Autopistas y Ferrocarriles

AUTOPISTAS Y FERROCARRILES:
CAMINOS PARA EL DESARROLLO

Comentarios al Proyecto de Ley PROMITT
y al documento del Instituto del Transporte
de la Academia de Ingeniería

Guillermo Laura
Presidente de la Fundación Metas Siglo XXI

Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

ÍNDICE

Resumen ejecutivo 2
Palabras previas 8
1. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasado 9
2. La Red de Autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la acción del 9
Club del Peaje y del FMI, en 1998.

Introducción 13
1. El Informe Solanet 13
2. Cuadro de situación del transporte terrestre en nuestro país 13
3. El proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización de la Infraestructura de 14
Transporte Terrestre

Capítulo primero: puntos de coincidencia y discrepancia con el 18
informe Solanet.
1. Coincidencia con los enunciados teóricos y discrepancia con las propuestas concretas. 18
2. El Informe Solanet propone la inversión vial más grande de la historia: 23.230 18
millones de dólares
3. Ritmo de construcción. 23
3.1. Ausencia de proyecto de ingeniería. 23
4. Construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años. 23
5. Cuarta coincidencia: El T.M.D.A. no es el único criterio válido para la realización de 24
inversiones viales.
5.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower. 25
6. La planificación vial exige definición de prioridades para evitar la puja entre provincias 28
y regiones.
6.1. El riesgo de adelantar inversiones viales. 28
6.2. El problema que plantean los itinerarios completos en los países de gran extensión 28
territorial.
7. Las obras deben hacerse por concesión de obra pública. 29
8. Un sistema de concesión sano y aceptado por los ciudadanos exije realizar primero la 30
inversión y luego iniciar el cobro del peaje. (pag. 8)
9. Los intereses de los concesionarios deben estar alineados con los de la comunidad. 31
10. La Red de Autopistas corresponde a la jurisdicción federal. 32
11. La planificación nacional asegura una unidad de criterio y de normas. 33
12. Estrictos estándares de diseño que se relacionan con la seguridad. Autopistas o 33
autovías.
12.1. La Tragedia de Dolores. Consecuencias trágicas de las autovías. 33
13. La demora en concretar las obras de autopistas/autovías lleva a que se conviertan en 34
rutas trágicas.
13.1. El caso de China y el Ingeniero argentino José Veniard. 36
14. Hay que preservar el destino de los recursos asignados al repago de las autopistas. 41
15. Las carreteras deben ser pagadas por sus usuarios. 44
16. Los ferrocarriles deberían absorber tráficos que le son propios. 44
17. Los impuestos deben destinarse a obras en las que no se pueda cobrar tarifas. 45
18. Planificación centralizada y ejecución descentralizada. 45

Índice

Capítulo segundo: la discrepancia esencial con el informe 47
Solanet.
1. Peaje directo o indirecto 47
2. Los modelos de gestión para el financiamiento y el costeo de las obras viales 74
3. El concepto de Caja Única impuesto por el FMI en 1990 49
4. En materia vial, Argentina se debate impotente entre dos sistemas que no funcionan 51
5. Imposibilidad de construir obras de peaje directo en Argentina fuera de la Región 52
Metropolitana.
6. La experiencia de los Estados Unidos con la Red Eisenhower 52
7. La opinión del Ing. Bernardo Loitegui 52
8. El fracaso de los peajes de Dromi 54
9. Opiniones autorizadas acerca de los peajes de Dromi 56
10. La opinión del Gobierno Nacional acerca de los peajes de Dromi 56
11. Costo de mantenimiento de carreteras 56
12. Utilidades exorbitantes incompatibles con un servicio público monopólico 58
13. El fracaso del peaje en la última década. 59
14. La opinión de los máximos referentes del peaje: Aldo Roggio y Eduardo Baglietto 60
15. Frecuentes fracasos del pronóstico de tránsito (forecast traffic) en obras de peaje. 60
16. Costo del peaje 64
17. Las graves incongruencias del informe Solanet 65
18. La propuesta del informe Solanet es económica y financieramente inviable. 65
19. La evidencia del proyecto tapón. 66

Capítulo tercero: el proyecto PROMITT es una alternativa 68
factible para alcanzar la meta.
1. Dos sistemas para costear carreteras 68
2. El Plan Laura 68
3. Fortalezas y debilidades de los distintos sistemas 69
4. PROMITT: Sólo fortalezas. Solanet: Sólo debilidades 70
5. Grave error de concepto. La confusión entre el impuesto y la tasa 70
6. La tasa es la que mejor se adapta a la naturaleza económica de la carretera 70
7. Servicio universal de calidad homogénea y libre de peaje directo 71
8. Ingeniería económica y financiera 73
9. Creación del flujo de fondos 73
10. Moneda de poder adquisitivo constante 75
11. Prevenir el riesgo de descalce 78
12. T.R.O.S.A, Tasa Retributiva de Obras y Servicios 78
1°) La T.R.O.S.A. es un tasa retributiva de servicios y no un impuesto 78
2°) Momento a partir del cual nace la T.R.O.S.A. 79
3°) Monto y alcance de la T.R.O.S.A. 79
4°) La T.R.O.S.A. será actualizada por el Indice del Costo de la Construcción 80
5°) La percepción del peaje indirecto no tiene costo para el usuario. 80
6°) Plazo de la concesión 80
13. Bonos de Infraestructura 80
1°) Titulización de los Bonos de Infraestructura 81
2°) La titularidad del dominio permite al concesionario titulizar el flujo de fondos 82
3°) Desgravaciones impositivas. IVA e impuesto a los débitos y créditos bancarios 82
(ley 25.413)
4º) Impuesto sobre la tasa que se destinará a la rehabilitación de los ferrocarriles 83
5°) Tratamiento tributario de los bonos 83
6°) Desgravación a los suscriptores iniciales de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA 83
7°) Situación del transporte público 84
8°) Ingreso Mínimo Garantizado. 85
9°) Garantía Triple A del BID 85


Capítulo cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo 88
normativo del PROMITT son verdaderas concesiones de
obra pública.
1. Elementos esenciales de la concesión de Obra Pública: 88
2. Contrato complejo 89
3. Carácter aleatorio de los contratos celebrados en base a la ley PROMITT: 90
4. Garantía de mínimo de ingreso 92
5. Conclusión: 93

Capítulo quinto: El sólido fundamento económico del 95
proyecto PROMITT

1. Situaciones distintas requieren soluciones distintas 95
2. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el caso de la R.F.A 96
3. La teoría de los bienes club 96
4. El concepto correcto de usuario 97
5. Número óptimo de socios que utilizan los bienes club 98
6. Ingreso y egreso del sistema 99
7. Estatuto 100
8. “Cuota social” 100
9. Control de exclusión 101
10. El pago del “green fee” 102
11. Propiedad del activo 102
12. Capacidad del sistema 102
13. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el supuesto de congestión. 105
El sistema Multimodal de Transporte de la Región Metropolitana
14. Adecuar la forma de costeo de la vía a la naturaleza económica de la prestación 109

Capítulo 6: La elevada rentabilidad social del programa 112
PROMITT
Costo de transporte 112
Transporte de personas . Seguridad vial y condiciones de viaje 112
Fuentes de trabajo productivas 112
Creciente consenso del proyecto PROMITT 113
El ritmo de habilitacion de autopistas es hoy insuficiente 113
Modelo de gestion y financiamiento 113
Fuga de capitales 113
Autopistas y ferrocarriles : caminos para el desarrollo 113


RESUMEN EJECUTIVO

I. Introducción
El Instituto del Transporte dependiente de la Academia Nacional de Ingeniería, ha elaborado con fecha 9 de mayo de
2011, un informe que contiene criterios básicos para el desarrollo de un sistema de autopistas y cuestionamientos
al Proyecto de Ley PROMITT que propone soluciones integrales para la Modernización del Transporte Terrestre.
El documento no lleva la firma de los profesionales que lo han elaborado por lo que nos referiremos a él como
Informe Solanet, apellido del Director de dicho instituto Ing. Manuel Solanet, quien además ya expresara en el
pasado opiniones contrarias al Proyecto de integrar el país con una Red Federal de Autopistas, conocido como
“Plan Laura”, que es la base principal del Proyecto PROMITT.

II. El informe Solanet propone:
1) La construcción de 7.041 km. de autovías y autopistas con una inversión de 23.230 millones de dólares (página
11), sin incluir ningún estudio de trazado.

2) Las obras serían realizadas por concesionarios privados por el sistema de peaje para asegurar que el usuario que
paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia (página 8).

3) Reconoce que los caudales de tránsito son insuficientes para el financiamiento por peaje (página 9); por ello,
propone un subsidio del 45% de la inversión (página 11) es decir, 10.453 millones de dólares.

4) El subsidio deberá otorgarse preferentemente sobre la inversión inicial (página 9).

5) Las tarifas actuales de peaje deberán cuadruplicarse llevándolas a 4 centavos de dólar por km. (página 11). No
se especifica cual será la tarifa para los camiones.

6) Propone un ritmo intenso de ejecución de las obras: 782 km. por año durante nueve años (página 11).

7) Plantea la ejecución de las obras por etapas: primero las autovías; luego las autopistas (página 10).

8) La duplicación de calzadas, o sea autovías, sólo debe ser decidida frente a volúmenes de tráfico que en horas
pico “superen los niveles de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” (pagina 6).

9) Los cruces a distinto nivel deberán ser necesariamente definidos caso por caso e intersección por intersección
(página 10).

10) Reconoce que la demora en producir mejoras o en ampliar carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se
comiencen a conocerlas como rutas trágicas, como ocurrió con la ruta 2, la ruta 9 entre Rosario y Córdoba o
la ruta 14. (página 6).

11) La principal objeción del Informe Solanet sobre el PROMITT (Programa de Modernización del Transporte
Terrestre), es que la tasa retributiva de servicios que paga la inversión, es un impuesto.

III. Este Informe merece, de nuestra parte, fundadas objeciones:
La principal es que el informe Solanet reconoce en forma expresa su propia inviabilidad, (página 8), por ausencia
de caudal de tránsito, falta de seguridad jurídica, alto riesgo país, carencia de estabilidad tributaria y dificultades
para lograr tarifas ajustadas por la desvalorización de la moneda. También señala la falta de reglas financieras que
permitan asegurar el servicio de la deuda contraída para financiar la ejecución de la obra. Termina diciendo: Estas
condiciones no se dan actualmente en la Argentina.

