Azienda Ospedaliera U.I. Verona, bortoletti, 2017, corruzione, sprechi, cortesie a futura memoria, favori, partite di giro e mazzette
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E' tutta corruzione? Il fenomeno tra burocrazia, maladministration, sprechi, cortesie a futura memoria, favori , partite di giro.
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- 1. IL PROGETTO «CURIAMO LA CORRUZIONE» INCONTRA L’AOUI DI VERONA Verona, 7 novembre 2017 Col. CC. Maurizio BORTOLETTI AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA INTEGRATA VERONA
- 2. Perché siamo qui. Una premessa conosci3va: il fenomeno tra burocrazia, maladministra3on, sprechi, cortesie a futura memoria, favori , par3te di giro e mazze>e. La relazione con tale fenomeno. Per concludere. AGENDA LA PREVENZIONE DEL FENOMENO RIGUARDA TUTTI. NON E’ UN “AFFARE” DELL’RPC, DEL D.A. E DI QUALCHEDUN ALTRO. TUTTI IN AZIENDA VEDONO, SENTONO, PARLANO
- 3. Perché siamo qui. AGENDA LA PREVENZIONE DEL FENOMENO RIGUARDA TUTTI. NON E’ UN “AFFARE” DELL’RPC, DEL D.A. E DI QUALCHEDUN ALTRO. TUTTI IN AZIENDA VIVONO, VEDONO, SENTONO, ASCOLTANO, NOTANO, …
- 4. “Le amministrazioni pubbliche sono una delle cose più imperfe7e che esistano per la loro essenziale contraddizione: sono spaventosi di potenza e insieme inermi, sopraffanno ma si lasciano puerilmente gabbare, hanno ricchezze immense e vivono lesinando, sono concepite secondo ordine e vivono in disordine. In questo c’è il dramma dello Stato contemporaneo. Ma con ciò siamo giunE ai confini della nostra disciplina che dobbiamo rispe7are” Prof. Massimo Severo Giannini, Diri4o Amministra7vo, 1970. PRESENTAZIONE Perché siamo qui.
- 5. “Il nostro è un Paese malato, non un malato terminale, ma certamente un malato grave, affetto da una patologia cronica, progressiva e contagiosa, che ne sta minando alla radice le energie 2isiche e morali. … anche il chirurgo è malato e forse è più malato degli altri … preda di una rassegnazione debilitante … un cancro ad alta potenzialità distruttiva che stravolge il sistema immunitario del paese … un malato che appare ormai inguaribile, perché soffre di un male che ogni giorno ne mina la 2ibra. Sembra che non ci siano terapie …” (Liberal, 15.7.10) Senza entrare nel merito, certamente angosciante. Ma effettivamente, nell’Italia “culla del diritto” il diritto ci stava così bene da essersi addormentato? (Enio Flaiano). PRESENTAZIONE Perché siamo qui.
- 6. PRESENTAZIONE Perché siamo qui.
- 7. PRESENTAZIONE Perché siamo qui.
- 8. PRESENTAZIONE Perché siamo qui. 2017, CORRUPTION IN THE EUROPEAN UNION. Prevalence of corruption, and anti-‐corruption efforts in selected EU Member States.
- 9. 9 “La le4era al milite ignoto” di Carlo Mochi Sismondi, presidente di FORUMPA “… perché certe cose le sapevi benissimo, perché le hai de7e cento volte ai tuoi capi, perché hai dovuto sopportare lo sguardo di commiserazione dei furbi… (eppure, n.d.r.) …nonostante i tuoi colleghi facessero di tu7o invece di lavorare, hai fa7o sempre lo stesso il tuo dovere, anzi un po’ di più perché facevi anche il lavoro degli altri….”. CORROSIONE vs. CORRUZIONE DEL SISTEMA PRESENTAZIONE Perché siamo qui.
- 10. 10 La constatazione di uffici che funzionavano nonostante quelle assenze, così che “… dopo lustri di commissioni sulla spesa pubblica, dopo l’inconcludenza della spending review, si dovrà riconoscere ai 195 eroi del non lavoro il merito di avere indicato come e dove tagliare….”. “195 eroi del non lavoro” di Davide Giacalone CORROSIONE vs. CORRUZIONE DEL SISTEMA PRESENTAZIONE Perché siamo qui.
- 11. Percezione della estensione della corruzione o di altri illeciti nella pubblica amministrazione nazionale. Cittadini che dichiarano di aver ricevuto la richiesta di una tangente negli ultimi 12 mesi. Indagine richiesta dall’European Anti-Fraud Office e realizzata dalla Gallup Organization ( consultabile su http://ec.europa.eu ). CITIZENS’ PERCEPTIONS OF FRAUD AND THE FIGHT AGAINST FRAUD IN THE EU 27 “… I dati sono dati – ha ricordato Luca RICOLFI, Il sacco del nord, Guerini, 2010 – ciò che cambia è la prospettiva con i quali li interpretiamo…”. PRESENTAZIONE Perché siamo qui.
- 12. Corruzione: una premessa conosci3va
- 13. La CORRUZIONE nasce da una posizione di DISPARITA’ fra chi, voce dell’Amministrazione, ne esprime le determinazioni e i CITTADINI Corruzione: una premessa conosci3va Robert Klitgaard 1988: C = M + D – A. Corruption equals monopoly plus discretion minus accountability Le Nazioni Unite -‐ come ha ricordato A.M.COSTA, già Vice-‐Segretario Generale e Direttore Esecutivo dello United Nations OfPice on Drugs and Crime di Vienna, su www.altalex.com -‐ hanno evitato di avventurarsi in una pericolosa attività deainitoria nella Convenzione contro la corruzione, scegliendo di fare “… ricorso a fattispecie concrete piuttosto che a una mera deJinizione terminologica; queste stesse Jigure criminose dovranno essere obbligatoriamente recepite come tali dalle legislazioni nazionali …”.
- 14. Premessa Fino agli anni ‘90 la corruzion ancora considerata un argom tabù: non solo veniva rarame citata come problema nei con internazionali, ma addirittura Pesi era consentito alle aziend iscrivere le tangenti pagate ne bilanci, come fossero “normal di consulenza o intermediazio Alcuni dittatori e Capi di Stato dell’epoca sono divenuti legge più per i patrimoni stratosferi accumulati grazie alla corruzio ruberie che per la loro attività politica; le organizzazioni internazionali sembravano or essersi rassegnate al fatto che aiuti allo sviluppo per il terzo venissero ineluttabilmente dr corruzione e frodi. Non vi era alcuna convenzion internazionale a regolare e de gli standard minimi per la lott corruzione ed anche la conos del fenomeno e delle sue dim reali era pressoché nulla. CHE COS’ E’ LA CORRUZIONE La definizione corrente utilizzata da Transparency International di corruzione è: abuso della fiducia pubblica e del potere per l’ottenimento di vantaggi privati. Le conseguenze della corruzione sono disastrose e vanno ben al di là di ciò che generalmente si considera il danno provocato: la corruzione infatti avvelena la società, distrugge la fiducia, erode le possibilità di sviluppo, accresce la povertà distraendo le risorse disponibili, causa distorsioni ed ineguaglianze anche a livello regionale, alimenta investimenti e spese inutili, peggiora il rischio paese e allontana gli investitori, aumentando il costo del debito e, quindi, mettendo a rischio il futuro delle nuove generazioni. L’Italia si sarebbe potuta risparmiare molti dei sacrifici che vengono oggi richiesti alla collettività, se solo avesse scelto di percorrere la strada dell’etica e dell’anticorruzione negli anni passati: avremmo avuto un debito pubblico inferiore, avremmo avuto una migliore immagine internazionale e quindi un rating migliore sul debito, la nostra credibilità internazionale sarebbe certamente più lusinghiera. Corruzione: una premessa conosci3va Il tema della corruzione è evocativo ed eclatante, ed è naturale utilizzarlo con termini quali “allarme” ed “emergenza”, alimentando una nebbia nella quale NESSUNO distingue tra: 1. l’infedeltà del dipendente pubblico, che è alla base di gravi delitti (corruzione, concussione e peculato), 2. la cattiva amministrazione (la cd. maladministration), l’inefPicienza della PA, 3. la congerie di condotte criminali tentate o consumate da chi, il più delle volte privato cittadino, ha scambiato la Pubblica Amministrazione, disattenta e indifesa, per un bancomat senza plafond.
