Politica di coesione della UE: sesta relazione della Commissione in Italiano

Investimenti per l'occupazione e la crescita
Promuovere lo sviluppo e la buona governance
nelle città e regioni dell'UE
Sesta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale
Politica regionale
e urbana
Luglio 2014

Commissione europea
Investimenti
per l'occupazione
e la crescita
Promuovere lo sviluppo e la buona
governance nelle città e regioni dell'UE
Bruxelles, 2014

La presente relazione è stata adottata dalla Commissione europea il 23 luglio 2014
Responsabile: Lewis Dijkstra, Commissione europea, direzione generale della Politica regionale e urbana
Questa pubblicazione è consultabile online all'indirizzo:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion6/6cr_it.pdf
Questa pubblicazione è stata realizzata con l'assistenza tecnica di Applica (Belgio) in collaborazione
con SeproTec (Spagna).
Eventuali commenti sulla relazione saranno accolti favorevolmente e andranno inviati a:
Commissione europea
Direzione generale della Politica regionale e urbana
Direzione B
B-1049 Bruxelles
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, 2014
ISBN 978-92-79-39117-0
doi 10.2776/98003
© Unione europea, 2014
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
Stampato su carta sbiancata senza cloro (ECF).

iii
Prefazione
La crisi ha colpito in modo particolare le regioni e le città dell'UE. Il processo di di-minuzione
delle disparità economiche regionali in atto si è interrotto, mentre la di-soccupazione
è rapidamente aumentata in quasi tutte le zone dell'UE. La povertà e
l'esclusione sociale sono ugualmente aumentate, colpendo anche svariate città degli
Stati membri più sviluppati.
La Sesta relazione sulla coesione sociale si discosta dalle relazioni precedenti. Eviden-zia
i nessi tra la politica di coesione e la strategia Europa 2020 attraverso l'inserimen-to
di capitoli sulla crescita intelligente, inclusiva e sostenibile, mostrando come essa
sia evoluta per rafforzare il proprio impatto sugli obiettivi dell'UE in termini di crescita
e occupazione e come una buona governance sia essenziale per la sua efficacia.
La politica di coesione ha già migliorato la competitività regionale e la vita delle
persone all'interno dell'UE. Ha sostenuto la creazione di nuove imprese e aiutato la
popolazione a migliorare le proprie competenze e trovare nuovi posti di lavoro. Ha
ampliato l'accesso alla banda larga e investito nelle reti ferroviarie e nel migliora-mento
della viabilità stradale nelle aree meno sviluppate dell'UE. Infine ha accresciuto
notevolmente il numero di abitazioni allacciate a sistemi di fornitura dell'acqua pota-bile
e di gestione delle acque reflue.
I Fondi strutturali e d’investimento europei (SIE) stanno sempre più assumendo un'impor-tanza
strategica per il raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020, soprat-tutto
in merito agli obiettivi sull'occupazione e sulla riduzione della povertà. In vari Stati
membri essi sono divenuti la principale fonte di finanziamento degli investimenti pubblici,
a seguito dei tagli operati dagli Stati membri per ridurre i disavanzi di bilancio.
Fino al 2020 i fondi SIE investiranno maggiori risorse in materia di economia a basso
contenuto di carbonio, innovazione e PMI, occupazione di qualità, mobilità sul lavoro
e inclusione sociale, nonché in materia di reti digitali e nella rete TEN–T, istruzione,
formazione, formazione permanente e riforma della pubblica amministrazione.
Il semestre europeo e le relative raccomandazioni specifiche per paese svolgono un
ruolo cruciale nel rinforzare la politica di coesione. Il quadro giuridico alla base dei
fondi SIE nel 2014 ha introdotto nuovi regolamenti per garantire l'istituzione del cor-retto
contesto normativo e macroeconomico, in grado di massimizzare l'impatto della
politica di coesione. Inoltre, una quota più consistente delle risorse dei fondi SIE sarà
dedicata al rafforzamento della capacità amministrativa, in virtù dell'aumentata con-sapevolezza
sul fatto che in assenza di una buona governance è impossibile conse-guire
alti tassi di crescita e la convergenza economica regionale.
Queste modifiche, assieme a una maggiore attenzione ai risultati, faranno sì che la politi-ca
di coesione possa affrontare meglio le disparità regionali in termini di resa economica
e tenore di vita, contribuendo anche al raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020.
Johannes Hahn
Commissario europeo
per la Politica regionale
László Andor
Commissario europeo
per l'Occupazione, gli affari
sociali e l'inclusione

iv

v
Sommario
Prefazione........................................................................................................................................................................................... iii
Glossario.............................................................................................................................................................................................. xi
Investimenti per l'occupazione e la crescita......................................................................................................................xv
1. Introduzione.............................................................................................................................................................................................xv
2. Una politica in evoluzione: investire nella competitività delle regioni per migliorare la vita
dei cittadini........................................................................................................................................................................................... xviii
3. Il conseguimento dei risultati è il fulcro della nuova politica di coesione.............................................................xx
3.1 I programmi della politica di coesione devono operare in un contesto favorevole..............................xx
3.2 I programmi della politica di coesione devono concentrare le risorse su un numero limitato
di priorità e massimizzare il loro valore aggiunto..........................................................................................................xxi
3.3 I programmi della politica di coesione devono definire obiettivi e risultati chiari...............................xxii
3.4 I programmi della politica di coesione devono dare più voce alle città.......................................................xxii
3.5 È necessaria una maggiore inclusione dei partner a tutti i livelli nei programmi della politica
di coesione......................................................................................................................................................................................... xxiii
4. Dalla teoria alla pratica: nuovi elementi che emergono dai negoziati................................................................ xxiii
5. Conclusioni...........................................................................................................................................................................................xxvii
Riassunto esecutivo....................................................................................................................................................................xxix
Capitolo 1: Crescita intelligente.................................................................................................................................................1
1. Introduzione...............................................................................................................................................................................................1
2. La crisi ha interrotto il processo di riduzione delle disparità regionali.....................................................................1
3. Negli Stati membri dell'Europa centro–orientale il settore industriale rimane solido, mentre
l'agricoltura richiede ulteriori interventi di modernizzazione.........................................................................................7
4. I settori dell'industria e delle costruzioni, i più colpiti dalla crisi...............................................................................11
5. La crisi ha determinato la perdita di posti di lavoro, ma anche un incremento della produttività ......14
6. La crescita nelle regioni metropolitane è più soggetta a periodi di alti e bassi rispetto
alle regioni rurali..................................................................................................................................................................................17
6.1 Le regioni metropolitane della capitale hanno mantenuto un andamento positivo, finché
la crisi non ha causato un calo dell'occupazione superiore alla media..............................................................17
6.2 La crescita del PIL nelle regioni rurali è rimasta limitata nel periodo precedente la crisi,
ma ha dimostrato maggiore resilienza negli anni della crisi....................................................................................18
7. Il tasso di creazione di impresa e l'imprenditorialità dipendono dall'iniziativa individuale
e dal corretto ambiente istituzionale.......................................................................................................................................21
8. L'innovazione resta territorialmente concentrata..............................................................................................................28
8.1 R&S e l'obiettivo 2020...........................................................................................................................................................29
8.2 I brevetti nell'UE e negli USA..............................................................................................................................................34
9. La quota di istruzione terziaria sta aumentando, ma permangono forti disparità.........................................34
10. Le carenze in termini di reti digitali e di trasporto sono in via di miglioramento, ma molto resta
ancora da fare.......................................................................................................................................................................................40

vi
10.1 Le reti digitali si stanno diffondendo, ma non in maniera uniforme.........................................................40
10.2 Le reti stradali negli Stati membri centro–orientali sono ancora sottosviluppate............................41
10.3 La bassa velocità e la scarsa frequenza dei collegamenti ferroviari negli Stati membri
centro–orientali determinano una loro minore attrattiva rispetto alla scelta dell'automobile.............43
11. Gli scambi e gli investimenti esteri diretti stimolano la crescita nell'UE–12..................................................49
12. La competitività regionale ha determinato ricadute limitate nelle regioni dell'UE–13.............................49
13. Conclusioni............................................................................................................................................................................................54
Capitolo 2: Crescita inclusiva...................................................................................................................................................57
1. Introduzione............................................................................................................................................................................................57
2. La crisi ha cancellato gli aumenti occupazionali dal 2000..........................................................................................57
2.1 I tassi di occupazione sono diminuiti rapidamente nelle regioni più colpite dalla crisi.....................57
2.2 La disoccupazione nell'UE è la più alta di tutto il decennio..............................................................................58
2.3 Il tasso di disoccupazione femminile è molto più alto nelle regioni meridionali dell'UE..................63
2.4 La riduzione del tasso di abbandono scolastico sta procedendo secondo le previsioni...................63
2.5 La formazione continua sta attraversando una fase stagnante....................................................................70
2.6 Occorre innalzare le competenze linguistiche e matematiche degli adulti in diversi Stati
membri, secondo l'inchiesta dell'OCSE sulle competenze degli adulti (PIAAC)..............................................71
3. La povertà e l'esclusione sociale sono aumentate a causa della crisi...................................................................71
3.1 L'indigenza materiale grave è più diffusa nelle cittadine, nelle periferie e nelle aree rurali
degli Stati membri meno sviluppati........................................................................................................................................71
3.2 La bassa intensità lavorativa negli Stati membri più sviluppati si concentra maggiormente
nelle città...............................................................................................................................................................................................73
3.3 Il rischio di povertà è più alto nelle aree urbane degli Stati membri più sviluppati, e nelle cittadine,
periferie e aree rurali degli Stati membri meno sviluppati........................................................................................74
3.4 Le città negli Stati membri meno sviluppati sono prossime agli obiettivi 2020, mentre
le città negli Stati membri più sviluppati hanno accumulato un ritardo............................................................77
3.5 La qualità della vita nelle città europee non è omogenea................................................................................78
3.6 I tassi di criminalità sono più alti nelle regioni urbane, nelle regioni di confine e nelle
destinazioni turistiche.....................................................................................................................................................................79
4. I flussi migratori interni agli Stati membri e tra Stati membri diversi sono determinati dalle
disparità sotto il profilo occupazionale, retributivo e sanitario..................................................................................79
4.1 Il territorio dell'UE è estremamente urbanizzato, ma il processo di urbanizzazione ancora
in corso ha diminuito il proprio ritmo.....................................................................................................................................79
4.2 La migrazione netta è la causa principale dell'aumento demografico verificatosi a partire
dal 2000.................................................................................................................................................................................................88
4.3 Sempre più nati all'estero si sono inseriti nel mercato del lavoro con esiti differenti.......................91
4.4 Nonostante l'aspettativa di vita sia alta, permangono differenze tra le regioni...................................92
4.5 Lo sviluppo umano è in via di miglioramento negli Stati membri centro–orientali, mentre
è in contrazione in Spagna, Grecia e Irlanda per effetto della crisi.......................................................................96
5. Conclusioni...............................................................................................................................................................................................97
Capitolo 3: Crescita sostenibile...............................................................................................................................................99
1. Introduzione............................................................................................................................................................................................99
2. L'Unione europea deve mitigare e adattarsi al cambiamento climatico...........................................................100

