La primer ficha del domino cayó el 25 de Abril de 1998, cuando el entonces Presidente Venezolano Hugo Chávez Frias, con menos de tres meses en el poder, sin mayoría legislativa y con minoría en las gobernaciones estaduales, obtiene el respaldo del 87,5% de la electorado para convocar una Asamblea Nacional Constituyente (ANC), donde también se registra un sorprendente nivel de abstención, ya que solo participo poco mas del 37% del padrón. Tres meses después, el oficialismo obtiene el 95% de los escaños para la ANC y comienza un proceso de reforma ampliamente digitado por el oficialismo. Lo que aun parecía un fenómeno aislado y excepcional en aquel entonces se multiplico unos pocos años después en gran parte de Latinoamérica, pasando por un episodio de alta conflictividad como fue la destitución de Manuel Zelaya, quien procuraba reformar la constitución hondureña para habilitar la reelección. Desde aquel primer momento a la actualidad, el tema ha sido propuesto en diferentes naciones, en algunos casos de forma declarativa y en otros cuatro casos de forma efectiva, conllevando procesos políticos polémicos y conflictivos.Sin embargo, poca atención se le ha prestado a este fenómeno de forma agregada y parece ser una de las claves para comprender la trayectoria de Latinoamérica. ¿Que significa esta tendencia para comprender los cambios en nuestra región y que impacto conllevaen la política latinoamericana?¿Se trata solo de eventos aislados, de una tendencia regional o simplemente de una adecuación de las constituciones?

1. I N T ER N A C I O NAL E S
Gl obal
Pro cesos de refor m a
con stituc ion a l
en A mérica Lat in a
REVOLUCIÓN
EN LA
Por Augusto Reina *
CONSTITUCIÓN a primera ficha del domino cayó el 25 de del padrón. Tres meses después, el oficialismo obtiene el
L
Abril de 1998, cuando el entonces Pre- 95% de los escaños para la ANC y comienza un proce-
sidente Venezolano Hugo Chávez Frias, so de reforma ampliamente digitado por el oficialismo.
con menos de tres meses en el poder, Lo que aun parecía un fenómeno aislado y excepcional
sin mayoría legislativa y con minoría en en aquel entonces se multiplicó unos pocos años des-
las gobernaciones estaduales, obtiene el pués en gran parte de América Latina, pasando por un
respaldo del 87,5% de la electorado para episodio de alta conflictividad como fue la destitución
convocar una Asamblea Nacional Constituyente (ANC), de Manuel Zelaya, quien procuraba reformar la cons-
donde también se registra un sorprendente nivel de titución hondureña para habilitar la reelección. Desde
abstención, ya que solo participó poco mas del 37% aquel primer momento a la actualidad, el tema ha sido
* Licenciado en Ciencia Política
(USAL). Maestrando en Ciencias Socia-
ría política. Secretario de Redacción del
Boletín de Política Comparada.
les en la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO). Director
de Tres Cuartos, empresa de consulto-
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2. propuesto en diferentes naciones, en algunos casos de de Morales en Bolivia, Correa en Ecuador y Chávez
forma declarativa y en otros cuatro casos de forma efec- en Venezuela, y si bien es cierto que han sido las más
tiva, conllevando procesos políticos polémicos y con- movilizantes, sería una visión errónea quedarse con la
flictivos. Sin embargo, poca atención se le ha prestado idea de que las reformas constitucionales han sido una
a este fenómeno de forma agregada y parece ser una herramienta de la izquierda para perpetuar sus regíme-
de las claves para comprender la trayectoria de Latinoa- nes. Parece, por otro lado, un recurso utilizado amplia-
mérica. ¿Qué significa esta tendencia para comprender mente por la clase política actual para plantear la idea
los cambios en nuestra región y qué impacto conlleva de un recambio de las reglas de juego.