- 15. Il tema della legalità InefPicienza e burocrazia. L’ipertroPia normativa e la cd. opzione zero. La corrosione del sistema, prima della corruzione del sistema. Il tema nell’agenda politica La sPiducia dei cittadini Corruzione: una premessa conosci3va
- 16. Le poche voci dissonanti vengono schiacciate da una “questione morale” che, costantemente, quasi come un Piume carsico, riemerge nel dibattito politico e sociale e “mette all’indice” coloro che resistono “… alla tentazione di avventurarsi sul rischioso terreno dei paralleli e dei calcoli … custodendo con caparbietà il segreto – come ha ricordato Emanuele Narducci, Processi ai politici nella Roma antica, Laterza, Roma-‐Bari, 1995 -‐ di questi risultati allegati e non dimostrati, facendo riferimento a parametri noti solo a lui stesso ed eludendo con allegria una serie di evidenti interrogativi….”. Corruzione: una premessa conosci3va
- 17. 17 Inefficienza e corruzione sono patologie ben dis3nte, dal momento che può aversi inefficienza anche senza corruzione (cioè nel caso di funzionari perfe4amente integri). Diversamente, è più difficile affermare che possa esservi corruzione che non generi inefficienza. L'inefficienza, al contrario della corruzione che è per definizione un fenomeno nascosto, è riscontrabile nei da3 che mostrano che in Italia le opere costano più che in altri Paesi, che hanno tempi più lunghi e che spesso rimangono incompiute. Misure volte a contrastare e ridurre l'inefficienza possano avere anche l'effe4o indire4o di ridurre la corruzione. Se infaR la corruzione corrisponde a una quota parte dell'inefficienza e dietro a questa si nasconde, il miglioramento dell'efficienza (ovvero la diminuzione dei cos7, l'accorciamento dei tempi, il miglioramento della qualità e, in defini7va il conseguimento della performance) può ridurre gli spazi di a4uazione dei paR corruRvi. Se si conseguisse la piena efficienza si azzererebbe lo spazio per la corruzione o, più corre4amente, potrebbe permanere uno spazio solo per forme di corruzione neutrali all'efficienza. APRIAMO UNA PARENTESI: INEFFICIENZA vs. CORRUZIONE Corruzione: una premessa conosci3va
- 18. 18 INEFFICIENZA misurabile: • negli indicatori di performance, • nel confronto tra i cos7 sostenu7 e dei tempi impiega7 dalle diverse amministrazioni in relazione ad aRvità similari; • ….. L’alta velocità in Italia è costata 47,3 milioni di euro al chilometro per il tra4o Roma -‐ Milano, 74 milioni per il tra4o tra4a Torino – Novara, 79,5 milioni per il tra4o Novara-‐ Milano e 96,4 milioni per il tra4o Bologna -‐ Firenze. Analoga opera è costata 10 milioni a chilometro della tra4a Parigi-‐Lione, 9,8 milioni per il tra4o Madrid – Siviglia e 9,3 milioni per il tra4o della Tokyo-‐Osaka. Quindi, estrema rischiosità della regolazione fondata su norme preposte a contrastare la corruzione che prescindano dalla ricerca dell'efficienza (come nel caso della privazione della discrezionalità amministra7va e della limitazione dell'u7lizzo di procedure volte all'apprendimento dell'amministrazione). 3 PERICOLI: enormi perdite di efficienza, con inaltera7 livelli di corruzione e con la necessità di costan7 procedure derogatorie. APRIAMO UNA PARENTESI: INEFFICIENZA vs. CORRUZIONE Corruzione: una premessa conosci3va
- 19. 19 L'amministrazione non può essere sos3tuita dalla Legislazione. SE l'inefficienza si traduce nel caRvo u7lizzo delle risorse pubbliche, dovuto a caRva qualità dei beni e servizi acquis7, alla dilatazione dei tempi delle commesse pubbliche, all'aumento della spesa, può esserci inefficienza senza corruzione, ovvero anche in presenza di funzionari ones7ssimi (tanto in fase di aggiudicazione che di esecuzione del contra4o). Tale inefficienza può essere causata dalla caVva regolazione (compresa la c.d. inflazione norma7va), dalla caVva amministrazione (dovuta a caRva organizzazione, ad incapacità dei funzionari pubblici, ecc) oppure alle due cose insieme. La pretesa di disciplinare ex ante tu4e le molteplici e astra4e possibilità, cos7tuisce un approccio errato alla complessità mentre una ges7one corre4a della stessa complessità richiede la flessibilità delle scelte necessarie per il caso concreto. APRIAMO UNA PARENTESI: INEFFICIENZA vs. CORRUZIONE Corruzione: una premessa conosci3va
- 20. 20 TUTTO QUI? Magari: ⇒ L’ipertrofia norma7va e la «burocrazia difensiva»; ⇒ Dalle regole alla quo7dianità: la risposta del Legislatore, con il recente, purtroppo, dibaRto sul reato di abuso d’ufficio; ⇒ la corrosione del sistema, prima della corruzione del sistema; ⇒ Il tema nell’agenda poli7ca; ma, sopra>u>o, ⇒ una REALTA’ completamente diversa; ⇒ una REALTA’ so4ovalutata e una QUOTIDIANITA’ che mol3, forse per convenienza, fingono di NON CONOSCERE. Corruzione: una premessa conosci3va
- 21. 21 “SULLA BASE DEL PASSATO IL PRESENTE PRUDENTEMENTE AGISCE PER NON GUASTARE L’AZIONE FUTURA”. TIZIANO, Allegoria della Prudenza, 1565-‐1570, colore ad olio, Na3onal Gallery, Londra. Raffigura tre teste umane, un vecchio, un uomo maturo e un giovane, che s o v r a s t a n o t r e t e s t e a n i m a l i , rispeRvamente un lupo, un leone ed un cane. Ex Praeterito / Praesens Prudenter Agit / Ni Futura(m) AcPone(m) Deturpet L’IPERTROFIA NORMATIVA Corruzione: una premessa conosci3va
- 22. 22 L’IPERTROFIA NORMATIVA La risposta ha vissuto, a lungo, su una illusione: che si potesse esprimere con geometrica precisione la bontà dei servizi offer7 agli uten7 e l’efficienza della Pubblica Amministrazione. L’unico risultato conseguito è stato, quindi, diametralmente opposto a quello perseguito: è sufficiente pensare a quel fiume in piena di circolari, direRve, norme di standardizzazione, procedure, protocolli e istruzioni par7colareggiate, diventa7 una «prigione» per i dipenden7 pubblici responsabili sempre di più verso revisori e superiori e sempre meno verso i ci4adini. Così, anziché o>enere la rassicurazione del ci>adino è stata, così, gravemente compromessa l’aRvità degli addeR ai lavori, affoga7, almeno per metà della loro giornata lavora7va, in adempimen7 burocra7ci. Un fenomeno che ha finito con l’alimentare la crescita di una serie di concrezioni burocra3che, con sovrapposizioni e duplicazioni di competenze che hanno generato deresponsabilizzazione e, alla fine, impunità. Corruzione: una premessa conosci3va
- 23. 23 L’IPERTROFIA NORMATIVA Questo abuso di regolazione formale e formalis3ca, quale espressione silenziosa dell’evidente sfiducia verso il funzionario pubblico – lasciato a se stesso e valutato più per il rispe4o delle procedure seguite che per i risulta7 che oRene – ha inoltre generato un tale sovraccarico procedurale da rendere in mol3 casi necessarie quelle deroghe e quelle eccezioni che sono una merce preziosa del mercato della corruzione. Più che inquilini di uno Stato senza Stato, dove prosperano inefficienza pubblica e illegalità privata, si è diventa7 viRme paradossali di un vuoto che dipende dall’ipertrofia norma7va, dal «troppo pieno», fru4o di una bulimia incontrollabile di medicine, rimedi, interven7, in un tenta7vo affannoso di porre rimedio ai problemi: la soluzione cercata in una nuova norma, piu>osto che nel tenta3vo di far funzionare l’esistente, diventa, poi, un facile alibi legisla7vo dietro il quale mime7zzare l’irresponsabilità ges7onale. Corruzione: una premessa conosci3va
- 24. 24 “SULLA BASE DEL PASSATO IL PRESENTE PRUDENTEMENTE AGISCE PER NON GUASTARE L’AZIONE FUTURA”. Con un unico risultato, che si amplifica quanto più la situazione ambientale è difficile. Si tra4a della cd. burocrazia difensiva: ⇒ meglio star fermi, che rischiare; ⇒ meglio avere un ordine che avere un’inizia7va; ⇒ meglio porre un quesito che firmare, …. mentre tu4o si blocca, la corruzione la sua strada la trova sempre. LA BUROCRAZIA DIFENSIVA Corruzione: una premessa conosci3va