Sommario
2.1 È necessario che l'UE riduca le emissioni di gas a effetto serra per riuscire a raggiungere
gli obiettivi per il 2020................................................................................................................................................................100
2.2 L'UE dovrà incrementare l'utilizzo delle energie rinnovabili per riuscire a raggiungere
i propri obiettivi entro il 2020.................................................................................................................................................103
2.3 L'UE deve adattarsi al verificarsi di catastrofi naturali sempre più frequenti.....................................105
3. Il passaggio a sistemi di trasporto più sostenibili può aumentare l'efficienza energetica
e migliorare la qualità dell'aria.................................................................................................................................................108
3.1 Migliorare l'accessibilità e l'efficienza energetica................................................................................................108
3.2 Le grandi città offrono un accesso migliore al sistema di trasporto pubblico....................................110
3.3 La congestione del traffico è elevata in molte grandi città dell'UE...........................................................113
3.4 La qualità dell'aria è tuttora migliorabile in molte zone dell'UE.................................................................115
4. Rendere le città più attraenti contribuisce a promuovere l'efficienza dell'UE sotto il profilo
delle risorse.........................................................................................................................................................................................115
4.1 Le città utilizzano il suolo in maniera più efficiente...........................................................................................117
4.2 Le politiche locali e nazionali possono plasmare i luoghi e l'intensità d'utilizzo del suolo
dei nuovi insediamenti, promuovendo la creazione di città più compatte.....................................................124
5. Il miglioramento degli ecosistemi e la riduzione dell'impatto ambientale rendono l'UE un luogo
più efficiente e vivibile...................................................................................................................................................................124
5.1 Preservare la qualità dell'acqua, proteggendo le specie e gli habitat.....................................................124
5.2 Il trattamento delle acque reflue urbane è necessario per garantire la qualità delle risorse
idriche....................................................................................................................................................................................................125
5.3 La gestione dei rifiuti solidi è in via di miglioramento, tuttavia molto resta ancora da fare
in diverse regioni dell'UE............................................................................................................................................................128
5.4 Ecosistemi integri offrono numerosi servizi di vitale importanza...............................................................128
6. Conclusioni............................................................................................................................................................................................136
Capitolo 4: Gli investimenti pubblici, la crescita e la crisi........................................................................................ 137
1. Introduzione.........................................................................................................................................................................................137
2. La quota di spesa pubblica a favore della crescita è diminuita.............................................................................137
2.1 La crisi ha provocato un'impennata del disavanzo pubblico nazionale..................................................137
2.2 Gli investimenti pubblici sostengono la crescita economica.........................................................................139
2.3 La spesa pubblica, dopo un periodo di crescita, sta ora attraversando una fase declinante.....140
2.4 Gli investimenti pubblici sono prima aumentati e poi diminuiti..................................................................142
3. Le amministrazioni pubbliche locali e regionali svolgono un ruolo chiave sotto il profilo degli
investimenti e della spesa pubblica.......................................................................................................................................142
3.1 Le amministrazioni pubbliche locali e regionali sono responsabili di buona parte della spesa
pubblica................................................................................................................................................................................................142
3.2 Le amministrazioni locali e regionali gestiscono la maggioranza degli investimenti
pubblici.................................................................................................................................................................................................144
3.3 La crisi ha interrotto un periodo di crescita sostenuta della spesa pubblica delle amministrazioni
locali e regionali..............................................................................................................................................................................147
3.4 Investire in tempi di crisi: finanziamenti diretti e investimenti locali e regionali...............................149
3.5 Le entrate delle amministrazioni subnazionali dipendono in primo luogo dai trasferimenti......150
3.6 Disavanzo e debito pubblico delle amministrazioni subnazionali..............................................................152
4. Il contributo della politica di coesione agli investimenti pubblici negli Stati membri.................................154
vii

5. Investimenti, aiuti di Stato e prestiti della BEI.................................................................................................................155
viii
5.1 Politica sulla concorrenza..................................................................................................................................................155
5.2 Banca europea per gli investimenti.............................................................................................................................157
6. Conclusioni............................................................................................................................................................................................159
Capitolo 5: L'importanza di una buona governance per lo sviluppo sociale ed economico...................... 161
1. Perché l'UE dovrebbe concentrarsi sul principio di buona governance?.............................................................161
2. È più facile fare impresa nel nord dell'UE...........................................................................................................................162
3. La maggioranza degli europei considera la corruzione un problema grave e molto diffuso.................165
4. Gli indicatori di governance variano tra Stati membri e all'interno degli Stati membri............................167
4.1 La qualità delle istituzioni di alcune regioni è molto più alta (o molto più bassa)...........................168
4.2 L'autorità delle regioni dell'UE è in aumento.........................................................................................................169
5. Una scarsa governance limita l'impatto della politica di coesione.......................................................................172
5.1 Una scarsa governance può rallentare gli investimenti, causando perdite nei
finanziamenti....................................................................................................................................................................................175
5.2 Una scarsa governance può ridurre l'effetto leva della politica di coesione........................................176
6. Conclusioni............................................................................................................................................................................................177
Capitolo 6: L'evoluzione della politica di coesione...................................................................................................... 179
1. Introduzione.........................................................................................................................................................................................179
2. La geografia si è semplificata di pari passo con l'incremento dei finanziamenti.........................................180
2.1 La spesa per la politica di coesione è aumentata in rapporto all'RNL.....................................................180
2.2 La geografia della politica di coesione si è semplificata tra il 1989 e il 2013...................................182
2.3 I finanziamenti rimangono concentrati nelle regioni meno sviluppate....................................................187
2.4 I Fondi strutturali e di investimento europei e la politica di coesione......................................................188
2.5 L'intensità degli aiuti nelle regioni meno sviluppate è aumentata fino al periodo 2000–2006
per poi diminuire.............................................................................................................................................................................191
3. Qual è stata l'evoluzione degli obiettivi nel tempo?......................................................................................................194
3.1 La formazione e la mobilità erano le priorità iniziali.........................................................................................194
3.2 Negli anni Settanta e Ottanta si è assistito a una disoccupazione strutturale e a rapidi
cambiamenti nel settore agricolo e manifatturiero....................................................................................................194
3.3 Il livello di infrastrutture di base presenti nei paesi aderenti all'UE negli anni Ottanta
e nel primo decennio del 2000 era piuttosto scarso.................................................................................................195
3.4 Miglioramento dei trasporti e delle infrastrutture ambientali......................................................................196
3.5 Le agende di Lisbona e Göteborg.................................................................................................................................196
3.6 Europa 2020, riduzione della povertà, mitigazione del cambiamento climatico, oltre il PIL......197
3.7 Oltre il PIL: povertà, sviluppo umano e benessere..............................................................................................198
3.8 Quali sono gli obiettivi della politica di coesione?...............................................................................................200
4. I fondamenti economici della politica di coesione sono diventati più integrati.............................................201
4.1 La politica di coesione è andata oltre i fattori determinanti della crescita di primo livello........203
4.2 La politica di coesione può stimolare la crescita investendo nei fattori determinati della
crescita di secondo livello..........................................................................................................................................................203
4.3 La politica di coesione sostiene l'integrazione del mercato e può velocizzare la crescita delle
regioni meno sviluppate.............................................................................................................................................................205

Sommario
5. La ripartizione dei finanziamenti tra diverse aree strategiche è cambiata con l'evolversi degli
obiettivi della politica.....................................................................................................................................................................206
6. L'impatto della crisi sul periodo 2007–2013....................................................................................................................208
6.1 L'FSE e la risposta alla crisi..............................................................................................................................................211
7. Conclusioni............................................................................................................................................................................................211
Capitolo 7: Effetti della politica di coesione................................................................................................................... 213
1. Introduzione.........................................................................................................................................................................................213
2. I risultati dei programmi nel periodo 2007–2013.........................................................................................................214
2.1 Il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione.....................................................................214
2.2 Il Fondo sociale europeo....................................................................................................................................................219
3. Risultanze della valutazione d'impatto della politica di coesione.........................................................................222
3.1 Lo stato dell'arte e le sfide che attendono i programmi cofinanziati dal FESR e dal Fondo
di coesione.........................................................................................................................................................................................222
3.2 Risultanze delle valutazioni dei programmi realizzati nell'ambito del FESR e del Fondo
di coesione.........................................................................................................................................................................................225
3.3 Risultanze delle valutazioni dei programmi dell'FSE.........................................................................................228
4. Modellizzazione dell'impatto della politica di coesione 2000–2006 e 2007–2013......................................231
5. Conclusioni............................................................................................................................................................................................234
Capitolo 8: La politica di coesione nel periodo 2014–2020.................................................................................... 235
1. Gli elementi chiave della riforma.............................................................................................................................................235
1.1 Nuove geografie e finanziamenti..................................................................................................................................236
1.2 Concentrazione tematica a sostegno della strategia Europa 2020..........................................................239
1.3 Rafforzare l'efficacia degli investimenti.....................................................................................................................242
1.4 Raggiungere e dimostrare i risultati............................................................................................................................243
1.5 Allineare gli investimenti dell'UE al semestre europeo....................................................................................246
1.6 Un approccio strategico alle riforme della pubblica amministrazione.....................................................247
1.7 Governance economica solida........................................................................................................................................248
1.8 Preservare gli investimenti a favore della crescita............................................................................................252
1.9 Collegare la verifica dell'addizionalità ai programmi per la stabilità e la convergenza................253
1.10 Potenziare il ruolo degli strumenti finanziari.......................................................................................................253
1.11 Rafforzare la cooperazione a livello europeo......................................................................................................254
2. Valutazione preliminare dei negoziati sui programmi 2014–2020......................................................................258
2.1 Priorità di finanziamento nel periodo 2014–2020..............................................................................................258
2.2 Allineare gli investimenti alle raccomandazioni specifiche per paese.....................................................263
2.3 Aumentare l'impatto degli investimenti e incrementare i risultati...........................................................265
3. Impatto stimato della politica di coesione 2014–2020..............................................................................................266
3.1 Impatto stimato a livello nazionale.............................................................................................................................268
3.2 Impatto stimato a livello regionale..............................................................................................................................271
Riferimenti bibliografici............................................................................................................................................................ 277
Elenco delle figure, delle carte, delle tabelle e dei riquadri.................................................................................... 287
ix