Si la propuesta es impracticable, creemos que carece de sentido proponerla como alternativa al PROMITT que tiene

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Resumen Ejecutivo

una ingeniería totalmente estructurada en los aspectos técnicos, financieros y tributarios y además un sistema de
garantías con organismos multilaterales de préstamo que lo hacen totalmente viable. Transmite la impresión de
que el Informe se propone obstaculizar, “taponar” la construcción de la Red Federal de Autopistas que va ganando
creciente consenso en todos los sectores políticos. Además, en base a los antecedentes que luego mencionaremos,
vuelve a asumir la defensa de los intereses del llamado Club del Peaje, cuyas empresas se beneficiaron durante la
década del 90 con el sistema implantado por Roberto Dromi cobrando 3.500 millones de dólares por cortar el pasto
y tapar los baches (cobraban 1 millón de dólares por día). Este Club del Peaje llevó a cabo en 1998, una campaña
de prensa para bloquear el llamado Plan Laura y mantener la canonjía laica del peaje que se les autorizaba cobrar,
sin ninguna inversión propia sobre obras ya existentes y previamente pagadas por los usuarios con tributos sobre
combustible. La campaña de costo millonario tuvo como protagonistas principales precisamente al Ing. Manuel
Solanet y a los economistas de FIEL Daniel Artana y Juan Luis Bour.

Lamentablemente, la campaña tuvo éxito frustrando el proyecto, con la penosa consecuencia de 13.273 muertes
evitables, acumuladas desde entonces.

Llama la atención que con este penoso antecedente, una entidad del prestigio de la Academia de Ingeniería avale
un informe que cuestiona el proyecto PROMITT, que fue estructurado para eliminar el sistema prebendario de
peaje directo en las rutas interurbanas. Este sistema prebendario, para seguir asegurando a sus beneficiarios alta
rentabilidad sin inversión, sigue manteniendo una infraestructura obsoleta que genera muertes, conspira contra la
competitividad de la economía y frustra el equipamiento del territorio nacional con un servicio universal de calidad
homogénea a disposición de todas las provincias.

Debemos reconocer, sin embargo, que el informe Solanet parece haber evolucionado con relación a la posición del
economista jefe de FIEL Juan Luis Bour, quien sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998 que “gastar en autopistas
es un desperdicio” y que “sería más rentable construir una Pirámide de Keops para ganar plata con los turistas que
vengan a ver la locura del loco al que se le ocurrió hacer una gran pirámide” ya que las autopistas son totalmente
inservibles.

Según demostraremos en el capítulo 1, punto 2, cuadro 1 Muertes Evitables con el Plan de la Red Federal de
Autopistas, la suspensión de su ejecución fue un factor coadyuvante para la pérdida de 13.273 vidas inocentes
en nuestras rutas de la muerte. Este drama, que se materializa en poner en fila 26 km. de ataúdes, seguramente
influyó para reconocer que las pirámides se construían para sepultar faraones muertos y que las autopistas en
cambio se construyen, entre otras cosas positivas, para preservar la vida. Esta evidencia debe haber motivado a
los autores del Informe a proponer la inversión vial más grande de la historia: 23.230 millones de dólares para
construir autopistas/autovías, aunque luego terminen concluyendo que la propuesta “no es viable”

El informe Solanet incurre en más contradicciones. Sostiene que las obras deberían ser pagadas por peaje “para
asegurar que el usuario que paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia” (página 8). Sin embargo
a reglón seguido se desdice de esta afirmación y requiere subsidios estatales por 10.453 millones de dólares que
saldrán del erario público. Es decir, pagados también por los no usuarios. El único argumento aparentemente sólido
para defender el peaje directo queda demolido de inmediato por quien lo propicia.

El éxito del peaje depende necesariamente del caudal de tránsito. El caudal de tránsito se determina por el
Tránsito Medio Diario Anual que se identifica con la sigla T.M.D.A. Es decir, que la viabilidad depende del
caudal que se registra en el tramo específico a construir. Por eso este sistema no permite hacer obras de fomento
según el principio de solidaridad federal y las autopistas terminan concentrándose en las zonas más desarrolladas
dejando de lado a las provincias periféricas. Es decir, no permiten “aplicar políticas diferenciadas para equilibrar
el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”, como lo ordena el inc. 19 del artículo 75 de la C.N. En
cambio, los subsidios estatales requeridos por el Informe según lo expresado en el punto anterior, provendrán en
buena medida de los aportes de estas provincias periféricas y se utilizarán en beneficio exclusivo de las provincias
más desarrolladas. Los más pobres subsidiarán a los más ricos.

El informe Solanet sostiene que “preferentemente el subsidio debe otorgarse sobre la inversión inicial”. Parece
desconocer la desastrosa experiencia del Puente Rosario-Victoria en la que el Estado pagó los subsidios por
adelantado y cuando llegó el momento de aportar la porción a su cargo, el Club del Peaje interrumpió la construcción
y extorsionó al Estado hasta que obtuvo un subsidio por el total de la obra. Por estos antecedentes, es que el
PROMITT cambia el modelo de gestión con la premisa: primero las obras, después el pago.

El Informe plantea también la cuadruplicación de las actuales tarifas de peaje. No aclara cuanto pagarán los

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camiones pesados, que son los que más rompen el pavimento. Normalmente deberían pagar el doble que los
vehículos livianos: 8 centavos de dólar por km. Un viaje de Buenos Aires a Salta (1590 km.) costaría 127 dólares
de ida y otro tanto de regreso. Aún así, no alcanzaría a cubrir el costo de inversión y necesitaría un subsidio pagado
previamente, del 45 % de la inversión. Surge este interrogante: si hoy los camioneros que tienen los papeles en
regla y están inscriptos en el Registro Único de Transporte Automotor (RUTA) han logrado ser eximidos totalmente
del peaje, ¿Cómo se podrá lograr que paguen esta tarifa tan elevada? El esquema planteado aparece totalmente
irrealizable.

La propuesta de 7.041 km. de autovías en 9 años supone construir 782 km. por año. No indica cómo se alcanzará
este ritmo de obra cuando la experiencia demuestra que las empresas de peaje en los últimos ocho años construyeron
apenas 11 km. de autopistas. ¿Cómo se hará para construir 782 km. anuales por el mismo sistema y en un
contexto macroeconómico más desfavorable? El modelo de gestión propuesto, a diferencia del PROMITT, garantiza
el fracaso de la obra y sigue asegurando el éxito de los intereses del Club del Peaje.

La experiencia argentina indica que fuera de la Región Metropolitana de Buenos Aires, es
imposible construir autovías o autopistas por peaje. Como veremos en el Capítulo segundo,
página 13, 9 Obras de Peaje Fracasadas, en la última década se contrataron en firme siete
concesiones de peaje. Todas fracasaron. Sobre un total de 868 km. contratados se hicieron
11 km. Menos del 2%.

Siendo la insuficiencia de tránsito una constante en las rutas del interior, carece de sentido disuadirlo cuadruplicando
las tarifas de peaje. El proyecto PROMITT reserva el peaje directo para la región metropolitana con el concepto de
tarifas de congestión (congestión pricing) que permite regular los flujos vehiculares según la capacidad de la vía.
Esta formidable herramienta de disuasión se viene utilizando con éxito en Singapoore, Estocolmo, Oslo, Milán y
Londres.

Cuando una persona está excesivamente delgada debe engordar; cuando está obesa debe adelgazar. Debemos
procurar engordar el tránsito del interior del país porque más tránsito significa más desarrollo, más comercio y
más turismo. En tanto que en la región metropolitana debemos adelgazar el tránsito porque ello implica menos
contaminación, menos pérdidas económicas derivadas de la congestión y mejor calidad de vida.

El informe Solanet plantea que las obras se hagan en etapas: primero las autovías para luego convertirlas en
autopistas. Una de las diferencias centrales entre ambas es que las autovías conservan los cruces a nivel con otras
rutas o con ferrocarriles. Dice este informe: La transición gradual posterior desde autovía hacia autopista, con
control total de accesos y cruces a distinto nivel debe ser necesariamente definida caso por caso e intersección
por intersección (página 10). La diferencia patética es la Tragedia de Dolores. La ruta 63 se convirtió en autovía
y conservó el cruce a nivel con las vías del FC Roca a la altura de Dolores. El 9 de marzo de 2008 el tren de
Ferrobaires procedente de Mar del Plata embistió un ómnibus que cruzó con barreras bajas y hubo 18 muertos.

Según el Informe, cada uno de los cruces a distinto nivel debe ser objeto de un estudio específico de factibilidad,
de un proyecto puntual y de una licitación individual. La Red de Autopistas tiene 1.303 distribuidores. Aceptemos
por vía de hipótesis que cada una de las 1303 obras se estudia, proyecta, licita y ejecuta en el tiempo record de un
año. La ejecución de todos los distribuidores demandaría 1.303 años. ¿Qué hubiera ocurrido con la Red Eisenhower
que tiene 55.000 puentes? Si se hubiera seguido la metodología de este informe hubiera tardado 55.000 años.

El informe Solanet plantea que la duplicación de calzadas sólo debe encararse cuando “los volúmenes en horas
pico superan los niveles de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” (página 6). Reconoce que
“la tasa de accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de tránsito” (pág. 6). Y que la
demora en ampliar estas carreteras a dos calzadas separadas las convierte en rutas trágicas o rutas de la muerte
como ocurrió con la ruta 2, la 9 entre Rosario y Córdoba o la Ruta 14 del MERCOSUR (pág. 6).

El informe va por detrás de los acontecimientos. No planifica racionalmente la acción para satisfacer la demanda
de tránsito del 2020. Sostiene que la duplicación de calzadas sólo cabe plantearse después de que se alcancen
“volúmenes de tráfico que produzcan tiempos de congestión inaceptables” (pág. 6). Sería lo mismo que decir que
no hay que ampliar el parque eléctrico hasta que los cortes de energía abarquen toda la hora pico. O que hay que
construir la red de agua y cloacas cuando un porcentaje alto de la población se muera de fiebre tifoidea. No tiene
en cuenta que la ejecución de autovías o autopistas es lenta y que no existe la varita mágica para construirlas en

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Resumen Ejecutivo

24 horas, una vez que se alcanzan los “tiempos de congestión inaceptables”.