- 25. 25 “SULLA BASE DEL PASSATO IL PRESENTE PRUDENTEMENTE AGISCE PER NON GUASTARE L’AZIONE FUTURA”. Un sistema is7tuzionale e amministra7vo stra7ficato che penalizza chi decide di decidere e che disincen3va l’assunzione di responsabilità. Un sistema nel quale ognuno sa di poter essere giudicato o condannato solo se prenderà una qualsiasi decisione. Al centro, appunto, LA PRUDENZA. E’ quella che DELZIO ha definito, l’ Opzione zero. Quella dell’ul3ma slide, dopo presentazioni nelle quali vengono presentate e sviscera7 cos7 e benefici di tu4e le opzioni. LA BUROCRAZIA DIFENSIVA Corruzione: una premessa conosci3va
- 26. 26 LA BUROCRAZIA DIFENSIVA “SULLA BASE DEL PASSATO IL PRESENTE PRUDENTEMENTE AGISCE PER NON GUASTARE L’AZIONE FUTURA”. Un virus invisibile e perfido, perché quando ci si inizia ad ammalare ci fa sen7re meglio, perché ci fa percepire di aver scansato un grosso rischio, un problema rognoso, eliminando cos7 e incertezze. MA dopo anni, tu>o si sclero3zza e diventa impossibile. MA così si abba>ono i cos3 nel presente ignorando il futuro, per vivere tranquilli oggi. COSI’, alla fine, la responsabilità non è di nessuno. Corruzione: una premessa conosci3va
- 27. 27 DALLE REGOLE ALLA QUOTIDIANITA’ Il mancato, reale intervento sulle disfunzionalità, le ha, come è ovvio, alimentate: si tra4a di malpracEces mirate a logiche di favore patrimoniale, di protezione d’interessi ele4orali, di mone7zzazione di beni non monetari, che vanno al di là del mercimonio della funzione pubblica e che soltanto in piccola parte riveste rilievo penale. Un mix di manifestazioni patologiche della nostra quo3dianità, un intreccio di aspeR disfunzionali, tra loro correla7, che investono la dimensione della caRva programmazione e la definizione proge4uale degli interven7, le differen7 fon7 di inefficienza nella ges7one delle procedure, la debolezza e la vulnerabilità dei controlli alla collusione con i controlla7, le resistenze al cambiamento e al formalismo, l’indifferenza verso l’efficienza e l’os7lità verso la tecnologia. Corruzione: una premessa conosci3va
- 28. 28 DALLE REGOLE ALLA QUOTIDIANITA’ Una quo7dianità che produce la mor7ficazione delle aspe4azioni e dei desideri della popolazione, vanificando gli sforzi prodoR dalla parte sana della Pubblica Amministrazione che assiste, e, spesso, subisce le risposte sintoma3che, e non sistemiche, 7piche di uno «stato barelliere», con l’abituale «pezza» che si me4e sulla situazione problema7ca esplosa. E’ la cd. ipotesi della illegalità tollerabile, con «… il diri7o ci stava così bene – per ricordare Ennio Flaiano – da essersi addormentato…», ma che: ⇒ produce cos7, direR e indireR, «paga3», il più delle volte, dai più deboli; ⇒ alimenta inefficienze nel sistema; ⇒ droga la concorrenza; ⇒ marginalizza i meritevoli, anzi alimenta una cronica asfissia di merito; ⇒ erode i livelli di fiducia dei ci4adini verso la Pubblica Amministrazione e, più in generale, verso le Is7tuzioni. Senza una EXIT e lasciando solo la VOICE, quando, poi, emerge. Corruzione: una premessa conosci3va
- 29. 29 DALLE REGOLE ALLA QUOTIDIANITA’ Un Paese che, così, sembra popolato di inefficienze e di mariuoli, veri o presun7 poco importa, mentre la fiducia si erode inesorabilmente e, con questa, inizia a morire pian piano la stessa società, sempre più impassibile e immobile di fronte a un des7no che sembra inelu4abile: una «Capore4o » delle Is7tuzioni, sintesi di un’Italia che, «oltre ad aver sempre mescolato il serio con il fuEle ha spesso preso il fuEle come l’unica cosa seria», mentre la poli7ca del risen7mento si insinua nei cuori della gente. SI RAFFORZA l’immagine di un Paese dove vige la legge del più furbo o del più forte piu4osto che la forza della legge: o, meglio, la regola dell’aggirare le regole, in un incredibile – «non è vero, ma ci credo», diceva Peppino De Filippo – groviglio di contraddizioni, lassismo poli7co e morale, corruzione e malaffare. UNO IATO CHE SEMBRA IMMORTALE tra il predicare e il fare, che lascia i problemi perennemente irrisol7, fino a far diventare il termine un passe-‐partout per la rassicurazione del ci4adino, una ghio4a occasione di promesse ele4orali e di consenso a buon mercato mentre si alles7scono pa3boli media3ci, si auspicano boia poli7ci e si invocano governi di salute pubblica. Corruzione: una premessa conosci3va
- 30. 30 DALLE REGOLE ALLA QUOTIDIANITA’ ABITUDINE ANTICA, NON NUOVA, cara4erizzata dalla mera ripe3zione della litania laica dei problemi, che non ha consen7to in passato e non sembra perme4ere, oggi, di individuare percorsi risolu7vi. CON UN UNICO RISULTATO, quello di individuare in quel certo fa4ore immutabile, l’eterno cara4ere degli italiani, l’origine di tuR i mali, senza alcuna autocri3ca, dimen7cando, con estrema facilità, che «erano i regimi poliEci, caso mai, che s’intonavano ai difeT degli italiani», come ebbe a ricordare Indro Montanelli. NON E’ QUINDI, CASUALE che il normale senso civico, se e dove esiste, finisca con il venir descri4o e vissuto come una «virtù eroica», un calvario che adduce al mar7rio e alla successiva bea7ficazione laica, quasi che il fare il proprio dovere di ci4adino, di lavoratore, di padre di famiglia, non sia più la normalità. E che, giun7 a questo punto, sia superfluo. Corruzione: una premessa conosci3va
- 31. 31 DALLE REGOLE ALLA QUOTIDIANITA’ Dimen7cando come «… la disperazione più grave che possa impadronirsi d’una società – ricordava Corrado Alvaro – è il dubbio che vivere re4amente sia inuPle… ». Perché "... se la normalità è diventata eroica, in Italia siamo nei guai – come ha ricordato Beppe Severgnini sul Corriere della Sera, dopo l’episodio dell’Isola del Giglio -‐ O forse abbiamo bisogno di applaudire i competenE, come anEdoto ai troppi superficiali?...». INSOMMA, «l’Italia è gobba», ripeteva GioliR, con una doppia morale: una pubblica, all’apparenza rigorosa nell’adesione alle norma7ve esisten7, e una privata, fa4a di flessibilità estrema, tesa ad ada4are anche il rispe4o delle regole allo specifico contesto. Espressione dell’ennesima conferma di un Paese che sembra vivere della logica ga>opardiana del «se vogliamo che tu7o rimanga com’è, è necessario che tu7o cambi», dove si rileva una sfasatura amplissima tra le parole e le cose, tra l’ideologia e la realtà, con frasi ripetute come un rosario o come uno stratagemma per costruirsi un immenso alibi di fronte alle regole con7nuamente trasgredite. Corruzione: una premessa conosci3va
- 32. 32 CORROSIONE vs. CORRUZIONE DEL SISTEMA Più che di CORRUZIONE sembrerebbe necessario parlare di CORROSIONE DEL SISTEMA. La Maladministra7on non sempre ha rilievo penale, ma il più delle volte ci si trova di fronte ad un tenue confine tra lecito e illecito, con la cortesia a futura memoria, con le contropar7te invisibili del «sistema gela7noso», con la smaterializzazione della tangente che segna il superamento del tradizionale «modello mercan7le» e che non presenta più un immediato e dire4o collegamento con l’a4o contra legem del pubblico ufficiale. Una sorta di economia dello scambio, del bara>o, di favori, ovviamente, al posto dell’economia di mercato che conosciamo, quella di beni e servizi 7pica di uno stato di diri>o, mentre la prima sembra appartenere di più a uno «stato dei driV», che vive e si alimenta grazie ad un insieme di «regole informali del gioco» sanzionate da quegli stessi centri di potere che, spesso, ne beneficiano. Corruzione: una premessa conosci3va
