1.
La seguridad ciudadana
ante la debilidad del Estado
LATINOAMÉRICA
Cita recomendada:
Villalobos, Joaquín, ( ) “La seguridad ciudadana ante la debilidad del Estado”, Foreign Affairs Latinoamérica, Vol.
16: Núm. , pp. 78-85. Disponible en: www.fal.itam.mx

2.
Abril/Junio 2016 78
La seguridad ciudadana
ante la debilidad del Estado
Perseguir delincuentes
y eliminar mosquitos
Joaquín Villalobos
B
asta con escuchar unos minutos de la entrevista realizada por Sean Penn
a Joaquín El Chapo Guzmán, para preguntarse cómo puede un individuo
con tan notables limitaciones intelectuales poner en jaque a la decimo-
cuarta economía del mundo. Hay dos posibles explicaciones: o Guzmán tiene
una extraordinaria inteligencia invisible o estamos frente a un grave problema
de debilidad del Estado.
Agudezas aparte, la entrevista realizada por el actor fue una expresión más
del debate entre dos corrientes de pensamiento sobre el tema de seguridad en
Latinoamérica: una que pone el énfasis en controlar las drogas mediante regulaciones
o legalización, y otra que propone reforzar las capacidades de los gobiernos para brin-
dar seguridad. Con la primera se intenta que el mercado resuelva el problema y con
la otra se sostiene que es el Estado quien debe resolverlo. Como es obvio, hay mati-
ces en ambas y no se niegan totalmente una a la otra.
En Por qué fracasan los países, Daron Acemoglu y James Robinson hacen una com-
paración entre Nogales, Arizona, en Estados Unidos, y Nogales, Sonora, en México,
dos ciudades colindantes en la frontera. En Nogales, Arizona, los servicios, la educa-
ción, la salud y la seguridad funcionan y proporcionan una calidad de vida bastante
superior que en Nogales, Sonora. No se trata solo de una asimetría económica, sino
de una asimetría en el desarrollo de las instituciones, del Estado de derecho y de la
cultura de legalidad de los habitantes de cada lado.
mano cuánta especulación y cuántos datos falsos sobre la insurgencia de mi país había
en los trabajos de la academia, de los organismos de inteligencia y de los medios de
JOAQUÍN VILLALOBOS fue comandante del Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional, de El Salvador. Actualmente es consultor para la resolución de conflictos interna-
cionales y colaborador de El País.

3.
Joaquín Villalobos
79 · Volumen 16 Número 2
comunicación. La exageración, en uno u otro sentido, era la regla. Tener datos certe-
ros sobre grupos ilegales y negocios ilícitos es en extremo difícil. Muchos informes
sobre el narcotráfico son especulaciones con poco sustento. Cuando la revista Forbes
puso en la portada a Pablo Escobar y luego a El Chapo Guzmán, dándoles un lugar
entre los más ricos del mundo, estaba practicando una táctica de amarillismo para
vender ejemplares. Por simple lógica, el tráfico y el comercio de drogas no pueden ser
un negocio centralizado, sino uno que tiene que estar fragmentado.
Las fronteras territoriales de los grupos delictivos están delimitadas por la capa-
cidad que tengan de hacer uso de la violencia para imponerse sobre otros criminales.
Guillermo Valdés escribió en la Historia del narcotráfico en México que “las organizacio-
nes criminales emplean la violencia como mecanismo para asegurarse acuerdos entre
ellos. De esa manera, el uso de la ley del más fuerte y la violencia suplen al Estado
de derecho, y la confianza como base de las transacciones es sustituida por el miedo.
[…] La violencia y el miedo son el método para asegurar la resolución de conflictos
y el control de territorios específicos”. Por ello toda pax mafiosa termina siempre en
guerra mafiosa.
Federico Varese explicó en Mafias on the Move lo difícil que es para un grupo cri-
minal extender sus actividades al extranjero, porque esto les exige haberse ganado una
reputación sobre su capacidad para ejercer la violencia, tender redes de información
confiables y supervisar los negocios desde su propio territorio. En ese sentido, pen-
sar que Los Zetas pueden dominar Guatemala
es un absurdo, porque sobran criminales guate-
maltecos probadamente violentos que evitarían
que ocurriera. Decir que El Chapo Guzmán con-
trola el narcomenudeo en las calles de Chicago
o NuevaYork tampoco tiene sentido, porque no
puede imponerse a las redes de narcomenudeo
locales. Aunque las mafias sigan una lógica de
negocios para actuar en los mercados de ilícitos,
sus instrumentos fundamentales son la corrup-
ción y la violencia, es decir, “plata o plomo”. Los
capos no son empresarios ni ejecutivos, y que
sean el resultado de la pobreza tampoco los con-
vierte en luchadores sociales; son simplemente criminales.
