La fiscalización en México

PERSPECTIVA CIUDADANA
SOBRE LA FISCALIZACIÓN
EN MÉXICO
Xalapa, Ver., 30 de Mayo de 2014

LOS USOS DE LA HISTORIA
Francisco Montfort Guillén
La mente, como guardián de los recuerdos del pasado, nos conforma en tanto seres humanos y nos
integra a ciertas comunidades. La tercera memoria y el dulce olvido hacen posible nuestra historia
gracias a los recuerdos, y facilitan a los seres humanos su reconstrucción de lo vivido. Experiencias
que dotan a los hombres del presente de una reserva de conocimientos para modelar su vida
cotidiana, ya individual, ya grupal.
Conservar y recordar estados de conciencia vividos junto a otros hechos asociados, es una
potencia del alma que los hombres poseen para elaborar los relatos que dan cuenta de sus
antepasados, de sus avances materiales y de conocimiento, de sus tragedias y fracasos. La tercera
memoria hace reaparecer lo que el débil relato histórico se niega en ocasiones a escribir o lo que el
olvido interesado se ocupa de ocultar.
En el proceso de configuración del Estado/Nación, los gobiernos se han encargado de construir el
relato para la transmisión de lo que debe conocido y valorado sobre nuestro pasado. El gobierno
reconoce que la Patria carece de cuerpo visible y reproducible mediante la pintura, la escultura, la
fotografía, el cine. También sabe que la Nación carece de rostro y cuerpo específico para hacerla
tangible. El mismo Estado, a pesar de su enorme poder real, es un ser invisible, sin representación
física específica.
Pero la sociedad cuenta con un recurso invaluable para visualizar su historia: los rostros de los
ciudadanos que en determinadas circunstancias se han visto obligados a actuar en su defensa, y
les llama héroes no sólo por su actuación armada, sino porque han beneficiado a la sociedad en sus
tareas de libertad, de mejoramiento de sus condiciones de vida, mediante esfuerzos extraordinarios.
Son los rostros que dan corporeidad al pasado, a la memoria, el relato histórico

INTRODUCCIÓN
La transparencia, la fiscalización y la rendición de
cuentas se asocian con el desempeño de buenos
gobiernos.
La transparencia garantiza la apertura de las
actividades e información gubernamental al escrutinio
público y es la condición básica e indisoluble para la
existencia de los otros dos elementos.
La fiscalización propicia la revisión del ingreso, manejo
y aplicación de los recursos públicos por parte de
actores externos.
La rendición de cuentas requiere a los gobernantes la
información, explicación y justificación de sus actos.

INTRODUCCIÓN
El objetivo general de esta ponencia es
analizar desde el punto de vista de una
ciudadana, los principales rasgos del
sistema hacendario mexicano y de los
mecanismos de vigilancia y fiscalización
respecto a la captación, distribución y
ejercicio de los recursos públicos en los
diversos órdenes de gobierno, así como el
papel que corresponde a los Órganos de
Fiscalización para garantizar su correcta
utilización, eficiente y honesta.

INTRODUCCIÓN
 Asimetría de la Información
 Minimización del Riesgo y de la Asimetría:
 Cuenta Pública y
 Fiscalización Técnica, Neutral, Independiente y Autónoma.
 Auditoría Externa de una empresa privada y la Fiscalización
Superior a nivel Federal:
 Informe del Auditor Externo.- Elemento para incidir en la mejora de
procesos operativos, planes y proyectos.
 Informe de la Auditoría Superior de la Federación (ASF)- Insumo
para evaluar el ejercicio presupuestal y la efectividad de las
políticas públicas, pero también para los servidores públicos
auditados para contribuir a definir mejoras en la gestión.

INTRODUCCIÓN
 El Índice de percepción de corrupción elaborado en
2013 por Transparencia Internacional coloca a México
en el lugar 105 de 176 países (con un calificación de
3.0 puntos, en donde 0 es muy limpio y 5 muy corrupto).
 La ASF no logra, por sí misma, disminuir los niveles de
corrupción e impunidad en el país, ya que los
procedimientos no se siguen al interior de la propia ASF,
sino que son otros órganos de la Administración Pública
Federal, estatal o municipal, los encargados de
investigar las conductas de los servidores públicos y de
aplicar las sanciones que procedan.

