Este documento resume la gobernanza de las áreas protegidas en Venezuela. Describe el marco institucional, jurídico y de políticas públicas que rigen las áreas protegidas en el país. Explica que Venezuela posee el 55,6% de su territorio bajo algún régimen de protección, aunque existen vacíos en las áreas marinas y fronterizas. El documento también analiza la administración de las áreas protegidas, los niveles de autoridad, mecanismos de participación y rendición de cuentas, y desafíos como la ten

1. GOBERNANZA
DE LAS
AREAS PROTEGIDAS
EN
VENEZUELA
Citar como:
BioParques (2006). Gobernanza de las áreas protegidas en Venezuela. Informe
realizado para la Comisión Suramericana de la Unión Mundial para la Naturaleza
(UICN-SUR), 54 pp.
Esta información fue incluida en la publicación:
Rivas, A. (2006). Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en
los Andes Tropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo. UICN, Quito,
Ecuador, 80 pp.

2. Tabla de Contenido
Introducción 2
Marco institucional 3
Marco jurídico 9
Marco de politicas publicas 11
Niveles de autoridad en la toma de decisiones 12
Mecanismos de participación 13
Mecanismos de rendición de cuentas 16
Régimen de tenencia de tierras 18
Conflictos con habitantes y vecinos de las APs 18
Territorios Indígenas 20
Conflictos de uso con la industria extractiva 23
Requerimientos en fortalecimiento de capacidades 25
Capacitación del personal de MARN e INPARQUES 25
Universidades 27
Sostenibilidad financiera 29
Cooperación internacional 33
Conclusiones y Recomendaciones 35
Condiciones 35
Elementos 36
Desafíos 38
Estudio de caso 1 - Construcción de alianzas para la creación y
fortalecimiento de las APs de Venezuela 41
Estudio de caso 2 – Mecanismos de participacion de la sociedad civil
venezolana ante proyectos que afectan a las APs 44
Referencias 47
Anexos 52
Anexo I. Organigrama MARN 52
Anexo II. Instrumentos jurídicos nacionales e internacionales 53
1

3. Introducción
Las áreas protegidas (AP) 1 son consideradas la herramienta clave para conservar los
P P
recursos naturales de nuestro planeta (Bruner, Gullison, Rice y Da Fonseca 2001). Sin
embargo, las AP solo lograrán cumplir con los objetivos para los cuales fueron creadas, si
son manejadas en forma efectiva (Terborgh y van Schaik 2002).
Desde el IV Congreso Mundial de Parques celebrado en Caracas en 1992, hasta el más
reciente celebrado en Durban en 2003, el manejo de las APs se ha hecho más complejo y
las visiones respecto a lo que se consideran “buenas prácticas” se han transformado
(Dearden, Bennett y Johnston 2005). El Plan de Acción de Durban reconoce a la buena
gobernanza como un factor fundamental para lograr un efectivo manejo de la APs (WCPA
2003).
Gobernanza se define como la interacción entre las estructuras, los procesos y las
tradiciones que determinan cómo se ejerce el poder, cómo se toman las decisiones en
asuntos públicos y cómo los ciudadanos y otros actores se manifiestan (Dearden et. al.
2005).
Aunque el concepto de gobernanza en APs es poco conocido en Venezuela, varios de
sus elementos han sido estudiados en diversas formas. En este documento se resume la
información disponible para cada elemento de la gobernanza, proveniente de información
secundaria y un cuestionario respondido por 18 individuos con amplia experiencia en el
tema de APs en Venezuela (sectores público y privado, ver detalles en Informe de la
Consulta Nacional).
Esperamos que este documento contribuya a establecer una línea base que permita
identificar las acciones necesarias para lograr una buena gobernanza y un manejo
efectivo de las APs en Venezuela.
1
TPUn área de tierra y/o mar especialmente dedicada a la protección y mantenimiento de la diversidad
PT
biológica y de otros recursos naturales y culturales, y manejada a través de medios legales u otros que sean
efectivos (IUCN 1994).
2

4. Marco institucional
Introducción a las APs de Venezuela
Venezuela posee un conjunto de APs que abarcan aproximadamente el 55,6% del
U U
territorio nacional (Bevilacqua, Cárdenas y Medina 2006), por lo que se encuentra entre
los países con la mayor proporción de su territorio cubierta por APs (World Bank 2005).
Sin embargo, las áreas marinas y las áreas fronterizas son vacíos importantes en la red
de APs del país (Bevilacqua et. al. 2006).
El conjunto de APs de Venezuela fue conocido como Áreas Bajo Régimen de
Administración Especial (ABRAE) desde 1983, cuando fue decretada la Ley Orgánica
para la Ordenación del Territorio (LOPOT) 2 . En el 2005 se fusionó la LOPOT con la
TP PT
normativa referida a la ordenación urbanística para dar origen a la Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (LOPGOT) 3 . Un aspecto resaltante
TP PT
de la LOPGOT es la división de las ABRAE en Áreas Naturales Protegidas (ANP) y Áreas
de Uso Especial (AUE).
Las ANP “son aquellos espacios del territorio nacional donde existen recursos o
elementos naturales, como especies vegetales y animales, condiciones geomorfológicas y
hábitat, de especial interés ecológico o escénicos, relevantes para la ciencia, la educación
y la recreación, que deben ser sometidas a un régimen especial de manejo, para su
conservación y manejo, según la categoría correspondiente” (artículo 34).
Las AUE “son aquellos espacios del territorio nacional que por sus características
especiales, localización y dinámica, requieren ser sometidos a un régimen especial de
manejo, a los fines de cumplir objetivos específicos de interés general como el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en ellos contenidos, la protección
y recuperación de áreas degradadas, la conservación de bienes de interés histórico
cultural y arqueológico paleontológico, la conservación de infraestructuras fundamentales
y la seguridad y defensa de la Nación” (artículo 37).
2
TPSegún la LOPOT las ABRAES son “áreas que por su fragilidad ecológica, belleza escénica, cantidad y
PT
calidad de recursos naturales, ubicación estratégica o grado de deterioro que presentan han sido así declaradas
de acuerdo a las leyes específicas que las rigen” (República de Venezuela 1983)
3
TPLey disponible en http://www.leyesvenezolanas.com/lopgot.htm .
PT TU UT
3

5. En la Tabla 1 se muestran todas las categorías de ANP y las categorías de mayor
relevancia para la conservación del ambiente dentro de las 15 AUE existentes, así como
su correspondiente categoría UICN.
Tabla 1. Categorías de Áreas Protegidas de Venezuela y Categorías UICN.
Categoría de APs Categoría UICN
Parques Nacionales II
Áreas Monumentos Naturales III
Naturales Refugios de Fauna Silvestre IV
4
Protegidas Santuarios de Fauna Silvestre TP PT
Zonas Protectoras VI
Reservas de Biosfera
Áreas Reservas de Fauna Silvestre
de Reservas de Pesca VI
Uso Reservas Forestales
Especial Áreas Boscosas bajo Protección
Administración de las APs de Venezuela
La política ambiental Venezolana es diseñada e implementada por el Poder Ejecutivo
Nacional a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN) 5 . En TP PT
1976 el MARN fue creado como un despacho autosuficiente siendo el primer ministerio
del ambiente en Latinoamérica. Todas las APs son creadas por decreto presidencial y
administradas por diversos organismos dentro del MARN, quienes realizan los estudios
técnicos que respaldan la creación y diseño de las APs.
4
Categoría aun sin representación, ver “Pudiera ser decretado primer Santuario de Fauna Silvestre en
TP PT
Venezuela” en http://www.marnr.gov.ve/default.asp?caso=11&idrev=30&idsec=234&idedi=34&idart=909
TU UT
5
TP PT TU www.marn.gob.ve UT
4

6. Hasta 1992, la política de APs en Venezuela consistió fundamentalmente en el
seguimiento del Plan preliminar para la creación de un Sistema de Parques Nacionales,
elaborado en 1958. El 49% de las áreas naturales protegidas contempladas en este plan
se había completado para 1993 (Yerena, Rivero y García 2003).
La creación de APs fue particularmente apoyada durante las dos presidencias de Carlos
Andrés Pérez en los períodos 1974-79 y 1989-93. Su primer mandato es especialmente
reconocido por el apoyo político que endosó al sector ambiental (Gutman 1998, Luy 2000,
Sisco 2003). La creación del MARN (el primer ministerio del ambiente en Latinoamérica 6 ), P P
del INPARQUES, de la Ley Orgánica del Ambiente y de un vasto número de áreas
protegidas hizo que su primer gobierno se reconociera como el nacimiento de la política
ambiental venezolana (Sisco 2003).
Hoy en día la estructura organizativa del MARN (ver Anexo I) la conforman: 1) el Nivel
Central integrado por Órganos de Alta Dirección, Órganos de Asesoría y Apoyo, Órganos
Sustantivos Centrales (Viceministerios), 2) Servicios Autónomos, 3) Autoridades Únicas
de Área y 4) 24 Direcciones Estadales Ambientales (DEA), las cuales son responsables
de la ejecución y administración de las funciones del MARN en cada estado del país. Por
otra parte, el Nivel Descentralizado está integrado por los Institutos Autónomos y las
instituciones con y sin fines de lucro bajo la tutela del Ministerio. De éstos, los encargados
de la administración de las APs en Venezuela son:
1) Viceministerio de Ordenación y Administración Ambiental (VOAA)
a. Dirección General de Planificación y Ordenación Ambiental 7 TP PT
Es responsable del ordenamiento territorial y de la planificación ambiental a nivel nacional.
Además se encarga de la administración de las Zonas Protectoras, aunque esta
responsabilidad no se refleja en ningún instrumento legal (Xabier Elguezabal
comunicación personal). La Dirección de Ordenación del Territorio y Dirección Técnica de
6
TPCuando en 1976 se creó el MARNR, muy pocas agencias de esa naturaleza existían en el mundo. Antes de
PT
1992 no se vio otra agencia gubernamental dedicada exclusivamente al ambiente hasta que en se crea en Chile
el CONAMA (Gutman 1998). Sin embargo, el CONAMA no tenía rango de Ministerio, por el contrario,
actuaba como una comisión de coordinación entre diferentes ministerios y agencias gubernamentales.
7
TPMás información en http://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=29&idedi=33
PT TU UT
5