Los narcotraficantes no piensan en el futuro, no invierten a largo plazo en Wall
Street ni en la bolsa de valores de su país. Ellos mismos reconocen que su destino más
probable es la cárcel o el cementerio. Abundan las evidencias de que su vida es breve,
usan efectivo, invierten en el presente en su entorno cercano y gastan el dinero en
propiedades, mujeres, joyas, vehículos, fiestas, lujos estrafalarios, corrupción de auto-
ridades y apoyo a comunidades para que los protejan.Todo esto encaja perfectamente
con los orígenes sociales y el nivel de educación de la mayoría.
Al narcotraficante ZhenliYe Gon, de origen chino pero nacionalizado mexicano, le
Los capos no son
empresarios ni ejecutivos,
y que sean el resultado
de la pobreza tampoco
los convierte en luchadores
sociales; son simplemente
criminales.

4.
La seguridad ciudadana ante la debilidad del Estado
Abril/Junio 2016 80
un cuantioso lote de joyas y 17 toneladas de efedrina para fabricar metanfetaminas.
Entre las actividades preferidas de este delincuente estaban los juegos de azar y las
prostitutas en los casinos de Las Vegas, donde gastaba millones de dólares en una sola
noche. La narrativa que exagera el poder y la inteligencia de los capos tiene el efecto
de colocar el comercio ilegal de drogas en el centro del debate, y de esa forma queda
oculto el verdadero problema. En realidad, los criminales son bastante menos pode-
rosos de lo que se piensa y los Estados son bastante más débiles de lo que se cree.
COMBATIR O REGULAR
Los países desarrollados forman el mercado de drogas más grande del planeta. La
economía de las drogas se comporta igual que la de otros productos que generan
las mayores utilidades en las ventas al consumidor final. Por ejemplo, un quintal de
cuesta 3 dólares. Aun considerando los gastos que implica preparar el producto para
venta al menudeo, el diferencial de precios es enorme, y como es obvio que las mayo-
res ganancias se quedan en los países consumidores. Si tomamos a este producto
como referente para deducir lo que pasa en el comercio de drogas, podemos concluir
que las mayores ganancias se realizan y se quedan en los países consumidores y solo
una parte marginal llega a los productores y los traficantes. Entonces, ¿por qué no
hay en Estados Unidos o en el Reino Unido grandes carteles dirigidos por podero-
sos criminales, como Pablo Escobar o El Chapo Guzmán? ¿Por qué las drogas son un
problema marginal y de salud pública en estos países y por qué en los nuestros se con-
vierten en una amenaza a la seguridad nacional?
En todas partes medran delincuentes, en todas partes ocurren delitos, en todas
partes hay impunidad y corrupción, pero la magnitud de estos problemas es propor-
cional al funcionamiento del Estado de derecho, a la cultura de legalidad de los ciuda-
danos y a la capacidad de las instituciones de seguridad de controlar todo el territorio
y proteger a todos los ciudadanos. En el mundo desarrollado, las estructuras crimi-
nales, aunque sumadas manejen miles de millones de dólares, están atomizadas, son
marginales, sobreviven en espacios minúsculos, sufren un rechazo social abrumador,
su violencia es esporádica, no pueden corromper al Estado y tienen temor a confron-
tarlo. Todos los ciudadanos, y en particular los delincuentes, entienden la suprema-
cía de la autoridad estatal. Cualquier avance de la delincuencia enfrenta una reacción
unificada del Estado y de la sociedad que minimiza la amenaza. En algunos de nues-
tros países todavía se argumenta que es un error destruir a los grandes carteles por-
que la atomización puede producir violencia. Lo que genera violencia no es combatir
criminales, sino la situación desigual entre la alta densidad criminal y la extrema debi-
lidad del Estado.
La asimetría de los daños producidos por las drogas entre los países consumidores
y los países productores termina siendo una dificultad adicional a la idea de legalizar

5.
