En Colombia, las reformas tributarias propuestas en el marco de la pandemia han buscado abordar los efectos económicos y sociales sin precedentes generados por la crisis del Covid-19. La caída de la producción en diferentes sectores económicos, la reducción del consumo privado y la pérdida de empleo han llevado al país a enfrentar una crisis económica significativa, con una tasa de variación del PIB de -6,8% en 2020, la mayor recesión en la historia de Colombia. Esta crisis económica ha impactado especialmente a los hogares más vulnerables, con un aumento de la pobreza y la pobreza extrema. Según datos del Ministerio de Hacienda, 3,5 millones de colombianos ingresaron a la pobreza en 2020, alcanzando un 42,5% de la población, mientras que 2,8 millones de personas cayeron en la pobreza extrema, llegando al 15,1%. Además, la tasa de desempleo aumentó al 15,9%, lo que representó un incremento de 5,4 puntos porcentuales en comparación con el año anterior. Ante esta crisis social y económica, el Estado colombiano se ha visto obligado a aumentar el gasto público para abordar la situación. Sin embargo, esto ha generado la necesidad de implementar una nueva reforma fiscal que garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas y, al mismo tiempo, resuelva los problemas de pobreza y desigualdad. En este contexto, se plantea la pregunta sobre cuál de las dos reformas tributarias propuestas es más progresiva: la ley de solidaridad sostenible de Carrasquilla o la ley de inversión social aprobada en el Congreso.

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Universidad de los Andes
Economía y finanzas públicas
Taller Módulo 2
Integrantes: Renson Martínez Prada, Lorenzo Tabares Cadavid, Roberto Rosales Ayala,
Jorge Quiroz Cañizares
Octubre 21 de 2021
Progresividad de las reformas tributarias propuestas en Colombia en el marco de la
pandemia. ¿Ley de solidaridad sostenible de Carrasquilla o ley de inversión social?
En Colombia, la pandemia del Covid-19 ha generado efectos económicos y sociales
sin precedentes. Durante el año 2020, la caída de la producción en diferentes sectores
económicos, la reducción del consumo privado y la pérdida de empleo generaron una
crisis económica en la que se registra la mayor recesión de la historia del país con una
tasa de variación del PIB de -6,8% (PNUP, 2021). La crisis económica principalmente
afectó a los hogares más vulnerables. 3,5 millones de colombianos entraron en la pobreza,
pasando de 35,7% en 2019 a 42,5% en 2020 y 2,8 millones de personas entraron en la
pobreza extrema, pasando de 9,6% en 2019 a 15,1 en 2020 (Ministerio de Hacienda,
2021). Adicionalmente, para el 2020, la tasa de desempleo fue 15,9%, lo que representó un
aumento de 5,4 puntos porcentuales frente al año 2019 que fue de 10,5% (DANE, 2021). Por
otra parte, el impacto de la crisis económica ha sido más fuerte sobre las familias más
vulnerables si se tiene en cuenta que el ingreso monetario de un hogar promedio se redujo
12,8% en el año 2020 comparado con el año 2019, pero más preocupante aún es que esta
misma variable para un hogar promedio en los dos deciles más pobres (decil 1 y 2) presentó
una caída de -37,1% para el decil 1 y -22,5% para el decil 2, lo cual evidencia que los efectos
de la pandemia incrementaron mucho más la pobreza y la desigualdad en Colombia.
(Ministerio de Hacienda, 2021).
En el contexto de pandemia y ante la crisis social y económica, el estado colombiano
ha tenido que aumentar el gasto total para la vigencia del 2020-2021 y esto conlleva
necesariamente a realizar una nueva reforma fiscal que garantice una sostenibilidad de las