en la política latinoamericana? ¿Se trata solo de eventos El ex Presidente Colombiano Álvaro Uribe coque-
aislados, de una tendencia regional o simplemente de teó hasta último momento con la posibilidad de ser
una adecuación de las constituciones? reelecto por tercera vez (ya había modificado la consti-
La cobertura periodística ha tendido a escribir so- tución para acceder a un segundo mandato) hasta que
bre las reformas constitucionales concentrándose en agotó las vías institucionales y partidarias. Alan García
las que habilitan la reelección o reforman el régimen en Perú planteó la idea pero no tuvo mucho éxito en
político hacia una personalización del mismo, radi- la recolección de apoyos y Fernando Lugo en Paraguay,
calizando la estructura institucional del país. Aquí el todavía en calidad de candidato a presidente, solía re-
grueso de la atención fue acaparada por las reformas petir que al acceder al poder convocaría una asamblea
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3. I N T ER N A C I O NAL E S
global
constituyente y hoy su coalición lo marcha estas reformas, ellos lo ha-
empuja a hacerla efectiva. También cen con recursos distintos en cada
la realizó Daniel Ortega en Nicara- país y criterios particulares.
gua a través de medios distintos y Explayémonos sobre este pun-
polémicos1. El único caso reciente to. La idea de procesos de reforma
bien diferenciado parece ser el de dentro de la política conlleva la
la reforma constitucional promo- idea de autoreforma; ésta es una
vida por el Presidente Leonel Fer- tensión a tener en cuenta. Puesto
nández en República Dominicana, que son las mismas elites políticas
que se asemeja más a las modifica- quienes quieren reformar las insti-
ciones de la primera ola de reformas, tratando de alejar tuciones, se asume que ellos deben refrenar algunas de
la configuración del Estado de los resabios de la Era sus pulsiones maximizadoras de poder para modificar
Trujillo e incorporando nuevos derechos y garantías.Y, instituciones que muchas veces les son funcionales,
por otro lado, la lógica de legislación por referéndum como podrían ser adecuaciones del régimen electoral
se ha extendido tanto en Venezuela y Ecuador como (cambios de distritos plurinominales a uninominales
en Honduras. Entonces comprendiendo que el paisaje por citar un caso) o de inclusión-supresión de insti-
es un tanto más complejo de lo pensado, avancemos tuciones que hagan de contralor del poder ejecutivo
sobre esos hechos. (Tribunal supremo electoral, consejos de la magistratu-
ra e instituciones de ese mismo cuño). Como señalaba
¿QUIéN REFORMA AL REFORMADOR? David Hume, al elaborar una constitución, una red de
Las reformas constitucionales son una de las maneras instituciones, debe suponerse (para prevenir) que todo
de introducir cambios en el sistema institucional. Pero hombre es un sinvergüenza y no tiene otro fin en sus
es inmediatamente obvio que no todo cambio socio- acciones que el interés privado. Es de suponer que el
político precisa ni se cristaliza en una reforma consti- político quiere mantener su cargo, su poder y en la
tucional como tampoco toda reforma nace en el con- medida de lo posible buscar las formas de maximizar-
texto mencionado. Entonces ¿bajo qué circunstancias lo. Las instituciones son las encargadas de establecer
parece más probable que se desenvuelva un proceso de las reglas del juego donde se desenvuelve el político
reforma? Comúnmente, cuando ciertas instituciones y son ellas quienes constriñen o refrendan el accionar.
políticas (como el ballotage, consejo de la magistratu- Esto es una complicación teórica si uno asume a los
ra, tribunal electoral por nombrar algunas) o derechos políticos como actores que procuran maximizar su po-
y garantías precisan ser incorporadas a la constitución der, porque implica que solo a través de una conducta
(derechos sociales, de pueblos originarios, tratados altruista podrían hacerse reformas que refrenen sus
internacionales). Bien, ¿pero quiénes son los que de- espacios de poder. De manera que la tendencia (para
ciden el momento de la reforma y en base a qué cri- quienes no ven a los políticos como seres altruistas) es
terios? Aquí la cosa se torna un tanto más compleja, a pensar que las reformas son mecanismos utilizados
puesto que si bien son los políticos quienes ponen en para descomprimir demandas políticas y reconfigurar
* Daniel Ortega no logró la mayoría
para reformar la Constitución en la
tras un fallo de la Corte Suprema de Nica-
ragua donde anula la limitación de man-
dos titulares de la sala, que justamente
son los menos afines al gobierno.