x

xi
Glossario
Politica di coesione: comprende tutti i programmi finanziati dai seguenti fondi: Fondo sociale europeo (FSE),
Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e Fondo di coesione (FC).1 Denominata anche
politica regionale.
Fondi strutturali: Fondo sociale europeo (FSE) e Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).
Abbreviazioni
AEA: Agenzia europea dell’ambiente
AMECO: Database macroeconomico annuo della direzione regionale degli Affari economici e finanziari
della Commissione europea.
BEI: Banca europea per gli investimenti
COH: paesi della coesione, comprendenti gli Stati membri meno sviluppati e moderatamente sviluppati
(v. sotto)
DG BUDG: Commissione europea, direzione generale del Bilancio
DG COMP: Commissione europea, direzione generale della Concorrenza
DG ECFIN: Commissione europea, direzione generale degli Affari economici e monetari
DG EMPL: Commissione europea, direzione generale per l'Occupazione, gli affari sociali e l'inclusione
DG MOVE: Commissione europea, direzione generale della Mobilità e dei trasporti
DG REGIO: Commissione europea, direzione generale della Politica regionale e urbana
EFGS: European Forum for Geography and Statistics
FEAMP: Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, già Fondo europeo per la pesca (FEP) e prece-dentemente
Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP)
FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, già Fondo europeo agricolo di orientamento e di
garanzia (FEAOG)
FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale
FSE: Fondo sociale europeo
FSIE: Fondi strutturali e d’investimento europei. Comprende tutti i programmi finanziati da FSE, FESR,
FC, FEASR e FEP
ISCED: International Standard Classification of Education (Classificazione internazionale standard
dell’istruzione)
JRC: Centro comune di ricerca della Commissione europea
NSI: Istituto nazionale di statistica
OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
SPA: Standard di potere d’acquisto
UE: Unione europea, già Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), Comunità economica
europea (CEE) e Comunità europea (CE)
Gli Stati membri e le loro abbreviazioni
BE Belgio
BG Bulgaria
CZ Repubblica ceca
DK Danimarca
DE Germania
1 In alcuni periodi il FEASR e il Fondo europeo per la pesca sono stati considerati come appartenenti ai Fondi strutturali o alla politica di coesione.
Ma ai fini della presente relazione essi saranno trattati separatamente.

EE Estonia
IE Irlanda
EL Grecia
ES Spagna
FR Francia
HR Croazia
IT Italia
CY Cipro
LV Lettonia
LT Lituania
LU Lussemburgo
HU Ungheria
MT Malta
NL Paesi Bassi
AT Austria
PL Polonia
PT Portogallo
RO Romania
SI Slovenia
SK Slovacchia
FI Finlandia
SE Svezia
UK Regno Unito
Raggruppamenti per Stati membri
Per data di adesione
Per maggior facilità di lettura, la presente relazione intende la Comunità economica europea (CEE) e la Comunità
europea (CE) come Unione europea (UE).
UE–6: I sei Stati membri iniziali: BE, DE, FR, IT, LU e NL
UE–9: EU6 più DK, IE e UK
UE–10: UE–9 più EL
UE–12: UE–10 più ES e PT (quando si fa riferimento ai dati per il periodo 1986–1995)
UE–12: Tutti gli Stati membri che hanno aderito all'Unione nel 2004 e 2007: BG, CZ, EE, CY, LV, LT, HU,
xii
MT, PL, RO, SI, SK
UE–13: Tutti gli Stati membri che hanno aderito all'Unione nel 2004, 2007 e 2013: BG, CZ, EE, HR, CY, LV,
LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK
UE–15: UE–12 più AT, FI, SE
UE–25: UE–15 più CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, SI, SK
UE–27: UE–25 più RO e BG
UE–28: UE–27 più HR
Raggruppamenti geografici
•• Stati membri dell'Europa centro–orientale: BG, CZ, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SI, SK
•• Stati membri meridionali: EL, ES, IT, CY, MT, PT
•• Stati membri occidentali: UE–15
•• Stati membri scandinavi: DK, FI, SE
•• Stati baltici: EE, LV, LT
•• Benelux: BE, LU, NL

Glossario
Per grado di sviluppo
Paesi membri meno sviluppati: BG, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SK, RO (PIL pro capite inferiore al 75% della media
dell'UE nel 2012)
Paesi membri moderatamente sviluppati: CZ, EL, CY, MT, PT, SI2 (PIL pro capite tra il 75% e il 90%)
Paesi altamente sviluppati: BE, DK, IE, ES, FR, DE, IT, LU, NL, AT, FI, SE, UK (PIL pro capite sopra la media dell'UE)
Per status
Paesi candidati: Turchia, Montenegro, Serbia e l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia (FYROM)
Paesi candidati potenziali: Albania, Bosnia–Erzegovina, Kosovo ai sensi della risoluzione 1244/99 del Consiglio
di Sicurezza dell'ONU e Islanda
Tipologie regionali
Regioni metropolitane
Questa classificazione è stata sviluppata in collaborazione con l'OCSE e comprende l'approssimazione al livello
NUTS 3 di tutte le zone urbane funzionali con oltre 250 000 abitanti, in base alla metodologia UE–OCSE sulla
definizione di zone urbane funzionali.
Regioni prevalentemente urbane, intermedie e prevalentemente rurali
Questa classificazione si basa sulla classificazione dell'OCSE e successiva revisione della Commissione.
Una metodologia dettagliata figura nell'Annuario regionale Eurostat 2010.
Regioni frontaliere
Le regioni di confine sono regioni NUTS 3 ammissibili ai programmi di cooperazione transfrontaliera ai sensi
del regolamento del Fondo europeo di sviluppo regionale.
Tipologie locali
Grado di urbanizzazione
Città: unità amministrative locali con oltre il 50% della popolazione residente in un centro urbano;
Cittadine e periferie: unità amministrative locali con oltre il 50% della popolazione residente in un agglome-rato
xiii
(cluster) urbano ma con meno del 50% residente in un centro urbano;
Zona rurale: unità amministrative locali con oltre il 50% della popolazione residente in zone di tipo rurale;
Per maggiori informazioni consultare la relazione disponibile all'indirizzo Internet:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Degree_of_urbanisation_classification_-_2011_revision
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2014_01_new_urban.pdf
Città e zone di pendolarismo
Città: stessa definizione di cui sopra
Zone di pendolarismo: unità amministrative locali contigue con almeno il 15% della popolazione occupata che
si reca al lavoro in un'altra città.
Per maggiori informazioni consultare la relazione disponibile all'indirizzo Internet:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_–_the_EU-OECD_functional_urban_
area_definition
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_01_city.pdf
2 Cipro è stato inserito in ragione della sua ammissibilità al Fondo di coesione Nel 2012 il PIL pro capite in SPA era il 92% della media dell'UE,
mentre secondo le proiezioni nel 2013 è inferiore al 90%.

xiv

Investimenti per l'occupazione e la crescita1
Figura 1 Impatto della politica di coesione sugli investimenti pubblici,
340
320
300
280
260
240
220
xv
1. Introduzione
Sebbene negli ultimi anni i governi nazionali abbiano dovuto ricorrere a tagli alla
spesa per pareggiare il bilancio e i finanziamenti privati si siano esauriti a causa della
crisi economica e finanziaria, i finanziamenti a titolo della politica di coesione hanno
continuato a fluire verso gli Stati membri e le regioni, a sostegno degli investimenti
essenziali a favore della crescita e dell’occupazione.
La crisi ha inciso in modo radicale sui bilanci nazionali e regionali, limitando la di-sponibilità
dei finanziamenti in tutti i settori di investimento. Tra il 2008 e il 2013 gli
investimenti pubblici in tutta l’UE sono diminuiti del 20% in termini reali (Figura 1).
In Grecia, Spagna e Irlanda il calo ha sfiorato il 60%. Nei paesi dell’Europa centrale e
orientale, in cui i finanziamenti della politica di coesione sono particolarmente impor-tanti,
gli investimenti pubblici (espressi in investimenti fissi lordi) si sono ridotti di un
terzo. Senza la politica di coesione gli investimenti negli Stati membri più colpiti dalla
crisi sarebbero diminuiti di un ulteriore 50%. In questi paesi i finanziamenti a favore
della coesione rappresentano attualmente oltre il 60% del bilancio di investimenti
(Figura 2).
340
320
300
280
260
240
220
2007–2013
Miliardi di euro, prezzi 2005
UE-28, Investimenti pubblici (Investimenti fissi lordi)
UE-28, Investimenti pubblici al netto dei pagamenti
della politica di coesione (FESR, FSE, FC) 2007-2013
La crisi economica ha invertito la prolungata tendenza alla convergenza del PIL e dei
tassi di disoccupazione nell'UE, interessando in particolare le regioni dell'Europa me-ridionale.
La crisi ha inoltre determinato un aumento della povertà e dell'esclusione
sociale. A sua volta questo ha ostacolato il raggiungimento di svariati obiettivi della
strategia Europa 2020.
1 COM(2014) 473 def.
200
200
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Eurostat e DG REGIO