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finanzas públicas y además resuelva el problema de la pobreza y la desigualdad. En este
sentido, el presente trabajo busca determinar ¿qué reforma tributaria es más progresiva, la
fallida ley de solidaridad sostenible de Carrasquilla o la ley de inversión social aprobada en
el congreso?
Para medir la progresividad de cada reforma, primero es preciso definir el
concepto. De acuerdo con el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana (2018), la
progresividad se define como “un tipo especial de equidad vertical, en el cual se considera
que los más afortunados deben contribuir en mayor proporción que las personas de escasos
recursos” (p.10). En este sentido, “un impuesto es progresivo cuando les cobra un porcentaje
más alto de su ingreso o riqueza a las personas más acaudaladas” y el “extremo opuesto de
un impuesto progresivo, en el cual las personas de bajos ingresos pagan un porcentaje mayor
que las de altos ingresos, se conoce como impuesto regresivo” (p.10). La progresividad de
un sistema tributario puede ser medida a través de tres formas. La primera corresponde al
análisis de tasas efectivas y se realiza a partir de las tarifas efectivas por decil o subdecil de
ingresos, este análisis sirve para impuestos individuales y no para todo el sistema y presenta
problemas para encontrar datos de los más ricos; la segunda corresponde a análisis de
incidencia y se realiza a través de cálculo del coeficiente Gini antes y después de impuestos,
si después de impuestos el coeficiente de Gini se reduce, se asume que el sistema es
progresivo; la tercera corresponde a la relación de impuesto directos e indirectos y se realiza
calculando la relación entre los impuestos directos e indirectos, esta forma se recomienda
para ver mejor los cambios en el tiempo o comparar entre países y no es tan adecuada para
definir si un sistema es progresivo (Valdés, 2021).
El sistema colombiano no es tan progresivo en la medida en que aquellos que tienen
mayor capacidad de pagar impuestos no aportan relativamente más al fisco que aquellos con
menores posibilidades (ver figura 1). En parte, esto obedece a que históricamente los
impuestos que podrían dotar al régimen tributario de mayor progresividad, como es el caso
del impuesto de renta y el impuesto a la propiedad de las personas, han recaudado poco en
Colombia (Fedesarrollo, 2016, p.12).

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Figura 1.
Tasa efectiva de los ingresos brutos en Colombia, 2018.
En Colombia la política fiscal contribuye poco a la redistribución de los ingresos en contraste
con lo que sucede en los países de la OECD, donde la desigualdad disminuye
significativamente luego de tener en cuenta el efecto de los impuestos y las transferencias del
Gobierno sobre el ingreso de las familias. Así, mientras en el promedio de la OECD y en
algunos países de América Latina, como Brasil, Uruguay y Chile, la desigualdad de ingresos,
medida a través del coeficiente Gini, se reduce con los impuestos y las transferencias fiscales,
en Colombia este indicador permanece prácticamente inalterado (ver figura 2). (Fedesarrollo,
2016, p.32).
Figura 2.
Coeficiente de Gini antes y después de impuestos, 2019