- 33. 33 Una situazione nella quale non resta che confidare, anzi, meglio, sperare nell’ipocrisia, quale «omaggio che il vizio rende alla virtù», come ul7mo baluardo: insomma, coloro che si rappresentano probi, mentre stanno dissimulando il loro agire, a4estano, pur sempre, l’esistenza di regole di cui si amme4e l’importanza, confermando che esiste un limite tra giusto e ingiusto e riconoscendo, implicitamente, nel momento in cui la violano, che un’e7ca pubblica esiste e che, ancora, non esiste un’e7ca del furto. COSI’ è estremamente naturale interrogarsi, per questo «…popolo – come ricordava Ennio Flaiano – di sanE, poeE, navigatori, nipoE e cognaE…»: ⇒ a che giro appar7ene 7zio o caio oppure a chi debba qualcosa questa/quella di4a; ⇒ su chi si conosce qui o lì, quando uno sta male, piu4osto che qual è il migliore ospedale dove farsi curare. Una Pubblica Amministrazione percepita come inefficiente e parziale, oltre che poco trasparente e autoreferenziale, genera inevitabilmente un approccio culturale che facilita l’opzione dell’illegalità. CORROSIONE vs. CORRUZIONE DEL SISTEMA Corruzione: una premessa conosci3va
- 34. 34 Un approccio culturale che sfocia in una vera e propria cultura del demerito, che cancella, così, implicitamente, termini quali valore, qualità, competenza, professionalità, serietà, che restano una mera oleografia di una Pubblica Amministrazione che, a traR, sembra aver smarrito la cultura dell’esempio e del comportamento. Un «… sistema che premia i piraE – come ha so4olineato il premio nobel per l’economia, North – produce piraE e non ingegneri … ». Una cultura del demerito par7colarmente insidiosa, perché, per chi non si ribella, resta, comunque, qualcosa, un riconoscimento, un incarico, una prebenda che consente di vivere e di convivere con la mediocrità, mentre la MEDIOCRAZIA sos7tuisce la MERITOCRAZIA. CORROSIONE vs. CORRUZIONE DEL SISTEMA Corruzione: una premessa conosci3va
- 35. La relazione con tale fenomeno
- 36. La relazione con tale fenomeno Il fenomeno è stato – o, è ancora ? – vissuto: 1. irrilevanza del danno: poiché i danni in termini di consumo, o in termini di domanda politica, si ripartiscono su di un'ampia popolazione, essi tendono a venire giudicati irrilevanti; 2. la necessità di "oliare" i meccanismi burocratici ritenuta Pisiologica e che anzi consentirebbe di velocizzare e sempliPicare l’azione amministrativa; 3. la non aderenza della legge al costume, che sarebbe molto più permissivo; 4. la ricerca di equità nel trattamento economico da parte dei dipendenti pubblici che si considerano sotto-‐remunerati; 5. gli inevitabili costi della democrazia – ad esempio per il mantenimento dei partiti politici -‐ che difPicilmente possono venire sostenuti senza l'apporto di denaro raccolto in maniera illecita. 6. ……
- 37. CORROTTI E “…L’Italia ha un tale culto per la furbizia che arriva persino all’ammirazione di chi se ne serve a suo danno…”. G.PREZZOLINI, Codice della vita italiana. La relazione con tale fenomeno
- 38. Meglio ripetere e chiarire che la corruzione, il mercimonio della funzione pubblica, è una grave patologia del sistema pubblico e va combattuta e contrastata, senza SE e senza MA. Detto questo, vanno dette – in modo altrettanto chiaro -‐ alcune cose che si ascoltano raramente: 1. nessun paese -‐ nei dispotismi più che nelle democrazie -‐ e nessun comparto è immune dalla corruzione; 2. nessuna legge penale ha mai fermato alcun crimine. In nessuna parte del mondo e qualsiasi cosa ci sia scritta. La corruzione non si sconPigge con l’aumento delle pene e/o con l’ipertroPia del sistema penale o eliminando la prescrizione: senza scomodare Beccaria, è evidente che è la concreta possibilità della pena a disincentivare il reato, non la sua roboante e inutile enunciazione. Non è il reato di spaccio a disincentivare il mercato della droga, semmai condanne inPlitte e pene effettivamente scontate: quindi, basta ipocrisie, spesso affondiamo nell’ipocrisia, ci prendiamo in giro da soli e facciamo anche Pinta di crederci, nessuno vuole cambiare, ma tutti s’affannano a dire che andrebbe cambiato questo o quello, invece di fare, lanciando allarmi qua e là; segue La relazione con tale fenomeno
- 39. Detto questo, vanno dette – in modo altrettanto chiaro -‐ alcune cose che si ascoltano raramente: 3. trattandosi di un tema evocativo ed eclatante che fa necessariamente parte dell’agenda politica NON deve, o non dovrebbe, essere usato come strumento di lotta politica: c’è un qualcosa di inquietante e insondabile nel tono da derby – ladri contro onesti – che accompagna qualsivoglia ragionamento sul tema. In sintesi non è né di destra, né di sinistra, ma un problema di TUTTI. 4. supporre che la patologia possa essere individuata e colpita in luogo distante da quello in cui si deainisce e regola la aisiologia è supposizione più vicina all’opera di una macumbeira, piuttosto che a quella di un medico; 5. la corruzione tesa a far marciare una macchina (autorizzazioni, revisioni, adempimenti, etc.) altrimenti inchiodata non è un male, sono due: non serve un’anticorruzione che non facesse altro che creare nuove macchine, capaci d’inchiodarsi e inchiodare; 6. è inutile ricordarsi del tema quando emergono gravi scandali: in tali circostanze, la sola cosa che dovrebbe sbalortdirci è che ci siano degli sbalorditi in circolazione; segue La relazione con tale fenomeno
- 40. Detto questo, vanno dette – in modo altrettanto chiaro -‐ alcune cose che si ascoltano raramente: 7. I dati sul tema, e su tutti i temi che toccano la sicurezza e la tranquillità dei cittadini, vengono diffusi (e riprodotti), in modo frequente, senza neanche avvertire il loro contraddirsi, privilegiandone la funzione aizzatoria; 8. In tema di conPlitto di interesse dobbiamo valutare quale è, in effetti, il problema, perché l’Italia è dominata da conPlitti d’interesse. Non ce n’è uno, ma tanti. Il problema non sono mica gli interessi, senza i quali non c’è mercato, ma neanche democrazia e libertà, ma il conalitto fra quelli particolari e il governo delle cose collettive; 9. Le scelte comportano conPlitti con gli interessi colpiti, quasi tutti pendenti dalla spesa pubblica corrente. Ma se non si interviene dove è necessario e quando è necessario ciò innesca il timer di conPlitti più vasti, destinati a scoppiare quando si avrà meno forza per dominarli; 10. Un’ultima cosa, che ritengo determinante: nel tema che andiamo a trattare il segreto e' che non ci sono segreti. La relazione con tale fenomeno
- 41. La relazione con tale fenomeno Nessuno si presenterà mai senza conoscervi, senza una notizia su di voi proponendovi qualcosa di illegale. Dall’avvicinamento a ………………
- 42. 42 NOI e le cd. terze par3 1. Indicatori di rischio di contesto 2. Indicatori di rischio a livello economico-‐finanziario 3. Indicatori di rischio a livello di governance e asse4o proprietario ALCUNI INDICATORI DI ANOMALIA La relazione con tale fenomeno • intensità di contante • economia irregolare • difficoltà di accesso al credito ELEMENTI SENTINELLA proposte di soluzioni opera7ve a basso costo; proposta di forniture a prezzi inferiori al mercato; proposte con rapporto prezzo/qualità sbilanciato; proposta di servizi/fornitori non qualifica7; reperimento autorizzazioni a condizioni o con tempis7che anomale; pressioni a favore di specifici fornitori ricorren7; concentrazione appal7/acquis7 su soggeR ricorren7; anomala distribuzione di margini e fa4urato; concentrazione fa4urato su specifici marchi; pressioni per impiego di specifici immobili.