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Figura 2 Quota della politica di coesione negli investimenti
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Slovacchia
Ungheria
Ad esempio, tra il 2007 e il 2012 in 210 delle 277 regioni dell’UE si è registrato un
aumento della disoccupazione. In 50 di queste regioni il tasso di disoccupazione è più
che raddoppiato. La situazione è particolarmente preoccupante per i giovani, dato che
nel 2012 il tasso di disoccupazione giovanile era superiore al 20% in quasi la metà
delle regioni. Ne consegue che molte regioni non sono ancora state in grado di contri-buire
al conseguimento dell’obiettivo principale della strategia Europa 2020: un tasso
di occupazione pari al 75% per la popolazione nella fascia di età 20–64 entro il 2020.
La Commissione e gli Stati membri hanno reagito alla crisi riassegnando alcuni inve-stimenti,
xvi
previsti nel quadro della politica di coesione, a settori in cui l’impatto delle
attività economiche e dell’occupazione sarebbe stato diretto e immediato nonché
continuando a riservare un’attenzione particolare al superamento degli ostacoli strut-turali
a lungo termine che si frappongono allo sviluppo. Entro la fine del 2013 sono
quindi stati riassegnati oltre 45 miliardi di euro–ossia il 13% dei fondi totali. Questo
spostamento di fondi è servito a incentivare l’adozione di misure intese ad attenuare
la disoccupazione e l’esclusione sociale crescenti e a promuovere gli investimenti in
innovazione e ricerca e sviluppo (R&S), sostegno alle imprese, energie sostenibili,
infrastrutture sociali e didattiche.
La Commissione ha inoltre proposto misure volte ad accrescere la liquidità per gli
Stati membri più colpiti dalla crisi. L’adozione di tali misure da parte del Parlamento
europeo e del Consiglio ha consentito una riduzione dei contributi nazionali, rendendo
possibile l’afflusso di pagamenti anticipati per l’ammontare di oltre 7 miliardi di euro.
È stata anche approvata un’ulteriore riduzione del cofinanziamento nazionale per un
valore pari a quasi 2,1 miliardi di euro.
È documentato che gli investimenti della politica di coesione hanno avuto ripercus-sioni
significative.
0
0
pubblici, media 2010–2012
Finanziamenti della politica di coesione e cofinanziamenti nazionali in % sugli investimenti pubblici complessivi
Fonte: Eurostat e DG REGIO
Bulgaria
Lituania
Estonia
Malta
Lettonia
Polonia
Portogallo

Tra il 2007 e il 2012 il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) ha creato circa
600 000 posti di lavoro: tale dato corrisponde al 20% circa delle perdite di posti di
lavoro stimate nello stesso periodo, a partire dall’inizio della crisi finanziaria. Il fondo
ha investito in 200 000 progetti di piccole e medie imprese (PMI) e in 80 000 imprese
in fase di avviamento, ha finanziato 22 000 progetti riguardanti la cooperazione fra il
settore imprenditoriale e quello della ricerca, ha fornito la copertura con banda larga
a 5 milioni di persone e ha incluso 5,5 milioni di persone nei servizi di trattamento del-le
acque reflue. Grazie agli investimenti dell’UE a titolo della politica di coesione sono
inoltre stati costruiti 3 000 km di reti di trasporto europee di fondamentale importan-za
(il 15% della rete globale TEN T) ed è anche raddoppiata la quota di finanziamenti
xvii
governativi per le attività di R&S negli Stati membri meno sviluppati.
Tra il 2007 e il 2012 il Fondo sociale europeo (FSE) ha sostenuto 68 milioni di parte-cipazioni
a progetti individuali. Dopo aver ricevuto gli aiuti del FSE, 5,7 milioni di per-sone
disoccupate o inattive hanno trovato un impiego e quasi 8,6 milioni di qualifiche
sono state acquisite con il sostegno del FSE. Sono stati segnalati oltre 400 000 casi di
nuove imprese create e di persone che hanno avviato un’attività di lavoro autonomo.
Tutti questi aspetti hanno contribuito a limitare la contrazione del PIL in molti paesi o
a impedire un ulteriore aumento della disoccupazione.
Gli effetti di detti investimenti aumenteranno nel corso dei prossimi anni, in quanto
gli Stati membri hanno tempo fino alla fine del 2015 per utilizzare i fondi a valere
sui programmi 2007–2013 e solo qualche tempo dopo che gli investimenti sono stati
effettuati è possibile misurarne l’impatto.
Con un bilancio totale di oltre 450 miliardi di euro (compreso il cofinanziamento nazio-nale)
per il periodo di programmazione 2014–2020, la politica di coesione costituisce il
principale strumento di investimento dell’UE. Essa apporterà il contributo maggiore nel
sostegno alle PMI, alle attività di R&S e innovazione, all’istruzione, all’economia a basse
emissioni di carbonio, all’ambiente, alla lotta contro la disoccupazione e l’esclusione socia-le,
allo sviluppo di infrastrutture atte a collegare i cittadini dell’UE e all’ammodernamento
della pubblica amministrazione. Gli investimenti previsti a titolo della politica di coesione,
combinati con le riforme strutturali, svolgeranno un ruolo fondamentale per il sostegno
alla crescita e alla creazione di posti di lavoro e per il conseguimento degli obiettivi della
strategia Europa 2020 relativi ad una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.
La sfida consiste nel garantire che queste risorse siano utilizzate nel modo più ef-ficace
ed efficiente possibile, massimizzando i loro effetti, consolidando la ripresa e
aiutando l’UE ad uscire dalla crisi più forte e più competitiva di prima.
La nuova politica di coesione è pienamente in linea con la strategia Europa 2020
e con i suoi obiettivi precipui in materia di occupazione, ricerca e sviluppo, clima ed
energia, istruzione e lotta contro la povertà e l’esclusione sociale ed è connessa al
semestre europeo e al processo di governance economica dell’UE. Gli investimenti
a titolo della politica di coesione saranno pertanto utilizzati anche per sostenere le
politiche perseguite dagli Stati membri nel quadro degli orientamenti integrati e dei
programmi nazionali di riforma nonché per affrontare le pertinenti raccomandazio-ni
specifiche per paese (RSP), formulate dal Consiglio. La Commissione può anche
chiedere agli Stati membri di modificare i loro accordi di partenariato e i programmi
operativi per rispondere alle nuove sfide individuate nelle RSP.

La presente comunicazione sintetizza i risultati dei finanziamenti a favore della coe-sione
nel precedente periodo di programmazione e descrive i principali elementi della
riforma della politica di coesione per il periodo 2014–20202 nonché le tendenze che
emergono dai negoziati sui programmi attualmente condotti dalla Commissione e da-gli
Stati membri. La comunicazione è corredata di un documento di lavoro dei servizi
della Commissione, che analizza le sfide socioeconomiche e relative alla governance
che incombono sugli Stati membri e sulle regioni e valuta l’impatto della politica di
coesione e degli investimenti pubblici sulle disparità economiche e sociali.
2. Una politica in evoluzione: investire nella competitività
delle regioni per migliorare la vita dei cittadini
Il trattato sull’Unione europea sancisce che l’obiettivo della politica di coesione è ri-durre
le disparità economiche, sociali e territoriali, fornendo un sostegno particolare
alle regioni meno sviluppate.
Nel corso del tempo questa politica ha contribuito a migliorare il tenore di vita e le
opportunità economiche nelle regioni dell’UE, migliorando le competenze e le possi-bilità
di impiego, aumentando l’accesso alle regioni, promuovendo lo sviluppo delle
capacità amministrative, creando collegamenti tra istituti di ricerca, università e mon-do
imprenditoriale nonché erogando servizi alle piccole e medie imprese. Sostenendo
i principali motori della crescita economica, la politica di coesione aiuta le regioni
dell’UE a crescere più rapidamente.
Pur restando fedele alle sue origini, la politica di coesione ha registrato sviluppi e
progressi. Nei primi anni della sua esistenza, tale politica limitava il proprio raggio
d’azione alla sfera nazionale, finanziando negli Stati membri progetti predeterminati
di scarsa influenza a livello europeo. Nel corso del tempo sono stati introdotti principi
fondamentali come la programmazione pluriennale, investimenti più strategici e un
maggiore coinvolgimento dei partner regionali e locali.
La parte più consistente del sostegno finanziario nel quadro della politica di coesione
è stata costantemente rivolta alle regioni e agli Stati membri meno sviluppati. Gli
investimenti, inizialmente incentrati sulle infrastrutture, sono stati tuttavia successi-vamente
orientati verso il sostegno alle PMI, alle opportunità occupazionali più inno-vative
e alle politiche sociali. Tale cambiamento è stato possibile grazie allo sviluppo
delle infrastrutture negli Stati membri (sia in quelli che hanno aderito all’UE dopo
il 2004 sia negli Stati membri di lunga data), finanziato nel quadro della politica di
coesione in periodi precedenti.
La figura 3 illustra la composizione degli investimenti e la sua evoluzione a partire
dal 1989.
La quota di investimenti nelle infrastrutture pesanti (in particolare quelle di trasporto)
era elevata al momento del varo della politica e in seguito all’allargamento del 2004,
quando sono entrati a far parte dell’UE paesi che presentavano un evidente divario
infrastrutturale. Con la creazione del Fondo di coesione negli anni ‘90 gli investimenti
2 Regolamenti (UE) nn. 1299/2013 e 1304/2013.
xviii

ambientali hanno acquisito un’importanza sempre maggiore, aiutando gli Stati mem-bri
e le regioni a conformarsi alle direttive e ai regolamenti dell’UE in questo settore.
Gli investimenti nel settore produttivo e in particolare nelle PMI sono rimasti relati-vamente
Occupazione, istruzione,
inclusione sociale
Infrastrutture (trasporti,
energia, telecomunicazioni)
Sostegno alle imprese,
R&S e innovazione
xix
stabili.
Figura 3 Ripartizione degli investimenti della politica
100
80
60
40
20
0
di coesione nelle regioni meno sviluppate, 1989–2013
% del totale
1989-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013
Assistenza tecnica
Ambiente
Fonte: DG REGIO
Gli investimenti nel capitale umano (istruzione, occupazione e inclusione sociale)
sono tuttavia leggermente diminuiti in termini relativi. Ciononostante il ruolo del
FSE quale strumento per investire nel capitale umano è cresciuto considerevolmen-te,
da ultimo a seguito delle conseguenze drammatiche della crisi economica sui
mercati del lavoro degli Stati membri. Quale nuova misura per far fronte a questo
problema, il quadro normativo per il periodo 2014–2020 definisce per il FSE una
quota minima (23,1%) del bilancio della politica di coesione. Tale fatto è importante
per garantire il volume di investimenti nel capitale umano, nell’occupazione, nell’in-clusione
sociale, nella riforma della pubblica amministrazione e nello sviluppo del-le
capacità istituzionali necessario per contribuire al conseguimento degli obiettivi
della strategia Europa 2020.
Durante il periodo 2007–2013 la politica di coesione–in particolare mediante il FSE–
ha sostenuto per la prima volta la modernizzazione e la riforma delle amministrazioni
pubbliche e dei sistemi giudiziari nei paesi in fase di convergenza. Tale sostegno è
inteso a migliorare il funzionamento, l’accessibilità e la qualità dei servizi pubblici, al
fine di agevolare l’elaborazione di politiche fondate su elementi concreti e di attuare
politiche di concerto con le parti sociali e la società civile.
Infine, la quota di risorse destinate all’assistenza tecnica è aumentata significativa-mente
dal periodo 2000–2006, rispecchiando l’importanza fondamentale del buon
funzionamento delle istituzioni per la gestione efficace dei programmi della politica
di coesione.

