In dit artikel beschrijven Marc Gillard en Léon Sonnenschein strategieën voor de overheid om te innoveren in tijden van bezuinigingen. Dit artikel verscheen in de Holland Management Review nr. 138, zomer 2011.

1. o v e r h e i d e n i n n o vat i e Marc Gill’ard en Léon Sonnenschein
Overheid kan ‘meer voor minder’ door
innovatie
Ir. Marc Gill’ard MBA De overheid staat voor een bijna onmogelijke bezuinigingsopgave, terwijl
is partner bij Verdonck,
de maatschappij afbraak van overheidsdienstverlening niet accepteert.
Klooster & Associates,
adviesbureau op het
De veel beproefde kaasschaaf helpt niet om de paradoxale opgave ‘meer
snijvlak van strategie, voor minder’ inhoud te geven. Innoveren is het passende antwoord. Drie
procesinrichting en IT strategische opties staan open om dat te doen: samenwerken, proces- en
(www.vka.nl). Hij advi-
diensteninnovatie en systeeminnovatie.
seert overheidsorgani-
saties en bedrijven bij
strategieontwikkeling en
innovatie van producten
en diensten. E-mail: Het bezuinigingsspook waart door de publieke wikkelingen en de conclusie luidt: het is nu tijd om
Marc.Gillard@vka.nl. sector. Waar je ook kijkt, overal wordt gezocht vaart te maken met een aantal hoognodige innova-
Léon Sonnenschein naar miljoenen en soms miljarden euro’s om te be- ties, die uiteindelijk tot betere kwaliteit van dien-
MCM werkte als pro- sparen. Teveel om met de kaasschaaf te realiseren. sten en beleid en tot lagere kosten moeten leiden.
grammamanager bij de Tegelijkertijd realiseert iedereen zich dat de bur- Deze conclusie vraagt om actie door overheids-
gemeente Rotterdam en ger afbraak van voorzieningen niet accepteert. De organisaties. Om richting te geven aan deze actie
bij InAxis, de Commissie burger wil beter èn goedkoper. Innoveren lijkt de beschrijven wij drie strategieën voor overheidsor-
Innovatie Openbaar enige mogelijkheid voor publieke organisaties om ganisaties om te innoveren: samenwerking, proces-
Bestuur van het minis- aan die paradoxale eis van de burger te voldoen. en diensteninnovatie en systeeminnovatie. Op de
terie van Binnenlandse Maar bij innovatie gaan de kosten voor de baat uit. essentie achter systeeminnovatie gaan we dieper
Zaken. Sinds een jaar is En was dat nou niet juist het probleem? in, omdat dit voor veel overheidsorganisaties het
hij als managementcon- meest vernieuwend is.
sultant verbonden aan We presenteren een visie op de vraag hoe over-
Verdonck, Klooster & heidsorganisaties kunnen omgaan met de paradox Ontwikkeling 1: De crisis creëert de
Associates. Hij adviseert van meer voor minder. We geven daarbij concrete financiële druk die alles vloeibaar maakt
bedrijven en organisa- voorbeelden uit gesprekken over dit thema met De financiële druk binnen de overheid is nu zo
ties bij vraagstukken topbestuurders in het publieke domein. Eerst hoog dat iedereen beseft dat beweging noodzakelijk
op het gebied van in- wordt de vraag beantwoord waarom juist nu, in is. Er zijn geen heilige huisjes meer. Een voorbeeld
novatie, leren en ver- crisistijd, de tijd rijp is om te innoveren. We be- van zo’n heilig huisje is de autonomie van recht-
anderen. E-mail: Leon. antwoorden deze vraag door vier ontwikkelingen banken, departementen en gemeenten. Jarenlang
Sonnenschein@vka.nl. te beschrijven die op dit moment spelen. De eer- werd het autonomieargument in stelling gebracht
ste twee ontwikkelingen, de huidige financiële tegen verdergaande samenwerking, bijvoorbeeld
druk en de maatschappelijke onvrede, creëren een op het gebied van bedrijfsvoering. Inmiddels is dat
noodzaak voor innovatie. De derde en vierde ont- snel aan het veranderen. Op allerlei niveaus kiezen
wikkeling zijn hieraan complementair en creëren organisaties eieren voor hun geld. Als samenwer-
een gunstige voedingsbodem voor innovatie: veel king in shared services een deel van de besparingen
investeringen in de elektronische overheid zijn al kan realiseren, dan kiezen organisaties daar eerder
gedaan en overheidsorganisaties hebben meer besef voor dan voor bezuinigen op kerntaken. Daarin
van de innovatiekracht van ICT. De gesprekken speelt mee dat er op allerlei plekken in de publieke
met de topbestuurders bevestigen deze vier ont- sector de afgelopen jaren geëxperimenteerd is met
53 holland/belgium management review

2. vergaande vormen van samenwerking. Door deze De kritiek op en het wantrouwen jegens die over-
ervaring neemt de koudwatervrees af. heid is zeker niet altijd terecht, maar dat doet in
feite niet meer ter zake. De verhoudingen zijn de
de veel beproefde kaasschaaf In dit kader kijken orga- afgelopen twintig jaar grondig op hun kop gezet.