Joaquín Villalobos
81 · Volumen 16 Número 2
o regular las drogas. Así, no hay razones objetivas para esperar que en Estados Unidos
se alcance un consenso que regule la cocaína, las metanfetaminas o la heroína, debido
a que estas drogas constituyen un problema marginal en términos de violencia, inse-
guridad, economía y pérdida de control del Estado sobre el territorio. En conse-
cuencia, a los estadounidenses les resulta más
rentable y eficaz combatirlas que regularlas o
legalizarlas. No hay un incentivo que los haga
tener prisa con estas drogas. Los progresos en
la legalización de la mariguana son irrelevantes,
porque Estados Unidos es el principal produc-
tor y consumidor del hemisferio.
Dada esta realidad, ¿cuántas décadas se
necesitan para que lleguen a coincidir la opi-
nión pública y la clase política sobre la lega-
lización de la cocaína en Estados Unidos? La
llamada “guerra contra las drogas” no es un
invento solo de Richard Nixon. China, Indonesia, Malasia,Tailandia yTaiwán casti-
gan con pena de muerte y prisión perpetua los delitos de narcotráfico. Por tanto, la
búsqueda de un consenso internacional para legalizar las drogas duras es una lucha
-
El Universal, el 66% de los mexicanos se oponen a lega-
lizar la mariguana, y esos son los datos que en última instancia mueven a la clase
política. A los estadounidenses les tomó décadas que algunos de sus estados legaliza-
ran la cannabis. Se han hecho otros experimentos de legalización en Chile, Holanda,
Portugal y Uruguay. En esos países, la seguridad y el Estado de derecho funcio-
nan bastante bien. No parece buena idea legalizar drogas en medio de grandes bata-
llas contra los criminales, con vacíos del Estado en el territorio, enorme atraso en el
Estado de derecho y sin tener a favor la opinión pública.
EN MEDIO DE LA CORRUPCIÓN
En Narcotráfico, corrupción y Estados, Luis Garay y Eduardo Salcedo señalan que
“México ha fortalecido en los últimos años los controles aéreos, marítimos y terres-
tres contra el narcotráfico, sin embargo, no tiene suficientes progresos en medidas
anticorrupción y en observación del Estado de derecho”. Esto explica por qué se
puede fugar un capo de una prisión de alta seguridad, que seguramente está muy
bien construida. En definitiva, es mucho más fácil sobornar a una autoridad en Brasil,
Colombia, Guatemala, Honduras, México o Perú que en Alemania, Estados Unidos o
el Reino Unido. La principal condición para que exista crimen organizado no es que
se confabulen más de tres delincuentes, sino que los delincuentes hayan penetrado o
cooptado al Estado.
presidente de Guatemala, se convirtió en el primer mandatario que propuso la
En realidad, los criminales
son bastante menos
poderosos de lo que se
piensa y los Estados son
bastante más débiles
de lo que se cree.

6.
La seguridad ciudadana ante la debilidad del Estado
Abril/Junio 2016 82
legalización de la producción, el comercio y el consumo de drogas. En septiembre de
La pobreza institucional de Guatemala y el poder de los criminales en su territorio
eran bien conocidos cuando Pérez Molina se convirtió en abanderado de la legaliza-
ción. En esas condiciones no había margen para errores: la posición de Pérez Molina
sobre las drogas no respondía a un “progreso intelectual”, sino a la intención de evadir
la tarea de erigir un Estado de derecho, porque hacer esto afectaba a las élites políti-
cas del país e incluso a él mismo. Con las drogas le resultaba más cómodo aplicar una
política basada en “dejar hacer, dejar pasar”.
Detrás de las simpatías por El Chapo en México y por Pablo Escobar en Colombia
hay un culto a la “viveza” enraizado en algunos sectores sociales por razones cultura-
les, no solo por la pobreza. Ese culto a la viveza también provoca admiración por la
corrupción. De esa forma la corrupción, en vez de ser un delito, termina convertida
en componente funcional del sistema, en la “grasa” que mueve a la burocracia, en un
derecho de quien tiene la oportunidad, en algo normal y, en definitiva, en un pro-
blema cultural de carácter estructural que abre las puertas al crimen, la violencia y la
inseguridad.
En una de las epidemias en el Reino Unido del llamado “mal de las vacas locas”, fui
testigo de la importancia que tienen los ciudadanos en una crisis sanitaria. En cuanto
se decretó la emergencia aparecieron letreros prohibiendo el paso en todas las vere-
das de la campiña británica. Los letreros no los colocó ninguna autoridad, sino que
fue una acción simultánea de los ciudadanos que, obviamente, acataron la medida. La
seguridad es una tarea que exige actuar en varios planos, en lo social y preventivo, la
justicia, la educación, el empleo, la cultura, etcétera. Sin embargo, hay dos factores
decisivos: los ciudadanos y los policías. Cuando en un territorio los ciudadanos están
desorganizados e inhibidos y la policía es débil y corrupta, de seguro la delincuencia
termina convertida en un poder fáctico haya o no haya drogas de por medio.