Adattando opportunamente gli investimenti ai livelli di sviluppo economico, la politica di
coesione è stata in grado di adeguarsi nel tempo all’evolversi delle esigenze di ciascuna
regione, sebbene l’evoluzione della politica non sia stata decisiva come ci si attendeva.
L’evidenza indica, ad esempio, che l’introduzione nel periodo 2007–2013 dell’assegna-zione
obbligatoria di una parte dei fondi alle priorità dell’UE ha rappresentato un passo
in avanti ma i risultati sono stati eterogenei e l’eccessiva dispersione dei fondi continua.
È inoltre diventato sempre più evidente che l’efficacia della politica di coesione di-pende
da sane politiche macroeconomiche, da un ambiente imprenditoriale favore-vole
e da istituzioni solide. In alcuni casi le politiche inadeguate nonché le debolezze
a livello amministrativo e istituzionale hanno limitato l’efficacia dei finanziamenti.
Sono rimaste lacune anche quando si è trattato di recepire la legislazione dell’UE
nel diritto nazionale per i settori direttamente correlati alla politica di coesione.
Benché siano stati posti in essere tentativi di definire quadri strategici, istituzionali
e amministrativi, la loro applicazione è rimasta discrezionale e non sistematica.
Infine, l’attuazione dei fondi è stata maggiormente incentrata sulla spesa e sulla con-formità
xx
alle norme di gestione piuttosto che sul conseguimento di obiettivi. Talvolta gli
obiettivi dei programmi erano vaghi ed è stato difficile controllare e valutare i risultati.
La determinazione degli obiettivi è un’attività complessa e alcuni Stati membri hanno
fissato obiettivi non abbastanza ambiziosi, limitando così la capacità di valutare gli
effetti degli interventi e di capire quali erano le misure più efficaci e per quale ragione.
3. Il conseguimento dei risultati è il fulcro
della nuova politica di coesione
Durante i negoziati sulla riforma della politica di coesione, portati a termine nel di-cembre
2013, si è cercato di porre rimedio a tali carenze.
La riforma verte sull’attuazione di una politica in materia di investimenti. Gli obiettivi
della politica di coesione sono stati allineati alla strategia Europa 2020 e all’atto della
pianificazione degli investimenti si è sistematicamente tenuto conto delle pertinen-ti
raccomandazioni specifiche per paese (RSP). Anche le modalità di funzionamento
della politica di coesione sono state sottoposte a riforma in base a cinque idee fon-damentali.
3.1 I programmi della politica di coesione devono operare
in un contesto favorevole
La nuova politica di coesione è collegata al processo di governance economica dell’UE
e al "semestre europeo", in quanto gli investimenti nel quadro della politica di coe-sione
non possono essere considerati separatamente dal contesto economico in cui
vengono effettuati.
Al fine di evitare politiche economiche o fiscali insostenibili, che compromettono l’effi-cacia
del sostegno dell’UE nel corso del periodo 2014–2020, i finanziamenti possono
essere sospesi qualora uno Stato membro non rispetti le raccomandazioni ricevute
nell’ambito del processo di governance economica dell’UE.

L’efficacia degli investimenti non deve essere compromessa da politiche inadeguate o
da strozzature a livello regolamentare, amministrativo o istituzionale. Gli Stati mem-bri
e le regioni devono pertanto soddisfare una serie di requisiti preliminari, concepiti
per garantire che gli investimenti confluiscano in un chiaro quadro politico strategico
atto ad assicurare un rapido recepimento della legislazione dell’UE che si ripercuota
sull’attuazione dei fondi di coesione, una sufficiente capacità amministrativa e il ri-spetto
di requisiti minimi, ad esempio in materia di lotta alla discriminazione, parità
xxi
di genere, disabilità, appalti pubblici e aiuti di Stato.
In particolare, ogni settore di investimento deve basarsi su una strategia ben definita.
Gli investimenti nei trasporti, ad esempio, possono essere effettuati solo dopo aver
posto in essere una strategia globale dei trasporti a livello nazionale o regionale.
Analogamente, gli investimenti in R&S e innovazione vanno inquadrati in una "strate-gia
di specializzazione intelligente", che comporta un processo di elaborazione di una
visione, di individuazione di vantaggi competitivi, di definizione delle priorità strate-giche
e dell’adozione di politiche intelligenti volte a massimizzare per ogni regione il
potenziale di sviluppo basato sulle conoscenze. In sintesi, dovrebbero essere i progetti
a seguire le strategie e non viceversa.
3.2 I programmi della politica di coesione devono concentrare
le risorse su un numero limitato di priorità e massimizzare
il loro valore aggiunto
Gli Stati membri e le regioni devono concentrare i finanziamenti su un numero limitato
di settori rilevanti a livello di UE. Una quota elevata del FESR sarà assegnata a quattro
priorità che costituiscono il fulcro della strategia Europa 2020: innovazione e ricerca,
agenda digitale, sostegno alle PMI ed economia a ridotte emissioni di carbonio.
La concentrazione del FSE su un massimo di cinque priorità di investimento fungerà
da sostegno al consolidamento delle realizzazioni e dei risultati a livello europeo e
garantirà inoltre una correlazione più chiara con la strategia europea per l’occupazio-ne
e gli orientamenti integrati per l’occupazione. Almeno il 20% della dotazione del
FSE sarà riservata al sostegno dell’inclusione sociale e alla lotta contro la povertà e
la discriminazione.
Data l’urgente necessità di combattere la disoccupazione giovanile, è stata avviata con
una dotazione di 6 miliardi di euro l’iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (YEI),
fornendo finanziamenti mirati per contribuire ad attuare la "garanzia per i giovani" in
tutta l’UE. In tal modo si garantisce che ad ogni giovane venga offerta un’occupazione
o una formazione adeguata entro quattro mesi dal termine del percorso scolastico o
dall’inizio della disoccupazione. I finanziamenti a titolo della YEI saranno concentrati
sulle regioni che presentano tassi di disoccupazione giovanile particolarmente elevati.
Le regioni e gli Stati membri dovranno operare scelte chiare in merito ai loro obiettivi. In
questo modo sarà possibile ottenere una massa critica di risorse atte a garantire che l’im-patto
sia significativo e che gli investimenti vadano a quei settori in cui possono esplicare
effetti diretti e immediati sulla crescita e sull’occupazione.

3.3 I programmi della politica di coesione devono definire
obiettivi e risultati chiari
Il successo della politica di coesione sarà misurato in base ai suoi risultati e al suo
impatto. Le riforme si concentrano pertanto su una maggiore attenzione ai risultati,
grazie a indicatori di rendimento nonché ad attività di rendicontazione e di valutazio-ne
migliori.
In fase di elaborazione dei programmi, gli Stati membri e le regioni devono precisare
i risultati che intendono conseguire entro la fine del periodo di programmazione. I
programmi dovranno illustrare le modalità secondo cui le azioni proposte contribui-ranno
al conseguimento di tali obiettivi e stabiliranno gli indicatori di rendimento con
parametri di riferimento e obiettivi chiari per misurare i progressi compiuti. Ciascun
programma avrà un quadro di riferimento dei risultati al fine di aumentare la traspa-renza
e la responsabilità.
Per fornire un incentivo supplementare, circa 20 miliardi di euro (ossia il 6% del bi-lancio
della politica di coesione) sono stati accantonati per essere assegnati nel 2019
ai programmi che dimostrano di essere sulla buona strada per la realizzazione dei
loro obiettivi.
3.4 I programmi della politica di coesione devono dare più voce
alle città
Le città possono svolgere un ruolo fondamentale nella politica di coesione e per il
conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020. Più di due terzi degli eu-ropei
vive nelle città. Le città sono produttive ed innovative e possono assumere un
ruolo guida ai fini di una crescita intelligente. Esse possono essere più efficienti sotto
il profilo delle risorse (ad esempio riducendo al minimo l’occupazione del suolo, l’im-permeabilizzazione
xxii
del suolo e l’impiego di energia) e possono partecipare alla realiz-zazione
di una crescita sostenibile, ad esempio attraverso le infrastrutture verdi. Dato
il divario di ricchezza, la concentrazione dell’esclusione sociale e della povertà nelle
città, esse sono essenziali per affrontare la sfida della crescita inclusiva.
Per tali motivi si prevede che, nel periodo 2014–2020, circa la metà del FESR sarà
spesa nelle città. La nuova politica di coesione mira inoltre a potenziare il ruolo delle
città nel concepire e attuare politiche che contribuiscano a conseguire gli obiettivi della
strategia Europa 2020, determinando un importo minimo (5% del FESR) per gli investi-menti
integrati nello sviluppo urbano sostenibile e garantendo che le città svolgeranno
il ruolo principale nella selezione dei progetti.
La Commissione inviterà inoltre alla presentazione di progetti nell’ambito del nuovo
programma "Azioni urbane innovative", per sostenere le città che sono disposte a
sperimentare nuove idee in materia di sviluppo urbano.

3.5 È necessaria una maggiore inclusione dei partner a tutti
i livelli nei programmi della politica di coesione
Il quadro strategico 2014–2020 si fonda sul presupposto che tutti i partner a livello
nazionale, regionale e locale saranno coinvolti in tutte le fasi di programmazione,
nel rispetto dei principi della governance multilivello e includendo le parti sociali e le
organizzazioni della società civile. Per la prima volta a livello di UE, il codice europeo
di condotta sul partenariato3 fornisce agli Stati membri un modello per raggiungere e
coinvolgere tali partner nell’elaborazione dei programmi nel corso dell’intera fase di
attuazione nonché in quelle di monitoraggio e di valutazione. I partenariati potrebbero
altresì risultare particolarmente efficaci nel realizzare strategie di sviluppo locale di
tipo partecipativo. Nei nuovi regolamenti sono integrate anche misure volte a poten-ziare
Figura 4 Ripartizione per priorità e per Fondo, 2014–2020
0 10 20 30 40 50 60
0 10 20 30 40 50 60
in % sul finanziamento complessivo (esclusa assistenza tecnica)
xxiii
le capacità delle parti sociali e della società civile.
4. Dalla teoria alla pratica: nuovi elementi che
emergono dai negoziati
Al momento dell’adozione della presente comunicazione, la Commissione aveva rice-vuto
tutti i 28 accordi di partenariato (AP) e circa 150 programmi operativi (PO)4. Sono
in corso negoziati con gli Stati membri e le regioni. Quanto segue fornisce pertanto
solo un’indicazione della misura in cui gli elementi principali della riforma sono stati
integrati nelle nuove strategie e nei nuovi programmi.
01 Innovazione e R&S
02 Tecnologie dell'informazione e della comunicazione
03 Sostegno alle PMI
04 Economia a basso contenuto di carbonio
05 Adattamento al cambiamento climatico
06 Ambiente
07 Infrastrutture di rete
08 Occupazione
09 Inclusione sociale
10 Istruzione
11 Buona governance
FSE FESR FC
Fonte: Accordi di partenariato provvisori e definitivi al 1° giugno 2014
Le informazioni disponibili rivelano alcune tendenze decisamente incoraggianti e al-cuni
problemi.
3 Cfr. il regolamento delegato della Commissione del 7.1.2014, C (2013) 9651 final.
4 Quattro AP sono già stati adottati dalla Commissione.

