3. 5
SPORAZUM
O INTEGRITETU1
1
Integrity Pacts – an introdustion, promo materijal koji je pripremio Transparency International –
Tajništvo u okviru projekta TI-S Integrity Pacts – Civil Control Mechanisms for safeguarding EU Funds Phase 1
4. 6 7
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
Na koje vrste ugovora se mogu
primijeniti Sporazumi o integritetu?
Koriste se u raznim situacijama, poput:
• ugovora o nabavi radova,
• ugovora o nabavi opreme,
• ugovora u strojarstvu, arhitekturi ili u drugim
konzultantskim uslugama
• državnim dozvolama, licencama, koncesi-
jama ili za usluge koje država regulira (tele-
komunikacije, vodoopskrba, otpad)
• državni programi za privatizaciju imovine,
• druge usluge koje stoje u ugovoru o isporuci
Kada bi Sporazum o integritetu
trebao započeti?
Uvijek, kada je moguće. Sporazum o integritetu
treba obuhvatiti sve aktivnosti vezane uz ugovor;
od identifikacije potrebe za nabavu, pripreme
natjječajne dokumentacije, izbora ponuditelja,
pravilnog ugovaranja, provedbe projekta, načina
rada do samog završetka ugovora.
Preporučuje se da Sporazum o integritetu
započne s identifikacijom potreba nabave, iako
se može pokrenuti i prednatječaj.
Da biste mogli izvući što više koristi iz Spora-
zuma o integritetu morate započeti što prije!
Tko su sudionici
Sporazuma o integritetu?
FAZE
PRIPREMA
(od identifikacije potreba za nabavu do trenutka
objavljivanja poziva za podnošenje ponuda)
naručitelj i kontrolor čine sudionike Sporazuma
o integritetu.
JAVNI NATJEČAJ
Sporazumu o integritetu se pridružuju ponudi-
telji – osobe koje izrađuju ponudu, gdje navode
kojem cilju nabava streme.
PROVEDBA
Prilikom potpisivanja ugovora od ponuditelja koji
je pobijedio u postupku javne nabave.
U procesu zajedno sudjeluju ponuditelj, naru-
čitelj i kontrolor. Podizovđači radova ili usluga
također sudjeluju u sporazumu.
Donatori i investitori takđer mogu sudjelovati u
Sporazumu o integritetu.
Uloga kontrolora
Kontrolor uz podršku stručnjaka, kada je u pita-
nju ugovor, pomno slijedi sve faze postupka i
provedbe, te izvještava stranke ukoliko je došlo
do povrede ugovora.
Kontrolor priprema redovita izvješća o transpa-
rentnosti I pravednosti procesa. Takvi podaci su
javno dostupni.
Kako je formiran
Sporazum o integritetu?
Sporazum o integritetu je dokument koji može
imati različite oblike, ovisno o uvjetima. Izrada
ovog dokumenta je ključna, jer se odnosi na
početak procesa, kada se uređuju odnosi
između pojedinih dionika, naručitelja, kontrolo-
rai i tijela javnih vlasti. Sporazum ne zamjenjuje
važeće zakonodavne propise pojedine države;
on je uključen u sam okvir zakona.
Koji su glavni elementi
Sporazuma o integritetu?
Sporazum o integritetu se potpisuje u slučaju
određenog projekta između naručitelja koji vodi
projekt, kontrolora i ponuditelja.
Glavni elementi su:
• Subjekt mora jamčiti da njegovi službenici
neće tražiti ili primiti mito, darove ili plaća-
nja bilo koje vrste, te da će u slučaju kršenja
provesti odgovarajuće sankcije (disciplinske,
građanske ili kaznene).
• Izjava svakog ponuditelja da nije platio, niti
da će platiti mito kako bi dobio ili zadržao
ugovor.
• Obveza svakog ponuditelja je da transparen-
tno objavi sve uplate vezane za ugovor.
• Obveze ostaju na snazi za najpovoljnijeg ponu-
ditelja do izvršenja ugovora. Svaki ponuditelj
to mora prihvatiti.
• Sankcije u slučaju da dođe do povrede od
strane ponuditelja. Sankcije mogu biti:
- uskraćivanje ili gubitak ugovora;
- oduzimanje od ponude, izvršenja obveza ili
druge sigurnosti; odgovornost za štetu koja
je prouzročena naručitelju i konkretnom
ponuđaču,
- isključivanje prekršitelja od strane naručite-
lja na određeni vremenski period.
• Mehanizam za rješavanje sporova.
• Identifikacija neovisnog vanjskog kontrolora,
čija prava i funkcije imaju širok doseg.
Koliki su troškovi provedbe
Sporazuma o integritetu ?
Trošak provedbe Sporazuma o integritetu može
se razlikovati ovisno o provedbi dogovora; aktiv-
nostima samog procesa, te o složenosti postu-
paka za nadmetanje.
Dosadašnje iskustvo je pokazalo da su troškovi
projekta jako mali.
Financiranje Sporazuma o integritetu
Troškovi mogu biti pokriveni iz:
- javnih izvora
- doprinosa donator ili investitora
- kroz naknade ponuditelja
- kombinacijom navedenih izvora
PREDGOVOR HRVATSKOM IZDANJU
5. 8 9
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
1 Jednostavan i fleksibilan alat
U osnovi, Sporazum o integritetu je ugovor koji
uspostavlja prava i obveze svih sudionika u jav-
nom postupku ugovaranja. Jednostavan je,
fleksibilan i prilagodljiv:
- Može se provoditi u okviru redovitih nadlež-
nosti između službenika i tijela vlasti.
- Omogućava provedbu poželjnih standard i
nisu potrebne nikakve pravne reforme.
- Ima široku primjenu kada je riječ o veličini
ugovora o javnoj nabavi.
-
2 Alat koji ulijeva povjerenje javnosti
• Sporazum o integritetu omogućava nosite-
ljima izvršne vlasti da okupe i mobiliziraju
javnost za svoje projekte, te da se tako izbje-
gnu visoki troškovi i gubitak ugleda kada se
korupcija pojavi u vrlo osjetljivim projektima.
• Sporazum o integritetu poboljšavaju vjero-
dostojnost i legitimitet naručitelja: tko je
spreman dati neovisnom kontroloru (preko
njega sve izlazi u javnost) da promatra postu-
pak javne nabave, nema što skrivati.
• Sporazum o integritetu stvara povjerenje u
javno odlučivanje, daju širu sliku pojedinač-
nog učinka na proces ugovaranja, te stvara
povoljnu investicijsku klimu.
3 Osigurava kvalitetu proizvoda ili
usluge i smanjuje troškove
Sporazum o integritetu omogućavava vlasti da
smanji visoke troškove, te da promijeni iskriv-
ljenu sliku o korupciji u javnom ugovaranju tako
što:
• Pomaže osigurati poštena pravila igra: to
će motivirati ponuditelje da pripreme naj-
bolju moguću ponudu , a time i provedbe
ugovora na najbolji mogući način – nitko od
ponuditelja neće imati privilegije.
• Omogućava otkrivanje problema: pravo-
vremeni ispravci su jeftiniji, te sprječavaju
kašnjenja u provedbi projekti.
4 Alat koji pomaže ispuniti očekivanja
Građani i EU očekuju antikorupcijske preven-
tivne akcije od strane države:
• Novi propisi kohezijske politike EU uspo-
stavili su nove regulatorne obveze za naci-
onalna tijela koja upravljaju fondovima EU,
oni zahtjevaju preventivne mjere kako bi se
identificirali i riješili mogući rizici, kao što su
prijevare.
• Mjere za borbu protiv korupcije u zemljama
članicama EU procjenjuje Europska Komisija
u svom Antikorupcijskom izvješću koje se
objavljuje svake 2 godine (slijedeće izvješće
biti će objavljeno 2016.)