7. las Zonas Costeras tienen responsabilidades de gestión u ordenación dentro de esta
Dirección General.
2) Viceministerio de Conservación Ambiental (VCA)
a. Dirección General de la Oficina Nacional de Diversidad Biológica 8 TP PT
En el año 2000 se fusionaron las Direcciones de Fauna y Vegetación para dar origen a
esta Dirección General, con el fin de coordinar el cumplimiento de los compromisos
adquiridos con la firma del Convenio de Diversidad Biológica. La administración de los
Refugios, Reservas y Santuarios de Fauna Silvestre, así como de las Reservas de
Biosfera, corresponde a la Dirección de Áreas Naturales Protegidas, una dependencia de
esta Dirección General. Algunas Reservas de Pesca asociadas a Refugios de Fauna
Silvestre también son administradas por esta Dirección General.
b. Dirección General de Bosques
Aunque esta Dirección corresponde al Nivel Central, administra algunas de las AUE con
mayor extensión y relevancia para la conservación ambiental del país, las Reservas
Forestales y las Áreas Boscosas Bajo Protección, a través de sus departamentos
regionales (Xabier Elguezabal comunicación personal).
c. Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) 9 TP PT
Es un instituto autónomo de relativa independencia presupuestaria y administrativa,
dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Fue creado en 1973 como un Instituto
Autónomo adscrito al extinto Ministerio de Obras Públicas (República de Venezuela
1973). Posteriormente, a través de reforma parcial de la Ley del Instituto Nacional de
Parques quedó adscrito al MARN (República de Venezuela 1978). Su objetivo según la
ley es “planificar, contratar, organizar, acondicionar, conservar y administrar los parques
nacionales y de recreación a campo abierto o de uso intensivo, exceptuando aquellos
parques cuya administración se rige por leyes u ordenamientos especiales” (República de
8
TP PT Más información en http://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=23&idedi=27
TU UT
9
TP PT www.inparques.gob.ve
TU UT
6

8. Venezuela 1978). La administración de los Parques Nacionales (PN) y Monumentos
Naturales (MN) es responsabilidad de INPARQUES. Este instituto posee una Dirección
General Sectorial dedicada a los PN y MN y otra a los Parques de Recreación. La
Dirección Nacional de Parques se subdivide en Direcciones Regionales Administrativas
que coordinan la labor de manejo de los Superintendentes y guardaparques de cada
parque contenido en la región.
La Dirección General de Educación Ambiental y Participación Comunitaria 10 , que forma TP PT
parte del VCA, tiene responsabilidades relacionadas con dos elementos de la
gobernanza: mecanismos de participación y fortalecimiento de capacidades.
El principal cambio en la estructura de las organizaciones que administran las APs en
Venezuela, reseñado por los encuestados para la última década (pregunta 1 de la
Consulta Nacional) fue la transformación del Servicio Autónomo de Fauna en Dirección de
Áreas Naturales Protegidas (ver 2.a. en Pág. 6).
En la Memoria y Cuenta del MARN (2006) se reseña un cambio estructural importante
que ocurrió el año pasado: la creación de la Oficina de Atención Comunitaria y Desarrollo
Endógeno dentro de INPARQUES. Esta oficina es “transversal a la Dirección de Parques
Nacionales y Parques de Recreación, con la finalidad de constituirse como unidad
coordinadora para la evaluación de posibles núcleos de desarrollo endógeno y proyectos
socio-productivos en áreas de parques”.
Otras instituciones relevantes
Guardia Nacional
La Guardia Nacional (GN) 11 es uno de los cuatro componentes de las Fuerzas Armadas
TP PT
Nacionales. Está a cargo de la guardería ambiental, por lo cual coopera con el MARN e
INPARQUES en las labores de vigilancia y control de las APs (República de Venezuela
1991). En cada estado, el Servicio de Guardería del Ambiente y de los Recursos
10
TP PT Más información en http://www.marn.gob.ve/default.asp?caso=10&idrev=23&idsec=213&idedi=27
TU UT
11
TP PT www.guardia.mil.ve
TU UT
7

9. Naturales de la GN opera en una Coordinación Ambiental enlazada con el MARN 12 . Dado TP PT
que la ley les confiere de manera exclusiva la potestad para detener a los infractores, su
cooperación (o la falta de ella) juega un papel clave en el procesamiento de los delitos
ambientales.
Poder ciudadano
Entre los actores que tienen participación indirecta en las decisiones acerca de las APs,
se encuentra el Poder Ciudadano. Por la naturaleza de sus responsabilidades son una
pieza fundamental en el mejoramiento de las condiciones de las APs venezolanas (ver
Artículos 273 a 291, República Bolivariana de Venezuela 1999). Los órganos del Poder
Ciudadano son:
1) Defensoría del Pueblo 13 TP PT
Tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantías
establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los tratados
internacionales sobre derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos y
difusos, de los ciudadanos. El ambiente y los pueblos indígenas son dos de las ocho
áreas de acción (materias) de la Defensoría del Pueblo.
2) Ministerio Público 14
TP PT
Está bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de la República. Los fiscales
ambientales dependen de la Dirección de Ambiente de la Fiscalía General. Su misión es
velar por el cumplimiento de los derechos y leyes ambientales en todo el territorio
nacional. Es su responsabilidad el inicio de los trámites investigativos cuando se
sospeche la comisión de delitos ambientales establecidos en la Ley Penal del Ambiente y
en otros instrumentos legales.
12
TP La programación nacional de Vigilancia y Control elaborada por el MARN y la Dirección de Guardería
PT
Ambiental de la GN para 2006 esta disponible en www.marn.gob.ve (Vigilancia y Control)
TU UT
13
TP www.defensoria.gov.ve
PT TU UT
14
TP www.fiscalia.gov.ve
PT TU UT
8

10. 3) Contraloría General de la República 15 TP PT
Es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y
bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de
autonomía funcional, administrativa y organizativa. Orienta su actuación a las funciones
de inspección de los organismos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Publico Nacional, Estadal, Distrital, Municipal y en Territorios y Dependencias Federales.
Su ámbito de control también incluye los institutos autónomos, el Banco Central de
Venezuela, las universidades públicas, sociedades, fundaciones y asociaciones civiles,
así como las personas naturales y jurídicas que sean contribuyentes.
Marco jurídico
Más de 25 artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela están
relacionados con diversos elementos de la gobernanza (en general) y de las APs en
Venezuela (República Bolivariana de Venezuela 1999) 16 : TP PT
- Descentralización (artículos 17, 157, 158, 184, 185, 269, 294)
- Transparencia (artículos 141, 293, 294, 311)
- Participación ciudadana (artículos 128, 168, 173, 187, 255, 294)
- Derechos de los Pueblos Indígenas (artículos 119 a 126)
- Derechos Ambientales (artículos 127 a 129)
(Selección del Artículo 127). “El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, genética, los
procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de
especial importancia ecológica”.
- Derechos Políticos (artículos 62, 66 y 70)
15
TP PT www.cgr.gov.ve
TU UT
16
TP PT Disponible en www.misionvenezuela.gov.ve
TU UT
9

11. (Artículo 62). “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en
los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el
medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto
individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la
generación de las condiciones más favorables para su práctica”.
(Artículo 66). “Los electores y electoras tienen derecho a que sus representantes rindan
cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa
presentado”.
(Artículo 70). “Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su
soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la
revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y
la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante,
entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la
cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas
de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua
cooperación y la solidaridad”.
- Seguridad de la Nación (artículo 327)
(Artículo 327). “La atención de las fronteras es prioritaria en el cumplimiento y aplicación de los
principios de seguridad de la Nación. A tal efecto, se establece una franja de seguridad de
fronteras cuya amplitud, regímenes especiales en lo económico y social, poblamiento y utilización
serán regulados por la ley, protegiendo de manera expresa los parques nacionales, el hábitat
de los pueblos indígenas allí asentados y demás áreas bajo régimen de administración
especial”.
Además existe un extenso marco legal que sustenta las APs y que data de 1940. Algunos
instrumentos jurídicos relacionados con las APs venezolanas y con varios elementos de la
gobernanza (en general) se muestran en el Anexo II. Todas las leyes relacionadas con
aspectos de gobernanza han sido promulgadas después del año 2000.
Cuatro leyes de importancia para la gobernanza de APs en Venezuela serán aprobadas
en el futuro cercano:
- Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del
Territorio. La fecha de entrada en vigencia fue extendida para realizar la
consulta pública. Sustituirá a la Ley promulgada en 1983 (ver Anexo II).
- Ley Orgánica para la Conservación del Ambiente. Sustituirá a la Ley
promulgada en 1976 (ver Anexo II). Se pueden enviar comentarios a Ley a
través de correo electrónico dirigido a la Comisión de Ambiente de la
Asamblea Nacional.
10

12. - Ley de Reforma Parcial del decreto con Fuerza y Rango de Ley de Zonas
Especiales de Desarrollo Sustentable (devuelta por el ejecutivo en 2002,
aun por discutir). Sustituirá a la Ley promulgada en 2001 (ver Anexo II).
- Ley de Participación Ciudadana. Se puede participar en la consulta pública
llenando una encuesta disponible en el sitio web de la Asamblea Nacional.
La existencia de un extenso marco legal ambiental, pionero en el continente y en algunos
casos en el mundo, es una de las mayores fortalezas como país en el ámbito ambiental.
Además de este conjunto de leyes, Venezuela es signataria de varios convenios
internacionales relacionados con las APs (ver Anexo II).
Marco de politicas publicas
Los instrumentos jurídicos recientes reflejan transversalmente la concepción del desarrollo
en armonía con la conservación, el mejoramiento ambiental y el aprovechamiento de
recursos naturales basado en una adecuada ocupación del territorio, las potencialidades
de los recursos naturales y los condicionantes ambientales. Sin embargo, en ese conjunto
de normas no se reconoce el papel de las APs en el desarrollo sustentable del país.
Venezuela carece de un instrumento de políticas públicas y bases técnicas para la gestión
de un sistema nacional de áreas protegidas (Bevilacqua et. al. 2006).
Desde su inicio, la gestión del MARN ha estado fundamentada en el esquema de
autorizaciones y permisología, típico de una política basada en mecanismos de comando
y control. Algunos investigadores suelen referirse a esta política como una política de
manejo de recursos naturales, basada en un concepto exclusivamente utilitario del
ambiente (Gutman 1998, Velasco 2001) y no en una concepción integral del ambiente
cuya conservación y manejo hay que gerenciar en función de un plan de desarrollo que
contenga al ambiente dentro de sus fines.
Este esquema de funcionamiento generalmente desconoce que las causas de los
problemas ambientales son, en su mayoría, económicas y sociales, y que por tanto las
soluciones escapan del ámbito ministerial. Las decisiones del MARN dependen del
consenso de otros Ministerios y en algunos casos de la aprobación de la Asamblea
11

