones contrarias y que aducen la escasa
renta que sufragan los arrendamientos anteriores al 9 de mayo de 1985
como son los de mis principales. Y decae ya tal argumento dado que han
transcurrido casi veinte años desde que se dicto la Ley 29/94 de
Arrendamientos Urbanos (en adelante LAU 94) que los declaraba vigentes,
imponiendo cláusulas de actualización de rentas e imputaciones
económicas al arrendatario consistentes en la repercusión de las obras de
conservación y de tributos relacionados con la propiedad, como prevé su
Disposición Transitoria Segunda.
Pedimos por ello, siendo conscientes de la excepcionalidad del motivo, la

23
consideración de la evolución de la realidad social expuesta al mejor modo
del que ha sido capaz este recurrente, como recoge el Acuerdo de la Sala
Primera del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 2011 en su apartado
III, como excepciones a las reglas de admisión allí establecidas,
considerando, a mayor abundamiento, que la última regulación sobre el
derecho de retorno que aquí nos ocupa, artículo 14 de la Ley 8/2013, goza
tan sólo de un año de vigencia. Y aún cuando no sea aplicable al supuesto
de autos, plasma una clara evolución de la realidad social que invocamos
como motivo de interés casacional.
Quinto.- Que pidiendo venia a la Sala, y antes de entrar en la fundamentación
jurídica del presente recurso, procedemos a exponer los antecedes de hecho del
presente asunto, reconocidos por ambas partes, y por la Sentencia apelada que
asume como propios, con matices, los reconocidos por la Sentencia de instancia,
que la Sala debe conocer para facilitar la resolución del presente Recurso.
ANTECEDES DE HECHO
Primero.- De la falta de conservación del inmueble denunciada por los
arrendatarios y de la declaración de ruina técnica o económica.

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