nisaties in eerste instan- De overheid zal zich opnieuw moeten gaan ver-
helpt niet om de paradoxale tie naar samenwerking houden tot die burger. Hoe die verhouding zich
opgave ‘meer voor minder’ waar het gaat om taken uiteindelijk uitkristalliseert is ongewis. Maar net
waarin weinig ruimte of als de financiële druk noopt de vertrouwenscrisis
inhoud te geven weinig noodzaak is voor tot nieuwe oplossingen. Ook hier kunnen heili-
beleidsvrijheid en variatie, zoals bedrijfsvoering en ge huisjes ter discussie gesteld worden, omdat de
wettelijke taken. Het uitvoeringsprogramma Naar burger het niet langer accepteert als de overheid
een compacte rijksdienst noemt een aantal concrete verkokerd opereert, fouten maakt die paniek ver-
voorbeelden, zoals één rijksincassofunctie en de oorzaken of voor de hand liggende oplossingen
ontwikkeling richting één rijksinspectie. Bij de niet implementeert.
lokale overheden is de samenwerking rondom de
belastinginning door gemeenten en waterschappen Ontwikkeling 3: De investeringen in de
een voorbeeld. elektronische overheid zijn klaar om benut
te worden
Joop Pot, lid van de Raad voor de rechtspraak, Er is de afgelopen jaren enorm veel geïnvesteerd
zit in een organisatie die behoorlijk resistent is in diverse bouwstenen voor de elektronische over-
tegen druk, maar desalniettemin ziet hij door de heid. Veel zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s)
huidige crisis nieuwe beweging ontstaan. ‘Juristen en gemeenten hebben hun systemen vernieuwd en
zijn gericht op rechtvaardigheid in plaats van ef- flexibeler gemaakt. Waar de afgelopen jaren de na-
ficiency. Dat is een groot goed, maar staat ver- druk lag op het bouwen van die systemen, is nu de
nieuwing ook onnodig in de weg. Dat zie je nu tijd rijp om de mogelijkheden ervan te benutten. Dat
veranderen. Gerechten zitten minder scherp in betekent dat processen geoptimaliseerd kunnen wor-
hun autonomie ten opzichte van elkaar, waar- den en dat er meer informatie uit de (basis)registraties
door samenwerking makkelijker wordt, kosten kan worden gehaald. Daardoor wordt bijvoorbeeld
kunnen worden bespaard zonder dat dat afdoet proactieve dienstverlening mogelijk zonder dat daar
aan de kwaliteit. Een andere ontwikkeling die je extra structurele kosten tegenover staan.