13. Nacional. Aunado a esto, el MARN ha contado históricamente con una menor fortaleza
política dentro del consejo de ministros. Ello ha minimizado la influencia de la política
ambiental respecto al resto de las políticas públicas. Igualmente, su papel en el diseño de
las políticas que le corresponden por ley, ha sido limitado y disminuido por la acción de
otros Ministerios tradicionalmente considerados de mayor jerarquía.
Niveles de autoridad en la toma de decisiones 17 TP PT
INPARQUES funciona con relativa independencia administrativa y presupuestaria debido
a la relevancia de sus funciones y la extensión de las áreas bajo su jurisdicción. Sus
problemas como institución se originaron por la rápida expansión del sistema de Parques
Nacionales, la cual no se acompañó de una reforma organizacional que incluyera
incremento presupuestario, de personal y delegación de funciones y poderes a las
direcciones regionales. En 1992, los PN y MN de Venezuela ya abarcaban unas 14
Millones de ha, equivalentes a 15% del territorio nacional. Para ese entonces, el promedio
mundial de cobertura de AP era de apenas 5%, el cual se propuso aumentar a 10% como
meta para el V Congreso Mundial de Parques en 2003.
Tanto la extensión en número y superficie como la relevancia estratégica de los PN y MN,
han sobrepasado la capacidad de INPARQUES como ente administrador. Además de
resguardar el patrimonio natural y la diversidad biológica del país, los PN y MN producen
gran parte del agua consumida en el país, contribuyen a la producción hidroeléctrica y
delimitan fronteras internacionales (Gutman 2002, Angulo y Naveda 2003, Aponte 2005).
Además de éstos, existen numerosos intereses económicos relacionados con la industria
turística, industria pesquera, explotación minera y petrolera, agricultura y ganadería, que
se negocian y deciden en instancias superiores, mermando la capacidad de INPARQUES
de ejercer influencia en los asuntos relacionados con las áreas que están bajo su propia
jurisdicción.
Por otra parte, existen casos en los que otras dependencias del MARN se solapan en
funciones y sobrepasan en autoridad a INPARQUES. Tal es el caso del Parque Nacional
17
TP En esta sección se hará énfasis en INPARQUES, debido a que es el organismo administrador de áreas
PT
protegidas del que se tiene mayor información.
12

14. Archipiélago de los Roques, en donde numerosos organismos públicos y privados
conforman un complejo sistema para la toma de decisiones dentro del parque 18 . En este TP PT
parque nacional, INPARQUES tiene un papel secundario en el ejercicio del poder,
desplazado por la Autoridad Única de los Roques, un organismo de carácter coordinador
que no depende de ninguno de los viceministerios, ya que reporta directamente al
Despacho Ministerial (ver Anexo I).
La debilidad institucional de INPARQUES es un factor importante a considerar para la
buena gobernanza de las APs de Venezuela.
El marco institucional de INPARQUES está orientado hacia la descentralización y en 2003
“se inicio un proceso de desconcentración administrativa para la gestión de cada uno de
los PN y MN” (INPARQUES 2003). Sin embargo, algunos funcionarios que trabajan en los
PN y MN consideran que la acumulación de funciones en la Dirección Nacional de
INPARQUES es excesiva, restándoles autoridad para la solución de los problemas
locales. Asimismo la mayoría de los encuestados en la Consulta Nacional percibieron a
INPARQUES como una institución igual o más centralizada que en 1992, principalmente
por la poca autonomía que se tiene en las regiones.
Por otra parte, los encuestados percibieron una mayor participación de la sociedad en la
toma de decisiones desde 1992, especialmente en el caso de las comunidades locales y
pueblos autóctonos.
Mecanismos de participación
La concepción del manejo participativo y la cogestión de APs es un discurso cada vez
más frecuente en las instituciones públicas e instrumentos de planificación y gestión. Sin
embargo, una revisión sobre del tema y las experiencias concretas llevadas a cabo en el
país revela que todavía no existe una implantación efectiva de la filosofía de arreglos
institucionales de gestión compartida, según los estándares y la concepción actual del
tema (Bevilacqua et al. 2006). Actualmente, la participación responde más a la voluntad
de actores locales a cooperar en favor del logro de metas de manejo establecidos por los
18
TP PT Ver Perfil del Parque Nacional Archipiélago Los Roques en www.bioparques.org/documentos
TU UT
13

15. administradores de APs, que a una visión inclusiva en la toma de decisiones de manejo,
propias de un modelo de cogestión (Queremel 2005, Bevilacqua et al. 2006).
Las consultas públicas de los Planes de Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU) 19 TP PT
han sido espacios de encuentro para debatir sobre las preocupaciones prioritarias de los
actores vinculados a la gestión de las APs (Bevilacqua et al. 2006). La mayoría de los
encuestados en la Consulta Nacional percibió a estas consultas públicas como el
principal mecanismo de inclusión de otros actores para el manejo de las APs en la
actualidad. Lamentablemente se observa una tendencia a la disminución de estos
procesos de consulta (Bevilacqua et al. 2006).
La construcción de alianzas con diferentes sectores para la creación y fortalecimiento
de las APs de Venezuela ha sido el objetivo de diversas organizaciones no
gubernamentales (ONG) en la última década (ver Estudio de Caso 1). Por otro lado, las
campañas de presión han sido un mecanismo de participación de diversas ONG ante
cambios de categoría o proyectos de desarrollo que afectan la integridad de las APs (ver
Estudio de Caso 2).
Existen diversas iniciativas para agrupar a voluntarios interesados en la defensa del
ambiente. Una de ellas, los vigilantes voluntarios, es promovida por el MARN a nivel
nacional 20 . Otros ejemplos de brigadas voluntarias son la Brigada Conservacionista
TP PT
“Las Tortugas Marinas” impulsada por PROVITA y la Brigada “Nuevas Raices”, apoyada
por la Fundación Tierra Viva dentro de su proyecto “Pittier: Parque, Hombre y Cacao” que
se desarrolla en el PN Henri Pittier.
El 800-AMBIENTE es un centro de atención telefónica del MARN, con operadores las 24
horas, donde las personas, previamente identificadas, pueden formular denuncias en
relación con posibles ilícitos ambientales 21 . TP PT
19
TP Los Planes de Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU) son los instrumentos que establecen los
PT
objetivos y lineamientos para el manejo de los Parques Nacionales en el país. Los PORU son elaborados por
INPARQUES para luego ser sometidos a consulta pública con la participación de miembros de comunidades,
organizaciones no gubernamentales e institutos de investigación. Posteriormente, el PORU debe ser
presentado al Presidente de la República para ser aprobado en Consejo de Ministros. Cada 5 años, estos
planes deben ser revisados y consultados (Fundación Tierra Viva, 1999).
20
TP PT TU www.marn.gob.ve (ver presentación en PowerPoint, sección Vigilancia y Control)
UT
21
TP PT TU www.marn.gob.ve (ver presentación en PowerPoint, sección Vigilancia y Control)
UT
14

16. Por otra parte, INPARQUES informó recientemente que 63 estudiantes de Gestión
Ambiental de la Universidad Bolivariana de Venezuela, realizarán pasantías en dos
parques nacionales cercanos a Caracas (El Avila y Macarao) y en cinco parques de
recreación 22 . TP PT
Quizás el principal obstáculo que presenta la incorporación de la ciudadanía a los
procesos de consulta y cogestión de las APs se encuentra en los propios organismos
gubernamentales. Para cambiar el estilo tradicional de políticas diseñadas unilateralmente
no basta con modificar el instrumento jurídico y hacer las consultas públicas. También es
necesario fomentar programas educativos y formativos dirigidos a los funcionarios
públicos, para adaptar la estructura funcional de los organismos gubernamentales a la
nueva legislación.
Las Misiones son un mecanismo de inclusión social del Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela con el fin de favorecer a las comunidades organizadas. Aunque
ninguna Misión está directamente relacionada con las APs, algunos elementos de
gobernanza estan presentes en ellas. Dos Misiones son desarrolladas por el MARN:
Misión Guaicaipuro y la recién lanzada Misión Árbol. La Misión Guaicaipuro pretende
fortalecer la capacidad de gestión comunitaria y generar espacios de discusión para
desarrollar la participación protagónica en la toma de decisiones, planificación,
programación y subsistencia de las comunidades indígenas 23 . El objetivo principal de la
TP PT
Misión Árbol es incrementar la conciencia conservacionista y es parte del Plan Nacional
de Reforestación Productiva 24 . TP PT
“Este plan se sustenta en la participación protagónica de las comunidades, las cuales se
organizan en comités conservacionistas para detener, mediante el establecimiento de
plantaciones con fines protectores y agroforestales, el deterioro y la pérdida de bosques
producto de las deforestaciones en el territorio nacional. La idea, a largo plazo, es generar
conciencia en la población venezolana sobre la importancia de los bosques, el equilibrio
ecológico y la recuperación de espacios degradados como consecuencia del modelo de
desarrollo predominante, particularmente en quienes habitan áreas rurales, con el objetivo
22
TP PT TU www.rnv.gov.ve UT
23
TP PT TU www.misionvenezuela.gov.ve UT
24
TP PT TU www.marn.gob.ve UT
15

17. de promover una nueva ética ambientalista y mejorar su calidad de vida”. Actualmente
existen 786 comités conservacionistas, de los cuales 460 tienen proyectos en ejecución
por un monto aproximado de 10 millardos de bolívares 25 . El Presidente de la República
TP PT
Bolivariana de Venezuela pidió integrar a los comités conservacionistas a la estructura de
los Consejos Comunales. La meta para el 2006 es sembrar 20 millones de árboles 26 .TP PT
La polarización de la sociedad venezolana ha generado una pérdida de confianza mutua
entre los actores públicos y privados que impone límites adicionales a la colaboración
entre sectores gubernamentales y no gubernamentales. Es por ello que se hace necesaria
la profundización de la participación como una estrategia para reactivar la comunicación
entre el Estado y algunos actores de la sociedad civil (organizaciones no
gubernamentales, universidades, centros de investigación) y el sector privado
empresarial, con el objetivo de fortalecer la democracia ambiental.
Mecanismos de rendición de cuentas
El principal mecanismo de rendición de cuentas para organismos gubernamentales
ambientales es la Memoria y Cuenta anual del MARN, el cual está disponible en su sitio
web. Sin embargo, no es posible conocer con detalle lo que sucede en cada AP, ya que
es un informe general de gestión. Se pueden conocer los principales logros de
INPARQUES y su presupuesto general por ser un Instituto Autónomo, pero incluso en
este caso se incluyen otras áreas que no son APs (parques de recreación).
La Defensoria del Pueblo realiza un Anuario en el que se resumen las denuncias recibidas
y está disponible en su sitio web. Las denuncias reseñadas para parques nacionales
señalan a las invasiones y la explotación minera como las principales amenazas; mientras
que los pueblos indígenas denunciaron problemas con tenencia de tierras por
insuficiencias en el proceso de demarcación, deforestación y explotación de carbón en
sus territorios (Defensoria del Pueblo 2002, 2003, 2004).
25
TP PT TU www.marn.gob.ve UT
26
TP PT TU www.abn.info.ve
UT
16