Como veremos en el capítulo primero, punto 12, cuadro 1, el tiempo medio de construcción de autopistas en
Argentina ha sido de 22 años. ¿Qué ocurre en el mientras tanto? Lo reconoce expresamente el Informe Solanet,
página 6: “La demora en producir mejoras o de ampliar esas carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se
comiencen a conocer como rutas trágicas. Así sucedió con la ruta 2 entre Buenos Aires y Mar del Plata, la ruta 9
entre Buenos Aires y Córdoba o la ruta 14 en la provincia de Entre Ríos” Esto es rigurosamente cierto. Ir detrás de
los acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo en el desarrollo de infraestructuras indispensables porque
la decisión ejecutiva recién se adopta cuando “los tiempos de congestión son inaceptables” tiene altos costos
sociales en muertes evitables.

Por eso resulta difícil entender porqué, en 1998, la plana mayor de FIEL (Solanet, Artana y Bour) se opuso con
tanta energía al llamado Plan Laura cuya primera prioridad era convertir en autopistas la ruta 9 entre Rosario y
Córdoba y la ruta 14. Más paradójico aún es que, cinco meses después, la misma Fundación Fiel presentó el libro:
Argentina. Infraestructura, Ciclo y Crecimiento defendiendo la tesis contraria y afirmando que la infraestructura
tenía un rendimiento del 47 % anual cuando antes era considerada un “desperdicio”. Este trabajo de FIEL, tal
como lo expresa en su prólogo, fue patrocinado por la Cámara Argentina de la Construcción. (Patrocinar quiere
decir “sufragar una empresa con fines publicitarios”).

Hoy, la necesidad de tener la Red Troncal de Rutas Nacionales transformada en Autopistas Inteligentes es
compartida y demandada en forma creciente por vastos sectores de la sociedad que manifiestan su adhesión en
forma expresa. Gobiernos provinciales, entidades del agro y la industria, entidades de bien público, entidades
gremiales y centenares de miles de ciudadanos en redes sociales adhieren al Proyecto PROMITT preocupados por
lo que no se hizo y por lo que nos espera en 2020 si no tenemos la Red terminada. Es reconocido por todos que las
obras no se pueden hacer con una varita mágica en 24 horas. Entonces, ¿por qué no empezar ya mismo poniendo
en marcha un proyecto que garantiza el éxito como el PROMITT en vez de hacer una propuesta en un Informe que
autoreconoce su inviabilidad en las actuales circunstancias del país?

A diferencia del PROMITT, el informe Solanet no es un proyecto. No tiene un estudio de ingeniería,
ni presupuestos, ni cómputos. Además, reconoce la inviabilidad de la propuesta en el actual
contexto económico y financiero sin proponer ninguna alternativa para superar las restricciones.
Así planteado, el Informe pareciera haber sido preparado para obstaculizar la sanción de la ley
PROMITT que, como dijimos, es un proyecto de ingeniería de gran escala con 2315 planos y
18.000 fojas de cómputo y presupuesto, con factibilidad económica, ingeniería financiera
totalmente estructurada y que al momento actual puede considerarse una Política de Estado por la
aprobación unánime que ha ganado en las legislaturas de las principales provincias.

IV. PROMITT. Un proyecto factible
• El PROMITT permite construir con factibilidad demostrada 13.346 km. de autopistas libres de peaje y sin aporte
presupuestario.

• El concesionario asume el riesgo de construir con sus propios recursos.

• La tasa comienza a ser pagada después de concluida la obra protegiendo a los usuarios.

• La red es pagada por sus usuarios sin requerir aporte alguno de quienes carecen de automotor.

• Hoy, ante la imperiosa necesidad de transformar al menos la red troncal nacional en autopistas, el PROMITT
capitaliza el sistema de tributo sobre el combustible que resultó fecundo en realizaciones. El tributo sobre
combustibles es reconocido por CEPAL como el mejor sistema de recaudación por su capacidad de generación
de recursos y por carecer de gastos de percepción. Es además, el sistema que utilizó con extraordinario éxito
Estados Unidos desde 1916 para construir los 6 millones de km. de caminos pavimentados y los 68.000 km. de
autopistas que integran la Red Eisenhower. En Estados Unidos las leyes federales prohíben al Gobierno subsidiar
proyectos de peaje. Se privilegia el libre tránsito para favorecer el comercio y el intercambio.

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• En nuestro país, el peaje indirecto tiene un único inconveniente: el desvío crónico de fondos. Este es justamente
el gran aporte del PROMITT ya que al convertir el impuesto en tasa, el desvío se torna físicamente imposible
porque no ingresa a ningún circuito estatal. Funciona igual que una tarifa de teléfono o de electricidad que se
paga directamente al prestador del servicio después que el servicio está disponible. Si la obra está concluida y
habilitada, el riesgo del desvío ha sido conjurado totalmente.

• Brinda un flujo de fondos seguro que no disuade el tránsito por su aplicación homogénea. Dos centavos y medio
(marzo.08) por litro cada mil km. terminados.

• Es una herramienta de equilibrio poblacional y territorial al brindar un servicio universal de calidad homogénea en
todo el país, libre de peajes disuasorios. Todas las provincias, pobres o ricas, centrales o periféricas, accederán
al mismo nivel de servicio.

• Lo destacable del proyecto PROMITT es que posibilita construir autopistas inteligentes de última generación
sin requerir subsidios ni aportes presupuestarios del Estado. No compromete el erario público, como propone el
informe Solanet, con 10.453 millones de dólares de subsidios (no se dice de donde saldrán), para derivarlos a
servicios viales de calidad inferior (autovías) que mantienen cruces a nivel y cruces urbanos, curvas peligrosas,
etc. elementos todos que conspiran contra la seguridad vial y no permiten evitar el 87 % de las muertes, como
sí lo hacen las autopistas inteligentes.

• El PROMITT incluye además la rehabilitación del sistema ferroviario con recursos generados por la explotación
de las autopistas. El informe Solanet no contempla este servicio.

• El PROMITT encuentra sólidos fundamentos en las teorías de los economistas James Buchanan y William Vickrey.
Buchanan, Premio Nobel de Economía 1986 desarrolló la teoria de los bienes club que pueden ser utilizados en
forma conjunta sin exclusiones mientras no se alcance el punto de congestión y William Vickrey, Premio Nóbel
1996, planteó la regulación de los flujos vehiculares urbanos con una tarifa de congestión. Ambas teorías son
compatibles y complementarias y se aplican al sistema creado por la ley PROMITT.

• El PROMITT es aplicación directa del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional que ordena al
Congreso Nacional “promover el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio así como el
de establecer una política de Estado diferenciada y estable tendiente a equilibrar el desigual desarrollo relativo
de provincias y regiones.”

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PALABRAS PREVIAS
Todos los servicios públicos que funcionan y logran satisfacer las necesidades de la sociedad tienen el mismo
modelo de gestión. Están organizados como empresas que venden el servicio y lo cobran directamente del usuario.
Así funciona el teléfono, la electricidad, el gas, Internet y el cable. Estos servicios, en general satisfacen la demanda
de los usuarios salvo que surjan interferencias del Gobierno por ejemplo, con tarifas políticas. En todos los casos
los usuarios pagan después de utilizados los servicios lo cual exige que previamente el prestador haya hecho una
inversión para brindar el servicio. La tarifa no financia el servicio sino que paga su costo integral, incluido el costo
financiero de efectuar previamente las inversiones.

Este modelo de gestión exitoso tiene dos notas esenciales:

El pago es directo al prestador del servicio sin intermediarios;
El pago es posterior a la prestación del servicio lo cual exige inversión previa.

El único servicio público que tiene un modelo de gestión radicalmente distinto es la carretera. Pagamos al Estado
por adelantado el impuesto al combustible creado en su origen para costear las carreteras contra una promesa de
que, en algún momento (no sabemos cuando), en algún lugar del territorio (no sabemos donde), se hará alguna obra
vial con nuestro dinero. Así pagamos todos los años 4.000 millones de dólares, suficientes para costear 2.000 km.
de autopistas interurbanas. En 10 años se podría haber construido 20.000 km. Lo real es que, en 19 años, lo único
que se habilitó es la autopista Rosario-Córdoba de 394 km., es decir menos del 2 % de lo pagado por el usuario. Lo
que llega a destino es ínfimo. El grueso se utiliza para otras cosas. Es lo que se denomina desvío crónico de fondos.

Las notas esenciales del modelo de gestión de las carreteras son dos:

• El pago del usuario no es directo al prestador (constructor de la carretera) sino a los funcionarios que la distribuyen
entre los contratistas.

• El pago es anticipado y el usuario paga las carreteras que recién se van a habilitar dentro de 20 o más años, como
veremos más adelante.

En este modelo de gestión el pago del usuario financia la obra futura y además la paga. No hay un prestador que
anticipe las inversiones y luego las recobre del usuario.
El pago anticipado a los gobiernos de 4.000 millones de dólares anuales provenientes del impuesto al combustible,
ha sido sistemáticamente utilizado para otros fines.

Este ejemplo explica, por un lado, el dislate del modelo de gestión del servicio de carreteras. Contrariamente
tenemos el ejemplo de la gestión de la telefonía que recauda 8.500 millones de dólares anuales y nos permite
disponer de 52 millones de teléfonos fijos y móviles. En el campo vial estamos en el tercer mundo; debemos
transitar por rutas obsoletas de alta peligrosidad que la sabiduría popular ha bautizado como “rutas de la muerte”.
Nuestro servicio telefónico en cambio, es del primer mundo. Lo paradójico es que la telefonía especialmente la
celular, es de alta tecnología mientras que las carreteras constituyen ingeniería básica, especialmente en un país
de geografía llana y escasos obstáculos para la construcción de caminos.

Contar con una red de autopistas inteligentes del primer mundo tendría un costo anual equivalente a la tercera
parte de lo que cuesta la telefonía y el cable. Por lo tanto no es un problema de costo sino única y exclusivamente
de modelo de gestión. Si alguien cometiera el desvarío de aplicar el modelo de gestión de las carreteras a los
teléfonos nos quedaríamos incomunicados en una situación de atraso similar a la que hoy registra la vialidad.