INTRODUCCIÓN
 La ASF tampoco interviene en la
prevención. La tarea de atenuar la
corrupción y la negligencia al interior de
las dependencias y entidades se
concentra en sus propios Órganos
Internos de Control (OIC’s), que
dependen de la Secretaría de la Función
Pública (SFP), entidad que se presupone
desaparecerá con la creación de un órgano
anticorrupción.

INTRODUCCIÓN
 Es a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público a quien corresponde velar por el
equilibrio y eficiencia del presupuesto. A
pesar de que cuenta con mecanismos para
hacer eficiente el gasto, como el Presupuesto
basado en Resultados o el Sistema de
Evaluación del Desempeño, las asignaciones
siguen incrementándose inercialmente, sin
que ésto se refleje en una mejoría del
quehacer gubernamental.

ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA
FISCALIZACIÓN
 Poder Ejecutivo:
 Órganos Encargados de la Supervisión,
Vigilancia, Control y Revisión de los recursos
públicos de Carácter Interno (Los OIC’s
dependientes de la Secretaría de la Función
Pública).
 Poder Legislativo:
 Órgano encargado de la Supervisión y
Fiscalización Superior a partir de la rendición de
cuentas de Carácter Externo (la Auditoría
Superior de la Federación).

ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA
FISCALIZACIÓN
 Vigilancia Ciudadana.- La vigilancia de la gestión pública,
como forma de participación ciudadana, recupera la virtud
cívica, los deberes respecto a la construcción del bien
común, proceso que debe ser integrador y no excluyente:
 En proceso de construcción en México: Ciudadanos
Organizados desde la esfera de la responsabilidad social.
 ¿Debe la sociedad permitir que el uso de sus recursos se
asigne sobre la base de ocurrencias, corazonadas, fines
políticos o encuestas de opinión, o bien, establecer un
esquema ordenado a través del cual los posibles proyectos
de inversión demuestren, sin lugar a dudas, su rentabilidad
social antes de aspirar a recibir recursos públicos?

PRINCIPALES CONCEPTOS SOBRE
FISCALIZACIÓN
La Fiscalización es un término que tiene
una connotación muy amplia; significa,
principalmente, cuidar y comprobar que se
proceda con apego a la ley y a las normas
establecidas. Implica la existencia de
mecanismos de control que se denominan
de inspección, de vigilancia, de seguimiento,
de auditoría, de supervisión, de control y en
cierta forma de evaluación.

FISCALIZACIÓN
La Auditoría Gubernamental es la
revisión y exámen que llevan a cabo la
Secretaría de la Función Pública y/o la
Entidad de Fiscalización Superior de la
Federación (y/o de los Estados) a las
operaciones de diferente naturaleza, que
realizan las dependencias y entidades del
Gobierno Federal, Estatal y Municipal en el
cumplimiento de sus atribuciones.

FISCALIZACIÓN
La Función de Auditoría presenta
diversas clasificaciones que implican
que algunos de los elementos de cierto
tipo, puedan existir en otras variantes,
entre otras:

FISCALIZACIÓN
 De Legalidad.- Tiene como finalidad revisar si la
dependencia o entidad en el desarrollo de sus
actividades ha observado el cumplimiento de
disposiciones legales que le sean aplicables. (leyes,
reglamentos, decretos, circulares, etc.)
 De Estados Financieros.- Es la revisión de los libros y
registros contables de una entidad; así como el estudio y
evaluación de control interno y procedimientos contables
administrativos de la misma. En el caso del sector
público, este tipo de auditoría puede ser denominada de
Cumplimiento Financiero.

FISCALIZACIÓN
 Operacional o Administrativa.- Consiste en el examen de
las áreas de operación de una entidad, para determinar si se
tienen las estructuras, recursos y controles para operar con
eficiencia y eficacia. Representa el examen comprensivo y
constructivo de la estructura de organización de una entidad
o dependencia o cualquier parte de los mismos, en cuanto a
sus planes y objetivos, sus métodos y controles.
 De Desempeño.- Este tipo de función se identifica
principalmente con el Gobierno Federal. Puede considerarse
que se concreta en la Evaluación de Programas, la cual
analiza la eficacia y congruencia alcanzada en el logro de los
objetivos y las metas establecidas en relación con su
ejercicio presupuestal.