5 Alat koji pokazuje vodstvo
Naručitelji mogu pokazati da su inovativni, te
tako biti primjer drugima. Iz ove perspektive,
Sporazumi o integritetu mogu:
• osnažiti javne službenike koji su odlučni
boriti se protiv korupcije i tako zaštititi vlastiti
dobar rad u složenim projektima;
• osnažiti doprinos civilnog društva u pro-
cesu javne nabave
6 Alat koji može poboljšati proces
javnog ugovaranja za buduće projekte
• Sporazumi o integriteu mogu ukazati na
sustavne nepravilnosti koje, ako se isprave,
mogu rezultirati znatnim poboljšanjem svih
budućih procesa nabave
• Sporazumi o integritetu mogu potaknuti
institucionalne promjene, poput; poveća-
nog korištenje sustava e–nabave, jednostav-
nijih sustavnih procedura,te poboljšavanja
regulatornih mjera.
PRIRUČNIK2
UVOD
Cilj ovog priručnika je pružiti smjernice naručite-
ljima i ponuditeljima usluga koji su spremni djelo-
vati na tržištu javne nabave provodeći Pakt inte-
griteta, kao i pružiti dodatne informacije o ovome
alatu svima koji su za to zainteresirani.
Institucije Europske unije trenutno istražuju
mogućnosti šireg korištenja Sporazuma o inte-
gritetu u kontroli sredstava Europske unije. Ured
za zaštitu od prijevara Europske unije pomogao
je u organizaciji dvodnevne konferencije odr-
žane u Budimpešti u veljači 2014. godine. Kon-
ferencija je okupila sudionike iz više zemalja s
iskustvom implementacije Sporazuma o integri-
tetu koji su imali prilike izmijeniti svoja iskustva.
Glavni cilj konferencije je bio pružiti institucijama
EU-a, nacionalnim institucijama te civilnom sek-
toru bolje razumijevanje Sporazuma o integritetu,
kao alata namijenjenom promoviranju integriteta.
Ovaj priručnik, koji je rezultat iskustava prenije-
tih na konferenciji, ima za cilj prikazati korištene
Sporazuma o integritetu na praktičan način. Pre-
zentiraju se iskustva Mađarske, Latvije, Italije
i Bugarske za svako od postavljenih pitanja te
se time omogućuje lakše nošenje s mogućim
problemima. Naposljetku, naš je cilj promovirati
Sporazuma o integritetu oslanjajući se na dobru
praksu, kao alata za kontrolu javnog novca,
posebice sredstava Europske unije, time postići
transparentnije trošenje javnog novca, te veću
odgovornost relevantnih institucija.
2
Handbook ot the Integrity pact, Safeguading EU
funds against fraud & corruption trough the civil
control mechanism of Integrity Pacts, izdavač TI
Mađarska
1. NEKOLIKO VAŽNIH PITANJA
VEZANA UZ RASPODJELU
SREDSTAVA EU-A
Europska unija podržava i financira veliki broj
različitih programa i projekata, ujedno stavljajući
naglasak na kontroli uporabe sredstva te time
promovira odgovornost i transparentnost među
građanima EU-a.
Zbog velikog broja različitih programa i sred-
stava koje kontroliraju razne institucije, pitanje
financiranja od strane EU-a je veoma složeno.
Potpora se daje provedbi konkretnih projekata
koji se procjenjuju nakon objave natječaja. EU
najčešće ne pokriva troškove projekta u cijelosti
već samo djelomično, dok ostatak moraju osigu-
rati prijavitelji projekta.
Odbor sastavljen od 28 EU povjerenika snosi
političku odgovornost za trošenje sredstava
EU-a, sukladno propisima. Međutim, u većini
slučajeva, države članice su te koje se brinu o
sredstvima EU-a, dok su njihove vlade zadužene
za implementaciju mehanizama kontrole sred-
stava.
U interesu je svih nas da se sredstva koriste na
pošten i primjeren način.
Pravila o javnoj nabavi koja postoje u svakoj
državi veoma su važna, jer ona određuju što se
smatra pravilnim korištenjem javnog novca, a što
jesu i sredstva EU-a. U slučaju projekata finan-
ciranih od strane EU-a često se događa da se,
nakon što je projektu odobreno financiranje, pro-
voditelji projekta suočavaju s problemima koji se
vežu uz procedure javne nabave, poput raznora-
znih prepreka i odgađanja.
KORISTI OD SPORAZUMA O INTEGRITETU
http://www.transparency.org/whatwedo/tools
http://transparency.hu/uploads/docs/handbook_on_the_integrity_pact.pdf
Transparency international – Tajništvo
Zagreb, Trg Mažuranića 6/I
T/ +385 1 4830 653 F/+385 1 4830 654
www.transparency.hr/hr/
ured@transparency.hr
PRIRUČNIK2
6. 10 11
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
Važno je naglasiti kako i sama Europska unija
koristi mehanizme javne nabave: objavljuje natje-
čaje za nabavku usluga i dobara, te građevinskih
investicija.
Prema aktualnom mađarskom Zakonu o javnoj
nabavi, svaka organizacija koja ne ubraja pod
kategoriju naručitelja nabave svejedno podliježe
navedenom, zakonu te mora provesti proces
javne nabave ukoliko je:
– procijenjena vrijednost nabave jednaka ili viša
od praga javne nabave EU-a te se projekt direk-
tno financira od strane EU-a s najmanje 50%
njegove vrijednosti
-procijenjena vrijednost nabave ispod praga
javne nabave EU-a i jednaka ili viša od nacio-
nalnog praga javne nabave, te se ujedno projekt
direktno financira od strane EU-a sa najmanje
75% sredstava
Europska unija je 3. veljače 2014. objavila svoje
prvo Anti-korupcijsko izvješće, u kojemu je cijelo
jedno poglavlje posvetila javnoj nabavi. Izvješće
naglašava kako je javna nabava značajan ele-
ment ekonomije EU-a: nabava javnog sektora
(koja može u mnogo slučajeva biti financirana od
EU-a), bilo dobara, rada ili usluga, čini oko 20%
BDP-a Unije. Javna nabava je ujedno sektor izlo-
žen korupcijskom riziku.
Prema podacima istraživanja kojeg je naručio
Europski ured za borbu protiv prijevara, a izra-
dio Price Waterhouse Coopers („Javna nabava:
cijena koju plaćamo zbog korupcije“, ožujak
2013) ukupni direktni troškovi korupcije u javnoj
nabavi unutar pet ključnih sektora u osam država
članica procijenjeni su na iznos između 1,4 i 2,2
milijarde eura, a što je činilo 13% sredstava istra-
ženih projekata.
Izvješće EU-a zagovara jačanje normi poštenja u
procesima javne nabave te navodi niz preporuka
kojima bi se poboljšali mehanizmi kontrole koji u
mnogim članicama nisu dovoljno efikasni.
Transparency Interantional je izradio alat nami-
jenjen civilnom sektoru za provođenje kontrole
procesa javne nabave.
2. SPORAZUM
O INTEGRITETU
Prema međunarodnoj praksi, Sporazum o inte-
gritetu je ugovor kojega potpisuju naručitelj,
ponuditelji, te nezavisno tijelo kao kontrolor
procesa javne nabave. On može biti korišten za
bilo koju proceduru nabave, ne samo za javnu
nabavu (međutim u ovom priručniku se najčešće
koristi termin javne nabave).
Potpisujući SI, ugovorne strane, ponuditelj i
naručitelj, se obvezuju na suzdržavanje od bilo
kakve korupcijske radnje za vrijeme procesa
javne nabave, te na pružanje svih potrebnih
informacija nezavisnom tijelu koje je zaduženo
za nadgledanje ugovora potpisanog kao rezultat
procesa nabave. Nezavisno tijelo može zaposliti
eksperte koji posjeduju znanja vezana uz sektor
javne nabave.