Asamblea Nacional dentro de un escena- datos al presidente fijado en el artículo
rio político muy dividido. Un año después 147 de la Constitución,. La decisión se
Ortega halló otra vía para ser reelecto, tomó sin la mitad de los seis magistra-
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4. Las instituciones son las encarga-
das de establecer las reglas del juego
donde se desenvuelve el político y
OLAS DE REFORMAS CONSTITUCIONALES
son ellas quienes constriñen o refren- Desde 1978 a 2008, todos los países de América Latina
dan el accionar han cambiado o reformado su constitución, aunque no
lo han hecho de la misma forma ni bajo circunstancias
idénticas. Tras la última ola de democratizaciones que
empezó en los 80, comenzó a cristalizarse una prime-
ra tendencia a actualizar las constituciones de los paí-
ses a las nuevas realidades. Esta primera ola de reformas
constitucionales en Latinoamérica fue en sintonía con
el tablero de juego local a favor del sector político pre- la actualización de sus textos a las nuevas exigencias de
dominante. Pero el proceso político pocas veces es tan la sociedad y de la política internacional. Ello posibilitó
sencillo y lineal. Para lograr las reformas constituciona- la incorporación de sustantivos cambios en las áreas de
les se suelen requerir mayorías calificadas o asambleas derechos sociales, representación, modernización de las
constituyentes mayoritarias de difícil consecución, que estructuras estatales e incluso incorporación de tratados
hacen necesaria la negociación entre los distintos parti- internacionales a la estructura constitucional. De acuer-
dos. Porque cuando algún sector político quiere maxi- do a casos particulares, también implicó una mayor
mizar poder otro sector teme verse menoscabado en su transferencia de recursos al Poder Ejecutivo, modifica-
potencial y allí es donde el consenso simple empieza ción en la cantidad de años de los mandatos presidencia-
a perder fuerza y comienzan las cesiones mutuas. Los les e incluso la habilitación a la reelección presidencial
cambios institucionales implican una redistribución de por un periodo. Pero una de las diferencias cruciales con
poder en la sociedad donde ciertos sectores, antigua- la actual tendencia es que estas reformas optaron por
mente relegados o nuevo sectores emergentes, se ven procedimientos institucionales basados en el consenso
favorecidos por la nueva configuración política. a través de reformas vía poder legislativo o en pactos
Aquí es donde comienza la problemática del proce- entre partidos políticos conformados en las asambleas
so de reformas; esto es, que procedimientos políticos constituyentes. Ejemplos de esto han sido las reformas
pueden utilizarse para reformar una constitución. Sí en Argentina 1994, Bolivia 1994, Brasil 1994, Guatema-
prima la lógica del consenso político nos encontramos la1985, México, Paraguay 1992 y Uruguay 1996. Estos
con reformas vía el legislativo, ya sea por pactos polí- ejemplos, fueron casos donde la crisis de representati-
ticos o negociaciones por temas, dada la incapacidad vidad aun no había calado tan profundo en los partidos
de que un sector particular imponga mayorías sobre políticos y la clase política aún mantenía vías de diálo-
otros. Sí, en cambio, prima la lógica mayoritaria, don- go para reformar los textos constitucionales. La movili-
de un sector cuenta con los escaños suficientes para zación popular fue mucho menor, cuando no nula, la
llevar adelante su programa sin coaliciones, las refor- oposición aceptó las reglas del juego y las constituciones
mas se llevarán adelante independientemente de los se cerraron dentro de las mismas convenciones políticas
reclamos de los opositores, o incluso salteando los me- sin necesidad de apoyo popular efectivo.
canismos tradicionales de reforma y promulgación, re- Pero el caso venezolano hizo girar el trompo para
curriendo a mecanismos de participación directa de la el comienzo de una nueva tendencia en estos procesos
ciudadanía. El punto es relevante porque, en términos políticos, la segunda ola de reformas constitucionales.