- 43. 43 ALCUNI INDICATORI DI ANOMALIA La relazione con tale fenomeno ELEMENTI SENTINELLA • procedure annullate • esclusioni dalle procedure di evidenza pubblica. • ricorsi persi. • frequenza e motivazione delle urgenze • lunghezza dei criteri di scelta. • tempi medi richiesti per la presentazione delle offerte dove non ci sono termini tipizzati • numero di procedure con un’unica offerta • concentrazione delle imprese aggiudicatarie • ricorrenza temporale dell’aggiudicazione agli stessi operatori • numero medio e valore medio delle riserve dePinite • scostamento dei costi e dei tempi di esecuzione • mancata separazione dei compiti ed in particolare fra chi autorizza, chi esegue e chi registra un’operazione; • assenza di politiche di acquisto; • assenza di esame periodico del grado di concentrazione degli acquisti per merceologia; • assenza di controlli su acquisti molto convenienti e sulla provenienza dei beni/servizi acquistati. RICORRENZE, SINGOLARITA’ E ANOMALIE
- 44. 44 ALCUNI INDICATORI DI ANOMALIA La relazione con tale fenomeno ELEMENTI SENTINELLA RICORRENZE, SINGOLARITA’ E ANOMALIE • inserimento di persone segnalate; • assunzioni senza ruolo e/o 7tolo; • creazione di posizioni non gius7ficate • mobbing e/o discriminazione del personale intermedio; • richieste di lavoro temporaneo e contraR a proge4o ; • Offerta di consulenze professionali non finalizzate; • presenza di personale non autorizzato in azienda; • mancato rispe4o degli orari e dei turni; • elusione norme sicurezza; • promozioni/ premi non gius7fica7; • ges7one e rendicontazione delle trasferte; controllo delle presenze; • accesso visitatori e controllo degli accessi; • aree sterili dedicate ove si tra4ano contraR, ove vi sono sistemi informa7vi, …; • registrazione accesso fornitori e portatori di interesse; • pubblicità e abbonamen7 riviste specializzate e quo7diani; • sponsorizzazioni;
- 45. 45 ALCUNI INDICATORI DI ANOMALIA La relazione con tale fenomeno ELEMENTI SENTINELLA Un’altra area di particolare signiaicatività è quella DEI SERVIZI SOCIALI E TERZO SETTORE per le evidenti implicazioni e per le chiare possibilità di strumentalizzazione socio-‐politica che ne possono derivare . • Associazioni di volontariato non convenzionate che erogano servizi E convenzionate di recente iscrizione. • Ass. di vol. che percepiscono la corresponsione di una retribuzione per l’attività lavorativa svolta • Iniziative no proPit. • soggetti del terzo settore che ricevono sovvenzioni o contributi senza procedura competitiva • interventi e servizi sociali realizzati dall’amministrazione non previsti da apposita programmazione • CONVENZIONI: mancata rotazione delle cooperative afPidatarie; non corretto calcolo del valore a base di gara; insufPicienza delle veriPiche successive all’afPidamento e all’esecuzione del contratto; omissione degli obblighi informativi; modalità di accesso e “presa in carico” degli utenti; rispetto dei requisiti organizzativi e di qualità per l’erogazione dei servizi, ….. RICORRENZE, SINGOLARITA’ E ANOMALIE
- 46. PER CONCLUDERE
- 47. Per concludere L’INFORMAZIONE CHE CONTA 1. Le stime delle tangenti? La percezione della corruzione? Le denunce? Le condanne? 2. Il danno visibile? Il bambino morto di malaria per una rete anti-‐zanzare bucata. 3. Il danno invisibile? Tutte le cose che avrebbe potuto fare nella sua vita quel bambino. Due domande: 1. Si possono migliorare le misure basate sulla percezione? (Borra-‐Castelli, 2012) 2. Si può andare al di là di misure sulla percezione? (Borra – Picci, 2011)
- 48. Per concludere L’INFORMAZIONE CHE CONTA Un esempio di analisi su microdati di statistica giudiziaria (Borra-‐Picci, 2011) 1. Stima del tempo medio trascorso tra data del reato e data della condanna; 2. Stima del numero di reati commessi nell’anno T e in seguito arrivati a condanna; 3. Stima del numero di reati commessi nell’anno T ma non giunti a condanna (autore ignoto, prescrizione, ecc); 4. Analisi delle possibili associazioni tra diverse tipologie di reato contro la PA e tra questi e altri reati.