Nezavisno tijelo nadgleda sve faze procesa i
implementacije ugovora, te upozorava na even-
tualne nezakonite radnje. Ujedno ima obvezu
izrade redovitih izvješća koji moraju biti javno
dostupni, sukladno principima Sporazuma o
integritetu.
Navedeni sporazum pruža prednosti, kao što
su čisto i pošteno tržišno natjecanje i troškovno
učinkovita nabava, koja će dovesti do kratkoroč-
nog i dugoročnog uspjeha.
Ovakvo rješenje, pod nazivom „Sporazum tran-
sparentnosti“, je jedno vrijeme bilo dio mađar-
skog Zakona o javnoj nabavi, te su detaljna pra-
vila za implementaciju bila propisana uredbom.
Međutim, uredba je izazvala veliku raspravu jer
je Ministarstvo predvidjelo implementaciju pra-
vila pomoću povjerenika koji su trebali provoditi
nadzor, a prethodno proći profesionalne i regi-
stracijske zahtjeve, što se protivi konceptu civil-
nog nadzora. Ujedno, nova bi pravila povećala
administrativni teret i troškove. Naposljetku je
cijela inicijativa uklonjena iz zakona, te je zadr-
žana uloga nsdzora od strane civilnog sektora.
U Italiji je Sporazuma o integritetu uključen u anti-
korupcijski zakon, no pravilnik o javnom natje-
čaju ne predviđa izričito korištenje Sporazuma o
integritetu. Ujedno je nedosljedna interpretacija
zakona dovela do pravnih sporova. Međutim,
pojedine odredbe Sporazuma o integritetu su
tijekom godina ušle u nacionalno zakonodav-
stvo, poput transparentnosti u javnoj nabavi, kao
i uvođenje pojma značajna veza (pogledati dolje)
kao razloga za isključivanje ponuditelja.
1. Zašto je za tijelo koje ugovara posao
dobro potpisati Sporazuma o integritetu?
Zašto je dobro za ponuditelja?
Korupcija potkopava povjerenje u javne institu-
cije, te je i povjerenje u javnu nabavu i pošteno
nadmetanje onemogućeno. Korištenje Spora-
zuma o integritetu omogućava povratak povje-
renja: tko je spreman javno prikazati podatke o
proceduri javne nabave, dati ih nadzoru nezavi-
snom tijelu za kontrolu, nema što skrivati.
Sporazuma o integritetu pomaže rad svih stranki
u procesu nadzora. Ukoliko se ustanove nepra-
vilnosti, to ne znači da cijeli projekt mora propa-
sti. U takvim slučajevima je važno da se nepra-
vilnosti otkriju što je ranije moguće, kada se još
mogu ispraviti. Ujedno, Sporazuma o integri-
tetu može uočiti sustavne nepravilnosti u radu
pojedinog tijela koje ugovara posao koji, ako se
poprave, mogu rezultirati poboljšanjima u budu-
ćim procesima nabave.
Ponuditelji također mogu profitirati od javne
nabave provedene pomoću Sporazuma o inte-
gritetu. Jamstvo poštenog natjecanja motivirat
će ponuditelje u pripremanju najbolje moguće
ponude, a posljedično i najbolje moguće imple-
mentacije ugovora – nitko od ponuditelja neće
imati tajnu prednost.
Sporazuma o integritetu je mnogo više od alata
koji samo promovira prednosti moralnih i etičnih
vrijednosti, te poštenog natjecanja. Ono ujedno
omogućava nezavisnom tijelu nadgledanje cije-
log postupka, te mogućnost predlaganja radnji
koje bi povećale integritet, efikasnost, te djelo-
tvornost i naručitelja i ponuditelja. Iskustvo TI
Bugarska pokazuje da su kompanije koje pri-
hvaćaju Sporazuma o integritetu one koje vode
otvoreno i društveno odgovorno poslovanje te
vide Sporazuma o integritetu kao mogućnost za
promociju ovakvog načina funkcioniranja.
U pripremnoj fazi procesa (od identifikacije
potrebe za nabavom pa do objavljivanja poziva
ponuditeljima) stranke koje sačinjavaju Spora-
zuma o integritetu su naručitelj i tijelo koje nad-
gleda proces.
U fazi natječaja, u Sporazuma o integritetu uklju-
čuju se i ponuditelji, osobe koje se natječu za
obavljanje posla nabave.
7. 12 13
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
U trećoj, posljednjoj fazi izvršenja ugovora pot-
pisanog od strane ponuditelja koji je pobijedio u
procesu javne nabave, samo uspješan ponudi-
telj, naručitelj, te tijelo koje nadgleda ostaju dije-
lom procesa.
Tijelo koje nadgleda mora biti odgovorna, neza-
visna (građanska) organizacija s dovoljno kapa-
citeta i odgovarajućom stručnošću. Transparen-
tnost izbora navedenog tijela je značajna sama
po sebi. Jedna od važnih značajki jest da ne
smije postojati bilo kakva inkompatibilnost ili
sukob interesa između tog tijela i naručitelja ili
ponuditelja.
Podizvođači mogu također biti dio Sporazuma o
integritetu.
U Mađarskoj su svi procesi nabave unutar pro-
jekta „Razvoj infrastrukture za proizvodnju i distri-
buciju pitkom vodom i njezina održiva kontrola u
gradu Ozdu“ bili obavljeni uz pomoć Sporazuma
o integritetu. U navedenom Sporazuma o inte-
gritetu potpisnici su bili općina kao naručitelj,
ponuditelji, nezavisno tijelo za nadzor, te Tran-
sparency International Mađarska kao savjetnik,
te upravljačko tijelo – razvojna agencija koja se
bavi programom.
Općina u 13. okrugu u Budimpešti potpisala je
Sporazuma o integritetu s Transparency Inter-
nationalom Mađarska koji je djelovao kao tijelo
za nadzor procesa javne nabave, te implemen-
tacije projekta obnove jaslica. Ponuditelji su
se uključili u sporazum tijekom postupka javne
nabave. Općinsko poduzeće je zaposlilo neza-
visno stručno tijelo za provođenje procesa javne
nabave. Sporazuma o integritetu je bio sastavni
dio ugovora između općinskog poduzeća i kom-
panije zadužene za provođenje procesa javne
nabave.
U Italiji se najznačajnija implementacija Spora-
zuma o integritetu odnosi na grad Milano, koji
koristi sporazum u svim javnim nabavama od
2001. godine. Ponuditelji su obavezani potpisati
sporazum kako bi mogli sudjelovati u natječaju.
Transparency International Italija je imala ulogu
tijela za nadzor u vrijeme uvođenja Sporazuma
o integritetu.. Ostali gradovi koriste sporazum
u specifičnim sektorima (npr. grad Monza u
području zdravstva).
U Latviji, Transparency International Latvija je
potpisao sporazum s Ministarstvom kulture te
Agencijom zaduženom za provođenje velikog
projekata, poput izgradnje Nacionalne knjiž-
nice. Nakon što je Agencija zbog financijske
krize 2008.-2009. prestala s radom Ministarstvo
postaje isključivi partner TI Latvija. Anti-korup-
cijska deklaracija i obavezno poštivanje pravila
Sporazuma o integritetu, poput pristupa infor-
macijama, postali su sastavni dijelovi natječajne
dokumentacije. Jedan od ponuditelja je bio
isključen iz daljnjeg natjecanja zbog odbijanja
potpisivanja anti-korupcijske prisege. Pravni
sporazum je djelovao kao jamstvo provođenja
projekta i nakon promjene vlasti, te promjene
odgovornih za implementaciju projekta od 2005.
do 2014. godine. U drugim slučajevima u Latviji,
s manjom vrijednosti nabave i kraćim vremenom
implementacije, ponuditelji su bili uključeni bez
dodatne dokumentacije (poput antikorupcijske
prisege), ali su bili pozvani na javni sastanak prije
zatvaranja ponude kako bi se osigurala tran-
sparentnost i poštenje postupka. Predstavnici
TI Latvija pozivali su na sastanku ponuditelje
da prijave bilo kakve nedosljednosti uočene u
postupku. Takav postupak je korišten pri nabavi
usluga putničkih agencija namijenjenih dužno-
snicima Ministarstva vanjskih poslova te u izboru
PR agencije za kampanju vezanu uz uvođenje
eura u Latviji provedenog od strane Ministar-
stva financija. Potonji Sporazumu o integritetu
se nije sastojao od pisanog sporazuma čak ni
između tijela civilnog društva zaduženog za nad-
zor i Ministarstva, već je samo postojao usmeni
dogovor. Implementacija je bila zajamčena jav-
nim objavljivanjem dogovora, međutim pisani
sporazum bi trebao biti norma s ciljem očuvanja
integriteta svih stranaka koje sudjeluju.