ziet is versnelling van het tempo. De samenleving
verwacht veel sneller resultaat en grotere trans- Een goed voorbeeld van hoe dienstverlening in de
parantie. Lukt ons dat zonder af te doen aan de toekomst zou kunnen veranderen noemt Robbert
kwaliteit? Kunnen we meer digitaal afhandelen? Huijsman, lid van de directie van CIZ. ‘Op ba-
Die zoektocht is nu aan de gang.’ sis van de informatie in onze systemen weten we
inmiddels hoe het ziekteverloop van bijvoorbeeld
Ontwikkeling 2: Maatschappelijke onvrede ouderen met dementie is. We weten dat de situ-
creëert de noodzaak voor verandering atie nooit beter wordt. En we weten na ongeveer
Iedereen in het publieke bestel voelt de hete adem hoeveel tijd iemand een “zorgsprong” maakt. Dat
van de burger in de nek. Nog nooit was het wan- betekent dat je de indicatiestelling en toewijzing
trouwen in de instituties zo groot. De burger is van zorg daarop zou kunnen inrichten en vrijwel
mondig, gemiddeld hoger opgeleid dan twintig geheel zou kunnen automatiseren. Aan iemand
jaar geleden en goed geïnformeerd. Hij eist een die min of meer in die intervallen blijft met zijn
steeds grotere mate van transparantie. Technologie, nieuwe zorgaanvragen, kun je vrijwel blindelings
bijvoorbeeld om zelf metingen uit te voeren van een zorgindicatie toekennen. Dit leidt tot lagere
de geluidsoverlast veroorzaakt door Schiphol, is kosten terwijl de cliënt zijn zorgaanvraag sneller
steeds makkelijker en goedkoper verkrijgbaar. Het krijgt toegekend. Iemand die eerder dan verwacht
mobilisatievermogen - soms op basis van foutieve een aanvraag doet, kun je om een extra verklaring
informatie - is met de digitale snelweg ontelbare van de huisarts vragen. Voor het overige check je
malen groter geworden. En burgers nemen steeds steekproefsgewijs of je model nog klopt. Een inte-
vaker zelf initiatief. De overheid heeft niet meer ressant denkmodel voor snellere indicaties tegen
het monopolie op kennis en expertise en haar ge- lagere kosten.’
zaghebbende rol is niet meer vanzelfsprekend.
54 holland/belgium management review

3. Het voorbeeld van Huijsman laat goed zien hoe (nog) niet doet, kijkt de burger steeds vaker
publieke instellingen op basis van wat ze al in huis meesmuilend toe.
hebben niet alleen kosten kunnen besparen door Maar het is ook een kwestie van leren, ervaring
minder handmatige indicatiestellingen maar ook opdoen en stappen zetten. En omdat publieke
simpeler aanvragen mogelijk kunnen maken en organisaties nu eenmaal meer gehouden zijn
een snellere reactie kunnen geven. aan zorgvuldigheid dan private organisaties,
hebben sommige ideeën over de inzet en benut-
Ontwikkeling 4: Beter begrip van de ting van nieuwe technologieën ook een langere
innovatiekracht van ICT incubatietijd.
Een andere factor die meespeelt, is dat overheids-
organisaties inmiddels een steeds beter begrip ont- Drie strategieën voor overheden om te
wikkelen van de mogelijkheden van ICT. Tot nu innoveren
toe werden die mogelijkheden altijd nog binnen In het voorgaande lieten we aan de hand van de
het paradigma van de ‘pre-digitale overheid’ ge- inzichten van topbe-
definieerd, waarbij ICT met name werd ingezet stuurders zien, waarom het angstbeeld van een
om traditionele processen efficiënter te maken. zij denken dat de hui-
Inmiddels stellen overheidsorganisaties dat para- dige crisis een stevige overheid die in staat is
digma steeds vaker ter discussie en ontwikkelen stimulans kan zijn voor informatie te koppelen, slaat
zij vanuit de mogelijkheden van ICT nieuwe innovaties waarbij kwa-
processen en diensten. De discussie over privacy liteitsverbetering en kos-
langzaam om in een eis om
is daar een voorbeeld van. Het angstbeeld van tenbesparing samen kun- informatie te koppelen voor
een overheid die in staat is om informatie te nen gaan. Maar welke
koppelen, slaat langzaam maar zeker om in een strategieën kunnen or-
goede dienstverlening
eis om informatie te koppelen ten behoeve van ganisaties volgen om tot dergelijke innovaties te
goede dienstverlening. De overheid zou infor- komen?
matie die zij reeds in haar bezit heeft van burgers Als het erom gaat de paradoxale opgave van betere
moeten hergebruiken, ook als het verschillende dienstverlening en kostenbesparing inhoud te ge-
overheidsorganisaties betreft. En waar de over- ven, adviseren we organisaties drie strategieën voor
heid dat om principiële of praktische redenen innovatie te verkennen (zie ook figuur 1):
Figuur 1. Innovatief bezuinigen als goed alternatief voor besparen met de kaasschaaf of het mes
Hoog
Potentie om kwaliteit te verbeteren
Innoveren van
het systeem
Innoveren van dienst-
verlening en proces
Innoveren door
samenwerken
Laag
Laag Potentie om kosten te besparen Hoog
 138 ‒ 2011 55

4. 1. Samenwerken; kan gaan om informatie over wets- en beleids-
2. Innoveren van dienstverlening en processen; wijzigingen en de persoonlijke gevolgen hiervan
3. Innoveren van het systeem. voor een burger. De Burgerpolis biedt bijvoor-
beeld ook een persoonsgebonden overzicht van al-
Samenwerken, de eerste les wat een burger moeten regelen en uitzoeken bij
strategie, biedt interes- een bepaalde gebeurtenis in het persoonlijk leven,
Systeeminnovaties hebben
sante mogelijkheden voor zoals een huwelijk of een geboorte.’ De Burgerpolis
vaak te maken met een besparingen en kwaliteits- is ontwikkeld vanuit een visie die is voortgekomen
verandering van het speelveld, verbetering als daardoor uit trends in de omgeving. Deze visie bevat de
schaalvoordelen worden principes waaraan de Burgerpolis moest voldoen,
zoals het komen of gaan van gecreëerd en de professio- bijvoorbeeld ‘de Burgerpolis benadert burgers als
stakeholders naliteit van de uitvoering unieke individuen’.