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De acuerdo con el coeficiente Gini, Colombia es uno de los países con mayores
niveles de inequidad en la región y en el mundo. El ingreso que concentra el 10% más rico
es 11.1 veces más grande que el ingreso que recibe el 10% más pobre. Esta relación es
alrededor de 3 veces en los países europeos, de 6 veces en Estados Unidos, 8.4 veces en Chile
y 9.5 veces en México (Fedesarrollo, 2015).
La reforma tributaria o ley de solidaridad sostenible de Carrasquilla propone
aumentar las transferencias para los hogares más vulnerables, generar empleo y fomentar el
ingreso a la educación. Así mismo, define medidas para financiar el gasto social que se
propone, con la eliminación de varios beneficios tributarios en IVA, en renta tanto para
personas naturales como jurídicas, un impuesto temporal a la riqueza y un impuesto a los
dividendos. La reforma también incluye medidas para incentivar la transición a una
producción más limpia y sostenible y para mejorar la actual Regla Fiscal (Ministerio de
Hacienda, 2021). El proyecto de ley básicamente propone una estrategia para financiar los
gastos sociales, cimentada en la reducción de beneficios y exenciones que históricamente han
beneficiado principalmente a los individuos de mayores recursos. Este es el caso de las
excepciones al pago del impuesto de IVA y de personas naturales. Frente a la renta de las
personas naturales, se propone aplicar el principio de equidad tributaria con el fin de hacer el
sistema más progresivo. De esta manera, entre mayor sea el ingreso, mayor es la
contribución, y para niveles de ingresos similares se paga un impuesto similar (Ministerio de
Hacienda, 2021). Adicionalmente, se simplifica la depuración de la renta eliminando una
serie de exenciones que benefician a los hogares de mayores ingresos. Asimismo, se fortalece
la lucha contra la evasión, se implementa el impuesto temporal a la riqueza para patrimonios
superiores a 5mil millones de pesos, un impuesto temporal solidario para ingresos mensuales
de más de $10 millones y se incorpora algunos impuestos verdes, entre los cuales se resalta
el impuesto al carbono, a los vehículos, plásticos de un solo uso y al consumo de plaguicidas
(Ministerio de Hacienda, 2021).
En materia de desigualdad, para 2021 el coeficiente de Gini caería en 3,2pp (49,9%
respecto a 53,1%), hacia 2025 caería 7,9pp (46,7% respecto a 54,6%) y en el año 2030 9,5pp

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(43,7% respecto a 53,2%) alcanzando niveles similares a los de Uruguay o Estados Unidos
(ver tabla 1).
Tabla 1.
Coeficiente de Gini como indicador de desigualdad por escenarios
Año Gini Gini escenario
inercial
Gini escenario con
proyecto de ley
2019 52,6
2020 53,1
2021 53,1 49,9
2025 54,6 46,7
2030 53,2 43,7
Nota. Fuente: Ministerio de Hacienda 2021. Exposición de motivos del proyecto de ley de
solidaridad sostenible. Cálculos DGPM-MHCP y DNP
Por otra parte, la ejecución de mayores subsidios y transferencias implícitas en la
reforma traerían consigo una mayor efectividad en la política fiscal para redistribuir los
ingresos: en los próximos 5 años ya se vería un Gini menor después de impuestos, a diferencia
de lo evidenciado en el escenario inercial y de mayor gasto desfinanciado (ver figura 3).
Figura 3.
Coeficiente de Gini antes y después de impuestos en 2025

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Fuente: Exposición de motivos proyecto de ley de solidaridad sostenible.
La ley de inversión social aprobada en el congreso en materia de ingresos propone: i)
una sobretasa temporal en el impuesto sobre la renta para las instituciones financieras; ii) un
impuesto de normalización tributaria; iii) un aumento en la tarifa del impuesto sobre la renta
para las personas jurídicas; iv) mantener el porcentaje del descuento del ICA efectivamente
pagado en 50%, eliminando la ampliación del beneficio a 100% que se tenía prevista a partir
del año 2022. Además, la ley plantea medidas que brindan herramientas a la DIAN para
contribuir a combatir la evasión como son la facultad para facturar el impuesto sobre la renta
y medidas conducentes a la detección de beneficiarios finales y a la verificación de que la
venta de inmuebles se declare a valor comercial (Ministerio de Hacienda, 2021).
Por otra parte, el proyecto de ley define medidas tendientes a promover la austeridad
y eficiencia en el gasto durante los próximos diez años y presenta medidas conducentes a
fortalecer el gasto social y a propiciar la reactivación económica. Se propone extender y
aumentar la cobertura del Ingreso Solidario con el fin de proteger a la población contra el
aumento en la pobreza. También se incluyen medidas que propenden por i) preservar los
empleos de los colombianos, ii) apoyar la educación superior y iii) promover la reactivación
en la postpandemia mediante el incentivo a la creación de nuevos empleos (Ministerio de
Hacienda, 2021).
En materia de desigualdad medida con el coeficiente de Gini, el proyecto de ley
evidencia una reducción en el coeficiente de Gini de aproximadamente 2,4 puntos para el año
2021 y 3,2 puntos para año 2022.