Complessivamente, circa 336 miliardi di euro sono destinati ai programmi nazionali
e regionali nel quadro dell’obiettivo "Investimenti a favore della crescita e dell’occu-pazione"
Figura 5 Ripartizione per priorità 2014-2020 e 2007-2013
Adattamento al cambiamento
Fonte: Accordi di partenariato provvisori e definitivi al 1° giugno 2014 e DG REGIO
xxiv
(IGJ). Le risorse sono ripartite come segue: 187,5 miliardi di euro al FESR,
63 miliardi di euro al Fondo di coesione e 85 miliardi di euro al FSE, che superano
la dotazione minima prevista a livello giuridico per il FSE, pari a 80 miliardi di euro5.
Circa 124 miliardi di euro sono destinati alle attività di R&S e innovazione, alle TIC,
alle PMI e all’economia a basse emissioni di carbonio (Figura 4), con un aumento pari
a quasi il 22% rispetto al periodo 2007–2013. La maggior parte di tale importo è
finanziato dal FESR (116,5 miliardi di euro) e il resto dal Fondo di coesione.
98 miliardi di euro saranno investiti a favore dell’occupazione, dell’inclusione sociale
e delle misure per l’istruzione. La parte preponderante di tale importo viene dal FSE:
occupazione (30,7 miliardi di euro), inclusione sociale (20,9 miliardi di euro) ed istru-zione
(26,3 miliardi di euro).
59 miliardi di euro sono destinati ai trasporti e alle infrastrutture delle reti energeti-che:
si tratta di una diminuzione del 21% rispetto al periodo 2007–2013.
2014-2020 2007-2013
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Priorità FESR
Priorità FSE
Infrastrutture di rete
climatico e ambiente
in % sul totale (esclusa assistenza tecnica)
Circa 4,3 miliardi di euro saranno investiti nel potenziamento delle capacità istitu-zionali
delle autorità pubbliche e nell’efficienza delle pubbliche amministrazioni e dei
servizi ("buona governance"): ciò rappresenta un aumento del 72% rispetto al periodo
precedente.
Il nuovo periodo di programmazione comporta quindi un chiaro cambiamento di rotta
in termini di priorità di finanziamento rispetto al periodo 2007–2013 (Figura 5). Gli
Stati membri e le regioni investiranno di più sulle priorità del FESR (R&S e innovazio-
5 Le risorse finanziarie per l’obiettivo IGJ comprendono il FESR (ad esclusione del sostegno per la coope-razione
territoriale europea), il FSE e il Fondo di coesione. Le cifre riflettono la situazione a partire dal
1º giugno e possono ancora cambiare nel contesto dei negoziati sui programmi.

ne, TIC, PMI ed economia a basse emissioni di carbonio) e sulle priorità del FSE (occu-pazione,
inclusione sociale, istruzione e governance). Di conseguenza si ridurranno gli
investimenti in infrastrutture di rete e ambientali. La diminuzione degli investimenti in
infrastrutture è particolarmente marcata negli Stati membri più sviluppati.
La particolare attenzione riservata dalla Commissione all’economia a basse emissioni
di carbonio si è tradotta in un sostanziale incremento di tale tipologia di investimento:
oltre 38 miliardi di euro contribuiranno al passaggio ad un’economia a basse emissio-ni
di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici. Vari paesi hanno posto particolare
enfasi sull’efficienza energetica e sullo sviluppo delle energie rinnovabili. In alcuni
casi è tuttavia necessario chiarire meglio il nesso tra investimenti e risultati attesi in
relazione agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici.
Date le sfide rappresentate dagli elevati tassi di disoccupazione e dall’aumento della
povertà, l’accento sulla crescita inclusiva potrebbe essere maggiore in alcuni AP. La
Commissione ritiene anche che i finanziamenti destinati all’istruzione non siano al mo-mento
sufficienti per attuare le priorità individuate. In alcuni AP viene attribuita una
priorità ridotta alle misure attive di inclusione sociale. Per garantire migliori risultati a
livello sociale e investimenti più adeguati ai cambiamenti sociali, la riforma della politi-ca
xxv
sociale va integrata meglio nell’attività di programmazione.
Per quanto concerne inoltre l’iniziativa a favore dell’occupazione giovanile, le informa-zioni
pertinenti in alcuni accordi di partenariato e programmi operativi sono piuttosto
generali e non precisano le modalità di realizzazione di tale nuova iniziativa e del rela-tivo
sostegno all’attuazione dei sistemi di garanzia per i giovani. In alcuni programmi le
azioni sostenute dall’iniziativa a favore dell’occupazione giovanile vanno maggiormente
incentrate sul sostegno alla creazione di posti di lavoro.
Nonostante l’esistenza di una RSP sull’integrazione della minoranza Rom, alcuni Stati
membri non prevedono una priorità specifica per le comunità emarginate, rendendo
così più difficile valutare quanti finanziamenti saranno assegnati a tale settore d’in-tervento.
Alcuni Stati membri non tengono sufficientemente conto delle esigenze di
questo gruppo destinatario o della necessità di elaborare ulteriormente la propria
strategia e la logica d’intervento.
La modernizzazione amministrativa e la qualità della giustizia sono riconosciuti come
fattori chiave per la competitività e la crescita inclusiva. Molti Stati membri stanno
programmando misure volte a rendere più incisive le proprie istituzioni pubbliche e
a migliorare la loro capacità di realizzare politiche più efficaci, erogare servizi ammi-nistrativi
migliori, accelerare i procedimenti giudiziari, aumentare la trasparenza e
l’integrità delle istituzioni pubbliche nonché favorire una maggiore partecipazione del
pubblico nelle varie fasi di elaborazione delle politiche. In un certo numero di Stati
membri, in cui la riforma della pubblica amministrazione è stata affrontata come una
sfida, non esiste però una strategia ben definita e gli obiettivi sono incompleti e poco
chiari, mentre tali riforme sono indispensabili per sostenere la crescita, l’occupazione
e la competitività. In alcuni di questi Stati membri manca inoltre un chiaro impegno
politico a favore di tali riforme.
Emerge con chiarezza che la necessità di prepararsi agli investimenti adeguandosi
alle condizioni operative prima ancora di procedere all’attuazione del programma è

stata presa sul serio. Il processo non è stato facile e, in molti casi, la Commissione
dovrà concordare piani d’azione per garantire la piena conformità alle prescrizioni
entro scadenze ben definite. Le condizioni che gli Stati membri hanno trovato partico-larmente
difficili da soddisfare riguardano settori in cui devono essere recepite le di-rettive
dell’UE o in cui devono essere applicati in modo efficace i regolamenti dell’UE.
A livello nazionale e regionale sono state definite strategie di specializzazione intel-ligente
allo scopo di accelerare la trasformazione economica e ridurre il divario di
conoscenze. È necessario porre maggiormente l’accento su forme di sostegno meno
incisive, sul sostegno alla ricerca orientata al mercato e sulla collaborazione con le
imprese. Sussiste il rischio che il sostegno alle PMI sia orientato allo status quo e non
venga adattato alle loro esigenze e al potenziale di crescita per assicurare un forte
effetto leva e un rapido assorbimento.
Alcuni Stati membri hanno inoltre elaborato programmi che istituiscono collegamenti
chiari tra l’economia digitale e l’innovazione. Ciò è importante in quanto gli inve-stimenti
xxvi
nella banda larga ad alta velocità e nelle TIC sono necessari per superare
strozzature specifiche e per promuovere soluzioni orientate al mercato. Ad esempio,
è essenziale concentrarsi sugli investimenti nelle reti a banda larga di prossima ge-nerazione
per garantire che le regioni meno sviluppate non perdano ulteriormente
terreno. Anche le sinergie tra la politica di coesione, il programma Orizzonte 2020 e
altri programmi dell’UE sono di fondamentale importanza nel contesto delle strategie
di specializzazione intelligente a livello regionale e nazionale.
Nel periodo 2014–2020 circa 88 programmi in 16 paesi saranno programmi a finan-ziamento
multiplo, che combinano le risorse del FESR, del Fondo di coesione e del FSE.
Tale fatto dovrebbe incoraggiare un approccio integrato, in grado di riunire politiche,
fondi e priorità di diversa natura.
Per rendere la politica più efficace, orientata ai risultati e basata sulle prestazioni, gli
Stati membri e le regioni dovranno fissare obiettivi e traguardi dettagliati. È essen-ziale
che i programmi non esprimano le finalità in modo troppo generico e che com-prendano
un numero considerevole di possibili azioni intese a mantenere la massima
flessibilità nella selezione dei progetti in una fase successiva. Questo è un elemento
fondamentale: se gli obiettivi e i traguardi non sono sufficientemente ambiziosi e
dettagliati sarà molto difficile sottoporre a valutazione la politica e promuovere un
dibattito pubblico significativo a tale riguardo. Nel corso del processo negoziale la
Commissione si concentrerà su tali rischi.
Gli accordi di partenariato sono stati redatti basandosi ampiamente su un dialogo
positivo tra i partner, sebbene vi siano indicazioni che in alcuni casi tale dialogo è
stato insufficiente, che importanti parti interessate non sono state coinvolte o che
le osservazioni non sono state riprese nelle versioni successive dei documenti. La
Commissione esaminerà molto attentamente le modalità di applicazione da parte
degli Stati membri del codice di condotta sul partenariato, al fine di garantire una
reale partecipazione delle parti interessate.
Quale ultimo aspetto, ma non meno importante degli altri, va osservato che il nuo-vo
periodo richiede una solida governance e meccanismi di coordinamento a livello
nazionale e regionale al fine di garantire la coerenza tra i programmi, il sostegno