vergroot wordt.
Samenwerken en innovatie van dienstverlening
Maarten Hillenaar is als Rijks-cio met de en processen zijn innovatieve bezuinigingsopties
Interdepartementale Commissie van cio’s de drij- die overheden geregeld toepassen. Anders ligt dat
vende kracht achter verschillende initiatieven om bij de derde strategie, die van systeeminnovaties.
meer samen te werken binnen de rijksoverheid. Deze zijn veel complexer omdat het gaat om fun-
‘Op dit moment wordt bijvoorbeeld één shared damenteel andere manieren van sturen, financie-
service center voor ICT voor de Haagse kantoor- ren en voorzieningen leveren. Denk daarbij aan
automatisering ingericht en loopt een programma de introductie van de persoonsgebonden budget-
om de tientallen datacenters van de rijksoverheid ten in de zorg, waardoor de zorgbehoevende op-
te consolideren tot enkele. De sturing op deze en eens aan het stuur van de zorg kwam te zitten.
andere initiatieven voor samenwerking gebeurt Dergelijke innovaties vragen vaak om verande-
door de cio’s van de verschillende ministeries. ring van wet- en regelgeving. Daarom lijken ze
Vanzelfsprekend was een deel van deze samen- minder aantrekkelijk voor individuele organisa-
werkingsopties al in het verleden bekend. Nu is ties. Echter achter systeeminnovaties zit een aan-
er echter momentum. De rijksoverheid staat voor tal principes die ook voor individuele organisaties
een stevige uitdaging om de kosten aanzienlijk te toepasbaar zijn in de zoektocht naar kostenbespa-
reduceren. Meer dan in het verleden is er nu een ringen en kwaliteitsverbetering.
cultuur van samenwerken en houden organisaties
minder vast aan de eigen autonomie. De volwas- Aanbevelingen om systeeminnovaties te
senheid van het ICT-vak helpt nu om op een pro- realiseren
fessionele wijze in te spelen op deze noodzaak en Systeeminnovaties hebben vaak te maken met een
behoefte aan gezamenlijke ICT.’ verandering van het speelveld: introductie van
nieuwe stakeholders of het verdwijnen van stake-
Innoveren van dienstverlening en procesinnovatie, holders, rolverschuivingen tussen stakeholders of
de tweede strategie, kan vaak door slimmer gebruik het veranderen van relaties tussen stakeholders. De
van ICT. Zo ontwikkelt Logius, de Rijksbeheerder eerste aanbeveling is het uitvoeren van een out-of-
van belangrijke ICT-systemen, een Rijksbrede the-box analyse van het speelveld en de betrokken
voorziening voor het elektronisch bestellen en stakeholders om potentiële systeeminnovaties te
factureren. Een systeem dat zowel de afnemende onderkennen. De organisatie kan de stakeholder-
overheidsorganisaties als toeleveranciers aanzien- analyse gebruiken om de huidige knelpunten en
lijke besparingen kan opleveren. inefficiënties te analyseren en om alternatieven te
bedenken voor de posities en rollen van de stake-
Erry Stoové, voorzitter van de raad van bestuur holders. Het is daarbij essentieel om buiten de ge-
van de Sociale Verzekeringsbank, gelooft in inno- baande paden te denken en ook de onmogelijk ge-
vatie door echt werk te maken van het denken en achte opties in kaart te brengen, omdat juist daarin
doen vanuit de burger. Hij noemt de Burgerpolis de kiem van een nieuwe oplossing kan liggen. Een
als goed voorbeeld daarvan: ‘De Burgerpolis goed voorbeeld is de AppStore van Apple, waar-
biedt burgers diverse diensten om beter zicht te bij duizenden klanten, opeens ook toeleverancier
krijgen op hun sociale zekerheidssituatie. Dat werden van slimme applicaties voor de apparaten
van Apple.