2. Prava i dužnosti stranaka
Dužnosti naručitelja:
Naručitelj se obvezuje učiniti sve potrebne korake
kako bi spriječio pružanje bilo kakvih nedopu-
štenih prednosti od strane svojih zaposlenika,
institucija, poduzeća ili organizacija prema nekoj
trećoj strani, pravnoj ili fizičkoj osobi te odbiti
nedopuštenu prednost ili obećanje o njoj u fazi
pripreme, tijekom procesa javne nabave, ili
implementacije ugovora.
Naručitelj se odnosi prema svim ponuditeljima
na jednak način tijekom procesa javne nabave.
Nadalje, naručitelj mora pružiti jednaku količinu
informacija svim ponuditeljima, te se suzdržati
od davanja povjerljivih informacija nekom od
ponuditelja koja bi rezultirala ostvarivanju pred-
nosti tijekom procesa javne nabave ili implemen-
tacije ugovora.
U slučaju saznanja o kriminalnim radnjama
povezanih s procesom javne nabave počinjenih
od strane zaposlenika naručitelja ili postojanja
sumnje o počinjenju takvog dijela, naručitelj je
dužan pokrenuti kazneni, disciplinski ili građan-
ski postupak.
Ukoliko netko od ponuditelja inicira prijevremeno
rješavanje spora, naručitelj je dužan o tome izvi-
jestiti tijelo za nadzor te druge ponuditelje.
Dužnosti ponuditelja:
Ponuditelj mora poduzeti sve korake u sprječa-
vanju korupcije.
Ponuditelj se mora suzdržati od pružanja ili obe-
ćavanja bilo kakvih posrednih ili neposrednih
nedopuštenih prednosti trećoj stranci (uključu-
jući i zaposlenike ponuditelja, tijela za nadzor ili
osobama u njihovom krugu interesa), te temeljem
toga tražiti od onih koji donose odluke povlastice
za vrijeme trajanja postupka.
Ponuditelj ne smije sklapati ugovor koji bi kršio
pravne odredbe, posebice one iz Zakona o jav-
noj nabavi, te one koje se odnose na pošteno
natjecanje. Ovo se posebice odnosi na ugovore
koji se odnose na cijene ili pojedine elemente
cijene, zabranjene ponude, te ugovore vezane
uz slanje ili neslanje ponuda.
Ponuditelj ne smije koristiti informacije dobivene od
naručitelja vezane uz proces javne nabave, u svrhe
koje nemaju veze s nabavom poput financijskih
dobitaka, prednosti u natjecanju ili osobnog dobitka
te ne smije pružati te informacije trećoj osobi.
Zajedničke obveze ponuditelja i naručitelja:
Za vrijeme trajanja postupka javne nabave, naru-
čitelj i ponuditelj neće inicirati (direktno ili indi-
rektno) nikakva plaćanja povezana s postupkom,
osim onih plaćanja koja su zakonska i koja se
provode u zamjenu za neku legitimnu uslugu.
Ponuditelj i naručitelj neće poduzimati direktne
niti indirektne korake koji bi namjerno utjecali na
djelovanje tijela za nadzor.
Obveze tijela za nadzor:
Tijelo za nadzor provodi svoja zaduženja neovi-
sno od naručitelja i ponuditelja. Naručitelj i ponu-
ditelji stoga ne smiju ni na koji način utjecati na
izvješća koje objavljuje navedeno tijelo.
Tijelo za nadzor nadzire sve faze procesa javne
nabave, te je zadužen za provjeru rada naručitelja
i ponuditelja, tj. jesu li njihove radnje u skladu sa
zakonom i odredbama pripisanim u sporazumu.
Tijelo za nadzor pregledava i daje mišljenje sva-
kog dokumenta proizašlog iz procesa javne
nabave.
Tijekom postupka javne nabave tijelo nadgleda
zakonitost i transparentnost postupka, postupka
pripreme te implementaciju ugovora koji su dio
procedure.
Tijelo provjerava sve dokumente koji su mu
dostavljena u pismenoj ili elektroničkoj formi u
razumnom roku.
Tijelo priprema izvješća za vrijeme postupka
javne nabave, u kojem navodi ispunjavaju li poje-
dine faze postupka te implementacija ugovora
najviše standarde poštenja i transparentnosti.
Izvješća moraju biti javno dostupna.
3. Pristup informacijama
Sudionici Sporazuma o integritetu obvezuju
se dijeliti sve informacije relevantne uz javnu
nabavu, te pridonijeti njihovoj objavi te lakšoj
dostupnosti. Također se obvezuju da će kori-
stiti informacije u svrhu kojoj su namijenjene te
poštovati zakonske odredbe vezane uz nave-
dene informacije kao i štiti tajnost i povjerljivost
podataka.
Kako bi se osigurala transparentnost, naručitelj i
ponuditelj omogućavaju tijelu za nadzor i njego-
vim predstavnicima pristup svim dokumentima
koji se odnose na javnu nabavu i njezinu imple-
mentaciju. Nadalje, dopuštaju komunikaciju s
njihovim zaposlenicima te korištenje informacija
o zadacima iz sporazuma, kako je dogovoreno.
8. 14 15
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
Pravne odredbe nalažu naručitelju i ponuditelju
ponašanje u skladu s gore navedenim pravilima.
4. Plaćanje naknada tijelu za nadzor
Postoji više načina plaćanja naknada tijelu za
nadzor:
- sve strane u ugovornom odnosu (osim tijela
za nadzor) dijele troškove u jednakom dijelu,
- samo naručitelj pokriva troškove,
- najveći dio (najmanje 50%) plaća ponuditelj
koji je dobio posao, dok ostatak pokrivaju
ostali ponuđači u jednakom dijelu.
U slučaju projekta obnove vodovoda u Mađar-
skom gradu Ozdu, troškovi Sporazuma o integri-
tetu su bili plaćeni od strane Swiss Contribution
Office-a (prema sporazumu sklopljenom između
tijela za nadzor i TI-a) dok je u slučaju općine u
13. okrugu u Budimpešti, općina sama platila
troškove tijela za nadzor iz vlastitih sredstava.
U Latviji je financiranje nadzora od strane civilnog
društva do sada bilo provedeno izvan formal-
nog procesa nabave tj. Transparency Internati-
onal Latvija je sam snosio troškove. U nadzoru
izgradnje Nacionalne knjižnice koja je trajala više
od 10 godina, nadzor od strane civilnog društva
susreo se s problemom nedostatka novca i ljudi.
Lakše je osigurati kvalitetan i odgovoran nadzor
od strane civilnog društva za kraće nadzore, bez
dodatnih sredstava.
U talijanskom slučaju, prvotni nadzor kojeg je
osigurao Transparency Interational Italija je bio
odrađen na dobrovoljnoj osnovi.
5. Sankcije
Sporazuma o integritetu treba sadržavati sank-
cije za eventualno kršenje sporazuma od strane
naručitelja ili ponuditelja. Sankcije moraju biti
formulirane u skladu s pravilima sporazuma.