Para cambiar el sistema, en 1967 se dictó la ley 17.520 de concesión de obra pública conocida como Ley
Loitegui, por su inspirador. El modelo de gestión era ideal: se proponía otorgar concesiones a compañías que
debían construir la obra con su propio dinero y sin subsidios del Gobierno. Una vez habilitada la nueva facilidad
el concesionario se resarciría de su inversión mediante una tarifa o peaje que percibiría directamente del usuario.
El sistema era aparentemente inobjetable: las obras se harían con inversión privada, el Gobierno no tendría gastos
presupuestarios y el concesionario privado se haría cargo de la construcción financiando íntegramente la obra.
Los usuarios dispondrían de la autopista nueva pagando un módico peaje inferior al beneficio económico directo
que recibirían por el ahorro de tiempo y de combustible, por el flujo libre a velocidad constante, así como por la
reducción de accidentes.

8

Palabras Previas

Este modelo de gestión ideal, que dejaría a todos conformes, fracasó en forma absoluta fuera de la Región
Metropolitana. En 44 años no se construyó un solo km. de autopista o autovía en todo el territorio nacional.
Tampoco ninguna carretera convencional. El problema central radica en el caudal: una autopista de peaje exige
un flujo de tránsito extraordinario que no existe en ningún lugar del territorio (salvo en la Región Metropolitana).
Panamericana tiene 338.906 vehículos diarios. Pero cuando se cruza Pilar en la intersección de la ruta 192, el
tránsito cae a 7.750 y al llegar a Pergamino a 4.100, con una media de 5.825 vehículos. O sea menos del 2 %.
Este tramo de la ruta 8 es uno de los de mayor tránsito del país. Si allí no se pudo hacer la obra por peaje, es
evidente que no se puede hacer en ningún otro corredor vial.

Por otra parte, aún los países que cuentan con caudales elevados como Italia, España o Francia necesitan aplicar
tarifas de 13 centavos de dólar por km., que serían absolutamente repudiadas e inviables en nuestro país. Con
esta tarifa, un viaje a Salta desde Rosario costaría 201 dólares de ida y otro tanto de regreso. Un viaje de Buenos
Aires a Pergamino costaría 30 dólares en cada dirección. Tarifas excesivas que serían inaceptables para el usuario.

I. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasado
El país se debate impotente entre dos modelos de gestión que han fracasado en la construcción de rutas interurbanas.
Uno es el impuesto al combustible pagado por adelantado para que los funcionarios lo distribuyan entre los
constructores. Después de cobrar el anticipo, las obras se demoran sine die y luego son objeto de permanentes
renegociaciones de precios. Otro es el sistema de peaje directo que en 44 años no logró hacer un solo km. de
autopista o autovía en el interior del país.

En 1998, se elaboró y presentó un proyecto que resolvía esta ardua cuestión, vital para nuestro desarrollo. La
resolvía, convirtiendo el impuesto al combustible en una tarifa o tasa retributiva de servicio con lo cual era posible
aplicar el mismo modelo de gestión de todos los demás servicios públicos exitosos (teléfono, electricidad o gas).

El usuario recién comienza a pagar cuando la obra está terminada y el servicio disponible. Y, como se trata de
una tasa de idéntica naturaleza jurídica que el peaje directo, el pago se efectúa directamente al prestador quien
previamente debe haber concluido la obra con inversión de riesgo.

El tributo sobre combustible es el método más eficiente de recaudación: no tiene costo de percepción, es el más
rendidor, y no perturba el tránsito con detenciones en cabinas de peaje. Su prodigiosa capacidad de generación
de recursos permite aplicar tarifas módicas que impactan muy poco en el bolsillo de los usuarios. Apenas dos
centavos y medio de peso (de poder adquisitivo de marzo de 2008) es suficiente para repagar íntegramente la
inversión de una autopista de 1.000 km. totalmente terminada. El principal beneficiario de este nuevo sistema es
el usuario automotor que podrá circular por una red de autopistas de última generación, libre de peaje. Peaje que,
de aplicarse en nuestro país según los parámetros internacionales, sería insoportable. En España, por ejemplo, se
cobra 13 centavos de dólar por vehículo km.

II. La Red de Autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la acción del
Club del Peaje y del FMI, en 1998.
Infortunadamente, el nuevo proyecto, aceptado y promovido por el Poder Ejecutivo, apareció en un momento en
que el Club del Peaje concentraba un enorme poder de lobby, sustentado en el fabuloso negocio de cobrar un
millón de dólares diarios por cortar el pasto y hacer mantenimiento de rutina. Reunía a los más poderosos grupos
económicos del país que constituían el “capitalismo de amigos” de aquélla época. Ante el riesgo de perder ese
enorme beneficio que usufructuaba a cambio de casi nada, organizó una poderosa campaña de prensa contratando
economistas y periodistas para desprestigiar el proyecto. Uno de los argumentos fue que era personalista por lo que
lo bautizaron “Plan Laura”, ya que quien esto escribe tenía el liderazgo del Proyecto en el cual trabajó un equipo
multidisciplinario que incluía a diez consultoras de ingeniería de primer nivel, con 200 ingenieros y técnicos,
además de economistas y ambientalistas. El efecto no deseado de este ataque fue la extraordinaria exposición
pública que tomó el proyecto. Hoy, 13 años después, se lo sigue mencionando con ese nombre y el Proyecto de
Ley PROMITT, su versión actualizada, cuenta con creciente respaldo de la opinión pública evidenciado en el apoyo
unánime de todo el arco político en siete provincias que reúnen el 62 % de la población total del país.

9


La campaña contra el Plan de la Red de Autopistas fue liderada por los directivos de FIEL Manuel Solanet
(Consejero Académico y ex Presidente), Daniel Artana y Juan Luis Bour. Se publicaron solicitadas a página entera
en todos los diarios del pais. A pesar de la posición favorable del entonces Presidente de la Nación Dr. Carlos
Menem, su Ministro de Economía y Obras Públicas Roque Fernandez, de estrecha vinculación con Aldo Roggio
líder del Club del Peaje y titular de una concesión de 2.000 km. de rutas, operó en contra del Proyecto ya girado
al Congreso Nacional para su tratamiento. Con la ayuda de Teresa Terminassian, delegada del Fondo Monetario
Internacional, logró que su Director Ejecutivo Michel Camdessus atacara el proyecto con el argumento de que iba
a recalentar la economía. Esto precisamente cuando la Argentina estaba ingresando en la recesión más larga y
profunda de su historia económica. La declaración de Camdessus desde Washington (ver abajo nota de Clarín), fue
el golpe de gracia para este primer intento de poner en marcha el proyecto que quedó “suspendido”. Tengamos en
cuenta la gran injerencia financiera que entonces tenía sobre nuestro país, el F.M.I.

10

Palabras Previas

Desde entonces hasta el presente, legisladores de todo el arco político han presentado ocho proyectos de ley
coincidentes, que no llegaron a ser consideradas en el recinto. En la actualidad tiene estado legislativo el Proyecto
PROMITT que, como dijimos, viene sumando un creciente apoyo ciudadano, seguramente por el impacto que
tiene esta verdadera pandemia social de las muertes en nuestras rutas angostas y por la toma de conciencia de
que para evitarlas es necesario transformar la red troncal en autopistas inteligentes. Estamos convencidos de que
si el proyecto baja al recinto y se debate, se aprobará por amplia mayoría e incluso por unanimidad como está
ocurriendo en las legislaturas de las Provincias. Alentamos la esperanza de que por fin se ponga en marcha una
Política de Estado para modernizar nuestra red troncal de carreteras, política que sería comparable a la que en el
siglo XIX y comienzos del XX, equipó al país con la red ferroviaria más importante de Sudamérica.

Poner en marcha el PROMITT significará integrar el territorio nacional con autopistas inteligentes de última
generación que evitarán siete de cada ocho muertes en las rutas troncales, reducirán los fletes un 20 %, permitirán
la circulación de bitrenes y comprimirán los tiempos de viaje un 30 por ciento. Y todo esto con inversión privada de
riesgo, sin avales financieros del Estado Nacional y estimulando el ahorro nacional mediante opciones atractivas y
seguras para los ahorristas. Será una contribución a disuadir la fuga de capitales que alcanzó a 67.304 millones
de dólares en el período enero.2007 hasta junio 2011 según estadísticas del Banco Central.

11

Introducción

INTRODUCCIÓN

I. El Informe Solanet
El Instituto del Transporte de La Academia Nacional de Ingeniería que dirige el Ing. Manuel Solanet ha dado a
conocer el 9 de mayo de 2011 un documento con criterios básicos para el desarrollo de un Sistema Nacional de
Autopistas.

En dicho documento se objeta el proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización del Transporte Terrestre
para la construcción de la Red Federal de Autopistas y rehabilitación de los ferrocarriles, que se encuentra en el
Congreso de la Nación con estado legislativo, originado en las firmas de diputados nacionales de ocho bloques que
promueven esta iniciativa. En cambio, el Centro Argentino de Ingenieros ha minifestado públicamente su adhesión
solicitando la pronta sanción de la Ley PROMITT.

La principal objeción es que las autopistas deberían ser pagadas por el usuario mediante peajes
directos y no por el sistema de tributos al combustible que utilizan Alemania y Estados Unidos.
Sin embargo, el mismo informe reconoce que resulta imposible costear las autopistas/autovías
por peaje directo, al requerir un subsidio de 10.453 millones de dólares. El principio “peaje
directo” defendido con tanto énfasis, se tira por la borda al pedir este subsidio.

El PROMITT cuenta con el respaldo unánime de legislaturas de siete provincias: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba,
Mendoza, Corrientes, San Luis y Neuquén. Además, tiene el apoyo de numerosas entidades tales como el Centro
Argentino de Ingenieros, el Automóvil Club Argentino, la Asociación de Concesionarios de Automóviles de la
República Argentina y el Foro de la Cadena Agroindustrial, entre otras. Esta última entidad aglutina la fuerza
productiva más importante del país. Juntos, sus distintos eslabones representan:

• El 36 por ciento de todos los empleos;
• El 45 por ciento del valor agregado por la producción de bienes;
• El 44 por ciento de la recaudación tributaria nacional;
• El 55 por ciento de las exportaciones argentinas.