ÓRGANOS INTERNOS Y EXTERNOS DE
CONTROL
 El Control Interno, es el conjunto de métodos y procedimientos
coordinados que adoptan las dependencias y entidades del
Gobierno Federal para salvaguardar sus recursos, verificar la
veracidad de la información financiera y promover la eficiencia de
operación y el cumplimiento de las políticas establecidas. Su
acción es eminentemente preventivo y correctivo. (Los OIC’s
dependientes de la Secretaría de la Función Pública del Poder
Ejecutivo Federal).
 El Control Externo, comprende principalmente el control
financiero, el control de la eficiencia y el control jurídico. El control
externo de las dependencias y entidades se lleva a cabo por la
Auditoría Superior de la Federación, dependiente del Poder
Legislativo, su carácter es eminentemente fiscalizador.

CARACTERÍSTICAS ACTUALES DEL
SISTEMA FISCAL MEXICANO
 Federalismo Fiscal: Esquema constitucional de
reparto de atribuciones en materia tributaria entre
los tres órdenes de gobierno.
 Coordinación Fiscal: Recursos que la Federación
transfiere de la Recaudación Federal Participable,
(ingresos tributarios federales) a las Entidades
Federativas y Municipios, junto con los derivados de
Fondos de Participación y Fondos de
Aportaciones, para cumplir con un gasto con fines
específicos.

SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN
FISCAL
 La Coordinación Fiscal en México
encuentra sus orígenes en la necesidad
de eliminar la multiplicidad de tributos
que coexistían sobre una estructura
tributaria federal enmarañada; el objeto
preponderante de la misma fue el de
armonizar las facultades tributarias y
relaciones fiscales entre los distintos
órdenes de gobierno.

SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN
FISCAL
 La Ley General de Coordinación Fiscal entró en vigor
en 1980, estableciendo el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, siendo los principales objetivos de
esta Ley:
 Coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de
los Estados, Municipios y Distrito Federal;
 Establecer la participación que corresponda a sus
haciendas públicas en los ingresos federales;
 Distribuir entre ellos dichas participaciones;
 Fijar reglas de colaboración administrativa entre las
diversas autoridades fiscales; y
 Constituir los organismos en materia de coordinación
fiscal; y dar las bases de su organización y funcionamiento.

SITUACIÓN FISCAL DE ESTADOS Y
MUNICIPIOS
 La disparidad en la captación de recursos fiscales se
ilustra por el hecho de que durante los últimos años,
en la captación de ingresos ordinarios antes de
participaciones, corresponde aproximadamente un
91.4 % al Gobierno Federal, un 3.4 % a los Estados,
un 3% al Distrito Federal y sólo 2.2% a los
Municipios.
 Después de participaciones, que representan el
18% de sus ingresos ordinarios totales, el Gobierno
Federal reduce sus recursos a aproximadamente
73.5%, en tanto aumentan los de los estados a poco
más de 15.5 %, los de todos los municipios del país
a 5.5%, misma proporción que corresponde al
Distrito Federal.

MUNICIPIOS
 En materia de recaudación local y en
contraste con los países de la OCDE
andamos muy mal:
• El promedio general de aquellos registra un
8.9% del PIB –nacional-; el promedio de
América Latina arroja un 2.3% y México un
0.7%. Estamos aún peor al hablar del
impuesto predial: los países de la OCDE, en
promedio, recaudan un 1.1% del PIB de
predial, nosotros, únicamente un 0.2%.

MUNICIPIOS
 Para su financiamiento, las Entidades
Federativas cuentan con tres fuentes de
recursos:
 Las contribuciones estatales que impongan en
función de su potestad tributaria;
 Las Participaciones Federales y
 Las Aportaciones Federales.

PARTICIPACIONES EN INGRESOS
FEDERALES
 La participaciones, como recursos que se
entregan en función de Convenios de Adhesión
por los cuales las Entidades renuncian o limitan
su potestad tributaria a favor de la Federación,
son de aplicación libre; su fiscalización es
llevada a cabo por órganos de auditoría
estatales y municipales; no se rinden cuentas a
la Federación, sino al Congreso local; es
permisible su aplicación como garantía
crediticia; y su destino a los Municipios no
puede ser menor al 20% del total otorgado (a
excepción del Fondo de Fomento Municipal, el
cual se dirige al 100% hacia Municipios).