Sankcije mogu biti:
- buduće isključenje iz procesa javne nabave
naručitelja
- kazne, financijske sankcije, novčane kazne
- javno objavljivanje kršenja sporazuma
Važno je naglasiti kako kršenje Sporazuma o
integritetu nije jednako kao i kršenje odredaba
Zakona o javnoj nabavi i drugih zakona, iako je
moguće da nedolično ponašanje bude sankcio-
nirano pod obje kategorije.
Unutar mađarskog Zakona o javnoj nabavi ne
postoji odredba koja omogućava naručitelju
isključivanje pojedinog ponuditelja iz budućih
natječaja.
Latvija ima sličan pravni okvir, uz manje izmjene
koje su nedavno donesene.
Umjesto propisivanja sankcija, TI Bugarska se
odlučila za drugačiji smjer. Dopunila je učinke
Sporazuma o integritetu kreirajući „Bijelu listu“
svih koji su pristupili i djelovali u skladu s odred-
bama sporazuma. Tri „Bijele liste“ su stvorene i
postavljene na mrežne stranice naručitelja (jedna
za svaki nadgledani proces nabave). Ovakav pri-
stup jako motivira ponuditelje.
Sporazuma o integritetu uveden u Milanu donosi
široki opseg sankcija: uskraćivanje ugovora,
oduzimanje jamstva, kompenzacija štete prema
gradu (8%) i drugim natjecateljima (1%), te
isključivanje iz natjecanja za gradske ugovore u
razdoblju od 5 godina. U razdoblju 2012. i 2013.
godine Milano je proveo 453 isključenja te priku-
pio 2,6 milijardi eura oduzimanjem jamstava, a
većina njih se odnosila na povredu Sporazuma
o integritetu..
6. Što učiniti ako se pojavi kršenje ugovora
Ukoliko neka od stranaka sazna da su ponuditelj,
naručitelj ili njihovi zaposlenici počinili koruptivno
djelo ili postoji sumnja na takvo ponašanje, ono
mora biti prijavljeno tijelima vlasti.
Ukoliko tijelo za nadzor sumnja u kršenje odre-
daba potpisanog sporazuma od strane ponudi-
telja ili naručitelja, tijelo može poduzeti slijedeće
korake:
Tijelo za nadzor formulira detalje kršenja spora-
zuma u pisanom obliku u najkraćem mogućem
roku, te to šalje naručitelju.
Ukoliko postoje sumnje o kaznenom djelu, tijelo
za nadzor to mora prijaviti tijelima koji se bave
suzbijanjem kriminala.
Ako tijelo za nadzor sazna za kršenje odredba iz
Zakona LVVII iz 1996. ili onih iz Ugovora Europ-
ske unije, ili sumnja na takva djela, tijelo mora
obavijestiti ponuditelja o tome. Ponuditelj će,
temeljem Zakona o javnoj nabavi, obavijestiti
nadležno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja.
Izvješća koje je izradilo tijelo za nadzor može
koristiti svaka strana, u pravnom postupku ili pri
izvan sudskom rješavanju spora.
Ukoliko tijelo za nadzor prekrši neku odredbu
sporazuma ili odgovarajuću pravnu praksu,
stranke mogu raskinuti ugovor.
Stranka koja je učinila prekršaj mora nadoknaditi
štetu koja je proizašla iz navedene radnje svim
oštećenim strankama.
Stranke mogu objaviti pojedinosti dogovora i
njezine povrede, ukoliko se one pojave, osobu
koja je počinila povrede te okolnosti u kojima su
se dogodile. Potpisujući ugovor, stranke pristaju
na ove uvjete.
Ukoliko tijelo za nadzor uoči kršenje odredbi
Zakona o javnoj nabavi, poduzeti koraci (osim
obavještavanja naručitelja) ovisit će o postoje-
ćem pravnom okviru.
U Mađarskoj, ovisno o tipu povrede, tijelo za
nadzor se može obratiti naručitelju, policiji ili
državnom odvjetniku.
U Italiji, dužnost naručitelja je bila prijaviti Uredu
državnog odvjetnika u slučaju isključenja neke
kompanije zbog kršenja odredba Sporazuma o
integritetu. U pojedinim slučajevima, to je vodilo
kaznenoj istrazi, a potom i prijavi nekih kompa-
nija od strane Državnog odvjetništva.
U Latviji, Sporazuma o integritetu postavlja slična
prava civilnom nadzoru i obveze strankama koje
izvršavaju ugovor. Međutim, najsnažnija stavka
ugovora ostaje kršenje odredbi sporazuma, koje
može prouzrokovati ozbiljnu štetu i ugled stranke
uključene u kršenje odredbi. TI Latvija je raz-
mišljao o povlačenju iz sporazuma nakon što je
uočeno kršenje procedure javne nabave – Mini-
starstvo nije poštovala pravila poštenog natjeca-
nja, već se upustilo u pregovore samo s jednim
ponuđačem. Navedenu proceduru su podržala i
druga tijela vlasti poput Ureda za nadzor nabave
te Vlada, koja je sve ocijenila formalno urednim.
No TI Latvija nije pronašao naznake direktnih
koruptivnih radnji u ovom slučaju. S obzirom da
je postupak, iako krivo proveden, učinjen tran-
sparentno (dostupnost informacija je jedna od
9. 16 17
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
temeljnih postavki sporazuma), TI Latvija nije
napustila sporazum koji je bio proveden s Mini-
starstvom kulture.
U slučaju TI Bugarska, kršenje ugovora može
dovesti do dva tipa posljedica. S jedne strane
Sporazuma o integritetu dopušta tijelu za nadzor
kontaktiranje pojedinih institucija kako bi utvrdio
jesu li reagirale na odgovarajući način. Sa druge
strane, svako kršenje ugovora rezultirat će bri-
sanjem te stranke iz „Bijele knjige“, što stvara
veliku štetu za imidž stranke.
7. Rješavanje sporova
Ugovorne strane su suglasne da će nastojati
rješavati pravne sporove koji proizlaze iz spora-
zuma ili u vezi s njim na mirni način. Kada mirno
rješenje nije moguće, stranke mogu imenovati
posrednika za pomoć u rješavanju spor. Među-
tim, rješavanje sporova ne može ugroziti pravo-
vremenost pokretanja sudskog postupka. Ako
je rješavanje sporova zaključno bez uspjeha,
stranke se mogu obratiti sudu ili tražiti drugi
pravni lijek.
8. Uloga javnosti
U metodologiji cjelovitosti sporazuma, promidžba
igra središnju i važnu ulogu. Neovisna organiza-
cija koja je zadužena za praćenje postupka javne
nabave i provedbe ugovora, koristi više načina
da se informira, ili u danom slučaju uključuje gra-
đane u proces nadzora.
U Mađarskoj, Transparency International Mađar-
ska je razvio poseban alat za vizualizaciju pro-
jekta u gradu Ózdu, koji pomaže posjetiteljima
web stranice općine da jednostavno prati proces
nabave i trenutne faze.
Transparency International Italija je održao
seminare i predavanja na nekoliko sveučilišta,
ponekad su pozivali gradonačelnika i zamje-
nika Milana da sudjeluju. Iskustvo Milana steklo
je publicitet također zahvaljujući javnim nagra-
dama, poput nagrade za transparentnost u jav-
noj nabavi u 2008., koju je dodjelilo Ministarstvo
javne uprave.
TI Latvija smatra da je informiranost o projek-
tima na prvom mjestu, a prije svega s proved-
benim tijelom, odnosno Ministarstvo kulture u
slučaju izgradnje Nacionalne knjižnice. Međutim,
Ministarstvu je nedostajalo volje i resursa da se
osigura potpuno dijeljenje informacija o tom pro-
jektu.
Transparency International Bugarska je razvio
posebnu internet stranicu, na kojoj se nalaze sve
relevantne informacije i izvješća koja su redovito
ažurirana. Internet stranica također daje pristup
metodologiji praćenja, smjernice i vizualne mate-
rijale, koji proces javne nabave čine razumljivim
za širu javnost.