18. Varias organizaciones no gubernamentales (ONG) 27 han desarrollado mecanismos de
TP PT
seguimiento de la efectividad de manejo de las APs de Venezuela. Una evaluación de los
43 PN y 21 MN realizada en 2001 encontró que sólo 8 de ellos se encontraban en
condición de Alto Riesgo, una situación que se había mantenido con pocos cambios
desde la década anterior (Fudena 2002). En 2002 de un total de 15 Parques Nacionales y
un monumento natural evaluados, 6 resultaron clasificados como críticamente
amenazados mientras que el resto presentaba niveles de amenaza o vulnerabilidad que
ponían en riesgo el cumplimiento de sus objetivos como áreas protegidas 28 TP PT (Provea
2003, Bioparques 2005). Tres años más tarde y con una muestra ampliada a 22 APs
evaluadas, el 50% de éstas se encontraron Amenazadas o Críticamente Amenazadas 29 . TP PT
Es interesante resaltar que Provea, una ONG para la defensa de los derechos humanos,
utilice la información producida por ONGs ambientales. Esto es una muestra del efecto
que tiene la publicación de reportes en Internet para mejorar el acceso a la información.
En ese sentido, el gobierno actual ha colocado numerosos documentos jurídicos a la
disposición del público general en internet, favoreciendo la participación ciudadana.
Dos publicaciones realizadas por ONGs, basadas en encuestas y estudios de caso,
resumen aspectos relacionados con la rendición de cuentas de las APs en Venezuela:
- Conservación y Desarrollo Sostenible en Venezuela 1992-2002. Visión de
la Sociedad Civil en la Implementación de la Agenda 21 (Díaz, Novo,
Sobrino, Gianmarino, Apostólico, Gómez 2002).
- Situación del Acceso a la Información, a la Participación y a la Justicia
Ambiental en Venezuela (Freitas, Ponce, Ascanio, Rendón, Socorro y
Rodríguez 2005).
Aunque existen algunos mecanismos para la rendición de cuentas, seria apropiado lograr
un mayor nivel de detalle para las APs de Venezuela. También es necesario continuar
27
TP Bioparques, Fudena, Global Forest Watch, Oilwatch, The Nature Conservancy y Vitalis.
PT
28
TP En situación de amenaza crítica: el monumento natural Pico Codazzi y los parques nacionales: Cerro
PT
Saroche, El Guache, Laguna La Restinga, Mochima y Terepaima. En situación de amenaza y vulnerabilidad
los parques nacionales: Cerro Copey, Archipiélago Los Roques, Dinira, Guaramacal, Henri Pittier, El Ávila,
Laguna de Tacarigua, Macarao, Yacambú y Yurubí.
29
TP Cálculo elaborado usando datos actualizados de Bioparques 2005.
PT
17

19. promoviendo la transparencia tanto en los organismos gubernamentales como en las
ONGs. Este podría ser el primer paso para recuperar la confianza perdida y así reducir la
polarización de la sociedad venezolana.
Régimen de tenencia de tierras
Conflictos con habitantes y vecinos de las APs
La tenencia de la tierra podría considerarse el origen de la mayoría de los problemas que
se han presentado a lo largo de la historia de las APs en Venezuela. Para entender sus
implicaciones es necesario considerar que éstas fueron concebidos en el marco del
paradigma clásico de la conservación, una visión según la cual la gente es percibida como
una amenaza para la naturaleza y por tanto se considera necesario separarlos (Amend y
Amend 1992, Brown 2000). Al igual que en muchos otros países, en Venezuela se siguió
el modelo aplicado en los Estados Unidos de Norteamérica para el diseño de PN, el cual
proponía la delimitación de áreas especiales para evitar su uso directo y posterior
degradación, y otras áreas a disposición del disfrute público (Gabaldón 1992). La
adopción de esta política se oficializó en Venezuela con la firma del Convenio de
Washington en 1940 y su posterior aprobación como ley nacional en 1941 (Yerena et al.
2003).
Por esta razón, la legislación Venezolana que rige a las APs, presenta una marcada
tendencia a concebir las ocupaciones y la existencia de propiedades particulares en sus
tierras, como negativas y contrarias a sus fines (Pérez 1992). Esto condujo a la
implementación de una política de “saneamiento” o desocupación de las áreas
recientemente declaradas como APs, usando como base la ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública o Social de 1947 modificada luego en 1958.
Esta política se aplicó por primera vez en el Parque Nacional Guatopo, siendo el único
caso en el que un proceso legal determinó el estado de tenencia de tierras dentro del AP.
Este proceso se facilitó por la disponibilidad de recursos financieros en una época de
crecimiento económico. La grave crisis económica que se inició a partir de 1980 limitó
cualquier esfuerzo en esa dirección, a pesar de la existencia de normas expresas que así
lo estipulan. En el resto de los 43 PNs, no ha existido nunca una política consistente en el
18

20. tiempo, que resuelva los conflictos de uso generados por la presencia de habitantes
dentro de las APs y el tratamiento de ilegalidad que las leyes le atribuyen. Como
consecuencia, los habitantes de los PNs se encuentran en una situación irregular,
acusados de ilegalidad a pesar de que el Estado no ha cumplido con su obligación en el
reconocimiento de sus derechos, lo cual los deja sin alternativas (Yerena y Escalona
1992).
Esta irregularidad ha favorecido tanto la proliferación de conflictos de uso como el
tratamiento arbitrario por parte de funcionarios, generando en algunas de las poblaciones
dentro y alrededor de los PNs un resentimiento contra éstos. Existen casos en los que
campesinos afirman haber sido estafados durante los procesos de valoración de sus
propiedades y se quejan de no haber recibido una compensación adecuada. Por otra
parte existen ocupantes profesionales que invaden para luego exigir una compensación,
por lo que la situación es bastante compleja (Aponte y Salas 2003).
Algunos de los casos documentados de conflictos entre el AP y sus habitantes o vecinos,
incluyen a los parques nacionales Mochima (Amend y Amend 1992; Terborgh y Davenport
2002), Guatopo (Castillo, Aponte y Salas 2004), Macarao (Aponte y Salas 2001a), Cerro
Saroche (Aponte y Salas 2001b), Canaima (Rodríguez 2004a; Rodríguez 2004b), Sierra
Nevada (Reyes y López 1992) y Yacambú (Aponte y Salas 2003) entre otros. En general,
las comunidades perciben a los parques como obstáculos para su desarrollo económico y
el mantenimiento de su modo de vida. La relación antagónica entre los parques y sus
actuales o antiguos ocupantes, se ha agravado con la debilidad institucional de
INPARQUES. En varias ocasiones, los habitantes de los PNs han restringido la entrada al
personal de INPARQUES y a los visitantes, llegando a situaciones de amenaza o
agresión física contra los funcionarios y las instalaciones.
En 1989 se decretó el Reglamento Parcial de la LOPOT y se establecieron por primera
vez los derechos de “los propietarios de cultivos compatibles con los fines del parque y
establecidos con anterioridad a la creación del mismo” a permanecer en sus tierras,
siempre que se adaptaran a las condiciones que se establezcan en cada caso. Con la
aprobación de esta ley se creó la figura legal de Poblado Autóctono, la cual permitió a
ocupantes anteriores al parque, vivir en él bajo condiciones reguladas por el Plan de
Ordenamiento y Reglamento de Uso (PORU). Si bien esta medida contribuyó a crear un
19

21. precedente legal que aclaró la situación acerca del régimen de propiedad de tierras dentro
del parque; también es cierto que un 44% de los PNs y 54% de los MNs carecen de un
PORU (Díaz et al. 2002).
Impulsado por las resoluciones de la Cumbre Mundial del Ambiente y del Congreso
Mundial del Parques realizado en Caracas en 1992, el tema de la presencia humana en
las APs cobró notoriedad y se discutió en círculos académicos, e incluso en los
organismos responsables de la administración de las APs. Desde el año 2000,
INPARQUES inició “cambios significativos en sus políticas y estrategias. Como paradigma
central orientador de sus acciones, se parte de la idea de que los espacios bajo resguardo
de la institución son territorios para el desarrollo sustentable, en lugar de espacios
aislados del devenir de las comunidades asentadas en ellos, o especie de islas de
conservación”. Es por ello que INPARQUES “busca la sustentabilidad de su gestión en los
diversos órdenes: económico, social, ambiental y cultural, para hacer posible su inserción
en el desarrollo del país (INPARQUES 2003). Sin embargo, estas discusiones e ideas no
se han traducido en la ejecución e implementación de acciones consistentes con los
nuevos paradigmas de relación parques-habitantes. En 2005 se presentó un proyecto de
desarrollo endógeno para desarrollar ecoturismo en el PN Guatopo, el cual despertó la
preocupación de los habitantes de la zona y de la comunidad ambientalista en general,
alertando acerca de posibles interpretaciones erróneas de este cambio de paradigma
(Hernández 2005).
Territorios Indígenas
El valor del territorio de un pueblo indígena se caracteriza más por un uso y significación
espiritual que por su valor de cambio, lo que establece una diferencia con la concepción
de propiedad que se establece en el Código Civil Venezolano. La Ley de Demarcación y
Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas (LDGHI) reconoce el caso en el
cual estas tierras se solapan con APs y delega la implementación a un reglamento
específico que aún se encuentra en elaboración (Bastidas, Croes y Piña 2005).
Aguilar (2003) evaluó los escenarios viables para conciliar las APs con los territorios
indígenas dentro del marco de la nueva situación política y jurídica en el año 2001. En su
20