La decisiva importancia que tiene el apoyo del Foro de la Cadena Agroindustrial radica en que representa a los
cargadores y a los transportistas. Ambos están de acuerdo con que necesitan mejores carreteras y están dispuestos
a pagar por servicios de excelencia con el sistema de tasa sobre combustible incluido en el proyecto PROMITT.

II. Cuadro de situación del transporte terrestre en nuestro país
Antes de entrar en materia y a modo de introducción, definiremos el contexto general o cuadro de situación que hoy
presenta el transporte terrestre en nuestro país y la solución integral que propone el PROMITT.

El PROMITT es el único proyecto de ingeniería de gran escala con que cuenta el país. La importancia que tiene
para nuestro país este programa se ratifica por los siguientes hechos:

• El transporte automotor es la columna vertebral del transporte terrestre en nuestro país.

• Transporta el 85 % de la carga y el 100 % de los pasajeros interurbanos.

• Los ómnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros por año y, estimativamente, los autos y camionetas
hacen 200 millones de viajes interurbanos por año.

• Para asegurar eficiencia y seguridad, el transporte automotor necesita un binomio coherente: automotores del
siglo XXI circulando por carreteras del siglo XXI.

• Nuestra red vial se ha desarrollado a partir de 1932 con la ley 11.658 de Vialidad Nacional cuando todo el país
contaba con 300.000 vehículos. Hoy tenemos 9 millones y para el 2020 se estima alcanzaremos los 20 millones.
Sin embargo, la red troncal nacional conserva el mismo criterio de diseño de la década del 30: rutas angostas

13


con tránsitos enfrentados separados por una raya de pintura, curvas peligrosas, pasos a nivel, rutas troncales
que atraviesan el casco urbano, carencia de banquinas estabilizadas, animales sueltos, y una ausencia total
de equipamiento inteligente para la prevención de siniestros .Todo ello incide en alta siniestralidad con 3.776
muertos por año en las rutas interurbanas.

• La red vial troncal es un glosario infinito de carteles de peligro sobre las calamidades que aguardan al automotorista
en su travesía. Se desconoce la enseñanza de Pascual Palazzo a sus alumnos de la cátedra de Ingeniería Vial:

El camino ideal carece de carteles de peligro, porque todos los peligros
previsibles han sido eliminados por la ingeniería vial.

• El camino ideal es la autopista inteligente que hace físicamente imposibles los siniestros más graves y frecuentes,
evitando 7 de cada 8 muertes.

• Para su circulación en todo el territorio, el tránsito cuenta con una red vial de 300.000 km. de los cuales 57.000
km. están pavimentados.

• La red troncal principal de 15.000 km. que representa apenas el 5 % de toda la red vial, concentra el 57 por
ciento del tráfico total y, al mismo tiempo, acumula el 75 % de las muertes en ruta. De allí la importancia de
efectuar una transformación estructural de esta red troncal principal.

Esta red troncal principal está definida en el art. 2 de la ley 11.658 (hoy Decreto-Ley 505/58)
que establece:

El actual sistema troncal de caminos nacionales será reestructurado teniendo especialmente
en cuenta a los que unen las provincias y capitales entre sí, las ciudades importantes, los
principales puertos navales y aéreos, las grandes zonas de producción y de consumo, los de
vinculación internacional y los de enlace entre rutas troncales.

III. El proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización de la Infraestructura de
Transporte Terrestre

• Coincidentemente con este objetivo perseguido por la ley de vialidad, la Fundación Metas Siglo XXI apoya y
difunde el proyecto de ley PROMITT que se encuentra con estado legislativo en el Congreso de la Nación iniciado
por diputados nacionales de ocho bloques, lo que abre la perspectiva de que dicha ley dé lugar a una Política de
Estado con amplio consenso de las fuerzas políticas y de la opinión pública.

• A ello se suma la adhesión de importantes provincias, con pronunciamientos unánimes de todo el arco político
de sus legislaturas: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza, Neuquén, San Luis y Corrientes ya oficializaron
sus adhesiones y están en vías de concreción otras varias.

• La Ley PROMITT dispone la construcción de una Red Federal de Autopistas de 13.346 km. que, sumados a
los existentes, (1.591 km.) completará 15.000 km. de autopistas inteligentes que constituirán la red troncal
principal, uniendo “todo con todo”: capitales de provincia, grandes ciudades, puertos de ultramar, centros
turísticos y países limítrofes.

• El criterio dirimente para saber adonde hay que volcar la inversión en autopistas está fortalecido también por una
relación numérica: en el 5 % de la red vial se concentra el 57 % del tránsito interurbano.

• Además, la ley PROMITT dispone la realización de importantes inversiones en la rehabilitación de los ferrocarriles
generando para su costeo fondos originados en la explotación de las autopistas.

• La Red de Autopistas será ejecutada con inversión privada de riesgo, sin subsidios ni avales financieros del
Estado.

14

Introducción

• La circulación será libre de peaje para facilitar el intercambio y el desarrollo del interior del país siguiendo el
modelo de Alemania y Estados Unidos que utilizan el peaje indirecto consistente en una pequeña tasa o user´s
fee pagada por los usuarios junto con el combustible, para costear tanto la inversión como el mantenimiento y
la operación.

• Este sistema estimula el comercio y el intercambio, al eliminar el sobrecosto del peaje directo que ejerce una
fuerte disuasión del uso de la vía. Pero, como dicen el Alemania, si la comunidad ya hizo la inversión en la
autopista es para que la gente la use y no para impedir su uso con peajes gravosos. Especialmente, como veremos
más adelante, el costo de la autopista es hacerla y ofrecer el servicio. El uso no incrementa este costo. Y el
mantenimiento es de escasa significación si la obra está bien ejecutada y se controla el peso por eje. Autopistas
libres de peaje, como las célebres autobahn, optimizan la rentabilidad social inherente a estos equipamientos,
por la reducción del consumo de combustible y el abatimiento de la tasa de morbilidad. Si el tránsito de la
autopista se derrama en rutas convencionales secundarias para no tributar el peaje, no se obtiene el beneficio
social esperado.

• El peaje indirecto está aceptado por la población y se aplica en nuestro país desde 1932, sin dificultades.
Recauda cifras cuantiosas, es percibido junto con el combustible sin evasión, sin costo de recaudación y sin
detención del flujo vehicular.

• Todo lo que se ha hecho en materia vial en nuestro país, sea mucho o poco, se construyó íntegramente con el
peaje indirecto: 57.000 km. de rutas pavimentadas y 1.591 km. de autopistas.

• Este sistema es víctima de su propio éxito que constituye su única debilidad: su notable capacidad de generación
de recursos, sin despertar resistencias del contribuyente, lo ha convertido en una fuente significativa de recursos
fiscales. En el año 2009, unos 4.000 millones de dólares. El Estado desvía los fondos ingresándolos a rentas
generales y dándoles destinos “supuestamente más urgentes”.

• La cifra recaudada es suficiente para costear 2.000 km. de autopistas al año. Si lo proyectamos a 10 años serían
20.000 km. de autopistas. Pero en los últimos diez años la única obra concluida fue Rosario-Córdoba de 394
km. Escasamente el 2 %. El único problema del peaje indirecto es el desvío de fondos.

• La ley PROMITT corrige de raíz este problema evitando físicamente su riesgo. Al convertir el impuesto al
combustible en una tarifa o tasa al usuario de carreteras, la tasa comienza a pagarse después de construida
la obra, cuando el objetivo perseguido –la inversión vial- ya fue logrado. Al mismo tiempo, la tasa es percibida
directamente por los concesionarios sin pasar por ningún circuito estatal. Esto previene la formación de cajas
políticas proclives a la corrupción.

• En el sistema actual (impuesto al combustible) el tributo es condición de la obra vial. Con la conversión del
impuesto en tasa el proceso se invierte y la obra vial pasa a ser condición necesaria para comenzar a percibir la
tasa.

• El PROMITT implica un cambio de paradigma. Hoy, sin impuesto no hay obra. Con el nuevo
sistema sin obra habilitada, no hay tributo que grave al usuario.

• La ley PROMITT corrige así el único defecto del peaje indirecto: el desvío crónico de fondos.

• Se trata en definitiva de aplicar al servicio vial el mismo modelo de gestión que se utiliza en todos los servicios
públicos exitosos como el teléfono y la electricidad. Primero es necesario realizar una inversión para brindar el
servicio al público. Una vez que el servicio esté disponible el usuario comenzará a pagar por dicha prestación.
Nadie paga la factura de teléfono o de electricidad 10 o 20 años antes de que el servicio le sea brindado. Nadie
paga el servicio contra una promesa genérica y vaga de que en “algún momento futuro” se le va a brindar un
servicio. Esto es lo que ocurre con las carreteras. Pagamos al estado 4.000 millones de dólares por año contra
promesas que nunca llegan. Con el nuevo sistema el usuario comenzará a pagar después que la obra esté
terminada y habilitada. En forma análoga al agua y la cloaca, el alumbrado público, la recolección de residuos
y los pavimentos urbanos, el pago se hará mediante una tasa retributiva del servicio. Y, de la misma forma que
ocurre con los mencionados servicios públicos, serán pagados por quienes tienen el servicio a disposición. Usen
o no el servicio. Los propietarios de lotes urbanos baldíos pagan el servicio cuando el caño de agua pasa frente a
su propiedad, aún cuando no se hayan conectado al servicio. De igual modo los usuarios de automotor pagarán

15


por el servicio de autopistas siempre que el servicio exista y esté a su disposición. Es decir, siempre que carguen
combustible en un automotor. La carga del combustible es el hecho imponible que origina el devengamiento del
tributo.

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Capítulo Primero:
Puntos de Coincidencia
y discrepancia con el
informe Solanet


CAPÍTULO PRIMERO: PUNTOS DE COINCIDENCIA Y DISCREPANCIA CON EL
INFORME SOLANET

I. Coincidencia con los enunciados teóricos y discrepancia con las propuestas concretas
Los criterios enunciados en el Informe Solanet contienen algunos puntos de coincidencia con el proyecto de ley
PROMITT que pasaremos a analizar a continuación. Lamentablemente, consideramos que no existe coherencia entre
los enunciados y las propuestas concretas que se formulan. Por ejemplo se enuncia en página 8: “el mecanismo
financiero ideal para autopistas es la concesión por peaje. El usuario que paga se corresponde perfectamente con
el que se beneficia” Pero luego cuando se baja a las propuestas concretas se propone un subsidio del 45 % de la
inversión que alcanza a 10.453 millones de dólares. ¿Entonces quién lo paga; el usuario o el contribuyente?
Analizaremos punto por punto las coincidencias que compartimos planteando en cada caso las contradicciones,
entre lo que se enuncia en abstracto y lo que se propone en concreto.