TI Bugarske pokazuje iskustvo kako je ranije
uključivanje u sporazum uz samostalno praće-
nje, zaslužno za postizanje boljih rezultata. Uklju-
čivanje praćenje stranaka u ranijoj fazi donošenja
odluke za pokretanje natječajnog postupak (čak i
prije nego su bili relevantni dokumenti) dovodi do
stabilne provedbe i prakse.
Važno je naglasiti da je potrebno vrijeme za pra-
ćenje kako bi se kvalitetno realizirao projekt. Vre-
menski okvir je vrijedan uvjet ugovora ,a ponudi-
telj treba izračunati i kalkulirati vrijeme prilikom
postavljanja tijeka provedbe.
3. POSTUPAK JAVNE NABAVE I
PROVEDBA UGOVORA
Uključivanje nadzornog tijela mora se dogoditi
u pravovremeno,najbolje, prije objave natječaja.
Samo u tom slučaju tijelo može pravilno slije-
diti cijeli postupak nadmetanja i njegov sadržaj.
Prema proceduralnim pravilima naručitelja, kon-
trolor mora biti imenovan, kada je već identifi-
cirana potreba za nabavu, ali uvjeti natječaja i
ponuditelji se i dalje mogu mijenjati. Ako se nad-
zorno tijelo pridružuje kasnije to može dovesti do
rizika koje u pravilu treba izbjegavati.
1. Potpisivanje sporazuma o integritetu
U Mađarskoj, je ugovor o integritetu u vezi s ula-
ganjem u gradu Ózdu potpisan u povodu sve-
čanog događaja u Veleposlanstvu Švicarske, u
nazočnosti medija. Ponuditelji se mogu pridružiti
ugovoru u trenutku podnošenja ponude.
U Latviji je nekoliko sporazuma potpisano sve-
čano u nazočnosti medija. Za dogovor s Mini-
starstvom kulture, manifestacija je održana u
spektakularnom mjestu na rivi – rijeke Daugava
u središtu Rige, gdje je planirana buduća Gale-
rija moderne umjetnosti. Iako javnost ima ključnu
ulogu, najvažniji ciljevi trebaju biti kako bi se osi-
guralo da stranke potpisuju sporazum i razumiju
svoje zakonska prava i da su spremni da ih pro-
vedu. Dakle, vrijeme i proces koje vodi do pot-
pisa je jako važno.
Sva tri Sporazuma o integritetu u Bugarskoj
potpisale su ugovorne strane na javnom doga-
đanju, u prisutnosti medija. Ponuditelji su dobili
mogućnost da se prijave elektronskim putem na
odgovarajućem obrascu, te da tako dostave i
svoju ponudu, ili to mogu učiniti i nešto kasnije.
Budući da Sporazumi o integritetu nisu bili popu-
larni u Bugarskoj, pristupanje sporazumu nije
bilo obavezno, tako da je samo nekoliko ponu-
ditelja dostavilo svoje ponude. Međutim, nakon
što je provedena ciljana kampanja u organizaciji
TI Bugarska, interes za Sporazum o integritetu je
povećan.
2. Priprema postupka javne nabave
Ova faza započinje kada je formulirana potreba
za nabavu u ime naručitelja, a traje do početka
pripreme natječaja.
Tipični rizici u ovoj fazi su:
- nerealna procjena potreba i financijskih
mogućnosti,
- sukob interesa,
- objavljivanje povjerljivih informacija,
- postavljanje neopravdano kratkih rokova,
- odabirom neprikladnih postupaka (to se može
dogoditi u pripremi nabave),
- Uspostavljanje kontakta s potencijalnim ponu-
diteljima u svrhu procjene na tržištu.
U ovoj fazi, nadzorno tijelo kontrolira da se
planiranje nabave odvija u skladu s dogovo-
renim potrebama, sukladno zakonskoj regula-
tivi, a također, da su osobe ili organizacije koje
sudjeluju u planiranju u skladu s pravilima javne
nabave koji se odnose na sukob interesa.
U Mađarskoj, prije nadziranja javne nabave
općina 13. okrugu Budimpešta, Transparency
International Mađarska je pregledao propise
nabave općina i ukazao na potrebu da se izmjene
neke nepravilnosti.
U ranijim razdoblju Sporazum o integritetu na
izgradnji Nacionalne knjižnice od 2005. do 2007.
godine, TI Latvija je bila u mogućnosti kontro-
lirati, uz provedbene agencije, manji broj javnih
nabava koje su omogućile pripremu građevinskih
radova, te su predložiti značajna poboljšanja.
3. Priprema provedbe javnog natječaja
Ugovorno tijelo mora poslati sve dokumente
vezane za projekt nadzora. Nadzorno tijelo
komentira i kontrolira zahtjeve kako bi se izbje-
gao sukob interesa. Rizici tipični za ove faze su:
- priprema neadekvatne tehničke dokumenta-
cije,
- priprema u nerealnim rokova,
- prilagodba ponude odgovarajućih ponuditelja
- zakašnjela dokumentacija već odrađenih pro-
ceduralnih dokumenata
- pogrešna procjena vrijednosti
U ovoj fazi je potrebno odlučiti moraju li se
ponuditelji uključiti u Sporazum o integritetu ili
je potpisivanje dobrovoljno. Ako ćemo se odlu-
čiti za dobrovoljne sporazume, riskiramo time
da se svi ponuditelji neće pridružiti paktu, što bi
moglo dovesti do toga da kontrolor nema sve
potrebne informacije (sporazume) kako bi pro-
veo puni nadzor. To može rezultirati ozbiljnim
poteškoćama, primjerice, ako ponuditelj koji je
kasnije pobijedio u natjecanju nije potpisao spo-
pakt integriteta. To se može riješiti tako da ugo-
vor potpisan kao rezultat javne nabave sadrži
zaključenje ugovora u cijelosti. U svakom slu-
čaju, ako se ponuditelj pridružuje dobrovoljno, to
znači veću posvećenost vrijednostima transpa-
rentnosti, pošteno tržišno natjecanje i odgovor-
nost. Ako je, s druge strane, pridruživanje paktu
obvezno za ponuđače, može se dogoditi da
ponuditelj zaboravi dodati pakt integriteta svojoj
ponudi, a kao rezultat ponuda postaje nevažeća.
Ipak, obvezno pridruživanje znači jednak tretman
i jednake mogućnosti za sve.
U Ózd projektu Mađarske, postoji mogućnost
da ponuditelji dobrovoljno potpišu IP u postupku
javne nabave koji se tiče za građevinskih inve-
sticija. Pristupanje IP-u je moguće potpisivanjem
deklaracije koja je bila dio natječajne dokumen-
tacije, proglašene dijelom same ponuda. Svi
ponuditelji koji su se pridružili natječaju u okviru
projekta su potpisali deklaraciju.
10. 18 19
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
4. Priprema i objava natječaja
U ovoj fazi, naručitelj priprema poziv i natječajnu
dokumentaciju, imajući u vidu stanje na tržištu.
Tipični rizici ove faze su:
- prilagođen poziv (stručni i tehnički kriteriji koji
pogoduju točno određenu tvrtku),
- prekratki rokovi,
- prisutnost subjektivnog ili na neki drugi način
pogrešnog kriterija za dodjelu ugovora,
- nerealne referentne potvrde ili nerazumno
postavljanje kriterija,
- nepotpun, kontroverzan ili diskriminativan teh-
nički opis i nacrt ugovora,
- neadekvatna specifikacija osnova za isključenje,
- postavljanje pretjerano visokih kriterija za
potvrdu ponude ili plaćanja ,
- nedostatak potvrda za odgovornu osobu .