PARTICIPACIONES EN INGRESOS
FEDERALES

APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS
Y MUNICIPIOS
 Estos recursos divididos en fondos y
subfondos tienen como condición sine qua
non el destino específico de los mismos al
objeto para el que fueron creados; a su vez,
son fiscalizados por los Estados y
posteriormente por autoridades Federales;
los montos correspondientes a Municipios
vienen especificados puntualmente; y
entretanto, es impermisible aplicarlos
como garantía de pago.

APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS Y
MUNICIPIOS

REFORMAS FISCALES 2014 EN MATERIA
DE COORDINACIÓN FISCAL
La Iniciativa presentada por el Presidente de
la República, consideró como objetivo:
“Equilibrar las finanzas públicas, optimizar
el ejercicio y control del gasto público, y
fortalecer el federalismo fiscal”; para ello
señaló que los medios a utilizar en aras de
lograr lo anterior serían: “una política de
incentivos recaudatorios en Fondos;
refuerzo de objetivos de participaciones y
apoyo a Municipios con sus deudas”.

REFORMAS FISCALES 2014 EN MATERIA
DE COORDINACIÓN FISCAL
 Lo mas relevante que se aprobó, fue la integración del Distrito
Federal al FAIS, por lo que recibirá, a partir del año 2014, un
aproximado de 687 millones de pesos. A su vez, resalta la
sustitución del FAEB por el novedoso FONE (Fondo de
Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo,
del que se espera entrada en vigor hasta 2015), lo que
originará la concentración del pago de maestros en la
Federación –de nuevo el federalismo centralizado-, por lo que
ahora el control administrativo de la nómina pasará a manos
federales.
 En suma, la dependencia financiera de los Estados respecto a la
Federación para 2014 sigue siendo enorme, situación reflejada
en el Presupuesto de Egresos aprobado: De 4 billones, 479 mil,
954.2 millones de pesos que en total se espera gastar la
Federación, un 32.19% por concepto de gasto federalizado
2014 se destinará a los Estados (1 billón, 442 mil, 421.3
millones de pesos).

TRANSPARENCIA
 La definición de Transparencia que encontramos en
los diferentes portales oficiales resulta coincidente:
“Es la obligación de los sujetos obligados de hacer
del conocimiento público la información derivada
de su actuación, en ejercicio de sus atribuciones.
Tiene por objeto generar un ambiente de confianza,
seguridad y franqueza entre el gobierno y la
sociedad, de tal forma que los ciudadanos estén
informados y conozcan las responsabilidades,
procedimientos, reglas, normas y demás
información generada por el sector público, en un
marco de abierta participación social y escrutinio
públicos”.
(www.presidencia.gob.mx/P:transparencia_acerca)

TRANSPARENCIA
 De acuerdo con el Índice del Derecho de Acceso a la Información en
México de 2013, que mide básicamente la calidad de las leyes en
materia de transparencia, en una escala de 1 al 10, donde 10 es la mejor
calificación, el país sale muy mal evaluado con una nota de 5.1 debido
a que mas de la mitad de las entidades federativas obtuvieron bajas
calificaciones. El peor Estado es Hidalgo con una nota de 4.5 y el
mejor, mientras que el mejor es Distrito Federal con 8.1.
 Trece de las entidades obtuvieron la calificación de regular, entre ellas
tres del norte de México: Chihuahua con 6.6; Coahuila, 6.9 y Nuevo León
6.3. Los otros tres se ubican en el grupo mal evaluado: Sonora, que
obtuvo 5.6; Tamaulipas, 4.8 y Baja California, 5.8.
 Estas calificaciones revelan que la alternancia en el poder no ha
resuelto el problema de la opacidad de las administraciones locales.
Independientemente del partido en el poder; el México subnacional
sigue teniendo gobernantes y gobiernos, que pese a doce años de
legislación en la materia, continúan siendo reacios a difundir la
información sobre los diferentes rubros de la administración
pública. Y eso que no hablamos de la rendición de cuentas: En el tema
ha reprobado todo el País.