22. opinión se hacía necesaria una reforma de la Ley Orgánica del Ambiente (1976) y de la
Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), para incorporar la figura de
territorios indígenas en ambos instrumentos jurídicos. Ambas reformas se llevan a cabo
actualmente, tomando en cuenta otros instrumentos jurídicos como la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (1999) y la LDGHI aprobada en 2001 (Bastidas et al.
2005).
Los avances en materia de derechos indígenas han sido referidos por la comunidad
conservacionista de Venezuela, como uno de los más significativos en cuanto al
fortalecimiento de grupos minoritarios para el cumplimiento de las metas planteadas en la
Agenda 21 (Díaz et al. 2002). Con el reconocimiento de los derechos indígenas sobre sus
tierras se dan los primeros pasos para resolver un problema fundamental dentro de las
APs, la titularidad de las tierras. Sin embargo, la elaboración de las normativas supone un
gran reto de conciliación de intereses debido a que el solapamiento de territorios
indígenas con APs es elevado (Figura 1). Investigaciones recientes revelan que aunque
no existe una base cartográfica que permita establecer con precisión el grado de
solapamiento entre APs y las propuestas de demarcación de tierras indígenas,
actualmente un total de 54 APs se solapan con áreas de ocupación tradicional indígena
(Bevilacqua et al. 2006). Esta cifra representa el 14% de APs existentes para 2003,
afectando por lo menos a 26 de 28 grupos étnicos indígenas 30 registrados por el censo de
P P
1992 (Bevilacqua et al. 2006).
La distribución de la mayoría de los pueblos indígenas en Venezuela abarca las zonas
periféricas más aisladas y mejor conservadas del país, principalmente al sur del río
Orinoco (Bevilacqua et al. 2006). En materia de conciliación de intereses existe un
progreso sin precedentes en el país entre las APs y los territorios indígenas, tanto en
términos jurídicos como en los procesos de inclusión en la toma de decisiones de los
pueblos indígenas. Sin embargo, es necesario alertar que la consagración de los
derechos indígenas queda sólo en el papel, si las políticas económicas, especialmente las
relacionadas con la industria extractiva, afectan directamente el ambiente y los territorios
indígenas (Defensoria del Pueblo 2002, 2003, 2004).
30
TP De acuerdo a la Ley de Demarcación y Garantía de Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, actualmente
PT
son reconocidas 35 etnias indígenas en Venezuela.
21

23. Figura 1. Distribución de territorios Indígenas y de Áreas Protegidas.
Mapa de solapamiento
de los territorios
indígenas con las Áreas
Naturales Protegidas
(PN, MN, RF, RB). Se
excluyen las Zonas
Protectoras.
Fuente: Elaboración
propia a partir de mapas
del Instituto Cartográfico
de Venezuela Simón
Bolívar (2005)
Los pueblos indígenas del Alto Caura (Sanema y Ye`kwana) han demostrado que pueden
hacer valer sus derechos, aun cuando la presencia del Estado venezolano es poco
perceptible en la zona. Estos pueblos se han movilizado y organizado en un esfuerzo por
proteger los recursos biológicos de su zona, a través de la creación de una cadena de
radio-transmisores, el establecimiento de una asociación indígena multiétnica, el mapeo
de los recursos y usos de su territorio, el registro de sus conocimientos como propiedad
intelectual propia (siendo el primer grupo étnico que aplica a la titulación legal bajo la
nueva legislación), la capacitación de los miembros de las comunidades como
“parabiólogos’, realización de talleres comunitarios para revisar sus instituciones,
elaboración de un borrador de Plan de Manejo para el área, promoción de la co-
administración de las APs existentes, fortalecimiento de su propia capacidad institucional,
haciendo su mejor esfuerzo en la consecución de mejores relaciones interétnicas y en la
promoción de la participación de la mujer indígena (Colchester, Silva y Tomedes 2004).
22

24. Las comunidades concluyeron que las APs de la zona complementan el sistema de
administración consuetudinario y creencias. Por lo tanto han decidido no solicitar la
revocación de los dos MN de Ichún-Guancoco y de la Serranía de Maigualida ni del PN
Jaua-Sarisariñama. Más bien han propuesto al Ministerio del Ambiente e INPARQUES
que, ya que estas áreas aún carecen de reglamentos, éstas sean coadministradas, por lo
que el personal indígena no sólo sería responsable por la vigilancia y control del acceso a
las montañas, como guardaparques, sino que también se comparta la autoridad
generalizada de las APs en las juntas administrativas establecidas para ese propósito.
Desde el punto de vista de las comunidades indígenas, las otras dos APs que se solapan
en el Caura sí necesitan ser modificadas. Se objeta la posibilidad de que el alto Caura sea
puesto, eventualmente, a la disposición de compañías madereras comerciales de
extracción, lo cual constituye el objetivo ostensible de la designación del área como
Reserva Forestal Caura. Por ello las comunidades proponen reconfigurar la frontera sur
de la Reserva Forestal y cuestionan la designación del Caura oriental como parte de la
Zona Protectora del Sur del Estado Bolívar, ya que los reglamentos correspondientes para
la administración de esta AP jamás han sido desarrollados y por lo tanto son irrelevantes
(Colchester et al. 2004).
Conflictos de uso con la industria extractiva
Venezuela es el quinto exportador mundial de petróleo y la renta petrolera es la principal
fuente de ingresos del país. En consecuencia, la política ambiental Venezolana está
signada por las contradicciones y los conflictos de intereses propios de su naturaleza de
Petro-Estado (Aponte 2005).
El Plan de Negocios de Petróleos de Venezuela (PDVSA) 31 comprende un amplio
TP PT
conjunto de proyectos petroleros, petroquímicos y carboníferos, varios de los cuales se
desarrollan en las zonas de influencia de los parques nacionales Turuépano, Mariusa,
Sierra de San Luis, Médanos de Coro, Ciénagas de Catatumbo y Sierra de Perijá; la
Reserva de Biósfera Mariusa-Delta del Orinoco; la Reserva de Fauna Ciénagas de Juan
31
TP Comprendía inicialmente el período 1997-2003. Fue reformulado y ampliado y se firmaron contratos con
PT
diversas empresas internacionales con un plan de ejecución que se extiende hasta el 2030.
23

25. Manuel; el Monumento Natural Cerro Santa Ana y el Refugio de Fauna Laguna Boca de
Caño (Provea 1997).
Por otra parte, PDVSA tiene previsto construir el "Complejo Industrial Petrolero, Gasífero y
Petroquímico Gran Mariscal de Ayacucho" (CIGMA), en un área de 6.300 ha ubicada al
sur del PN Península de Paria. El gas natural será extraído en áreas marinas ubicadas al
noroeste del parque, por lo que se requiere construir un gasoducto para transportar el gas
hasta CIGMA, donde será procesado. Una de las alternativas de construcción del
gasoducto implica atravesar el parque nacional de norte a sur (Castillo, Borges y Salas
2004). Además del impacto en los bosques húmedos en estado prístino, se estima que el
proyecto petrolero modificará la base económica, poblacional y urbanística de los centros
poblados cercanos al parque (PNUD-PDVSA 2004), aumentando la migración hacia la
zona y la demanda de agua proveniente del parque nacional (Castillo et al. 2004).
Recientemente, se ha anunciado la realización del proyecto “Gran Gasoducto del Sur” que
transportaría gas natural desde Venezuela hasta Argentina y Brasil, el cual ha despertado
el rechazo de los pueblos indígenas y las organizaciones ambientalistas 32 . El gasoductoTP PT
contradice los derechos ambientales y de pueblos indígenas consagrados en la
constitución y atravesaría dos importantes APs del sur de Venezuela: La Reserva Forestal
Imataca y el PN Canaima. Sin embargo, la viabilidad de este proyecto está siendo
cuestionada debido a que tiene altos costos ambientales, sociales y económicos 33 . TP PT
Además de la industria petrolera, la presencia de oro y diamantes en el subsuelo de las
APs ubicadas al Sur del río Orinoco también genera presión. Sin embargo, su distancia de
los grandes centros poblados y su difícil acceso por otra vía que no sea fluvial, hacen que
las dimensiones de la afectación sean menos conocidas en la ciudadanía y en los
políticos del país. La falta de presión ciudadana generada por el desconocimiento,
contribuye a que no se tomen medidas efectivas para su regulación y control. La
construcción del Tendido eléctrico en el Parque Nacional Canaima y el PORU de la
Reserva Forestal de Imataca, ambos iniciados en 1997 representan excepciones a este
caso. Las protestas públicas en contra del tendido eléctrico en Canaima y por la
derogación del decreto de Imataca, contribuyeron a crear un clima en la relación Estado-
32
TP Ver artículos “Lideres indígenas rechazan gasoducto” (08 Marzo 2006) y “Ambientalistas exigen
PT
suspensión del proyecto del gasoducto” (09 Marzo 2006) en www.correodelcaroni.com
TU UT
33
TP Ver artículo “Gasoducto en veremos” en www.elimpulso.com
PT TU UT
24

26. Sociedad que se reflejó posteriormente en el cambio de actores políticos iniciado en 1999
y la inclusión de los derechos ambientales e indígenas en la constitución.
Ante conflictos de uso dentro de las APs, el Estado Venezolano ha favorecido a la
industria extractiva en virtud de las políticas de desarrollo económico y en menoscabo de
las políticas ambientales. Esta tendencia parece mantenerse, incluso a pesar de la
obligación constitucional del Estado a condicionar el uso de los recursos naturales a la
garantía de los derechos ambientales y de los pueblos indígenas.
La tenencia de tierras sigue siendo uno de los principales desafíos en materia de APs.
Los conflictos con los antiguos y nuevos ocupantes, la obligación de atender a los
intereses y expectativas creadas en los pueblos indígenas y los conflictos con los
intereses económicos de la industria extractiva, representan retos para la obligación del
Estado de garantizar los derechos ambientales establecidos en la constitución de 1999.
Requerimientos en fortalecimiento de capacidades
Capacitación del personal de MARN e INPARQUES
En el diagnóstico de la condición de las APs de Venezuela realizado por Bevilacqua et al.
(2006), se reseñan las siguientes oportunidades de capacitación para el personal del
MARN e INPARQUES que administra las APs (1993 y 2003):
1) Dentro del Programa de Adiestramiento y Desarrollo (PAD), desarrollado por el
MARN, la iniciativa de mayor tradición fue el curso “Planificación, Administración y
Gestión de ABRAE” (1988-1989 y 1993-1997). En este curso se capacitó un total
de 153 profesionales y se formularon 30 PORU de APs. Fue realizado con el
auspicio de la Fundación Polar en el marco de un convenio de cooperación con el
Centro Interamericano de Desarrollo e Investigación del Ambiente y el Territorio
(CIDIAT) y el apoyo de la Dirección General Sectorial de Planificación y
Ordenación del Ambiente y la Dirección de Ordenación del Territorio del MARN.
2) El extinto Servicio Autónomo de Fauna (PROFAUNA) fue pionero en la creación
de cursos especializados de entrenamiento e inducción para el personal candidato
a ingresar en el Cuerpo Nacional de Guardafauna, mediante el “Curso de
Entrenamiento de Guardafauna” (1989-1995).
25