- 49. L’INFORMAZIONE CHE CONTA, UN ESEMPIO 0.05.1.15.20.05.1.15.2 0 10 20 30 0 10 20 30 2007 2008 2009 Density Tempo intercorso tra data del reato e data della sentenza di condanna / anni Graphs by anno di iscrizione al Casellario, uguale a var ANNO Per concludere
- 50. L’INFORMAZIONE CHE CONTA, UN ESEMPIO 0.05.1.15.20.05.1.15.2 0 10 20 30 0 10 20 30 abusouff concussione corruzione peculato Density Tempo intercorso tra data del reato e data della sentenza di condanna / anni Graphs by tipo_reato Per concludere
- 51. L’INFORMAZIONE CHE CONTA, UN ESEMPIO 02468 mean of diff_reatocond_a pie vaalom taa ven fvg lig emr tosumbmar laz abr molcampug bas cal sic sar media tempo intercorso tra data crimine e sentenza definitiva Per concludere
- 52. Per concludere LA PREVENZIONE DEL FENOMENO RIGUARDA TUTTI. NON E’ UN “AFFARE” DELL’RPC, DEL D.A. E DI QUALCHEDUN ALTRO. TUTTI IN AZIENDA VEDONO, SENTONO, PARLANO
- 53. Col. CC. Maurizio BORTOLETTI CONTATTI maurizio.bortoletti@gmail.com L’autore ha utilizzato per la predisposizione del materiale di questa giornata di formazione materiale disponibile su fonti aperte, predisposto dai Prof.ri L. Hinna, G. Piga, E. Galli e M. Villani, dai dott.ri N. Cartabellotta, G. Domenighetti, e da AA.VV. in ambito Ministero dell’Interno, Ministero per la Pubblica Amministrazione e per l’Innovazione, ISTAT, Transparency International Italia, Riparte il futuro. GRAZIE PER L’ATTENZIONE
- 54. La cifra rimbalzata sui media di 60 miliardi di euro quale costo della corruzione in Italia, con qualche autorevole “addetto ai lavori” che si è spinto ancora più in là, sostenendo che il dato va “…ben oltre la stima di 50-‐60 miliardi di euro …” e ottenendo uno spazio ancor più ampio sui mezzi di informazione, È ATECNICA ed ERRATA ed è reale solo l’EFFETTO ECO che la ha resa verosimile. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 55. Il costo della corruzione, magari, è ancora maggiore di 60 miliardi di euro, ma: 1. la “stima” deriva da un dato contenuto in una ricerca della World Bank, la cd. “Relazione Kauffman” del 2004, che individuava il costo della corruzione nel mondo nel 3% del PIL mondiale; 2. da qui i 60 miliardi di euro (!), pari al 3% del PIL italiano, cioè un decimo circa del costo della corruzione mondiale stimata -‐ con questo studio dalla World Bank -‐ in $1 Trillion, 700 miliardi di euro dell’epoca. L’autore della stima ha, però, dimenticato di proseguire la sua lettura Pino a dove la stessa World Bank afferma quella che poteva sembrare una banalità. E cioè che "First, as shown clearly by the data, the scale of corruption varies signi2icantly from country to country“. Il 2 settembre 2010, il SEGRETARIO GENERALE DELLE NAZIONI UNITE BAN KI-‐MOON A VIENNA, nel suo intervento in occasione dell’inaugurazione della IACA, l’Accademia internazionale anticorruzione, ha ricordato il dato madre: one trillion dollar quale costo della corruzione mondiale, 700 miliardi di euro. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 56. Corruption has devastating effects on developing economies and their citizens’ quality of life. Its cost in Africa alone has been estimated at US$148 billion a year, representing 25% of the continent’s GDP. Corruption undermines economic growth rates and cripples public services, as money which should be destined for reinvestment and public expenditure Pinds its way into private bank accounts, often abroad. The size of Pinancial Plows has been estimated at up to $1 trillion each year. These Plows, which include state looting, tax evasion and abusive tax avoidance, rob developing countries of much needed revenue and therefore seriously undermine the impact of development assistance from the developed world. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 57. L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International: 1. NON è una misurazione del livello di corruzione di un Paese, 2. NON consente di stilare classiPiche e graduatorie: la stessa Transparency afferma – in Transparency International, Università di Passau (2008), The Methodology of the Corruption Perceptions Index 2008 -‐ che “… una graduatoria di Paesi può facilmente essere erroneamente interpretata come una misura assolutamente precisa delle performance di un dato paese. Questo non è affatto vero….”; 3. NESSUNO dice che la stessa Transparency segnala una INTRINSECA IMPRECISIONE del suo Indice: “…Sin dalla sua prima pubblicazione nel 1995, TI ha fornito i dati relativi alla deviazione standard e al numero delle fonti utilizzate per la costruzione dell’indice. Queste informazioni servono per evidenziare che vi è una intrinseca imprecisione. Inoltre viene fornita l’informazione del range tra il valore più basso/più alto.…”, con l’Italia che fa segnare una deviazione standard tra le più elevate, superiore a 1, chiaro indicatore di un sostanziale disaccordo tra le diverse fonti e, quindi, una signiPicativa imprecisione della misurazione; La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 58. L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International: 4. NESSUNO dice che nel 2009, è stato calcolato con modalità diverse, da un ente di ricerca diverso, con le 6 (!) rilevazioni sull’Italia che sono state richieste a 4 enti diversi: Economic Intelligence Unit, Global Insights, IMD International, World Economic Forum’s Global Competitiveness; 5. NON si dice che si evoca il nomen “corruzione”, ma non si fa riferimento alle condotte che in Italia integrano le fattispecie penali di corruzione e concussione, bensì a un universo molto più ampio, tenuto conto che per Transparency International il CPI misura la percezione del “…misuse of public power for private beneJit …” per la nota metodologica del CPI 2008, analoga a quella contenuta nello stesso documento relativo al CPI 2006: “…as the abuse of public ofJice for private gain …”. Ciò che Transparency dePinisce corruzione, nell’Ordinamento Giuridico italiano corrisponde, in realtà, al risultato della “somma” di corruzione, concussione e abuso d’ufPicio, di cui all’art. 323 c.p., un universo statistico estremamente più vasto. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 59. L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International: 6. NESSUNO dice che in alcune annualità altri indicatori – tra l’altro, tra quelli considerati da TI -‐ abbiano dato risultati diversi. Ad esempio, il Control of Corruption della World Bank, che comprende le 4 fonti utilizzate da Transparency per il proprio Indice, quando gli esiti delle 4 fonti utilizzate da Transparency per il proprio indice e quelli di altri 6 istituti di ricerca, danno vita al Control of Corruption del Country Data Report for Italy dei Worldwide Governance Indicators, il cd. WGI, della World Bank. MA, in quella circostanza l’Italia: nell’Indice di Transparency perdeva più del 10% (dal 4,8 del 2008 al 4,3 del 2009); nello stesso periodo, nel Control of Corruption della World Bank si leggono 8 indici identici tra le due annualità, uno in aumento (il Gallup World Poll salito da 0,19 a 0,27) e uno che cala in misura minore (l’IMD, l’Institute for Management & Development World Competitiveness Yearbook, passato dallo 0,26 allo 0,22). La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 60. L'Ocse: "Classiaiche poco attendibili,possono produrre danni" L'organizzazione lancia l'allarme sul rapporto di Transparency International: "Metodologia poco chiara e viziata da pregiudizi, ma i risultati vengono usati da chi decide gli aiuti internazionali" di CARLO CLERICETTI ROMA -‐ Era stato lanciato addirittura un allarme preventivo: con una mail inviata ieri un dipartimento dell'Ocse ha diffuso uno studio, "Measuring governance", in cui avvertiva di prendere con le molle la classiPica del rapporto di Transparency International che sarebbe stato pubblicato. "Senza entrare nel merito della discussione sull'importanza di questo o altri indicatori internazionali sulla governance -‐ si dice nella mail -‐ gli autori dello studio Ocse mettono in guardia i potenziali utenti del rapporto, invitandoli caldamente ad essere più attenti nell'esame dei reali contenuti e alla precisione di tutti i sistemi di classiJiche della governance e di usare più cautela su come utilizzarli". La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 61. Per Franz -‐ Hermann Bruener, compianto Direttore generale dell’OLAF, l’UfPicio anti-‐frode europeo, l’Italia “…dispone degli arsenali di protezione penale e investigativa tra i più avanzati a livello europeo …”, con “… strumenti di indagine utilizzati tra i più avanzati al mondo … strumenti raramente utilizzati nella maggior parte degli altri Paesi per tali tipi