alla strategia Europa 2020 e le RSP nonché di evitare sovrapposizioni e lacune. Ciò è
particolarmente importante in considerazione dell’aumento complessivo del numero
di programmi regionali (per i programmi del FSE si tratta quasi del 60% rispetto al
periodo 2007–2013).
xxvii
5. Conclusioni
Nel periodo 2014–2020 la politica di coesione guiderà le attività di investimento di un
terzo del bilancio dell’UE per contribuire a realizzare gli obiettivi paneuropei di cresci-ta
e creazione di posti di lavoro nonché di riduzione delle disparità economiche e so-ciali.
Tale politica costituisce inoltre il principale strumento di investimento a livello di
UE al fine di perseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020 e apporta il contributo
maggiore in una serie di settori, tra cui: sostegno alle PMI, R&S e innovazione, investi-menti
in una forza lavoro qualificata e competitiva, lotta contro la disoccupazione e
l’esclusione sociale, adattamento ai cambiamenti climatici e ambiente.
I modelli economici forniscono un’indicazione dell’impatto macroeconomico. Si pre-vede
ad esempio che, grazie alla politica di coesione, nei principali paesi beneficiari
il PIL potrebbe aumentare in media del 2% e l’occupazione dell’1% circa durante il
periodo di attuazione.
Gli effetti di aumento della produttività esplicati dalla politica di coesione continueranno
inoltre a rafforzarsi anche quando i programmi saranno giunti a termine. Si stima che,
entro il 2030, in questi paesi il PIL sarà superiore del 3% rispetto al livello atteso in as-senza
di tale politica. Ciò significa che, nel periodo 2014–2030, per ogni euro speso nei
principali paesi beneficiari si prevede che il PIL sia superiore di oltre tre euro.
Affinché tali effetti diventino concreti è tuttavia essenziale che gli Stati membri e le
regioni attuino le riforme e utilizzino questa politica quale strumento di investimento ef-ficace.
Sarà pertanto fondamentale l’esito dei negoziati in corso per sviluppare strategie
solide, individuare un numero limitato di priorità di investimento principali, determinare
obiettivi ambiziosi e assicurare che le condizioni, a livello locale e globale, massimizzino
l’impatto degli investimenti cofinanziati a titolo della politica di coesione.
Nel 2017 la Commissione presenterà al Parlamento europeo una prima relazione sui
progressi compiuti nell’ambito dei programmi. In tal modo verrà fornita una pano-ramica
dei progressi realizzati dagli Stati membri e dalle regioni nel conseguimento
degli obiettivi stabiliti nei rispettivi programmi, indicando se essi stiano dando o no i
risultati previsti.

xxviii

xxix
Riassunto esecutivo
La presente relazione esce all'inizio del nuovo settennato di programmazione della
politica di coesione, in una fase in cui l'Unione europea si presenta profondamente
cambiata dal 2007, anno di avvio della precedente programmazione. All'epoca l'UE
stava attraversando una fase di crescita economica costante. Ilivelli di reddito erano
in aumento, così come i tassi di occupazione e la spesa pubblica, mentre la pover-tà
e l'esclusione sociale erano in calo e le disparità regionali si stavano riducendo.
Malgrado queste tendenze positive, le disparità tra regioni continuavano comunque a
rimanere ampie e numerose.
L'avvento della crisi ha modificato questo scenario. Dal 2008 il debito pubblico è
aumentato vertiginosamente, il reddito è diminuito per molti cittadini dell'UE, i tassi
di occupazione sono crollati in molti paesi e la disoccupazione ha toccato il picco più
alto mai raggiunto negli ultimi 20 anni, mentre la povertà e l'esclusione sociale sono
tendenzialmente diventate più diffuse. Allo stesso tempo, in molti paesi sono aumen-tate
le disparità regionali in termini di tassi di occupazione e disoccupazione, come
pure quelle in termini di PIL pro capite, mentre in altri si è interrotto il processo di
attenuazione delle disparità. Questi sviluppi indicano che gli obiettivi di Europa 2020
in materia di occupazione e lotta alla povertà sono divenuti più difficili da raggiungere
rispetto al periodo in cui sono stati definiti. Per questo motivo, nei prossimi 6 anni
occorrerà incrementare gli sforzi per ottenere risultati positivi a fronte dei pesanti
vincoli di bilancio.
Capitolo 1: Nella sua prima fase, la crisi ha colpito particolarmente il settore edi-le
e il settore manifatturiero. In entrambi l'occupazione è diminuita drasticamente,
nell'edilizia a seguito del collasso della bolla immobiliare in alcuni Stati membri e
dei tagli alla spesa pubblica, nel settore manifatturiero a causa del declino a livello
di domanda globale, soprattutto per i beni di investimento. Più recentemente, i mer-cati
mondiali sono in fase di espansione e le esportazioni in aumento, determinando
un certo incremento della produzione. Questo aspetto è particolarmente importante
soprattutto per molti Stati membri dell'Europa centro–orientale, nei quali il settore
manifatturiero costituisce un'ampia fetta di valore aggiunto.
L'impatto territoriale della crisi è variegato. Nella maggior parte dell'UE, le regioni
metropolitane si sono dimostrate maggiormente soggette a fasi alterne tra momenti
di espansione e momenti di contrazione, mentre nel complesso le regioni rurali hanno
dimostrato una maggiore resilienza. Nell'UE–15, le regioni metropolitane di secondo
livello hanno avuto un rendimento nella media, mentre nell'UE–13 esse hanno supe-rato
le altre regioni. Tra il 2008 e il 2011, le regioni rurali dell'UE–15 hanno registrato
una contrazione del PIL inferiore rispetto alle altre regioni, grazie a un maggior incre-mento
della produttività. Anche nell'UE–13 il maggior incremento della produttività
ha determinato una riduzione del divario con le altre regioni in termini di crescita.
Nonostante le difficoltà dello scenario economico, la percentuale di persone con istru-zione
terziaria è salita negli ultimi anni in molti paesi e i tassi di abbandono scolastico

sono diminuiti. Di conseguenza, gli obiettivi dell'UE inerenti questi due settori saranno
probabilmente raggiunti entro il 2020, se non prima. Allo stesso tempo, durante la
crisi la quota di R&S non è diminuita in rapporto al PIL, anzi è leggermente aumentata
nel corso dell'ultimo anno/degli ultimi due anni, anche se non abbastanza da raggiun-gere
l'obiettivo del 3% fissato per il 2020. L'innovazione, tuttavia, rimane per lo più
concentrata territorialmente e non mostra segni di diffusione nelle regioni in ritardo.
Gli investimenti nei trasporti e nelle infrastrutture digitali hanno diminuito le carenze
a livello di reti in molte regioni rurali e nelle regioni meno sviluppate. L'accesso a
Internet tramite le tecnologie di nuova generazione, però, rappresenta una nuova
sfida per le aree rurali in cui tali tecnologie sono pressoché assenti. Inoltre, il comple-tamento
xxx
della rete transeuropea dei trasporti richiederà per lo meno altri due decenni
di investimenti massicci, in particolare negli Stati membri centro–orientali.
Gli investimenti esteri diretti e gli scambi commerciali all'interno dell'UE, entrambi
importanti fonti di crescita per gli Stati membri meno sviluppati, hanno risentito della
contrazione provocata dalla crisi. Fortunatamente le esportazioni dall'UE–13 verso
gli altri paesi UE hanno dimostrato discreti segnali di ripresa, superando la quota di
PIL che rappresentavano prima dell'avvento della crisi; inoltre, anche gli investimenti
esteri diretti sembrano ripartiti.
La competitività rimane limitata nella maggior parte degli Stati membri centro–orien-tali,
con l'eccezione tipica delle regioni della capitale. Qui il livello di competitività
tende a essere molto alto, pur non essendo generalmente ancora in grado di produrre
ricadute positive misurabili sulle altre regioni. In questi paesi, dunque, molte delle
regioni vicine alla capitale non traggono benefici tangibili da questa vicinanza, mentre
negli Stati membri più sviluppati anche tali regioni tendono a mostrare livelli di com-petitività
elevati. In effetti in alcuni Stati membri, quali Paesi Bassi, Germania e Italia,
regioni con una seconda grande città presentano con livelli di competitività più elevati
rispetto alla regione della capitale.
Capitolo 2: La crisi ha spazzato via la metà degli incrementi occupazionali ottenuti tra
il 2000 e l'inizio della recessione, soprattutto negli Stati membri meridionali. Di conse-guenza,
nelle regioni di transizione e nelle regioni meno sviluppate, i tassi di occupa-zione
sono inferirori di circa 10 punti percentuali rispetto all'obiettivo nazionale, contro
solo 3 punti percentuali nelle regioni più sviluppate. Anche l'incremento del tasso di
disoccupazione è maggiore in queste regioni, pari a una media di 5 punti percentuali tra
il 2008 e il 2013, contro i 3 punti percentuali delle regioni più sviluppate.
Nonostante il 2013 sia stato il primo anno con il medesimo tasso di disoccupazione
nell'UE per gli uomini e per le donne, in alcune zone permangono forti disparità, in
particolare in molte regioni meridionali dove la disoccupazione femminile è molto
più diffusa di quella maschile. Il tasso di occupazione femminile rimane più basso di
quello maschile in tutte le regioni dell'UE. Se questo divario è relativamente limitato
in alcune regioni della Svezia e della Finlandia, esso supera i 20 punti percentuali in
Italia, Grecia e in svariate regioni della Romania, della Repubblica ceca e della Polonia.
Sul fronte dell'istruzione, invece, in nove regioni su dieci molte più donne che uomini
tra i 30 e i 34 anni hanno un'istruzione terziaria.