27. 3) PROFAUNA trabajó conjuntamente con la Universidad Simón Bolívar (USB) en el
diseño y la creación del Postgrado “Especialización en Manejo de Fauna Silvestre
y Acuática” (1993-1995).
4) En 1994 el MARN llevó a cabo el Programa Nacional de Detección de
Necesidades de Adiestramiento, el cual identificó como prioridad la gestión de los
recursos en APs marino-costeros. Por ello se diseñó y dictó en dos ocasiones el
“Curso de Adiestramiento para una Gestión Integrada de las Áreas Marino-
Costeras de Venezuela”, con el apoyo de Fundación Polar.
5) El MARN y el CIDIAT 34 , tienen una larga tradición de cooperación institucional
TP PT
para atender las necesidades de adiestramiento de funcionarios públicos. CIDIAT
oferta anualmente el curso Gestión de ABRAE, con una duración de cinco 5
días 35 .
TP PT
6) El MARN ha tenido oportunidades de actualización profesional en el área forestal a
través de la cooperación internacional con Canadá, el Servicio Forestal de Estados
Unidos, la Corporación Nacional Forestal de Chile, la Agencia de Cooperación
Internacional del Reino de España y el Ministerio de Tierras y Bosques de Francia.
7) Con el Proyecto “Fortalecimiento del Sistema de Parques Nacionales de
Venezuela” (1992-1998) desarrollado por INPARQUES, EcoNatura y Wildlife
Conservation Society, con financiamiento de la Comunidad Europea, se realizó la
primera experiencia de monitoreo sistemático para APs en Venezuela, impulsada
por la cooperación multilateral. Se apoyaron 37 investigaciones realizadas en APs
y se realizaron talleres de capacitación en monitoreo para guardaparques y
personal técnico de INPARQUES. Se produjeron las publicaciones: “Manual de
Monitoreo del Sistema Nacional de Parques”, y “Ciencia y Conservación en el
Sistema de Parques Nacionales: una experiencia de cooperación
interinstitucional”.Una lección aprendida de este proyecto fue que de nada vale
tener un programa con el diseño más elegante o las variables mas relevantes, si el
personal de campo no está motivado, capacitado y si no entiende el valor del
monitoreo para un manejo adaptativo de la gestión de APs.
8) INPARQUES desarrolló diversos cursos y eventos puntuales de capacitación
técnica y profesional mediante la cooperación internacional con el Servicio de
Parques Nacionales de Estados Unidos.
9) En el marco del Componente de Fortalecimiento Institucional del Proyecto Manejo
del Sistema Nacional de Parques (Convenio Banco Mundial-INPARQUES, BIRF
VE-3202), se asignaron recursos de continuidad para implementar el centro de
capacitación nacional para guardaparques y profesionales del sistema de parques
nacionales y monumentos naturales del país 36 , incluyendo la adecuación de la
TP PT
34
TP El CIDIAT, inicialmente denominado Centro Interamericano de Desarrollo Integral de Aguas y Tierras,
PT
fue establecido mediante un acuerdo entre el Gobierno de Venezuela y la Secretaría General de la
Organización de los Estados Americanos, OEA, firmado en Washington el 4 de febrero de 1965.
35
TP Los cursos del CIDIAT abarcan temas ambientales generales para la actualización de recursos humanos
PT
interesados en APs (ver http://www.cidiat.ing.ula.ve/tripticurmayodic04.doc )
TU UT
36
TP Concepto desarrollado por el Arq. Mario Gabaldón durante su gestión en la Dirección General Sectorial de
PT
Parques Nacionales (período 1989-1995), para utilizar la edificación histórica denominada Rancho Grande en
el PN Henri Pittier, como centro nacional de capacitación y entrenamiento.
26

28. infraestructura disponible y el desarrollo de un pensum de estudio con base en la
evaluación participativa de necesidades. Sin embargo, hasta la fecha INPARQUES
no dispone de un programa de cursos permanentes para la formación de recursos
humanos.
10) Actualmente el personal de INPARQUES asiste a los cursos que se ofrecen en el
ámbito regional, principalmente en la Universidad Estatal de Colorado (Estados
Unidos), la Universidad para la Paz y el Centro Agronómico Tropical de
Investigación y Enseñanza (los dos últimos en Costa Rica), en la medida que se
obtiene financiamiento de fuente externa. Los elevados costos de matrícula y
traslado de los participantes, así como la ausencia de una asignación de recursos
financieros en el presupuesto ordinario para la formación profesional, limitan la
asistencia del personal de INPARQUES a dichos cursos.
11) Actualmente en la región Guayana se oferta el “Curso sobre Manejo de APs”,
diseñado para su ejecución en campo. Participan actores gubernamentales,
representantes de ONGs y líderes comunitarios indígenas, para promover la
construcción de visiones más amplias sobre el desafío de manejo participativo e
inclusivo de actores relacionados con las APs. Su diseño y coordinación
académica están bajo la responsabilidad de la organización no gubernamental
ACOANA, con la participación de su socio internacional Wildlife Conservation
Society (WCS). El apoyo logístico y financiero proviene de las instituciones del
Programa BIOGUAYANA 37 , CVG-EDELCA, Conservación Internacional y The
TP PT
Nature Conservancy. Forma parte del plan de estudios avanzados con nivel de
postgrado de la Universidad Nacional Experimental de Guayana (UNEG).
En 2005, el MARN presentó el “Programa Latinoamericano y del Caribe de Educación
Ambiental”, coordinado por la República Bolivariana de Venezuela y el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en tres eventos de carácter internacional
(MARN 2006). Sin embargo este programa aun no ha sido implementado.
Universidades
Varias instituciones académicas imparten enseñanza en materia ambiental, biológica,
forestal y de recursos naturales, lo que permite la formación de profesionales con
habilidades y destrezas de utilidad potencial para la gestión de APs (Bevilacqua et al.
2006). Entre ellas se encuentran:
37
TP El programa BIOGUAYANA, creado por intermedio de un convenio de cooperación interinstitucional
PT
entre la Corporación Venezolana de Guayana, Fundacite Guayana (órgano regional del Ministerio de Ciencia
y Tecnología), la Universidad Nacional Experimental de Guayana y el Instituto Nacional de Parques; tiene
como objetivo fomentar y coordinar el desarrollo de conocimientos en el área de biodiversidad para la región
Guayana.
27

29. 1) Universidad Experimental de Los Llanos Ezequiel Zamora (UNELLEZ) en el área
de Ingeniería en Recursos Naturales.
2) Facultad de Ciencias Ambientales y Forestales de la Universidad de Los Andes
(ULA) capacita en Ingeniería Forestal y en Ordenación del Territorio.
3) Universidad Experimental Nacional de Guayana (UNEG) imparte educación en
Tecnología de Productos Forestales y Gestión Ambiental.
4) Universidad Central de Venezuela (UCV) en el área de biología, incluyendo un
curso electivo de conservación de la biodiversidad.
5) Universidad Simón Bolívar (USB) en el área de biología, incluyendo un curso
electivo de biología de la conservación.
6) Universidad Nacional Experimental Politécnica de la Fuerza Armada (UNEFA)
dicta una Maestría en Gerencia Ambiental que incluye un curso en el área de
Gerencia de APs.
7) Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) en el área de Gestión Ambiental.
Adicionalmente, existe el Postgrado Nacional Integrado de Ecología donde participan el
IVIC, UNEG, UCV, USB y otros centros académicos de cuarto nivel del país. Algunas
universidades ofrecen en su plan de estudios cursos obligatorios o electivos orientados al
tema de las APs: Planificación y Diseño en Parques Nacionales, del pre-grado de
Arquitectura, Planificación y Manejo de APs de la maestría en Arquitectura de la UCV y
Planificación y Manejo de Áreas Naturales Protegidas y Ordenación del Territorio, en el
postgrado en Ciencias Biológicas de la USB. Lamentablemente, no existen políticas ni
arreglos institucionales que permitan aprovechar dichos cursos universitarios como
escenarios de actualización profesional permanente para funcionarios que ingresan y
hacen carrera en las APs del país (Bevilacqua et al. 2006).
Actualmente hay escasas oportunidades de formación y actualización técnica de los
responsables del manejo de APs en Venezuela (Bevilacqua et al. 2006). Los encuestados
en la Consulta Nacional señalaron una amplia temática en cuanto a requerimientos de
capacitación. Varios encuestados indicaron la necesidad de incluir capacitación en temas
gerenciales para los administradores de APs y entre las estrategias mencionadas para
fortalecer capacidades, estuvo la necesidad de institucionalizar los mecanismos de
capacitación. El tema de gobernanza no ha sido desarrollado en Venezuela, lo cual
representa una oportunidad para el futuro.
28

30. Sostenibilidad financiera
A diferencia de otros países del mundo, en los cuales se suele destinar entre 7 y 15% del
PIB a la defensa, mejoramiento y conservación del ambiente, en Venezuela, usualmente,
las actividades dirigidas a salvaguardar nuestro patrimonio natural y promover el
desarrollo sostenible, casi nunca exceden 5%. (Díaz 2002). Un informe reciente revela
que el país invirtió en 2003 un promedio 177,78 Bs/Km2 en la protección y manejo de las
APs, un monto ligeramente superior al promedio de los países no industrializados (161 US
$/Km2) (Bevilacqua et al. 2006). El presupuesto destinado al manejo de APs no es
fácilmente calculable debido a que el mismo no se encuentra especificado dentro del
presupuesto nacional ordinario. Sin embargo, es posible estimarlo indirectamente a través
de las asignaciones anuales destinadas a proyectos de inversión.
Figura 2. Proporción del Presupuesto Nacional Anual asignado al ambiente.
10,00
MARN % del total
INPARQUES % MARN
8,00 INPARQUES %TOTAL (x10)
% del Presupuesto
6,00
4,00
2,00
0,00
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Año Fiscal
Donde MARN % del Total representa el porcentaje, del presupuesto anual de proyectos de inversión
que se dedicó al MARN; INPARQUES % MARN representa la fracción del presupuesto anual del
MARN que se otorgó a INPARQUES; y INPARQUES % TOTAL (x10) representa el presupuesto de
INPARQUES en relación con el presupuesto anual de proyectos. Este último valor se multiplicó por
10 para mejor apreciación del gráfico los valores reales se encuentran un orden de magnitud por
debajo.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de República de Venezuela 2002, 2003, 2004;
Ministerio de Finanzas 2000 y Contraloría General de la República 2004.
29