comparativos, las reformas constitucionales realizadas Comenzamos a ver que las “ofertas” de reforma en cam-
por asamblea constituyente y promulgada por referén- pañas electorales eran más abundantes en los programas
dum no son un fenómeno común y sin embargo es políticos de los partidos cuando el sistema político está
algo que hemos visto crecer en los últimos tiempos. frente a una crisis de representatividad y precisa, al me-
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global
la principal fisura no se generó en
torno a la reelección sino sobre las
autonomías que tienen las prefectu- en ciertas naciones ha producido procesos con desenlaces
conflictivos. La fuente del escollo está en que se genera
ras frente al gobierno nacional una superposición de legitimidades institucionales: el le-
gislativo, con sectores opositores, procura canalizar la de-
manda para negociar y el ejecutivo, con respaldo popular,
obtiene mayores réditos sí directamente evita la interven-
ción de otros sectores políticos. Este problema es el de
cómo generar el cambio constitucional usando las reglas
preestablecidas o incorporando algunas nuevas, como el
referéndum que reacomodan el tablero local.
nos simbólicamente, de una suerte de refundación na- El punto se puede ilustrar con el caso boliviano, allí la
cional. El contexto es clave para entender estos procesos: principal fisura no se generó en torno a la reelección sino
alta crisis de representatividad, deslegitimación de la cla- sobre las autonomías que tienen las prefecturas frente al
se política y liderazgos políticos nuevos (outsiders) sin gobierno nacional (una suerte de Provincias al estilo argen-
compromisos con los partidos políticos tradicionales. En tino o Estado al estilo mexicano). Las elites políticas de las
tales tramas, los presidentes han optado por interpelar provincias orientales más ricas de Bolivia, Santa Cruz,Tarija,
directamente a la población saltando a la negociación Beni, Pando y Chuquisaca se opusieron fuertemente a la re-
tradicional entre la clase política, ampliamente despres- forma en la Asamblea Constituyente que estuvo bloqueada
tigiada en estas naciones, y recurrir a asambleas consti- por largo tiempo y fue cerrada en medio de una álgida po-
tuyentes y aprobación vía referéndum, con un tinte más lémica sin la participación de muchos sectores opositores.
democrático que republicano. Cuando fue el referéndum para su confirmación, la misma
La modalidad adoptada por la nueva ola de reformas fue rechazada en todos estos departamentos orientales. Esto
en Bolivia, Ecuador y Venezuela han tomado un nuevo polarizó aun más al país, dado que con el abrumador res-
giro popular y movilizador optando por las ratificaciones paldo obtenido en el altiplano, Evo Morales consiguió que
populares. Las reformas de este tipo suelen movilizar más fuera promulgada la nueva constitución en la vía popular,
recursos políticos para la elección de constituyente, a la pero el canal institucional con la oposición quedo cortado
vez que atraen una fuerte atención tanto de los medios de y la división del país se profundizó.