Riassunto esecutivo
Un ulteriore effetto della crisi economica è rappresentato dal rischio povertà ed esclu-sione
sociale. Nell'UE si calcolano attualmente circa 9 milioni di persone a rischio po-vertà
o esclusione, con un incremento particolarmente pronunciato in Grecia, Spagna,
Italia e nel Regno Unito. Una questione chiave è costituita dalle differenze all'interno
dei singoli paesi. Il rischio povertà tende a essere molto più basso nelle città rispetto
al resto del paese per gli Stati membri meno sviluppati, mentre nelle città degli Stati
membri più sviluppati avviene il contrario. Pertanto in questi ultimi, nell'ottica di rag-giungere
gli obiettivi riguardanti la lotta alla povertà fissati dalla strategia Europa
2020, occorre ridurre in maniera decisiva il numero di persone a rischio povertà o
esclusione sociale nei centri urbani, mentre nei paesi meno sviluppati la sfida princi-pale
è la riduzione del numero di persone a rischio nelle aree prevalentemente rurali.
Le forti disparità in termini di occupazione, livelli di reddito e benessere sociale sono
tra i fattori principali alla base degli spostamenti dei popoli all'interno dell'UE. Negli
ultimi 20 anni, negli Stati membri centro–orientali si è registrata una tendenza delle
persone a spostarsi dalle zone rurali alle aree urbane, soprattutto in direzione della
capitale, nonché verso altri territori dell'UE. Il naturale calo demografico assieme al
fenomeno migratorio hanno determinato una diminuzione significativa degli abitanti
delle regioni rurali dell'UE–13 nel corso dell'ultimo decennio. Nell'UE–15, al contrario,
la popolazione è mediamente aumentata nelle regioni rurali a seguito dei flussi mi-gratori
xxxi
interni netti, controbilanciando il naturale calo demografico.
Nell'UE–15, nel corso dell'ultimo decennio, il contributo dell'immigrazione netta
all'aumento demografico è stato di tre volte maggiore rispetto a quello apportato
dall'incremento naturale. Al contrario, nell'UE–13 l'emigrazione ha contribuito di due
volte al calo demografico rispetto al calo naturale.
Permangono ampie differenze tra i paesi dell'UE quanto ad aspettative di vita e tassi
di mortalità. Vi è una differenza di oltre 9 anni tra le dieci regioni con l'aspettativa di
vita più alta e le 10 con l'aspettativa più bassa. Analogamente, la mortalità infantile
e i decessi per incidente stradale in rapporto alla popolazione differiscono di 4 volte
tra le 10 regioni con la situazione migliore e le 10 regioni con la situazione peggiore.
Capitolo 3: La crisi ha avuto effetti contrastanti sull'ambiente. La contrazione dei
redditi e delle attività economiche ha favorito una riduzione delle emissioni di gas a
effetto serra; nel contempo, lo scarso miglioramento dell'efficienza energetica potreb-be
causare un'inversione di questa tendenza in caso di ripresa della domanda. La crisi
ha altresì ridotto il costo delle quote nell'ambito del sistema europeo per lo scambio
delle quote di emissioni (ETS), causando così una diminuzione degli incentivi econo-mici
a favore dell'efficienza energetica e delle energie rinnovabili e una sospensione
della transizione verso un'economia a basso contenuto di carbonio. La Commissione
europea ha posticipato l'asta di un gruppo di quote a seguito del calo dei prezzi.
Nell'UE si registrano alcuni progressi per quanto concerne il miglioramento del tratta-mento
delle acque reflue urbane e dei rifiuti solidi. Sono diventate più numerose le cit-tà
e i piccoli centri che soddisfano gli standard di qualità fissati dalla direttiva UE sul
trattamento delle acque reflue. È aumentata la quantità di rifiuti destinati al recupero
o alla termovalorizzazione, con relativa produzione energetica, mentre è diminuita la
quantità destinata allo smaltimento in discarica. In entrambi i casi, tuttavia, molto

resta ancora da fare e sono necessari investimenti massicci soprattutto negli Stati
membri e nelle regioni meno sviluppate.
Nell'UE si registrano ampie differenze per quanto concerne la qualità dei "servizi" ero-gati
dagli ecosistemi. Questi servizi possono svolgere importanti funzioni come la de-purazione
xxxii
dell'aria e dell'acqua, il contenimento delle acque per la prevenzione delle
alluvioni e la rimozione del carbonio. Le recenti inondazioni in diverse zone dell'UE e la
scarsa qualità dell'aria in molti centri urbani rendono tali servizi quanto mai necessari.
Gli investimenti in queste infrastrutture in genere consentono un risparmio dei costi,
contribuendo nel contempo a limitare la perdita di biodiversità.
La dimensione urbana della crescita sostenibile è origine di numerosi contrasti. Da
un lato la qualità dell'aria è scadente in molte città e resa peggiore dal traffico con-gestionato;
inoltre, sono più vulnerabili alle ondate di calore a seguito del cosiddetto
effetto "isola di calore", nonché alle alluvioni per la loro frequente vicinanza a fiumi e
mari e per la grande espansione delle superfici sigillate.
Dall'altro lato, le città offrono maggiori vantaggi in termini di efficienza ambientale, poi-ché
la vicinanza ai luoghi di interesse riduce il bisogno di compiere lunghi spostamenti.
Il servizio di trasporto pubblico è più accessibile nelle città, con mezzi di trasporto più
ecocompatibili; il consumo energetico per il riscaldamento domestico è inferiore. Allo
stesso modo, le città utilizzano il suolo in maniera più efficiente rispetto ad altre aree
con densità demografica inferiore e maggior terreno edificabile pro capite.
Capitolo 4: Nella maggioranza degli Stati membri, il bilancio nazionale nel periodo
di crisi è deficitario; il debito pubblico è aumentato vertiginosamente, in alcuni casi
superando il 100% del PIL. L'erodersi delle finanze pubbliche ha portato all'adozione
capillare di misure di consolidamento fiscale e a un consistente taglio della spesa
pubblica da parte di numerosi governi. In media, la spesa pubblica nell'UE è scesa del
20% in termini reali tra il 2008 e il 2013, in Grecia, Spagna e Irlanda è scesa di oltre
il 60%, mentre nei paesi dell'UE–12, ove la politica di coesione riveste un ruolo parti-colarmente
importante, del 32%. La conseguenza di questo scenario potrebbe essere
una riduzione dei tassi di crescita sul medio periodo.
Visti i tagli nella spesa nazionale, si fa sempre più affidamento alla politica di coe-sione
per finanziare gli investimenti a favore della crescita. Negli anni 2010–2012,
i finanziamenti della politica di coesione rappresentavano complessivamente fino al
21% della spesa pubblica nell'UE, fino al 57% nell'insieme dei paesi della coesione
e oltre il 75% in Slovacchia, Ungheria, Bulgaria e Lituania. In assenza di questi con-tributi,
la spesa pubblica negli Stati membri meno sviluppati avrebbe registrato un
ulteriore calo.
La responsabilità di quasi due terzi della spesa pubblica nell'UE è affidata alle autorità
locali e regionali, le quali hanno quindi risentito particolarmente dei tagli effettuati.
L'autonomia politica (o autogoverno) delle regioni è tendenzialmente aumentata nel
corso degli ultimi decenni, con incrementi notevoli in molti Stati membri. In Italia, in
particolare, l'autonomia amministrativa delle regioni è superiore a quella in essere
negli stati federali di Germania, Austria e Belgio.

Riassunto esecutivo
Capitolo 5: Nel corso degli ultimi anni, l'UE ha attribuito sempre più importanza alla
governance e alla qualità delle istituzioni pubbliche, anche in relazione ai programmi
della politica di coesione. Ad esempio, nel 2014 è stata adottata una relazione anti-corruzione,
oltre all'inserimento nel semestre europeo di specifiche raccomandazioni
nazionali concernenti questioni legate alla capacità amministrativa. Iniziative come
l'e–government e l'e–procurement possono contribuire ad aumentare l'efficienza e ri-durre
i casi di abuso di potere. Inoltre, lo sviluppo di strategie nazionali anticorruzione
e antifrode potrà favorire il rafforzamento delle capacità amministrative, promuoven-do
xxxiii
un uso più efficiente dei fondi.
Il miglioramento delle capacità istituzionali e dell'amministrazione pubblica costitu-isce
uno degli 11 obiettivi tematici chiave per il periodo 2014–2020 della politica di
coesione. Questa decisione deriva anche dal nesso riscontrato tra scarsa efficienza
amministrativa, da un lato, e tasso di assorbimento dei fondi stanziati dalla politica di
coesione per il periodo 2007–2013 dall'altro, in alcuni casi talmente ridotto da com-portare
il rischio del taglio dei fondi disponibili per alcuni Stati membri.
Se in base ai risultati di alcune indagini sulla governance e grazie alla facilità di fare
impresa, alcuni paesi dell'Europa settentrionale hanno ottenuto buoni risultati, sono
ancora troppi gli Stati membri con un livello percepito di amministrazione pubblica
scadente e dove si riferisce la presenza di un sistema di corruzione. Recenti studi
hanno dimostrato che la facilità di fare impresa e la qualità delle istituzioni possono
variare anche all'interno degli stessi paesi, segno della necessità di strutturare inter-venti
più mirati per recuperare il ritardo nelle regioni meno sviluppate. Secondo questi
studi, inoltre, i problemi di governance possono costituire un freno per lo sviluppo so-cioeconomico
e ridimensionare l'impatto degli investimenti della politica di coesione.
Riconoscendo il ruolo chiave ricoperto dagli enti locali e regionali nella gestione della
spesa pubblica, l'OCSE ha recentemente adottato una serie di principi di gestione
efficace della spesa pubblica applicabili a tutti i livelli amministrativi.
Capitolo 6: La politica di coesione è nata dalla constatazione secondo cui gli ostacoli allo
sviluppo economico quali l'assenza di innovazione, le competenze della forza lavoro,
la qualità infrastrutturale o istituzionale possono bloccare definitivamente la crescita
e la produttività, causando un decadimento del tenore di vita. Nel corso degli anni, gli
aiuti finanziari assegnati nell'ambito della politica, incentrata quindi sulle regioni meno
sviluppate, sono passati dalle infrastrutture pesanti al sostegno e all'innovazione azien-dale,
all'occupazione e all'inclusione sociale, al fine di superare gli ostacoli identificati.
Anche la natura e gli obiettivi della politica di coesione hanno subito un'evoluzione.
La copertura geografica è stata semplificata con l'ammissibilità di tutte le regioni alle
richieste di contributo nell'ambito di almeno una misura di sostegno. Inoltre, ponendo
al centro la riduzione delle disparità economiche, la politica si è meglio armonizzata
alla strategia complessiva dell'UE. Così, durante gli anni Novanta i finanziamenti sono
stati estesi alle infrastrutture ambientali e transeuropee e negli anni 2000 la politica
di coesione è stata diretta al perseguimento delle strategie di Lisbona e Göteborg per
la crescita e lo sviluppo sostenibile. Nel nuovo periodo, la politica di coesione è parte
integrante della strategia Europa 2020, incentrandosi su occupazione, innovazione,
sostenibilità e lotta alla povertà e all'esclusione sociale.

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