Ministarstvo financija Latvije surađivalo je sa
strukovnim udrugama za odnose s javnošću u
kako bi se pripremio natječaj kojim bi se izbje-
gli gore navedeni nedostaci. On je predstavljao
važnu najavu u poslovanju da bi Vlada mogla
provesti natječaj na najbolji mogući način.
Udruga za odnose s javnošću, primjerice, imala
je odlučujuću ulogu u isticanju kandidata za žiri
koji je ocjenjivao ponude s profesionalne strane.
5. Faza ponude
Ova faza proteže se od objavljivanja poziva na
natječaj do završnog roka natječaja. Tipični
koruptivni rizici u ovoj fazi su:
- protok nejavnih informacija,
- neprimjerena objava uobičajeno javnih infor-
macija,
- karteli ili drugi nedozvoljen ugovor između
ponuditelja koji ugrožava natječaj,
- obvezno uključivanje podizvođača naznačeno
od strane ugovaratelja,
- utjecaj na ponuditelje od strane ugovaratelja
na bilo koji drugi način,
- neadekvatna, diskriminativna izmjena poziva
na natječaj.
Dužnost je nadzora da kontrolira vrijednosti
ponuda, modifikaciju poziva i natječajne doku-
mentacije, te specifičnih informacija.
Kad je Općina u Milanu prvi put objavila Spora-
zum o integritetu, Transparency International u
Italiji je utvrdila neke nepravilnosti: dijelovi spora-
zuma su nestali, kao što je primjerice poglavlje u
kojem su bile navedene obveze institucija. TI Ita-
lija je tražila objašnjenje od naručitelja i konačno
je Sporazum o integritetu ponovno uspostavljen
prema izvorno potpisanoj verziji.
Prema savjetu TI Latvije, Ministarstvo financija
pozvalo je sve potencijalne ponuditelje za natje-
čaj da provedu javnu kampanju za uvođenje
eura. Ministarstvo je kontaktiralo stručne udruge
te izdalo javni poziv za ovaj dijalog. Prvi susret je
bio posjećen, ali su neki članovi zatražili još jedan
sastanak, jer neki zainteresirani nisu bili prisutni
zbog nedostatka povjerenja u ovaj proces. Mini-
starstvo je organiziralo drugi sastanak. Na oba je
prisustvovao nadzor od strane civilnog društva
koji je mogao od ponuditelja zatražiti prijavu bilo
kakvih nepravilnosti.
5.1. Podnošenje ponude, otvaranja ponuda
Nadzornik kontrolira način na koji su natječaji
podneseni. Tipične prijetnje za korupciju su:
- ponude nisu pravilno podnesene.
- zakašnjele ili nezapečaćene ponude su pri-
mljene, a njihova nevaljanost nije prepoznata.
Nadzornikove dužnosti podrazumijevaju kontro-
liranje otvaranja ponuda, a u slučaju elektroničke
dostave ponuda, potrebne mjere zaštite.
Otvaranje ponude može biti jedan od najvidljivijih
događaja tijekom cijelog postupka, često u pri-
sutnosti ponuđača i uz veliku pozornost medija.
Posve je moguće da se namještena ponuda
pojavi kao dobra u ovoj fazi. Dakle to nikako nije
jedini događaj i postupak koji nadzor od strane
civilnog društva procjenjuje u okviru Sporazuma
o integritetu.
5.2. Procjena i revizija
Ugovaratelj je odgovoran za postavljanje povje-
renstva za ocjenu za primljenih ponuda. Nad-
zornikova je dužnost, između ostalog, kontrola
sukoba interesa koji se odnose na članove povje-
renstva. Nadzornik sudjeluje u trenutku otvaranja
ponuda i na sastancima povjerenstva za odabir
najpovoljnije ponude.
Uobičajene korupcijske prijetnje ove faze su slje-
deće:
- uvjeti za podnošenje nestalih/ili nadopunu
potrebne dokumentacije nisu jasno određeni,
- prethodni uvjeti nisu kompletirani,
- nezakonita izmjena ponude,
- neizvjesne, nerealne obveze u korist ugovornih
strana,
- sukob interesa između članova povjerenstva za
odabir ponude,
- ocjenjivanje se odvija na neregularan način,
- ocjenjivanje i odlučivanje su netransparentni,
- Zbog subjektivnih kriterija za ocjenjivanje,
pobjednička ponuda nije najpovoljnija,
- ponude pojedinih ponuditelja su neosnovano
proglašene nevažećima,
- proces evaluacije je neosnovano proglašen
neučinkovitim,
- isključenje određenih ponuditelja na temelju
nerealnih formalnih kriterija,
- neadekvatna obavijest o procesu nevaljanosti ili
same odluke,
- natječaj je proglašen neuspješnim zbog finan-
cijskih ograničenja, te se naknadno izdaje novi
poziv.
Prema iskustvima TI Latvija, to je vrlo kritičan dio
procesa, u kojem nadzornik civilnog društva treba
imati resurse i stručnost da bi bio dio postupaka. Pri
ocjenjivanju ponuda za putničke agencije za Mini-
starstvo vanjskih poslova u Latviji, predstavljena
je složena formula. Iako nije bilo naznaka posebno
sumnjivih poslova, TI Latvija nije bio posve siguran
je li natječaj bio pošten, budući da je ista agencija
koja je prije radila taj posao ponovno pobijedila.
S ciljem višestruke pobjede, agenciju je posjedo-
vao visoko rangirani javni službenik u ministarstvu.
Nadzornik civilnog društva mora imati spremne
odgovore kada ponuditelji koji su izgubili postav-
ljaju stručna pitanja o postupku. Pitanja se mogu
odnositi na bilo koji dio postupka, a nadzornik
mora imati spremne i uvjerljive odgovore.
Ankete koje provode TI Bugarske pokazuju da
ponuditelji smatraju fazu evaluacije najizlože-
niju korupciji. To je faza u kojoj se proces čini
11. 20 21
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
najotvorenijom i najtransparentnijom. Postojanje
neovisnog nadzornika u ovom trenutku ponudi-
telji smatraju vrlo korisnim, budući da to pomaže
povećanju povjerenja u postupak i osigurava se
manja rizik za zloupotrebu.
6. Ugovaranje
Rizici u fazi ugovaranja mogu biti:
- ugovaranje se odvija uz zanemarivanje natje-
čaja, dokumentacije ili sadržaja ponude,
- nesigurne, nerealne obveze u korist ugovornih
strana,
- uključivanje prethodno neodređenih podizvo-
đača,
- provedba ugovora počinje prije nego je ugo-
vor potpisan,
- kršenje ugovora u razdoblju zastoja.
U fazi ugovaranja nadzornik:
- prati je li sadržaj ugovora u skladu sa sadrža-
jem izvornog poziva za natječaj i ponude,
- kontrolira ima li ugovor iste podizvođače koji
su navedeni u najpovoljnijoj ponudi,
- procjenjuje moguće izmjene ugovora.
Tijekom provedbe Sporazuma o integritetu pri-
likom izgradnje Nacionalne knjižnice u Latviji,
vlada je dva puta prihvatila postupak koji je
doveo do netransparentne dodjele ugovora,
dozvoljavajući ugovaratelju da primijeni postu-
pak pregovaranja. Opravdanje za to uključivalo
je pozivanje na nacionalnu sigurnost i izvanredno
stanje. Tehnički ovi postupci su bili legalni, ali TI
Latvija je izrazio sumnju o njihovoj legitimnosti.
7. Provedba ugovora
U ovoj fazi najpovoljniji ponuditelj implementira
ono što je u ugovoru, prema načinu i vremen-
skom okviru, navedeno.
Tipični koruptivni rizici mogu biti:
- sudjelovanje podizvođača koji u ugovoru nisu
navedeni,
- provedba ugovora ispod standarda,
- neopravdana izmjena sredstava koja treba
nabaviti, ili povećanje njihove vrijednost, pre-
plaćivanje,
- uključivanje nekih od ponuđača među podi-
zvođače koji su zakonito sudjelovali u pro-
vedbi,
- promjena pobjednika i strane koja provodi
ugovor,
- kašnjenje naručitelja u kontroli da li je pro-
vedba u skladu sa sadržajem ugovora,
- netransparentna provedba,
- neisplaćivanje podizvođača.