comunicación como de la opinión pública. El contexto ha También el caso de Honduras fue un primer llamado
sido clave para comprender estos últimos procesos de re- de atención para tomar el tema con seriedad. Manuel
forma, dado que ellas han sido implementadas como una Zelaya, un presidente legítimamente electo y en ejerci-
nueva modalidad de resolución de las demandas políticas cio de funciones, promueve una reforma constitucional
y de apertura de caminos institucionales para sus líderes. para ser habilitado a reelegirse. El tema recibe un amplio
Ante una población desafectada con el funcionamiento de rechazo de la oposición y el Congreso hondureño pro-
las instituciones políticas tradicionales, las herramientas mulga una ley que regula los referendos y plebiscitos,
plebiscitarias han sido usadas tanto como un mecanismo algo que prácticamente congelaba los planes del pre-
de participación directa como una forma de legitimación sidente de reformar la Constitución. Pero el presidente
del régimen. El punto es empíricamente relevante toda decide cortar la vía de negociación con los legisladores
vez que cristaliza la incapacidad de las elites políticas para y opta por el recurso plebiscitario anunciando que reali-
lograr acuerdo político, ya que estas reformas terminan zaría un referendo (no vinculante de derecho pero que
aprobadas por voto popular mayoritario y compromisos hubiera dado una carta fuerte de hecho) para consultar
truncos en las asambleas legislativas. El uso del referén- a los hondureños si estaban de acuerdo con que en las
dum como mecanismo de legitimación de las reformas próximas elecciones presidenciales se agregue una urna
y la disputa sobre su legalidad (o su carácter vinculante) en la que los votantes opinen sobre la idea de convocar
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6. I NT ERNAC I ONAL E S
Fuente: www.presidencia.gob.ve
Referendum para reforma consiti-
tucional, 2007
a una asamblea que reformaría la Carta Magna y podría
permitir la reelección presidencial. El conflicto se pro-
fundiza porque la ley mencionada impedía la realización
de estas consultas 180 días antes y después de las elec-
ciones generales, ya no quedando tiempo para los co-
micios más cercanos. La historia que sigue es más cono-
cida, el presidente insiste con la instalación de las urnas,
las fuerzas armadas rechazan la orden y se desenvuelve
un proceso político complejo que finalizará con la des-
titución de Manuel Zelaya. Hoy en día, el actual Presi-
dente Porfirio Lobo promueve una serie de reformas a
la constitución a través de consultas populares pero ha
dicho públicamente, en reiteradas oportunidades, que
no buscara modificar el artículo polémico que limita la
reelección en su país.
Los dos casos muestran, con resultados diferentes, la
enorme tensión institucional que se genera cuando los
mecanismos de reforma tienen superposición de legi-
Fuente: www.peru.gov
timidades institucionales y estampan la incapacidad de Sesión en el Congreso de Perú
las clases políticas de solucionar esta tensión recurrente.
TENDENCIAS A FUTURO
El panorama de las reformas que hemos recorrido es
variopinto. Algunos países se han inclinado a reformar
sus constituciones para adecuarlas a nuevas realidades
(incorporación de derechos), otros simplemente bus- tructura de reforma constitucional. Sí el ámbito de la po-
caron estirar sus mandatos presidenciales y dar mayo- lítica cotidiana no ha podido solucionar estos escollos, los
res herramientas al ejecutivo y otros han procurado actores políticos relevantes se disponen a profundizar su
hacer de la constitución una actualización doctrinaria pedido por una redistribución del poder y de los recursos
del régimen. Más allá del contenido de las reformas, el necesarios para salir de aquel callejón oscuro. Alternati-
contexto donde se propulsan, los procesos de negocia- va que para los actores políticos que hemos visto solo se
ción entre políticos y la movilización electoral en torno tornan viables por un cambio en las reglas de juego que
a las reformas, aparecen como fundamentales para en- precisan resolverse en la arena constitucional. Ahora bien,
tender la nueva tendencia de cambio. ¿Cuántas nuevas reformas hemos de ver en el futuro? Es
La temática del cambio constitucional se ha ido re- difícil precisar hasta qué punto la tendencia ha frenado o
significando en la agenda política de las democracias lati- va a continuar multiplicándose en otros países, porque
noamericanas tomando centralidad. Por diversos motivos hemos visto que su desenvolvimiento está enraizado en
como la crisis de legitimidad, la licuación de las identi- contextos específicos. Pero lo relevante a tener en cuenta
dades partidarias, crisis de gobiernos o cambios de régi- es que estas coyunturas críticas han marcado una nue-
men, los problemas han conducido a densos obstáculos va trayectoria para el desarrollo de la democracia en la
para lograr la estabilidad constitucional en las democracias región, con tensiones, movilizaciones y nuevas reglas de
existentes. Obstáculos que no han podido ser resueltos en juego, cuyos rastros son incomprensibles sin tener una
la arena política normal y requieren un giro a la superes- apreciación profunda de la diversidad de casos. ◊
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