En el capítulo segundo analizaremos el punto central de discrepancia. El informe Solanet propone el peaje directo
que es inviable (fuera de la región metropolitana) por falta de caudal. Y en cambio rechaza el único sistema que
ha resultado fecundo en nuestro país: un pequeño tributo sobre el combustible, que también utilizan Alemania y
Estados Unidos, para destinarlo a la construcción y mantenimiento de carreteras y autopistas. El PROMITT corrige
el único defecto de este sistema, el desvío de fondos, aplicando un modelo de gestión novedoso destinado a
revolucionar el modo de costear las carreteras en nuestro país y en muchos otros.

II. El Informe Solanet propone la inversión vial más grande de la historia: 23.230
millones de dólares
La primera gran coincidencia entre este documento y la ley PROMITT es que el informe Solanet plantea la necesidad
de realizar la inversión más grande de la historia vial argentina en autopistas/autovías que alcanza a 23.230
millones de dólares (pag. 11, punto 6).

Esta propuesta de encarar una meta nacional de gran escala es compartida por nuestra Fundación. Demuestra
un plausible cambio de criterio de ingenieros y economistas que en 1998, desde una institución del prestigio de
FIEL, se opusieron a que el país realizara inversiones en autopistas tildándolas de obras faraónicas carentes de
justificación y rentabilidad social.

También en oposición, el entonces Presidente del Centro Argentino de Ingenieros Ing. Roberto P. Etchart remitió al
Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos con fecha 17 de junio de 1998 una carta pública “aplaudiendo
su decisión de suspender el Plan de Autopistas que el Poder Ejecutivo hizo suyo y envió al Congreso para la sanción
legal correspondiente”.

Recientemente, el mismo Centro de Ingenieros con la firma de su Presidente Ing. Luis Di Benedetto
hizo pública su adhesión al proyecto ahora denominado Ley PROMITT señalando que “esta red
cumplirá con la necesidad impostergable de contar con una infraestructura moderna y segura que
permita reducir drásticamente la siniestralidad en la Red Troncal Nacional, bajar los fletes y minimizar
los tiempos de viaje. Por todo ello solicitamos el urgente tratamiento del Proyecto de ley mencionado.”

La franca oposición de FIEL en 1998 fue factor clave para frustrar el Proyecto de la Red de Autopistas. Los
licenciados Daniel Artana y Juan Luis Bour, liderados por el consejero académico de dicha fundación, Ing. Manuel
Solanet, desarrollaron una intensa campaña costeada por la Cámara Argentina de la Construcción, presidida por
el Ing. Eduardo Baglietto, juntamente con el Club del Peaje integrado por el Ing. Aldo Roggio, Rodolfo Perales y
directivos de otras empresas viales. La campaña incluyó la contratación de numerosos economistas y periodistas,
solicitadas de página entera en los principales diarios del país, y una intensa acción de prensa utilizando todos los
medios de comunicación.

Como parte de esta campaña, el economista jefe de FIEL Juan Luis Bour sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998
que “gastar el autopistas es un desperdicio” y que “sería mas rentable construir una Pirámide de Keops para ganar

18

Capítulo Primero: Puntos de coincidencia con el informe Solanet

plata con los turistas que vengan a ver la locura del loco al que se le ocurrió hacer una gran pirámide” ya que las
autopistas son totalmente inservibles. Es que las autopistas eran consideradas faraónicas. De allí la comparación
con la Pirámide de Keops. Conviene aclarar que el “loco” que quería hacer autopistas es el responsable de esta
publicación quien debió soportar insultos y descalificaciones por defender la tesis de que un país que transporta
por automotor el 100 % de los pasajeros terrestres y el 85 % de la carga, debería tener una red vial moderna y
segura.

19


Ahora, a trece años de la despiadada campaña para bloquear la red de autopistas, cuando la sociedad lamenta
13.273 muertes que hubieran podido evitarse, los mismos autores de la crítica parecen haber tomado conciencia
de que las autopistas salvan vidas y ahorran costos y que las pirámides eran faraónicas porque se construían para
enterrar a los faraones muertos, mientras que las autopistas se hacen para preservar la vida de los que circulan
por ella.

Cuadro 1: Muertes evitables ocurridas por la postergación de la R.F.A. en 1998

[1] [2] [3] [4] [5] [6]

AÑO Muertos por Porcentaje en Muertos en Avance en la Muertes
Accidentes Rutas la Red Troncal Construcción de Evitables
de Tránsito Interurbanas Principal Autopistas
(48%) (75%)

1997 8.123 3.899 2.924

1998 7.579 3.638 2.728

1999 7.533 3.616 2.712

2000 7.545 3.622 2.716

2001 7.071 3.394 2.546 10% 223

2002 6.806 3.267 2.450 20% 429

2003 7.055 3.386 2.540 30% 667

2004 7.137 3.426 2.569 40% 899

2005 7.138 3.426 2.570 50% 1.124

2006 7.557 3.627 2.721 60% 1.428

2007 8.104 3.890 2.917 70% 1.787

2008 8.205 3.938 2.954 80% 2.068

2009 7.885 3.785 2.839 90% 2.235

2010 7.659 3.676 2.757 100% 2.413

Total: 13.273
Notas:
a) La Columna [2] muestra la cantidad de muertes en Accidentes de Tránsito según Luchemos por la Vida.
b) La Columna [3] muestra la cantidad de muertes ocurridas en Rutas Interurbanas según la proporción de
Luchemos por la Vida para el Año 2009.
c) La Columna [4] estima que en la Red Troncal Principal ocurren el 75% de las muertes en Rutas
Interurbanas.
d) La Columna [5] Porcentaje de habilitación de la Red de Autopistas si se hubiera puesto en marcha el Programa
en 1998.
e) La Columna [6] Muertes evitables: La experiencia internacional demuestra que la transformación de rutas en
Autopistas inteligentes evita el 87% muertes.

Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por Luchemos por la Vida, Federal Highway Administración,
EUROSTAT

20


Por tal razón, el informe Solanet propone hacer la inversión más grande de la historia vial argentina en autopistas/
autovías, inversión que duplica a Yacyretá. Evidentemente ha habido una saludable evolución positiva. Quizás
pueda haber influido en este cambio la prédica constante realizada por nuestra Fundación , para convencer a los
argentinos de que debemos detener la hemorragia que hoy siega miles de vidas por año en accidentes evitables,
como ahora lo reconoce el informe Solanet en su página 6: la duplicación de calzadas... “prácticamente elimina los
accidentes por sobrepaso”. El accidente por sobrepaso (choque frontal) es causa del 66 % de las muertes en ruta.

En página 9 el Informe Solanet argumenta: “Si la valoración por la vida fuera infinita, sólo se harían inversiones
en salud o en proyectos referidos a la seguridad de las personas, y obviamente no es así”. Los recursos que asigna
el PROMITT distan mucho de ser infinitos. Unos centavos por litro de combustible hubieran bastado para evitar
13.273 muertes. Dejamos al lectoc elegir la opción correcta.

En realidad la posición de FIEL ya viró bruscamente cinco meses después de sostener la “teoría de la Pirámide de
Keops” enunciada en abril de 1998. En efecto, ese mismo año, el 12 de septiembre, en la 46° Asamblea Anual de
la Cámara Argentina de la Construcción, Fiel presentó un trabajo sosteniendo que la inversión más rentable que
puede hacer la Argentina es la infraestructura, con rendimientos del 47% anual. De ser un desperdicio inútil, la
inversión vial pasó a ser de altísima rentabilidad social. El libro publicado con el título: “Argentina: Infraestructura,
Ciclo y Crecimiento” está prologado por la Cámara Argentina de la Construcción quien expresa su satisfacción
por “patrocinar” y presentar a la opinión pública otro importante trabajo realizado por FIEL. (Patrocinar según el
Diccionario de la Real Academia Española es sufragar una empresa con fines publicitarios.)

Consistente con la nueva postura de FIEL, el economista jefe Juan Luis Bour dijo en Clarín del 11 de junio de
2000, pág. 3:

La tasa de rentabilidad de la inversión en infraestructura oscila entre el 50% y el 80% anual.
Es decir, que el dinero se recupera rápido. Casi todos los estudios que nosotros hemos analizado
indican que la rentabilidad es siempre positiva. En un trabajo sobre el sector de la construcción
precisamos que por cada punto de aumento de la tasa de inversión en infraestructura se genera
un crecimiento de entre 0,3 % y 0,6 % en el PBI. En algunos casos, la relación es 1 a 1. Los
sectores de mayor incidencia sobre el crecimiento son: comunicaciones, energía y transporte.

Bour confunde alta rentabilidad social con rápido repago de la inversión. La rentabilidad social incluye Costos y
Beneficios Sociales que no son apropiables por el concesionario que ha construido la infraestructura. En sus libros
contables, no se incluyen los beneficios y costos sociales, sino las erogaciones y los ingresos monetarios que son
los únicos que se pueden volcar al balance. La rentabilidad social de una autopista puede ser del 80% anual,
como dice Bour, pero esto no significa que los ingresos dinerarios que el concesionario obtiene de la explotación
represente del 80% anual de la inversión. Por eso su afirmación de que “el dinero se recupera rápido” carece
de todo sustento. Justamente lo que caracteriza a la obras de infraestructura es su lenta maduración que exige
disponer de créditos a largo plazo para que sean viables. Lo elevado es la rentabilidad social, que toma en cuanta
otros elementos como el tiempo, la vida humana, la valorización de la tierra y, en general, el efecto positivo sobre el
desarrollo. Pero estos componentes de la rentabilidad social difícilmente puedan ser “monetizados” y trasladados
íntegramente a los usuarios. Por eso, es esencial distinguir entre ambas cuestiones: aún con elevada rentabilidad
social no se puede recuperar “el dinero rápido” como afirma Bour.

En esta nota de Clarín del 11 de junio de 2000, pág. 3 aparecen juntos el entonces Ministro Nicolás Gallo, Juan
Luis Bour y los ingenieros Eduardo Baglietto y Aldo Roggio, ambos miembros principales del Club del Peaje.