Tijekom provedbe, kontrolor prati da li se naj-
povoljniji ponuditelj pridržava ugovora. Ovisno
o vrsti nabave, nadzornik može obavljati djelo-
mične kontrole, koje moraju biti omogućene svim
stranama. Nadzornik kontrolira jesu li uplate pra-
vovremene.
U Sporazumu o integritetu potpisanom s 13.
okrugom Budimpešte, stručnjaci javne nabave
TI Mađarske kontinuirano su ocjenjivali pojedine
faze postupka. Ipak, građanska uprava je izdala
poziv za natječaje prije pripremne faze, za zapo-
šljavanje neovisnog stručnjaka, koji bi pomogao
u provedbi postupka javne nabave, te same pro-
vedbe ugovora.
Zbog dugotrajnosti provedbe projekta nacio-
nalne knjižnice, TI Latvija mogla je doprinijeti
uglavnom tijekom provedbene faze. Jedan od
najvažnijih elemenata bilo je osigurati da se izvo-
đači drži sporazuma u smislu financijskih obveza.
Često je slučaj u građevinskim projektima u
Latviji da tvrtke zahtijevaju dodatna plaćanja
bez pravnog temelja, a javne vlasti odobravaju
taj zahtjev, zbog korupcijske veze ili jednostavno
zbog nedostatka drugih načina za završetak pro-
jekta gradnje, koji je od velikog značaja za grad
(primjer je mostogradnja u Rigi, u Latviji, gdje je
lokalna vlast nikada nije pristala provesti Spora-
zum o integritetu, a revizija je utvrdila više teš-
kih povreda). Ministarstvo kulture je izjavilo da je
prisutnost nadzornika civilnog društva pomogla
izdržati pritisak od strane građevinara koji su
zahtijevali popuštanje u financijskim pitanjima.
Nadzornik izrađuje izvješće s učestalošću nave-
denom u sporazumu, ovisno o razvoju provedbe,
mogućoj pojavi nepravilnosti i prijetnji za zloupo-
rabe i korupciju. Na zatvaranju projekta, nadzor-
nik priprema opsežno zaključno izvješće o svo-
jim aktivnostima. Stranke se trebaju dogovoriti
unaprijed o učestalosti i fazama projekta u kojem
će biti izdana izvješća o postupku javne nabave
i provedbe. Tipične pojave ispunjene korupcijom
i one koje se mogu smatrati ozbiljnijim slučaje-
vima nepravilnosti su vrlo često iste, dok su u
drugim slučajevima međusobno povezane.
12. 22 23
PRIRUČNIK
SPORAZUM O INTEGRITETU
Sporazum o integritetu, kao sredstvo kojim se
ostvaruje transparentnost u javnoj nabavi, ubraja
se među najbolje prakse OECD –a u procesima
javne nabave. Sporazumi o integritetu su do
sada bili korišteni u više od 15 zemalja, u više
od 300 slučajeva. Iskustvo sugerira da Sporazum
o integritetu može napraviti najveća razlike kada
su u pitanju investicije visokih vrijednosti, kao oni
koji imaju veće koruptivne rizike, te mogu imati
veliki politički i društveni utjecaj. Suvišno je reći
da ni Sporazum o integritetu nema moć iskorije-
niti korupciju, ali usprkos tome može je drastično
smanjiti. Važno je da su postoje materijali za pri-
mjenu Sporazuma o integritetu, te da se provode
osposobljavanja za sudionike. Eventualni sukobi
će biti utvrđeni na vrijeme i omogućiti će pravo-
vremeno rješavanjem.
TI Mađarska je pripremio je e-učenje, materijale
za informiranje i izvještavanje, za sve aktere koji
sudjeluju u sporazumu, kako bi ga učinili razu-
mljivim i informirativnim. Pravo korištenje ovog
alata je vrlo važno, jer ako se nepropisno koristi,
Sporazum o integritetu lako može postati samo
dobra mjera i dodatni administrativni teret.
U Milanu, prije potpisivanje Sporazuma o integri-
tetu održavaju se informativni sastanci s udru-
gama, te privatnim sektorom i zainteresiranim
tvrtkama. Nadzorno tijelo mora biti neovisno –
financijski i stručno, tako da su organizacije civil-
nog društva osobito prikladne za takvu ulogu,
a što mu može osigurati i povjerenje javnosti.
Stvarna javna kontrola smanjuje pritisak na nad-
zor i jamči snažni kontrolni mehanizam.
Sporazum o integritetu može biti osobito prikla-
dan kada zadobije dodatno povjerenje javnosti.
Na primjer, kada su problem kratki rokovi, žal-
beni postupak protiv rezultata natječaja može
odugovlačiti proces pa čak i uništiti sam projekt.
Jedno od važnih pitanja je:
Može li Sporazum o integritetu smanjiti korup-
ciju? Odgovor je da, ukoliko pravila javne nabave
daju dobar okvir bez značajnih pravnih praznina,
ako je ponuda javne administracije prikladna i
ukoliko postoji istinska politička volja od nacio-
nalne do lokalne razine u osiguravanju pravično-
sti i integriteta. Postoji li sumnja da djeluju snažne
interesne sprege u određenom području poslo-
vanja, u već postojeći složen i netransparentan
proces odobravanja projekata, snažan politički
utjecaj i slično, elementi Sporazuma o integritetu
mogu se koristiti, ali oni neće biti dovoljni kako
bi se osigurao pravedan, pošten i transparentan
posao. Pristup informacijama od strane neovi-
snog promatrača svakako je jedan od alata koji
se može koristiti.
Međutim, važno pitanje i dalje ostaje:
Kako se Sporazumi o integritetu mogu pretvo-
riti u društvene ugovore? Kako njihov sadržaj
može biti definiran na način da najširim slojevima
društva postane moguće kontrolirati potrošnju
javnih sredstava? Kako bi članovi Sporazuma o
integritetu mogli pronaći načine uključivanja šire
javnosti?
Naravno, nemoguće je koristiti Sporazum o inte-
gritetu u svim javnim nabavama, no povećanje
njihove popularnosti može dovesti do vidljivih
promjena prema poštenom natjecanju, kroz utje-
caj koji takav sporazum ima na javnost.
Europska unija može poduzeti velike korake u
tom smjeru, ukoliko odluči iskoristiti Sporazum
o integritetu kao relevantan kriterij u potenci-
jalnih korisnika prilikom korištenja sredstava iz
europskih fondova. Korištenje ovog alata je znak
okrenutosti prema transparentnosti, te poštenim
i pravednim pravilima u javnom i privatnom sek-
toru.
Sporazum o integritetu nije cilj sam po sebi, već
prije svega početak puta. Što ga više zaintere-
siranih odabere, to je veća vjerojatnost za pozi-
tivne životne promjene koje će primijetiti svaki
građanin.
4. SADAŠNJOST I BUDUĆNOST SPORAZUMA O INTEGRITETU
13. Transparency International Hrvatska
Trg Mažuranića 6
10000 Zagreb
Hrvatska
Tel.: +385 1 48 30 653
Faks: +385 1 48 30 654
ured@transparency.hr
www.transparency.hr
facebook.com/transparency-international-hrvatska
twitter.com/nekorumpirani
linkedin.com/company/transparency-international-croatia
Transparency International
Međunarodno tajništvo
Alt-Moabit 96
10559 Berlin
Njemačka
Tel.: +49 30 34 38 200
Faks: +49 30 34 70 39 12
ti@transparency.org
www.transparency.org
blog.transparency.org
facebook.com/transparencyinternational
twitter.com/anticorruption