31. La inversión en Ambiente en Venezuela presentó un patrón decreciente en la década
1991- 2001 (Figura 2). El monto que se dedicó al MARN en 1991, apenas alcanzó el 3,5%
del total de proyectos de inversión presupuestados para el país en ese año. Con ligeras
fluctuaciones, la proporción del presupuesto anual dedicada al ambiente decreció
paulatinamente hasta 2001, año en que se inyecta una serie de recursos considerables al
MARN tanto de la partida ordinaria como de un presupuesto extraordinario denominado
“Sobremarcha Ecológica”. Desde entonces el presupuesto del MARN se encuentra en
notable crecimiento, alcanzando asignaciones record del 9,16 % y el 8,57 % del
presupuesto nacional de los años 2002 y 2005 respectivamente.
Tabla 2. Presupuesto anual del MARN, INPARQUES y Total Nacional de Inversión.
MARN INPARQUES Total Anual Proyectos
Año (Miles de Bs.) (Miles de Bs) de Inversión (Miles de Bs)
1991 27.951.400 713.500 801.257.100
1992 49.379.700 934.200 1.002.246.700
1993 29.565.700 987.500 1.100.465.700
1994 51.392.100 3.337.900 1.939.106.300
1995 86.896.400 2.313.800 2.808.188.000
1996 148.310.100 3.022.800 6.441.481.600
1997 371.520.700 17.571.300 10.667.546.600
1998 237.607.200 10.785.500 11.845.126.200
1999 178.899.900 16.986.100 14.557.816.800
2000 229.014.000 13.870.000 17.814.269.600
2001 265.488.563 2.929.955 2.321.430.300
2002 135.595.900 2.000.000 1.480.887.692
2003 188.576.200 3.000.000 2.740.190.798
2004 106.725.440 900.000 3.340.190.020
2005 524.793.625 6.500.000 6.121.351.853
El Monto Total de Proyectos de Inversión contiene el presupuesto ordinario de todos los ministerios
e Institutos Autónomos como INPARQUES.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de República de Venezuela 2002, 2003, 2004,
Ministerio de Finanzas 2000 y Contraloría General de la República 2004.
A pesar de que la fracción del presupuesto del MARN que se otorga anualmente a
INPARQUES se incrementó durante el período 1991-2001, el efecto decreciente en la
asignación presupuestaria del MARN fue tan acentuado, que no afectó el monto absoluto
recibido por INPARQUES. Esto significa que el MARN le otorgaba a INPARQUES una
30

32. fracción cada vez más grande de un presupuesto que se hacía cada vez más pequeño.
Como consecuencia, el presupuesto de INPARQUES se ha mantenido relativamente
estable y sin incrementos en relación al presupuesto nacional, representando en promedio
apenas el 0,1% de éste (Figura 2). Aunque el presupuesto asignado a INPARQUES para
el período 1991-2000 aumentó, la reducción de su presupuesto en el año 2001 respecto
al año anterior fue de un 80% (Tabla 2). Esta reducción drástica puede estar relacionada
con la percepción de la mayoría de los encuestados en la Consulta Nacional de que el
presupuesto asignado a las APs de Venezuela ha disminuido en la última década.
Para los ejercicios fiscales 2001 y 2002, INPARQUES contó con presupuestos aprobados
de ingresos y gastos por Bs. 22.657 millones y Bs. 26.748 millones, respectivamente
(Contraloría General de la República 2004). Sin embargo, estos montos resultaron
insuficientes para cubrir las obligaciones salariales y una deuda de varios años con los
empleados de la institución. Durante ese período se registraron varios conflictos laborales
en INPARQUES que amenazaron con colapsar el servicio de guardería y vigilancia
durante la época de mayor afluencia de visitantes 38 . En 2001 y 2002, INPARQUES utilizó
TP PT
Bs. 800 millones, originalmente destinados al mantenimiento de PN y a la prevención de
incendios forestales, para el pago de compromisos laborales no cubiertos por la falta de
presupuesto. lNPARQUES subestimó los presupuestos de los años 2000 y 2001 en
70,45% y 46,30% respectivamente, afectando la ejecución de inversiones necesarias para
el desarrollo de infraestructura y mantenimiento de equipos (Contraloría General de la
República 2004).
La contribución del Ejecutivo Nacional en el sostenimiento de INPARQUES representa el
65% de su presupuesto, lo cual evidencia una significativa dependencia de los aportes de
la administración central del Estado (Contraloría General de la República 2000).
INPARQUES necesita incrementar su capacidad de autogestión mediante los
mecanismos de ingresos propios existentes como el cobro de tarifas y concesiones. Sin
embargo, la autogestión financiera de los PNs y MNs es muy limitada. La mayoría de los
aranceles de las concesiones no han sido actualizados en una década y hay casos en los
que los concesionarios no cancelan monto alguno por el uso del espacio (Aponte y Salas
2001, Contraloría General de la República 2000). Para 1999, el cobro de concesiones que
operaban dentro de los PNs, logró recaudar 15% del total del presupuesto (Contraloría
38
TP PT Ver sección noticias - Venezuela en www.parkswatch.org
TU UT
31

33. General de la República 2000). En 2001, sólo 3 de los PNs más visitados recaudaron el
50 % o más de su presupuesto vía ingresos propios, siendo uno de ellos completamente
autosuficientes (Tabla 3).
Tabla 3. Ingresos propios y presupuesto de los PNs y MNs con mayores ingresos propios en
2001.
ÁREA PRESUPUESTO INGRESOS AÑO DÉFICIT EN (%) de
PROTEGIDA AÑO 2002 (Bs.) 2001 (Bs.) GESTIÓN (Bs.) AUTOGESTIÓN
P.N. Morrocoy 927.333.380,00 522.529.680,00 -404.803.700,00 56,35
P.N. El Ávila 2.198.790.363,00 426.857.582,93 -1.771.932.780,07 19,41
P.N. Canaima 264.465.376,00 125.334.230,00 -139.131.146,00 47,39
P.N. Cueva del 85.449.094,00 100.468.737,00 15.019.643,00 117,58
Guácharo
P.N. Mochima 298.695.468,00 41.529.239,00 -257.166.229,00 13,90
P.N. Henri Pittier 122.052.904,00 25.732.280,00 -96.320.624,00 21,08
P.N. Laguna de La 91.534.561,00 18.025.600,00 -73.508.961,00 19,69
Restinga
P.N. Sierra Nevada 536.410.479,00 15.551.540,00 -520.858.939,00 2,90
M.N. María Lionza 77.824.183,00 15.127.260,00 -62.696.923,00 19,44
P.N. San Esteban 75.234.959,00 10.321.900,00 -64.913.059,00 13,72
Fuente: INPARQUES (2002) en Bevilacqua et al. 2006.
Por otra parte, los ingresos procedentes del turismo no se destinan al manejo de las APs
que los generan. Entre 1996 y 2001, la taquilla del PN Los Roques generó en promedio
más de 400 millones de Bolívares anuales (Aponte, Esclasans y Salas 2002). Estos
ingresos se entregan en su totalidad a la Autoridad Única de Área de Los Roques
(Bevilacqua et al. 2006), mientras que INPARQUES no recibe aportes para el manejo del
AP. Igualmente ocurre en el Sector Laguna de Canaima del PN del mismo nombre,
donde un 80% del monto generado por entradas es entregado a las comunidades
indígenas locales (Bevilacqua et al. 2006). En el PN El Ávila, la concesión encargada del
Teleférico y del complejo turístico asociado que opera dentro del parque, no genera
ingresos para INPARQUES 39 . TP PT
39
TP PT Ver sección noticias - Venezuela en www.parkswatch.org
TU UT
32

34. Aunque uno de los objetivos del Plan de Acción de INPARQUES (2002-2007) es “crear
condiciones para que INPARQUES incremente su capacidad para generar ingresos
propios y precisar el nivel de dependencia de los aportes presupuestarios” (INPARQUES
2003), la situación no parece haber mejorado. En apoyo a este objetivo, “INPARQUES ha
promocionado la valoración de los recursos y servicios ambientales que prestan al país
los espacios naturales bajo su administración” (INPARQUES 2003). Sin embargo, los
servicios ambientales y los beneficios de las APs aun son poco reconocidos en
Venezuela (Bevilacqua et al. 2006).
Cooperación internacional
En 1995 INPARQUES recibió el primer préstamo multilateral dirigido a las APs en el país
para ejecutar el proyecto “Manejo del Sistema Nacional de Parques”. El monto total del
proyecto fue de 96 millones de dólares, de los cuales Banco Mundial presto 55 millones y
el Estado Venezolano aportó 41 millones de contraparte (World Bank 1995). En 1999, el
proyecto de financiamiento multilateral constituía el principal soporte de INPARQUES.
Desde su inicio hasta el año 2000, el Estado se vio obligado a cancelar comisiones e
intereses por USD 1,84 millones debido a retrasos en la implementación (Contraloría
General de la República 2000).
Bevilacqua et al. (2006) analizaron la gestión de este proyecto y concluyeron que el
cumplimiento de las metas de este proyecto estuvo por debajo de lo previsto. De los
veinte parques nacionales considerados originalmente, para el año 2000 se habían
reducido a nueve parques y se finalizó en 2003 con acciones concentradas sólo en tres
parques nacionales y uno de recreación. Por otro lado, prácticamente no se avanzó en el
proceso de descentralización de la institución y la gran mayoría de los productos de los
estudios y consultorías no llegaron al nivel regional. En general, este proyecto no generó
el fortalecimiento de APs que se esperaba.
La Oficina de Gestión y Cooperación Internacional del MARN señala las siguientes
actividades de cooperación internacional relacionadas con APs para el 2005 (MARN
2006):
33