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III. Ritmo de Construcción
El informe Solanet propone construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años. Esto implica un ritmo
frenético de ejecución de obra de 782 km. por año, frente a lo habilitado por Vialidad Nacional (26 km. de
autopistas por año). Esto implica un crecimiento en la velocidad de ejecución de obras del 3000 por ciento.

Desde ya adelantamos nuestro total apoyo al ritmo propuesto que parece querer recuperar el tiempo perdido por
la suspensión del Plan Laura que ya estaría concluido y hubiera contribuido a evitar el costo social de 13.273
muertes evitables a lo largo de estos años.

Al respecto, queremos aclarar que en lo que se refiere a ritmo de ejecución de obras, el informe Solanet va mucho
más allá que la ley PROMITT que no propone plazos determinados para la ejecución de la Red de Autopistas.
Siguiendo el modelo de la ley de Vialidad Nacional, define con precisión qué hay que hacer, cómo se paga y cómo
se estructura el modelo de gestión. Pero el ningún artículo establece un plazo determinado ya que lo que propone
es un “programa” gradual y paulatino y no un “proyecto unitario”. Es un proceso y no un suceso subitáneo, al igual
que la ley de Vialidad que definió la Red Troncal y creó el flujo de fondos para su repago.

III.1. Ausencia de proyecto de ingeniería.
El informe Solanet es coherente con lo que su título indica: “Criterios básicos para el desarrollo del Sistema
Nacional de Autopistas”.

El título es claro: son criterios básicos que no se adecuan a la realidad argentina. No hay un proyecto de ingeniería
ni siquiera un croquis de las obras que se proponen. No contiene los elementos necesarios para estructurar una
política concreta que permita tomar decisiones en una cuestión de tanta importancia.

Resulta oportuno mencionar que Vialidad Nacional, en ocho décadas de existencia, nunca desarrolló un proyecto
de ingeniería de las autopistas que el país necesita. Por su parte, la Cámara Argentina de la Construcción, que
tiene casi seis décadas, tampoco hizo ningún intento serio de proyectar un sistema de autopistas. Si los fondos
que destinó el Club del Peaje para sabotear el proyecto PROMITT se hubieran destinado a desarrollar un proyecto
alternativo hubiera sido una contribución positiva a la ingeniería argentina. En lugar de eso se dilapidaron fondos
cuantiosos en una campaña de prensa que contribuyó a impedir que el país equipara su territorio con una red de
autopistas de clase mundial, sin erogación presupuestaria alguna.

Recordemos que el PROMITT fue elaborado por 200 ingenieros y técnicos de primer nivel y cuenta con 2.315
planos y 18.000 fojas de cómputo y presupuesto.

Es extraño que en el informe del Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniería sumunistre costos por km. de
autopistas y autovías sin acompañar ningún proyecto de ingeniería. Es sabido que no todas las autopistas cuestan
lo mismo y que no se puede precisar costos sin tener en cuenta la densidad de distribuidores, las características del
suelo, la cantidad de circunvalaciones urbanas, etc. Todo esto es imposible sin disponer de un proyecto de base.
Esta falta de proyecto de ingeniería en un Informe Académico precisamente de ingenieros, despierta en nosotros la
sospecha de que esta propuesta alternativa al PROMITT, tenga como único objeto servir de tapón de este Proyecto
de Ley que sí está totalmente estructurado. Cada trazado, cada circunvalación urbana, cada distribuidor y cada
alcantarilla están diseñados y dimensionados. Es un proyecto que puede empezar a licitarse al día siguiente de
promulgada la ley.

IV. Construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años.
El informe Solanet plantea una meta ambiciosa al igual que el PROMITT. La diferencia es que el PROMITT es un
Grand Plan al estilo de la Interestadual que busca integrar el territorio, brindando un servicio universal de calidad
homogénea sin fijar un plazo determinado.

Completar el PROMITT puede llevar 10, 15 o 20 años, según el ritmo que le impriman las sucesivas administraciones
en base a prioridades fijadas por la máxima autoridad administrativa de la Nación asesorada por la Autoridad de
Aplicación creada por el artículo 36 de la ley, utilizando criterios técnicos, geopolíticos, sociales y de oportunidad.

Hay una diferencia no siempre bien entendida entre un proyecto puntual o unitario como puede ser la autopista
Rosario-Córdoba y un proceso de ejecución de una Red distribuida en toda la geografía nacional. Lo importante es

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siempre tener una meta precisa y un modelo de gestión que permita alcanzarla. Así ocurrió en el siglo XIX con la
red ferroviaria. Había un objetivo único y compartido por todo el arco político: integrar el territorio con un sistema
moderno de transporte. Hubo presidentes como Carlos Pellegrini que en el mismo año -1891- inauguró 3.043
km., mientras que otros como Sarmiento en 1869, apenas completó 32 km. Sarmiento daba mayor prioridad a
las escuelas y al telégrafo. Lo importante es que todos coincidían en la meta global y todos aportaban algo al gran
objetivo final. Unos más y otros menos. Esto demuestra que lo fundamental es disponer de programas que por con
gran apoyo de todo el arco político les brinde persistencia en el tiempo, como ocurrió con los ferrocarriles, y con
la ley de Vialidad 11.658.

Es lo que está ocurriendo con la ley PROMITT, que tras trece años de análisis, mejoramiento y actualizaciones
plasmados en ocho proyectos legislativos similares presentados por diferentes sectores políticos, hoy está recibiendo
apoyo unánime de las legislaturas provinciales.

V. El T.M.D.A. no es el único criterio válido para la realización de inversiones viales.
El informe Solanet aconseja la determinación de prioridades que tomen en cuenta el caudal de tránsito (T.M.D.A )
y, además “los aspectos políticos y estratégicos de desarrollo que todo país requiere, y que no necesariamente se
reflejan en los datos del tránsito actual”(pág. 10)

Esto significa que el contador de tránsito no es el único criterio para definir la conveniencia de una determinada
autopista. Esta nueva visión constituye también una saludable y racional evolución que se aparta de la óptica que
los beneficiarios del peaje tenían en 1998 como único criterio válido para decidir las inversiones viales.

Con este criterio, la planificación vial, herramienta básica para la estructuración del territorio (radicación de
población, localización de nuevas actividades productivas, etc.), pasaba a depender de un parámetro exclusivamente
aritmético y conducía a construir autopistas únicamente en las zonas ya desarrolladas acentuando el centralismo
de la región metropolitana de Buenos Aires y descartando obras de interconexión con las provincias más alejadas.
El PROMITT, en cambio, aplica el criterio expresado por una cláusula de la Constitución Nacional que parece
redactada ex profeso para la cuestión que nos ocupa. Se trata del inciso 19 del artículo 75, incorporado a la ley
PROMITT en su artículo 2°:

De conformidad con lo prescripto en el artículo 75 inc. 19 de la CN, declárase de interés nacional
la R.F.A., con el objeto de promover el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de
su territorio así como el de establecer una política de Estado diferenciada y estable tendiente a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

La cuestión geopolítica está claramente expresada y resuelta: política de Estado “diferenciada” para equilibrar el
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Diferenciada significa que algunas regiones aún no desarrolladas
aportarán menos a la inversión de la obra y que, en base al principio de solidaridad federal, todos los habitantes del
país concurrirán a costear el servicio vial para todos –incluidas zonas ricas y pobres- gozando de un servicio público
esencial de carácter universal y de calidad homogénea.

Las regiones que aportan más lo hacen precisamente en función de lo que antes era la “cláusula del progreso”
de la constitución del 53 hoy contenida en los incisos 18 y 19 del artículo 75. El PROMITT está estructurado
para fomentar un desarrollo equilibrado, sin aportes de fondos presupuestarios. Sin necesidad de subsidios que
comprometan el erario público. Esto marca una diferencia fundamental con la propuesta del Informe Solanet que,
tal como vimos, requiere subsidios por 10.453 millones de dólares que serán pagados por todos, aún por quienes
no usan automotor y por ende no cargan combustible.

Una red de autopistas al estilo de la Red Eisenhower es una formidable herramienta de descentralización y
constituye un primer paso decisivo hacia una política poblacional que combata en forma efectiva el excesivo
centralismo de Buenos Aires. El “impuesto a la distancia” hace que las provincias periféricas sean las más pobres
y subdesarrolladas. En el cuadro siguiente se puede apreciar sintéticamente la diferencia abismal que existe en el
ingreso geográfico per capita entre Buenos Aires y algunas provincias del NOA y del NEA.

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Cuadro 2: PBG per Cápita en distintas Provincias de la Argentina

Producto Bruto Geográfico per Cápita
del Año 2006
En Dólares del Año 2006

20.000
16.938
15.000

10.000

5.000
3.098
0 2.634 2.141

Ciudad de Jujuy Santiago del Formosa
Buenos Aires Estero

Fuentes: Consejo Federal de Inversiones, INDEC y Banco Central de la República Argentina

El ingreso per capita de Buenos Aires es ocho veces el de Formosa,
seis veces el de Jujuy y 5,47 veces el de Santiago del Estero.

El informe Solanet acepta que la planificación vial requiere contemplar los criterios geopolíticos y las estrategias
de desarrollo (pág. 10) que se plasman en el PROMITT, sin atarse por completo al criterio del T.M.D.A. que es un
parámetro importante pero no el único. Una carretera se hace siempre para unir algo con algo. Y lo importante es
que la red de autopistas interconecte los puntos del territorio que alojan las actividades más importantes: capitales
de estado, grandes ciudades, puertos de ultramar, centros turísticos y países limítrofes. El PROMITT sigue en ese
sentido la matriz que utilizó Estados Unidos en la Red Eisenhower que está recogida explícitamente en el artículo
3 de la ley PROMITT.

V.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower.
Parece oportuno mencionar la diferencia de criterio entre el Ing. Thomas Mac Donald y el Presidente Eisenhower
sobre este aspecto tan decisivo de la planificación vial.

La historia nos permite extraer una valiosa enseñanza acerca de la diferencia entre un estadista que miraba el país
en su conjunto y un ingeniero cuyas decisiones se aferraban exclusivamente al T.M.D.A.