TRANSPARENCIA
 El 7 de febrero del año en curso, se promulgó la reforma constitucional en materia
de transparencia, presentada por el nuevo gobierno. Seis son los cambios más
relevantes de esta reforma:
1. Autonomía del Organismo encargado de la transparencia y acceso a la
información IFAI, con facultades para emitir su normatividad interna.
2. Este organismo queda conformado por siete comisionados electos por siete años
sin posibilidad de reelección. En este mes, fueron ratificados sus nombramientos
por el Senado de la República, por lo que ya se encuentran en funciones.
3. El Comisionado Presidente será designado por los comisionados para un
periodo de tres años.
4. El organismo tendrá un consejo consultivo integrado por 10 consejeros,
provenientes de diversos sectores.
5. Se les dará autonomía a los organismos garantes del derecho de acceso a la
información pública y a la protección de datos personales en los estados y el
Distrito Federal.
6. Y, se amplía el catálogo de sujetos obligados directos (cualquier autoridad,
entidad, órgano y organismos de los tres poderes; partidos políticos; órganos
autónomos, fideicomisos y fondos públicos; cualquier persona física, moral o
sindicato que reciba y ejerza recursos públicos).

TRANSPARENCIA
Para que la reforma logre sus objetivos es necesario sortear diversos
retos:
1.- Homologar la legislación de transparencia a nivel federal y estatal
para evitar duplicidad de labores o huecos que reduzcan la efectividad de
los nuevos organismos autónomos.
2.- La reforma establece que los sujetos obligados deben preservar sus
documentos en archivos administrativos. Sin embargo, no se establecen
sanciones para quien no lo haga, por lo que no parece haber
consecuencias para los sujetos que no sean transparentes por no
conservar registro de sus acciones.
3.- Es imperante la delimitación adecuada de los sujetos obligados por
esta reforma. Por un lado se obliga a todo sujeto que reciba o ejerza
dinero público; pero, por otro lado, existen entes, como los grupos
parlamentarios, cuyo estatus legal no queda claro, lo que podría
facilitarles evadir las decisiones del IFAI.

RENDICIÓN DE CUENTAS
 La rendición de cuentas en México es en la
actualidad un presupuesto fundamental de la
democracia y más aún, en mi opinión, además
de ser un presupuesto, es una obligación
legal del gobierno frente al gobernado. A
pesar de la construcción de mecanismos
institucionales para la modernización de la
gestión pública; para la transparencia y la
rendición de cuentas, persisten escándalos sobre
el abuso de los recursos públicos, toda vez que
se ha omitido la determinación que existe sobre
la corresponsabilidad entre los dos agentes que
participan en la comisión de los actos ilícitos.

RENDICIÓN DE CUENTAS
CASOS RECIENTES:

CONCLUSIONES
1.- Según lo dispuesto por la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
la fiscalización superior en la actualidad es
una facultad exclusiva del Poder
Legislativo, en específico de la Cámara de
Diputados.

CONCLUSIONES
2.- La “autonomía técnica y de gestión” que
el texto constitucional mexicano ha dispuesto
para la Auditoría Superior de la Federación, en
la realidad demuestra, que no ha sido
suficiente para garantizar una plena
independencia efectiva de la función de
fiscalización superior, ni un instrumento
transparente de rendición de cuentas en el
ejercicio de los recursos públicos.

CONCLUSIONES
3.- La transparencia y la rendición de
cuentas son elementos indispensables en el
paradigma de las democracias
contemporáneas. Si se llegase a presentar la
ausencia de alguno de estos dos elementos
en el ejercicio del Poder Público, sería
imposible identificar a éste, con un régimen
democrático.

CONCLUSIONES
4.- Se hace necesario otorgar facultades
jurisdiccionales al Órgano de
Fiscalización Superior, para desincentivar
la comisión de conductas ilegales en el
ejercicio de la función pública, tomando en
cuenta que cuando los expedientes son
presentados para investigación ante las
autoridades ministeriales dependientes de
la Procuraduría General de la República,
en su inmensa mayoría son enviados a la
reserva por falta de elementos.

CONCLUSIONES
5.- Las recomendaciones de los Organismos
Internacionales, involucra el fortalecimiento
de la cultura de la denuncia y la
participación activa de la sociedad civil a
través de mecanismos de monitoreo, sobre
todo, en procesos de contrataciones públicas
con la figura del “testigo social”.

CONCLUSIONES
6 - Nuestro Sistema de Control
Anticorrupción está fragmentado, le falta
autonomía e independencia política. Tanto
la Secretaría de la Función Pública como la
Procuraduría General de la República, que
son los entes encargados de prevenir,
controlar, supervisar y sancionar la corrupción,
son dependientes directamente del Ejecutivo
Federal. Los titulares de ambas entidades,
dependen directamente del Presidente de la
República y eso no garantiza su
independencia frente al ente al que está
regulando, lo que se refleja en la poca
efectividad de sus resultados.

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