EL FORTALECIMIENTO DEL ESTADO
Se dice que en Colombia se sigue sembrando cocaína en grandes cantidades. Quizás
sea verdad o quizás no, pero es totalmente cierto que hoy es un país más seguro, y la
explicación de este éxito no está en las drogas que se evitó sembrar, producir o expor-
tar, sino en que se fortalecieron las capacidades del Estado para proteger a los ciuda-
danos y se redujo el vacío de autoridad en el territorio. La seguridad de países como
Chile, Costa Rica y Uruguay responde al patrón normal de fortaleza institucional,
convencimiento de los ciudadanos de la ley y a un mínimo histórico de responsabili-
dad social compartida por sus corrientes políticas. La regla general es que a Estados
fuertes corresponde menor violencia, pero hay dos casos atípicos que son útiles para
probar que el problema no son las drogas. El Salvador padece una crisis de seguri-
dad y las mayores tasas de homicidios del mundo; sin embargo, esa violencia no tiene
relación con el narcotráfico. En un sentido distinto, Nicaragua, que es uno de los tres
países más pobres del continente y que se encuentra en la ruta de la cocaína es, sin

7.
Joaquín Villalobos
83 · Volumen 16 Número 2
embargo, un país sorprendentemente seguro. En el primero no debería haber proble-
mas y el segundo debería encontrarse en la situación de Guatemala o de Honduras.
El Salvador ha tenido una importancia secundaria en la ruta de la cocaína. No
tiene costa atlántica y es difícil encontrar en su territorio lugares despoblados y aisla-
dos. Además, como resultado del Acuerdo de Paz firmado al terminar la guerra civil
se produjo una profunda reforma militar y policial que depuró exhaustivamente a las
fuerzas armadas, disolvió por completo las policías y fundó una totalmente nueva, de
carácter civil con participación equitativa de exguerrilleros y exmilitares. La reforma
reconstruyó la doctrina de seguridad del país y esto ha hecho fracasar, hasta la fecha,
los intentos del narcotráfico de penetrar a ambas instituciones. Se puede afirmar que
en este país no hay una delincuencia organizada como en Guatemala o en México.
La grave crisis de seguridad de El Salvador está relacionada con la catástrofe social
causada por el desempleo en el campo, las migraciones, la destrucción de familias y
comunidades y por las deportaciones masivas de pandilleros en Estados Unidos. La
cultura pandilleril estadounidense dio origen en el país a las famosas “maras”.
La actual crisis es el producto de tres errores graves y sucesivos de distintos gobier-
se hizo nada en términos de prevención. Siguiendo la moda de adelgazamiento del
Estado, se cometió el error de reducir su responsabilidad social en un país en pos-
guerra, y el resultado fue que las pandillas se multiplicaron. Para finales de la década
situación fundamentalmente social. Entonces, para ganar elecciones, los gobiernos
de esos años aplicaron políticas de “populismo punitivo” con propuestas de “mano
dura”. El populismo punitivo convirtió a las pandillas en un problema fundamental-
mente criminal que empezó a dominar territorios y a establecer su autoridad. Para
-
les, los homicidios se habían disparado a cifras elevadísimas. Frente a la emergencia,
con la mediación de sectores de la Iglesia se decretó una tregua entre las pandillas.
Los homicidios se redujeron notablemente, pero se multiplicaron las extorsiones y se
consolidó el dominio territorial.
Por el camino descrito, sin narcotráfico, sin crimen organizado y sin infiltración cri-
minal de la policía, El Salvador está metido prácticamente en una nueva guerra. Sufre
un homicidio cada hora, un policía es asesinado cada 5 días y decenas de miles de pan-
dilleros dominan grandes espacios urbanos y rurales. Las maras no se financian con el
narcotráfico, sino con las extorsiones a todo el transporte público, a las empresas que
distribuyen productos en los barrios, a las alcaldías y a decenas de miles de pequeños
negocios; son un poder fiscal paralelo. Estados Unidos podría legalizar todas las dro-
gas y, no obstante, continuaría la violencia en El Salvador. Solo el fortalecimiento de
las capacidades coercitivas y sociales del Estado podrá sacar al país de la violencia.