El proyecto de construcción de la Red Interestadual de Autopistas encontró una oposición inesperada. El prestigioso
ingeniero vial Thomas Mac Donald, quien era Comisionado Federal de Federal Highways, se opuso al Grand Plan
alegando que había tramos de las autopistas proyectadas que carecían de tránsito suficiente ya que no alcanzaban
en ese momento el Tránsito Medio Diario Anual (T.M.D.A.) considerado óptimo. Mac Donald ya había demostrado
su escasa convicción sobre la utilidad de las autopistas cuando envió a vía muerta una iniciativa similar de
F.D.Roosevelt en 1938. Mac Donald era en aquél entonces el máximo referente de la ingeniería vial de los Estados

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Unidos y se venía desempeñando ininterrumpidamente por 34 años desde 1919 como Comisionado Federal de
todas las carreteras del país. En 1936 estuvo seis meses de gira de inspección de obras viales, incluyendo una
visita a Alemania para conocer las autobahn que estaban en construcción bajo la dirección del Dr. Fritz Todt. Mac
Donald quedó impresionado con los métodos constructivos, con la división de las calzadas y la soberbia ingeniería
puesta en marcha, especialmente en los puentes, grandes viaductos y obras de arte. Pero consideró que estas obras
eran de escaso valor práctico y movidas por una finalidad de propaganda. Fuente: Divided Highways, Tom Lewis,
Penguin Books, 1997. Alemania ofrecía innovación y calidad, mientras Estados Unidos prefería cantidad de km.
de rutas pavimentadas convencionales, que Mac Donnald había construido en un número sorprendente: 362.000
km. durante su gestión.

Mac Donald estaba convencido de que el T.M.D.A era un parámetro decisivo y exclusivo que debía ser respetado
como principio absoluto e indiscutible. Exactamente la misma objeción que hace el informe Solanet al PROMITT,
aunque sin precisar cuales son los tramos a eliminar y las provincias que hay que dejar fuera de la red de autopistas.
No tomaba en cuenta que para unir el Atlántico con el Pacífico con varios corredores bioceánicos como proponía
Eisenhower era inevitable atravesar zonas desérticas en las cuales el tránsito flaqueaba. Pero que si se interrumpía
el corredor era imposible unir los dos océanos por autopista. Pasaba por alto que en países de gran extensión
territorial como Estados Unidos (y también nuestro país) la población y el tránsito no están distribuidos en forma
homogénea. Que lo decisivo era asegurar la continuidad de los itinerarios brindando al usuario el mismo nivel
de excelencia en el servicio vial. Para unir Nueva York con Los Ángeles hay que atravesar zonas desérticas. Pero
¿Quién puede discutir la trascendencia de unir ambos puntos?

En el verano de 1919, un joven Teniente Coronel llamado Dwight Eisenhower participó en el primer cruce
transcontinental realizado por el Ejército. La expedición consistía de 81 vehículos motorizados que cruzaron Estados
Unidos desde Washington, D.C. hasta San Francisco, en una travesía que demandó 62 días para 3.251 millas. La
expedición estaba integrada por 24 oficiales y 258 soldados. El convoy tenía como objetivo probar la movilidad de
las tropas durante la guerra. Como un observador del Departamento de Guerra, Eisenhower aprendió de primera
mano las dificultades que había que enfrentar al recorrer largas distancias en carreteras que eran intransitables,
y que frecuentemente ocasionaban la rotura de los vehículos. Esta experiencia temprana influyó en su decisión
posterior de construir la red interestadual de autopistas para integrar el territorio con una infraestructura de
excelencia.

El T.M.D.A tampoco tomaba en cuenta que la ejecución de la red interestadual no era una obra instantánea ni
subitánea. Que aún cuando el Congreso aprobara la ley para la ejecución de toda la red, la misma no iba a estar
concluida en 24 horas. Que aún cuando se contara con todos los recursos dinerarios, la obra no podía ser concluida
en un abrir y cerrar de ojos. Y que durante el proceso constructivo el tránsito y el crecimiento iban a justificar
muchos tramos que hasta ese momento no parecían indispensables.

El Grand Plan propuesto por Eisenhower era una trascendente meta fundacional que debía hacerse en forma
gradual y paulatina y no un proyecto único que se licitaba como obra unitaria para hacerla en forma expeditiva. De
hecho, la red completa tardó 35 años y fue declarada oficialmente terminada recién en 1991. Es evidente que lo
que estaba ampliamente justificado en 1991 podía no estarlo en 1956. Que lo importante era que las autopistas
unieran cosas importantes y no fueran, eso sí, en ningún caso, caminos a la nada.

Por eso la planificación visionaria de la red establecía que había que unir todas las capitales de los Estados,
todas las grandes ciudades, los puertos de ultramar, los grandes centros turísticos, y los países limítrofes. Este es
exactamente el mismo patrón de planificación del PROMITT. El “Grand Plan”, como se lo llamaba, unía “todo con
todo” configurando un sistema en red que permitía llegar a cualquier otro punto del territorio desde el lugar en que
se estuviese. Así está estructurado en el artículo 3 de la ley PROMITT siguiendo el exitoso modelo de integración
territorial de Estados Unidos:

Servicio público universal para la integración del territorio nacional.
ARTICULO 3°: Encomiéndase al Poder Ejecutivo Nacional la contratación, por concesión de obra pública, del
proyecto, financiación, construcción, operación y mantenimiento de la R.F.A. que, como un servicio público
universal, creado en base al principio de solidaridad federal, tendrá como objetivo central la integración del
territorio nacional, mediante la construcción de 13.346 km. de autopistas libres de peaje directo, vinculando
al 82 por ciento de la población total del país y 1.150 ciudades del interior, incluyendo capitales de provincia,
puertos de ultramar, grandes centros turísticos y los países limítrofes mediante la construcción de cuatro corredores
bioceánicos (Norte, Transversal, Centro y Sur), conforme a los términos de referencia aprobados por los decretos
1.056/97 y 685/98.

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Los corredores viales a construirse con diseño de autopista, son los que se detallan en los ANEXOS I y II de la
presente Ley y su construcción se llevará a cabo conforme al orden de prioridad que establezca el Poder Ejecutivo
Nacional.

¿Qué hizo Eisenhower cuando Mac Donald exteriorizó su oposición? Ordenó que le pidieran la renuncia y colocó
al frente del proyecto al General Lucius diBignon Clay, quien había sido comandante de las fuerzas de ocupación
en Alemania y entre otras menudencias tuvo la responsabilidad del exitoso puente aéreo para dotar de alimentos y
combustible a Berlín Oeste en 1948 cuando los comunistas habían sitiado la ciudad condenando a los berlineses
a morir de hambre y de frío.

¿Quién tenía razón: Eisenhower o Mac Donald? ¿Cuál era el criterio correcto? ¿La visión estrecha de Mac Donald
que pretendía condicionar la integración del territorio a una simple medición del tránsito presente sin tener en
cuenta el futuro? ¿O la visión de estadista de Eisenhower que apostaba al futuro y trabajaba para las próximas
generaciones?

Construir o no construir una red de autopistas es una decisión política del más alto nivel. Por eso la Red Eisenhower
fue dispuesta por una ley del Congreso de los Estados Unidos dictada en 1956. Y la red de autopistas para nuestro
país sólo puede hacerse con una ley del Congreso que defina claramente la meta fundacional y cree el recurso
para su repago por medio de la TROSA. Debemos entender que las autopistas son siempre bienes públicos que
constituyen el equipamiento básico del territorio. Y que siempre terminan siendo pagadas con recursos públicos
sea peaje directo o indirecto. Ambos pertenecen a la categoría de “tributos” y por ende deben ser resueltos por
el Congreso de la Nación. Como tributos, ambos son gravámenes impuestos coactivamente por el Estado. En el
caso del peaje directo por el hecho de atravesar una barrera de peaje. En el caso del peaje indirecto por tener a
disposición las autopistas en función de los km. recorridos medidos por el consumo de combustible.

La red interestadual es una de las cinco obras más importantes del siglo XX en todo el mundo
y constituye un legítimo orgullo para los americanos. Tiene 68.000 km. de autopistas libres de
peaje y 55.000 puentes. Costó un 50 % más que el viaje a la Luna. Pero lo más destacable es
el costo insignificante que tuvo para los contribuyentes. Utilizando el peaje indirecto es decir,
un pequeño tributo de un centavo de dólar por litro sobre el combustible denominado USER´S
FEE (que podríamos traducir como “tarifa o tasa al usuario” análoga a la tasa vial del proyecto
PROMITT) se cubrió la mayor parte del costo de la obra.

Fundamentalmente desató un fuerte proceso de descentralización permitiendo un asentamiento más balanceado
de la población en el territorio estadounidense. Lo que no se resalta debidamente, es cómo se financió el Grand
Plan, como lo denominara el presidente Eisenhower. Toda la red es de libre circulación y está exenta de todo peaje,
por que las obras se costearon con US¢1 por litro de combustible o sea US¢4 por galón. Se trataba de un user’s fee
que operaba como una verdadera tarifa de servicio público de carretera; es decir, todos los automovistas abonaban
este tributo al llenar el tanque, y esos fondos, recolectados por las compañías petroleras, eran depositados en un
fideicomiso con el que se les pagaba a las empresas constructoras. El sistema mostró una prodigiosa fecundidad.

Casi sin sentirlo, los automovilistas pagaron durante treinta y cinco años el centavo por litro que se multiplicó por
4,7 trillones. Es decir, con un centavo de dólar se recaudaron US$47.000 millones, lo que representa el 90% del
aporte federal para toda la red. Había además otros tributos menores que completaban el 10%.

Al dictar la ley, el Congreso de Estados Unidos descartó totalmente el peaje, porque este sólo hubiera permitido
construir el 15% de la red; el 85% era inviable ante la insuficiencia de tránsito en la mayor parte del territorio.

Tres factores contribuyeron a que la construcción y financiación de esta red fuera un éxito:
1. Ausencia de corrupción: el gobierno desplegó una intensa campaña para prevenir toda forma posible de
corrupción.
2. No evasión: por la propia naturaleza del user’s fee, la evasión era imposible.
3. No desvío de los fondos: la causa principal del éxito estribó en evitar el desvío de fondos y mantener una férrea
disciplina para que los fondos provistos por los contribuyentes se plasmaran en las obras prometidas y no se
desviaran para otros usos.

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