35. 1) Fondo Mundial para El Medio Ambiente
A través de las Agencias Implementadoras (PNUMA, Banco Mundial y PNUD) del Fondo
Mundial del Medio Ambiente (FMMA/GEF) se han sometido a evaluación y se les otorgó
el aval técnico a las siguientes propuestas de proyectos:
- Autoevaluación Nacional de las Necesidades de Fortalecimiento de
Capacidad por un monto de US$ 200.000.
- Expansión de las Alianzas para el Sistema Nacional de Parques US$ 42.5
millones.
- Proyecto Páramo Andino: “Conservación de la Biodiversidad del Páramo en
los Andes del Norte y Centrales” US$ 8.000.000.
- Fortalecimiento de las Capacidades para Impulsar la Conservación de la
Biodiversidad en el Marco del Manejo Integral de Zonas Costeras en
Venezuela US$ 4.350.000.
2) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Se
presentaron dos propuestas para su evaluación:
- Fortalecimiento de las capacidades para el Sistema de Parques Nacionales
y la Negociación de Conflictos Ambientales US$ 400.000.
- Sector Forestal y su relación con el genero US$ 300.000.
3) Convenio Integral de Cooperación de la Comisión Mixta entre la República de Cuba y la
República Bolivariana de Venezuela. El MARN ejecutó los siguientes proyectos en el año
2005:
- Asistencia y capacitación técnica para la formulación de planes de
ordenación y gestión integrada de zonas costeras fase II US$ 334.272.
- Asistencia técnica para la elaboración del Plan Estratégico de Cooperación
Técnica Internacional en el materia ambiental (PECTIA). US$ 42.440.
- Asistencia Técnica para la ejecución del Estudio sobre el Estado Actual y
Potencial de los Productos Forestales No maderables en el área Boscosa
Bajo Protección Merejina en el Delta Amacuro US$ 97.237.
- Asistencia Técnica al Proyecto de Planificación y ordenación de los
Ecosistemas de Manglares para el Manejo Forestal Sostenible con
Participación de las Comunidades Indígenas en el Delta del Orinoco US$
84.881.
INPARQUES ha evidenciado debilidades en materia de planificación financiera. Esta
limitación hace prácticamente improbable que en el corto plazo se puedan considerar
otros mecanismos de financiación mucho más complejos desde el punto de vista
financiero, como los fondos fiduciarios, la venta de servicios ambientales, los canjes de
deuda, o la implementación de sistemas de incentivos económicos, entre otros. A pesar
de poseer mecanismos de recaudación de ingresos propios y haber captado recursos de
la cooperación internacional, la institución continua siendo muy dependiente del
34

36. presupuesto proveniente de la administración central. La sostenibilidad financiera de
INPARQUES a largo plazo es uno de los mayores desafíos para la administración de las
APs de Venezuela.
Conclusiones y Recomendaciones
En el Taller Regional “Gobernanza de las áreas protegidas en los Andes Tropicales”
realizado en Quito, Ecuador (11-12 de mayo de 2006), los participantes de Bolivia, Perú,
Ecuador, Colombia y Venezuela consideraron que los elementos de la gobernanza antes
mencionados debían ser agrupados en tres categorías para “operativizar” la gobernanza.
A continuación la definición de cada categoría:
- Condición: Situación o circunstancia indispensable para la existencia de
gobernanza.
- Elemento: Fundamento, móvil o parte integrante de algo.
Componente no independiente, que forma parte integral de la gobernanza.
- Reto o Desafío: Objetivo o empeño difícil de llevar a cabo, y que constituye por
ello un estímulo y un desafío para quien afronta el reto de impulsar la
gobernanza.
Condiciones
Marco institucional, jurídico y de políticas públicas
El hecho de que los derechos ambientales hayan sido incluidos en la constitución eleva
las aspiraciones de gran parte del movimiento ambientalista a un estatus de
obligatoriedad por parte del Estado. Aunque esto no cambia para nada la situación en que
la se encuentran la mayoría de las APs, permite la posibilidad de declarar
anticonstitucional cualquier política nacional o proyecto de desarrollo que atente contra el
estado de conservación de un AP. De esta manera, las luchas de los sectores de la
sociedad civil vinculados a la defensa del ambiente, disponen ahora de un asidero legal
de mayor rango que ninguno que haya existido antes en el país.
35

37. Aunque en los últimos años el Estado ha favorecido acciones que contradicen
abiertamente el discurso ambientalista que se promulgó en el texto constitucional, también
se han elaborado nuevos instrumentos jurídicos para defender el patrimonio ecológico y
herramientas organizativas para fomentar la participación ciudadana en áreas externas a
lo ambiental. Para evitar que estas experiencias de participación comunitaria se trasladen
de manera inadecuada hacia el área ambiental, es necesario que los expertos en la
materia ambiental del sector no gubernamental sean convocados e incorporados al
proceso.
Se hace imperioso discutir de manera amplia el fortalecimiento de INPARQUES para que
pueda funcionar apropiadamente de acuerdo a los nuevos paradigmas de conservación.
Cualquier gesto en esta dirección debe incluir a las ONGs como fuente de ideas, entre
otras razones porque muchas de éstas se nutren de personal que ha laborado en la
institución oficial y conocen sus problemas como organización. Es igualmente importante
abordar la unificación de las políticas y la coordinación de las instituciones que rigen el
funcionamiento de las APs en el país, con miras al diseño de un verdadero Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas. La actual discusión y revisión del marco legal,
representa una excelente oportunidad para tal fin.
Elementos
Mecanismos de Participación
Aunque obstaculizado por la alta polarización política, la existencia de políticas de Estado
dirigidas hacia la inclusión social y el fortalecimiento de la democracia participativa,
representan una oportunidad para mejorar la gobernanza en las APs. En este sentido, es
necesario identificar objetivos comunes, tanto en el discurso gubernamental como en las
metas de las ONGs ambientales, que puedan convertirse en acciones concretas dirigidas
hacia la descentralización de las decisiones de INPARQUES y a la redefinición del papel
de la ciudadanía, con base en los derechos establecidos en la constitución.
Por su parte, los actores no gubernamentales tienen el reto de dirigir sus proyectos hacia
el fortalecimiento de la gestión de las APs en el ámbito municipal y contribuir a la
36

38. incorporación de las APs en materia de desarrollo rural y disminución de pobreza. Es
responsabilidad de este sector analizar los principios que han regido sus posturas en la
defensa del ambiente hasta ahora y adaptarlos a los nuevos paradigmas globales de
conservación, de manera de que su experiencia sea canalizada hacia metas ecológicas y
sociales exitosas.
Existen experiencias exitosas de gobernanza en el manejo del agua como servicio
público. Tal es el caso de las Mesas Técnicas de Agua, una iniciativa de las empresas
estatales adscritas al MARN que se encargan de la distribución del servicio de agua y la
instalación de acueductos 40 . Luego de cinco años de trabajo, un análisis de la Escuela de
P P
Gerencia Social (Arconada 2004) define los logros de las Mesas Técnicas de Agua como:
- La generación de instancias sociales de participación, información y
ejercicio del derecho a tomar decisiones respecto de lo que son asuntos
y recursos públicos.
- La creación de lugares para interactuar con el gobierno en la solución de
problemas colectivos.
- El acercamiento comunitario a la noción de la necesidad del plan rector,
dada la realización de que la ausencia de un plan rector es de algún
modo una ausencia de futuro.
Este tipo de experiencias positivas, que funcionan de manera descentralizada y con la
participación directa de los afectados, pudieran ser evaluadas en función de trasladar las
lecciones aprendidas hacia las APs 41 . Esta experiencia se podría complementar con la
P P
que posee el sector ambiental no gubernamental en el diseño de herramientas
metodológicas para el trabajo comunitario, el monitoreo de los recursos naturales y la
educación ambiental.
Fortalecimiento de capacidades
La política ambiental venezolana y en particular la política de APs, se ha caracterizado por
la priorización de lo técnico ante lo social. En este sentido se ha desarrollado una
40
TP Las mesas técnicas de agua son una herramienta de co-manejo que permite la supervisión, fiscalización y
PT
el control de la prestación de los servicios del acueducto directamente por los miembros de la comunidad de
suscriptores del servicio. Se originaron como un mecanismo de descentralización y transferencia de
responsabilidades a la comunidad.
41
TP El equipo directivo que impulsó el desarrollo de las Mesas Técnicas de Agua se encuentra hoy en día a la
PT
cabeza del MARN.
37

39. excelente capacidad técnica en el ámbito de las ciencias de la conservación, apoyada por
institutos de investigación de alto nivel en las universidades nacionales y con capacidad
para formar profesionales en el área. Las APs son el espacio natural de investigación de
los profesionales de las ciencias biológicas y ecológicas en Venezuela. Esta fortaleza ha
permitido avanzar en el desarrollo de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, y la reciente
aprobación de la Ley de Biodiversidad, procesos que contaron con la participación de los
sectores académicos del país y de las organizaciones ambientales no gubernamentales.
Por otra parte, además del conocimiento científico es necesario difundir el valor de otras
formas de conocimiento alternativas, como el tradicional o el indígena, e incorporarlos al
diseño de políticas públicas. Esto con el fin de evitar que su ausencia se convierta en una
debilidad para la buena gobernanza.
Rendición de cuentas y transparencia
Aunque existen algunos mecanismos para la rendición de cuentas, seria apropiado lograr
un mayor nivel de detalle para las APs de Venezuela. También es necesario continuar
promoviendo la transparencia tanto en los organismos gubernamentales como en las
ONGs. Este podría ser el primer paso para recuperar la confianza perdida y así reducir la
polarización de la sociedad venezolana.
Desafíos
Marco institucional, jurídico y de políticas públicas
La lentitud de los procesos administrativos y jurídicos, es a menudo referida por las
autoridades de INPARQUES como un obstáculo importante en la aplicación de sanciones,
correctivos e incluso penas a los infractores y causantes del deterioro ambiental. En el
año 2000 el Ministerio Público contaba con apenas 6 Fiscales Ambientales para atender
las demandas de todo el país. Hoy en día ese número se ha incrementado a 20 fiscales
Ambientales ubicados en diferentes regiones del país. Además del incremento de fiscales
atendiendo las denuncias ambientales, es necesario incorporar el tema ambiental en las
escuelas de leyes de las universidades venezolanas. Cursos de formación a niveles
38