-
el triple y trabajan en un territorio seis veces más pequeño. Nicaragua tiene la poli-
cía menos numerosa y de salario más bajo de México a Panamá. Además, es un país

8.
La seguridad ciudadana ante la debilidad del Estado
Abril/Junio 2016 84
con costa en ambos océanos, de modo que es parte vital de la ruta de la cocaína. Sin
embargo, no hay penetración del narcotráfico entre los militares y policías, no tiene
delincuencia organizada ni se ha contaminado con el fenómeno del pandillerismo que
padecen sus vecinos de El Salvador, Guatemala y Honduras.Tiene la tasa de homici-
-
ses más seguros del continente.
El ejército y la policía de Nicaragua se fundaron con la Revolución Sandinista e
integraron a guerrilleros y activistas políticos. Estas instituciones enfrentaron una
guerra contrarrevolucionaria que profundizó la doctrina territorial de los activistas
que las constituyeron. En esa época, la organización para la defensa de la revolución
comprendía lo mismo niños que ancianos y se había extendido por todo el país. El
resultado fue que las relaciones de los militares y policías con los habitantes de las
comunidades se convirtieron en redes de inteligencia y prevención muy eficaces, que
ahora son parte natural de la seguridad.
En Nicaragua, la participación de la comunidad y los ciudadanos es el componente
principal de la seguridad; por ello pueden hacer mucho con poco. El reconocimiento
social a policías y militares es una parte muy importante de su retribución. La direc-
ción de la policía de Nicaragua no está a cargo de un general, sino de Aminta Granera
Sacasa, una exmonja. La seguridad de este país es esencialmente preventiva. Esto se
volvió posible porque, en su momento, el Estado impidió que el narcotráfico ganara
presencia y también porque combatió con fuerza durante casi una década a las dece-
nas de miles de bandidos que quedaron al terminar la guerra contrarrevolucionaria.
Nicaragua cuenta con una seguridad basada en los mismos principios en que
descansa la seguridad en los países desarrollados: ciudadanos activos y policías
que asumen lo comunitario como una doctrina policial. ¿Por qué en México, poten-
cia emergente, los narcos pueden corromper a los policías y en Nicaragua, un país de
pobreza extrema, no han podido? La respuesta está en el proceso de constitución del
Estado y la ciudadanía.
UNA CUESTIÓN DE SEGURIDAD
Los argumentos para defender la legalización o la regulación de las drogas y otras
ideas semejantes pueden ser impecables en el plano de lo económico, del ejercicio de
las libertades e incluso de los aspectos morales. Incluso es posible estar de acuerdo
con todas esas ideas, pero el debate no es si hay o no derecho de fumar mariguana, si
es mejor controlar la heroína o si conviene cobrar impuestos a la venta de drogas para
que el Estado tenga más recursos y los carteles menos. Ninguno de esos argumen-
tos responde a los vacíos de autoridad del Estado en el territorio, a la debilidad de las
policías y a la corrupción como problema cultural.
El debate es cómo ser eficaces en el plano de la seguridad a pesar de las drogas,
ya que, nos guste o no, seguirán siendo ilegales por muchos años. La batalla por la
seguridad no se puede librar con denuncias en foros internacionales. La seguridad es
una lucha diaria para combatir la corrupción, instaurar el Estado de derecho, erigir

9.
Joaquín Villalobos
85 · Volumen 16 Número 2
instituciones de seguridad fuertes y formar a los ciudadanos en una cultura de legali-
dad. Es el camino más corto. En ese sentido, es un error hablar de “guerra contra las
drogas”, porque lo central en una estrategia de seguridad es proteger la vida, los dere-
chos humanos y el patrimonio de todos los ciudadanos. El combate a todo tipo de cri-
minales es simplemente una consecuencia del propósito central, que es garantizar la
tranquilidad y la paz en nuestros países.
Recientemente se desató en Latinoamérica la epidemia del virus del Zika, que
podría convertirse en una nueva amenaza a la seguridad de los ciudadanos, no solo
por sus implicaciones de salud pública, sino también por sus repercusiones económi-
cas, sociales y políticas, ya que incluso podría desestabilizar gobiernos. A la amenaza
delictiva se ha sumado ahora un virus. Ambas amenazas ponen en tela de juicio la
idea del Estado mínimo en países que todavía no han podido controlar su territorio
ni proteger a sus habitantes. La ausencia o la debilidad del Estado es sin duda lo que
más contribuye a que reinen delincuentes y proliferen mosquitos.