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Figura 4.
Proyección del coeficiente de Gini bajo el escenario de proyecto de ley
Fuente: Exposición de motivos del proyecto de ley de inversión social citando al DANE
(2021, p.59)
Para concluir, teniendo en cuenta la desigualdad medida por el coeficiente de Gini, se
evidencia que tanto la ley de solidaridad sostenible de Carrasquilla como la ley de inversión
social aprobada en el congreso son progresivas, esto debido a que en sus proyecciones
demuestran un disminución significativa del coeficiente de Gini; sin embargo, al comparar
el coeficiente de Gini para el año 2021, se evidencia que la ley de solidaridad sostenible de
Carrasquilla es un poco más progresiva debido a que reduce el coeficiente de Gini en 3,2
puntos, mientras que la ley de inversión social aprobada en el congreso reduce el coeficiente
de Gini en 2,4 puntos. Además, la ley de solidaridad sostenible de Carrasquilla proyectó para
el año 2025 una reducción del coeficiente de Gini de 7,9 puntos y para el año 2030 una
reducción de 9,5 puntos, lo cual indicaría una disminución considerable de la desigualdad en
Colombia.
En cuanto a las propuestas de recaudo de ingresos para reducir la desigualdad, la ley
de solidaridad sostenible de Carrasquilla atiende mejor las recomendaciones de los informes
de la comisión de expertos en beneficios tributarios en el sentido que prioriza la renta de

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personas naturales bajo un principio de equidad en el cual el diseño propuesto hace que más
personas entren a tributar y así garantiza una mayor progresividad, con tarifas promedio de
tributación que aumentan a medida que aumenta el ingreso de las personas. La ley de
inversión social aprobada en el congreso prioriza el recaudo de la mayor parte de los ingresos
a través del aumento de la tarifa del impuesto sobre la renta para las personas jurídicas y logra
ser progresiva, principalmente, a través de la implementación de programas de transferencias
monetarias a los hogares en condición de mayor vulnerabilidad y pobreza en Colombia. A
pesar de la progresividad de la ley de inversión social aprobada en el congreso, ésta pierde la
oportunidad de cobrar impuestos a los hogares más ricos.

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Referencias
DANE, 2021. Principales indicadores del mercado laboral. Boletín Técnico Gran Encuesta
Integrada de Hogares (GEIH), diciembre 2020. Recuperado de
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/bol_empleo_dic_20.pdf
Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana. (2018). Guía ciudadana a la tributación y el
gasto del Estado colombiano. Recuperado de https://www.ofiscal.org/guias-ciudadanas
PNUD, 2021. Un año de pandemia: impacto socioeconómico de la COVID-19 en
Colombia. Recuperado de https://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/-sabias-
que-/un-ano-de-pandemia--impacto-socioeconomico-de-la-covid-19-en-col.html
Ministerio de Hacienda, 2021. Exposición de motivos proyecto por medio del cual se
expide la ley de inversión social.
Ministerio de Hacienda, 2021. Exposición de motivos del proyecto de ley “por medio de la
cual se consolida una infraestructura de equidad fiscalmente sostenible para fortalecer la
política de erradicación de la pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el
fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y
ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por
la pandemia y se dictan otras disposiciones”. Recuperado de
https://img.lalr.co/cms/2021/04/15204219/20210415-EM-PL-SOLIDARIDAD-
SOSTENIBLE.pdf
Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana. (2021). ¿Qué tan progresiva es la
nueva reforma tributaria? Recuperado de https://www.ofiscal.org/publicaciones
Fedesarrollo. 2016. Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria
Informe final presentado al Ministro de Hacienda y Crédito Público ISBN: 978-958-
58393-7-3.

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Valdés M. F. (2021). Semana 6: Los impuestos (2). [Diapositivas de PowerPoint]. Centro de
Investigaciones sobre Desarrollo CIDER, Universidad de los Andes.
https://bloqueneon.uniandes.edu.co//content/enforced/50076-