56 holland/belgium management review

5. Robbert Huijsman noemt een voorbeeld uit de Een derde aanbeveling is om de principes waarop
AWBZ-keten. Op dit moment voert het CIZ het huidige beleid gebaseerd is expliciet te ma-
jaarlijks ongeveer een miljoen indicaties uit. ken en te kijken wat er
Een interessante ontwikkeling is de verschuiving gebeurt als we deze eens het expliciteren van de
van de rol van CIZ van uitvoerder naar toetser. om draaien. Een goed
Zorgaanbieders voeren dan de indicatie uit waar- voorbeeld daarvan is de
principes, waarop het huidige
bij het CIZ steekproefsgewijs de indicaties toetst. aanpak van de gemeente beleid is gebaseerd, kan
Op termijn is wellicht zelfs zelfindicatie door Heerenveen om bouw-
specifieke groepen van zorgbehoevenden moge- vergunningen niet meer
leiden tot innovaties door
lijk. Zelfindicatie is een voorbeeld van een sys- te toetsen als de aanvra- deze principes aan te passen
teeminnovatie door een rolverschuiving tussen de ger verklaart volgens het
of zelfs om te draaien
stakeholders, waarbij aanzienlijke kosten kunnen bouwbesluit te bouwen.
worden bespaard, zonder het niveau van voorzie- Hier worden verantwoordelijkheden anders be-
ningen omlaag te brengen en zonder in te boeten legd. Sturen vanuit wantrouwen wordt vervangen
aan kwaliteit van de zorg. door sturen vanuit vertrouwen, met harde sanc-
ties voor misbruikers. Ze zijn aantrekkelijk omdat
De tweede aanbeveling is zoeken naar antwoorden er vanuit het perspectief van burgers en bedrijven
op de vraag: Als ik het helemaal opnieuw mocht elementen in zitten van zelfsturing en autonomie
doen, los van het bestaande systeem, hoe zou ik hetgeen het gevoel van betere dienstverlening ver-
het dan doen? De organisatie ontwerpt het systeem groot.
alsof er nog niets was, en legt het nieuwe ontwerp
vervolgens tegen de huidige situatie, om vast te Jelke Dijkstra, gemeentesecretaris in Zoetermeer,
stellen welke innovaties realistisch zijn en welke werkt ook met zo’n omkering: ‘Zoetermeerders
niet, en hoe een transitie eruit zou kunnen zien. hoeven de kwijtschelding WOZ niet meer steeds
opnieuw aan te vragen, maar alleen te melden als
Erik Gerritsen, bestuursvoorzitter van Bureau hun situatie veranderd is. Dat levert zowel betere
Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam: ‘Financier in dienstverlening als kostenbesparingen op. De poli-
de jeugdzorg niet meer op product, maar op sa- tiek wil liefst bezuinigingen waar de burger niks
menwerking. Samenwerking tussen alle betrokken van merkt, of zelfs beter van wordt. Daardoor
instanties binnen de jeugdzorg is essentieel, terwijl krijgen onorthodoxe ideeën nu een kans.’
nu de prikkels om die samenwerking goed vorm te
geven, ontbreken. Het zou goed zijn als er de ko- De drie strategieën bieden in het huidige klimaat
mende jaren geïnvesteerd wordt in de jeugdzorg op van bezuinigen een unieke kans om de overheid
basis van een maatschappelijke kosten-batenana- beter èn goedkoper te maken. We hopen dat over-
lyse. Op langere termijn is er dan ontzettend veel heidsorganisaties juist nu deze handschoen oppak-
geld te besparen. Nu dreigt de kaasschaaf, waar- ken door bewust te kiezen voor innovatie in plaats
door een systeem dat disfunctioneert nog verder in van de gebruikelijke kaasschaaf.
de ellende komt. Gestarte innovaties die samen-
werking stimuleren, zoals een gezinsmanager die
acties van de verschillende betrokken organisaties
bij probleemgezinnen coördineert, zullen als ge-
volg van de kaasschaaf mogelijk sneuvelen en dat is
doodzonde. Het enige kapitaal dat ik dan nog heb,
is de betrokkenheid van mijn mensen, om de zaak
een beetje op de been te houden.’
 138 ‒ 2011 57