di illeciti …” e con le Forze di Polizia e la Magistratura, per questo, “… spesso invidiati dai colleghi di altri Paesi…”. PARADOSSO DELL’EFFICIENZA se il sistema repressivo cattura un ladro o arresta un rapinatore, i cittadini si sentono rassicurati e provano Piducia verso le Istituzioni se lo stesso sistema repressivo indaga un corruttore o arresta un concussore, i cittadini non provano alcuna rassicurazione, piuttosto provano sPiducia verso il sistema PARADOSSALMENTE un sistema repressivo NON indipendente e meno efaicace ASSICURA minori livelli di saiducia verso le Istituzioni e una minore percezione soggettiva negativa La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 62. L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI ASSOLUTA STRAORDINARIETA’ In una delle giornate "porte aperte" delle Istituzioni comunitarie svoltasi a Bruxelles, l’OLAF ha presentato le Forze di Polizia italiane come un "… modello di polizia europea per il contrasto alle frodi ai danni del bilancio comunitario. L’Italia -‐ prosegue il lancio dell’agenzia -‐ per troppo tempo all'indice delle statistiche dei paesi a rischio di frode e corruzione, da tempo sta assumendo un nuovo ruolo sulla scena internazionale. Non più Paese della frode, ma quello che con maggiore vigore, maggiori strumenti normativi, maggior numero di mezzi e più spiccata professionalità investigativa e giudiziaria (sia penale che amministrativa) combatte la criminalità 2inanziaria internazionale ….”. di nuovo il PARADOSSO DELL’EFFICIENZA La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 63. L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI ASSOLUTA STRAORDINARIETÀ Siim Kallas, ex Vice Presidente della Commissione europea e Commissario responsabile per l’amministrazione, l’audit e la lotta antifrode, evidenziò come “… un numero crescente di irregolarità comunicate può essere un buon segnale del fatto che i controlli sono migliorati …” : un alto livello di corruzione accertata dalle Forze di polizia NON EQUIVALE, in una prospettiva comparata con altri Paesi, a bassi livelli di integrità e moralità dell’apparato pubblico. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 64. Come ha indicato il Segretario Generale delle Nazioni Unite, Ban Ki-‐moon, Remarks to Inaugural Conference of the International Anti-‐Corruption Academy, CAC/COPS/WG.4/2010/4, Vienna, 2 settembre 2010, “… One major handicap is that we don’t know how to measure corruption …”. Una situazione nella quale, tanto più si enfatizza il numero degli illeciti che non viene “misurato”, tanto più risulta facile muoversi lungo altre piste nella quantiPicazione del “dato reale”, rispetto a quelle che emergono dal dato della criminalità registrata: un pericolo estremamente attuale, perché “… come ricordava l’altro giorno il collega De Sena – la notazione è di G. PISANU, Comunicazioni, Commissione Parlamentare d’Inchiesta sul fenomeno della maPia e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, 2 dicembre 2008 -‐ sull’entità di questo fatturato si conoscono valutazioni diverse, tutte per la verità impressionanti, ma raramente ben documentate….”. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 65. Un proPilo di rilevante delicatezza, sul quale ha ritenuto necessario esprimersi recentemente lo stesso Consiglio d’Europa -‐ Press Service fact sheet è consultabile all’indirizzo www.coe.int/ greco -‐ evidenziando come “... It is practically impossible to quantify the total cost of corruption because under-‐the-‐counter payments are obviously unknown (they were to some extent known until the tax deductibility of corruption-‐linked expenses was abolished following anti-‐corruption efforts by the international community in the 1990s)...”. In merito a questo “budgettare” i business criminali e, poi, i mercati sommersi, illegali, grigi o neri, viene rilevato sul piano del metodo, quindi a carattere generale, come gli indicatori relativi ai mercati illegali appaiano molto vulnerabili alle analisi approfondite sulla qualità dei dati, così da venire Pino ad oggi frequentemente utilizzati più a Pini comunicativi che non a Pini analitici veri e propri : … classi2iche e stime sono, quindi – ha notato L. CELI, Measuring Organised Crime in Italy – Experiences of the Mezzogiorno Region, intervento al convegno “UE Forum on the Prevention of Organised Crime”, Bruxelles, 7 febbraio 2006 -‐ un’area di analisi che va sicuramente sviluppata, ma che oggi non appare ancora suf2icientemente consolidata …”. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 66. Vi sono tre strumenti ufaiciali per fornire una lettura del fenomeno in Italia. 1. le statistiche della delittuosità e le statistiche della criminalità, che rilevano i reati che, una volta commessi, diventano noti alle forze di polizia o ad un ufPicio giudiziario. Si riferiscono alla corruzione dePinita con il criterio legalistico, relativa a un’esperienza diretta con il fenomeno e riguarda la corruzione che si è già manifestata. Tali misure hanno vantaggi ( essere oggettive e molto dettagliate e disaggregate per aree territoriali o per settori) e svantaggi (sono scarsamente utili ai Pini della prevenzione dal momento che si riferiscono ad un fenomeno più ristretto dell’integrità e che sono elaborate con un notevole ritardo temporale dall’evento; possono essere fuorvianti nella misurazione del fenomeno e vanno interpretate con cautela perché dipendono in maniera forte dall’efPicienza del sistema giudiziario o comunque dalla Piducia che i cittadini hanno nel sistema giudiziario e nelle forze dell’ordine; sono scarsamente comparabili a livello internazionale dal momento che le regole giuridiche e i sistemi giudiziari possono essere anche molto diversi). 2. Le indagini di vittimizzazione, in Italia condotte dall’ISTAT e fortemente sviluppate nei Paesi anglossassoni e, ora, dalle Istituzioni comunitarie, che puntano a fornire una indicazione della parte dei reati non rilevata dalle statistiche ufPiciali. Vi è chi distingue tra quelle basate sulla percezione e quelle basate sull’esperienza. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 67. Si tratta di misurazioni che presentano una grande variabilità di risultati, e una prima ragione è costituita dalle diverse deainizioni e concettualizzazioni di corruzione sottostanti, al di là del tema della validità e afPidabilità di alcune misurazioni in tema di indagini di vittimizzazione (dove, ad esempio, le misure percettive pongono sullo stesso piano situazioni molto differenti, con il valore percepito che potrebbe essere alto: sia nel caso in cui esista una diffusa e frequente piccola corruzione – petty C. -‐ praticata da funzionari di livello inferiore per importi modesti; sia nel caso in cui si veriPichino pochi episodi di grande corruzione – grand C. -‐ che riguarda alti funzionari ed esponenti politici e grosse somme di denaro). Le indagini di vittimizzazione, in particolare quelle basate sulla percezione hanno il vantaggio di: essere comparabili a livello internazionale; rilevare degli aspetti importanti per le politiche di prevenzione e promozione dell’integrità (corruzione latente, Piducia dei cittadini, ecc.); rilevare aspetti utili per determinare gli effetti della corruzione (investimenti esteri, impatti della corruzione sulla crescita, ecc.). Ma hanno rilevanti svantaggi che devono essere considerati nell’analisi: le percezioni possono cambiare rapidamente senza alcun fondamento oggettivo; a livello locale le percezioni possono essere condizionate da differenti interpretazioni e schemi culturali di che cosa costituisca effettivamente corruzione e cosa no; alcune persone possono non avere una valida base conoscitiva ed esperienziale per esprimere la propria percezione. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 68. Le statistiche della delittuosità rese disponibili dal Ministero dell’Interno sono l’unica fonte ufaiciale circa i reati e le persone denunciate da tutte le Forze di Polizia, comprese Polizia Penitenziaria, Direzione investigativa antimaPia, Corpo Forestale dello Stato e, indirettamente, Corpi di polizia locali e Capitanerie di Porto. Si tratta di una delle due novità estremamente rilevanti introdotte nel 2004, quando il Sistema di Indagine, più noto con il suo acronimo SDI, sostituì il cd. modello 165 attraverso il quale dal 1955 gli organismi periferici di sole 3 Forze di Polizia -‐ Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di Finanza -‐ trasmettevano all’Istat le denunce per tutti i delitti previsti dal codice penale, compendiate in informative trasmesse all’Autorità Giudiziaria. L’altra rilevante innovazione è stata quella della registrazione: 1. di “fatti”, cioè di tutti gli avvenimenti d’interesse per le Forze di polizia, che a loro volta si distinguono in reati ed eventi non sanzionati penalmente, 2. di “provvedimenti”, cioè atti formali emessi dalle autorità competenti nei confronti di soggetti od oggetti coinvolti in uno speciPico reato o evento. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 69. Le statistiche della delittuosità sono un metodo aderente – come evidenzia E. CALABRIA, Le statistiche della delittuosità, una misura possibile della criminalità in Italia e in Europa, consultabile all’indirizzo www.istat.it -‐ ai programmi statistici comunitari annuali, nel rispetto dei principi enunciati dal Codice delle statistiche europee. Se ogni ulteriore informazione empirica può essere utile, se le consuete indagini di vittimizzazione condotte dall’ISTAT possono fornire una ulteriore prospettiva di lettura del fenomeno, non esistono “…due verità sulla corruzione…”, come ha titolato A. CHERCHI, Le due verità sulla corruzione, su “Il Sole 24 Ore”. Il tentativo di “superare” le statistiche della delittuosità rese disponibili dal Ministero dell’Interno e quelle della criminalità o giudiziarie fornite dal Ministero della Giustizia, sembra tanto inutile quanto pericoloso, perché su questo tema – come ben presente a tutti coloro che si avventurano in simili iniziative – il risultato è prima di tutto quello di far passare l’idea che questi dati ufPiciali non siano veri, mentre, come noto a criminologi e sociologi della devianza, richiedono esclusivamente delle “cautele di lettura” analoghe a quelle di altri importanti fenomenologie criminali, come, ad esempio, il trafPico di sostanze stupefacenti. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 70. Lo stesso sistema, quello delle statistiche della delittuosità, è quello utilizzato dal Paese per rispondere alle richieste pervenute dall’UfPicio delle Nazioni Unite di Vienna, UNODC, competente sulla attuazione della Convenzione ONU contro la corruzione: diversamente raggruppati i diversi reati secondo la maschera pervenuta da Vienna con il UN-‐CTS – Questionnaire, la situazione italiana viene rappresentata attraverso le statistiche della delittuosità, rese disponibili dal Ministero dell’Interno (il cd. Police Module – Corruption – Recorded offences and persons brought into formal contact for crimes involving corruption ), e quelle della criminalità o giudiziarie fornite dal Ministero della Giustizia (il cd. Prosecution Module – Corruption -‐ Persons prosecuted for crimes involving corruption). La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 71. Le statistiche della criminalità, una species del genus di quelle giudiziarie (in cui rientrano anche le statistiche giudiziarie civile e amministrativa), fotografano i reati per i quali l’Autorità Giudiziaria ha avviato l’azione penale, cioè quell’atto che al termine delle indagini preliminari trasforma un indagato in un imputato di un processo. Nell’area delle statistiche giudiziarie, quelle sulla criminalità sono forse le più antiche, considerato che è possibile disporre di informazioni già dalla Pine del XIX secolo. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 72. Il numero dei reati registrati rappresenta solo una parte di quelli effettivamente consumati: le statistiche della delittuosità e della criminalità fotografano, quindi, quella che possiamo dePinire “criminalità apparente” o registrata, considerato che la rilevazione non “percepisce”, per diverse ragioni, un numero più o meno rilevante di reati che compongono il sommerso della criminalità, il cd. numero oscuro: • varia sensibilmente da reato a reato, e anche all’interno della stessa tipologia delittuosa; • è pari a zero per furti di beni mobili registrati o quelli coperti da assicurazione (auto e moto), • è elevatissimo nel caso di furti di beni di modico valore. In tema di reati contro la PA, in particolare, emerge una ulteriore difPicoltà nella misurazione del dato: questi delitti sono in larga parte “reati senza vittima”, caratterizzati cioè dal fatto che manca il tipico vettore della denuncia, nel senso che non vi è una vittima, persona Pisica o giuridica, che, quale soggetto passivo, può presentare una denuncia alle Forze di Polizia, facilitando, quindi, la rilevazione e l’intervento sulla condotta criminale. E’ evidente, con immediatezza, che tanto più si enfatizza questo “dato nascosto”, tanto più risulta facile muoversi lungo altre piste rispetto a quelle che emergono dall’analisi del dato statistico. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 73. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Delitti registrati 3.403 3.550 5.498 3.367 3.413 3.230 3.076 Persone denunciate F M F M F M F M F M F M F M 2.812 9.935 2.944 10.903 5.785 15.019 3.561 10.418 3.091 11.309 3.651 9.963 3.591 10.233 12.747 13.847 20.804 13.979 14.400 13.614 13.824 Dato ITALIA Fonte : Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione Tecnologica. Relazione al Parlamento 2011. NOTA METODOLOGICA: sono state considerate le fattispecie p. e p. dagli artt. : 414, 316, 316 bis, 316 ter, 317, 318, 319, 319 ter, 320, 322, 322 bis, 323, 353, 354, 355, 356, 640 bis del codice penale. Pur se evidentemente signiJicativa, la fattispecie p. e p. dall’art. 640, 2°comma, c.p., dedicata a punire la fattispecie aggravata prevista nei casi di consumazione a danno dello Stato, non è stata considerata, in quanto il Sistema di Indagine, nella registrazione delle denunce per l’art. 640 bis cp, prevede tale speciJicazione quale voce facoltativa lasciata alla discrezionalità dell’operatore. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 74. DATO ITALIA, UNA INSOLITA PROSPETTIVA DI GENERE 25.435 donne denunciate su 103.215 persone denunciate dal 2004 al 2010, segnalano una “presenza” prossima al 25%, con alcune annualità dove tale percentuale sPiora il 30%: • il 22 % nel 2004, con 2.812 donne su 12.747 persone denunciate; • il 22 % nel 2005, con 2.944 donne su 13.847; • il 28 % nel 2006, con 5.785 donne su 20.804; • il 25% nel 2007, con 3.561 donne su 13.979; • il 22 % nel 2008, con 3.091 donne su 14.400; • il 27% nel 2009, con 3.651 donne su 13.614; • di nuovo il 27% nel 2010, con 3.591 donne denunciate su 13.824 soggetti segnalati. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Persone denunciate F M F M F M F M F M F M F M 2.812 9.935 2.944 10.903 5.785 15.019 3.561 10.418 3.091 11.309 3.651 9.963 3.591 10.233 12.747 13.847 20.804 13.979 14.400 13.614 13.824 Fonte : Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione Tecnologica. Relazione al Parlamento 2011. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 75. DENUNCE PER REATI CONTRO LA P.A., PER TIPOLOGIA DI SOGGETTO ATTIVO Reati commessi da “chiunque”, Reati p. e p. dagli art. 322 e 353 cp Reati consumati da P.U. o da Incaricati di P.S. Reato p. e p. dall’art. 323 cp TOTALE Delitti consumati 11.956 2.147 4.048 7.386 25.537 Donne denunciate 19.421 757 2.279 2.978 25.435 Maschi denunciati 40.465 6.263 12.478 18.574 77.780 Totale persone denunciate 59.886 7.020 14.757 21.552 103.215 1. In tale dato è ricompresa anche l’ipotesi di cui all’art. 321 cp, “Pene per il corruttore”, che realizza la Pigura della corruzione quale reato a concorso necessario estendendo al privato le stesse pene del pubblico ufPiciale o dell’incaricato di pubblico servizio. 2. Come già illustrato alla nota 69 per l’ipotesi p. e p. dall’art. 640 II comma cp, il Sistema di Indagine non consente anche per queste due fattispecie di distinguere tra le diverse ipotesi sanzionatorie rispettivamente previste, alcune delle quali costruite come reato “proprio” e altre come reato “comune”, perché prevede tale speciPicazione quale voce facoltativa lasciata alla discrezionalità dell’operatore. 3. Il dato comprende anche i soggetti cui l’art. 322 bis cp estende la punibilità rispetto alle fattispecie p. e p. dagli art. 314, 316, 317 – 320, 322 terzo e quarto comma cp. Fonte : Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione Tecnologica. Relazione al Parlamento 2011. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI
- 76. Delitti corruzione (art. 318, 319, 320 cp) concussione (art. 317 cp) abuso d’ufaicio (art. 323 cp) truffa per il … (art.640 bis cp) indebita percezione (art. 316 ter cp) Numero denunce 939 881 7.386 7.515 3.099 Persone denunciate M F M F M F M F M F 6.490 1.199 1.846 159 18.574 2.978 28.531 14.247 5.371 3.944 7.689 2.005 21.552 42.778 9.315 DENUNCE PER REATI CONTRO LA P.A., PER TIPOLOGIA DI REATO Fonte : Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione Tecnologica. Relazione al Parlamento 2011. La relazione con tale fenomeno. ALLEGATI