Aplicação de Penalidades ao Particular Contratante pelos Tribunais de Contas

Aplicação de penalidades
ao particular contratante
pelos Tribunais de Contas

Ministro-Substituto André Luís de Carvalho
andreua@tcu.gov.br

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO

2. DESENVOLVIMENTO

a. fiscalização e controle (financeiro)

b. TCU

c. processo de controle no TCU

d. aplicação de penalidades

3. CONCLUSÃO
2
Prof.: André Luís de Carvalho

Lei federal (orgânica do TCU) impede
licitantes inidôneos de contratar com a
administração federal...

Questão: lei estadual (orgânica do TCE)
também pode estabelecer esse
impedimento?

3

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO

2. DESENVOLVIMENTO


b. TCU



3. CONCLUSÃO
4

5

funções estatais básicas
Executiva Legislativa Judiciária

jurisdição
típicas
função administrar legislar
(1)
política fiscalizar

administrar administrar
legislar legislar
atípicas

políticas
públicas julgar julgar (1)
formulada
pelo Exec e Leg
com intervenção fiscalizar fiscalizar fiscalizar
do Jud,
MAS em nome funções MP
do PExec. AP
essenciais DP
à Justiça adv. 6

planejar

supervisão

dirigir coordenação
Técnicas
controle direto
Administrativas

organizar

controlar

7

8

CF/88, art. 70, caput.
A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.

O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao
qual compete: ....

9

estrutura político-administrativa (federal)

Executivo Legislativo Judiciário

STF
STJ
TST Ministério Público
Câm. Dep. TSE
DPU, AGU... STM
TRF
Ministérios Sen. Fed. TJ
juízes...

gerencial
Administração Pública
financeira
Sistema de Controle Interno de cada Poder

TCU
Congresso Nacional

10

11

ESTADO
X
Governo
X

Administração Pública

12

Ag. Reg. OS
Ag. Exec. OSCIP
Pessoa
Política
ou
Ente
Estatal

apátridas

brasileiros naturalizados
paraestatal

estrangeiros (Port. c/ recip.)
Adm. Dir. Adm. Ind.

SUBSIDIÁRIAS
Autarquia Territorial
Autarquia interfederativa
(associação pública) consórcios

natos
públicos
Associação Privada


SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO

2. DESENVOLVIMENTO


b. TCU



3. CONCLUSÃO
14

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.

O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete: ....

15

CF 88, Art. 73. O
Tribunal de Contas da União,
integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o
território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições
previstas no art. 96.

16

17

TCU
9 Ministros
Proc-Ger
MP-TCU Substitutos
3 SPG Min-Sub
4 Proc 3+1

Plenário
Secretaria
1ª Câmara
2ª Câmara
Segecex Segepres Segedam
Presidente
Comissões

18

19

20


A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo

21

registros e demonstrações
contábil contábeis

autorizações
orçamentário (despesa e receita)

fluxos financeiros
financeiro (recebimentos e pagamentos)

patrimonial
bens, direitos e obrigações

22

23


A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo

24

fiscalizações de gestão
(conformidade)...
de acordo com a lei + interesse
legitimidade público = f (padrões éticos)...

legalidade de acordo com a lei...

economicidade grau de economia dos insumos

25

fiscalizações operacionais...
grau de atendimento dos
efetividade
objetivos (resultados)

grau de atendimento das metas
eficácia (quantificação física dos resultados)

relação entre o insumo e o
eficiência atendimento das metas,
segundo padrões estabelecidos

economicidade grau de economia dos insumos

26

27

TCE Const. Est.

TC dos M
BA PA CE GO

TCU

TCDF

LO do Mun.
TCM
Rio e Sampa

Const. Est.
TCE
28

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO

2. DESENVOLVIMENTO


b. TCU



3. CONCLUSÃO
29

CF 88: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União,
ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República, mediante parecer prévio que
deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuízo ao erário público;

30

31

contas dos administradores

processo julgar:

no ex.: débito + multa
irregulares ou
TCU multa

fiscalização

apreciar: ex.:
aplicar multa 32

especiais

contas (Adm.) ordinárias

extraordinárias

processo julgar

no
contas do Pres. Rep.
TCU
consultas

atos sujeitos a registro
fiscalização
denúncias / representações

L. A. I. M. A.
apreciar etc...
33

34

M4
Proc-Ger Pres.
M1 M8

M2 M9 RELATOR interessado

M3 S1

M5 S2

M6 S3

M7 S4

Secex

Instrução Parecer do MP Julgamento Recurso
Serur (por escrito)

35

cobranças
(de débitos e/ou multas)...

36

processo de contas (administrativas)

especiais ordinárias extraordinárias
multas (anuais)

quem cobra: onde cobra:

União (Min, ...) AGU (PGU)
autarquia fed. AGU (PG fed) Justiça federal
no Judiciário
emp. púb. fed. dirigente + adv.
cobrança judicial
demais dirigente + adv. Justiça estadual

débitos
desconto na folha
TCU
na Adm. Púb.
( autoexec. )
37

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO

2. DESENVOLVIMENTO


b. TCU


d. aplicação de penalidades (ao contratado)

3. CONCLUSÃO
38

processo de controle no TCU
instrução parecer do MP julgamento recurso
processo de multa processual
fiscalização
multa simples

idoneidade do licitante fraudador
penalidades:
inabilitação do gestor para CC multa processual

processo de multa simples
contas (Adm.)
multa proporcional
* débito
(dano quantificado)
determinar o afastamento temporário
solicitar o arresto judicial
*
decretar a indisponibilidade dos bens contas irregulares
suspender atos e procedimentos

CF 88: Art. 71. O controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanções previstas em lei, que
estabelecerá, entre outras cominações,
multa proporcional ao dano causado ao
erário;

40

Lei 8.443/1992: Art. 46. Verificada a ocorrência de
fraude comprovada à licitação, o Tribunal
declarará a inidoneidade do licitante fraudador
para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.

RI-TCU: Art. 272. O Tribunal manterá cadastro
específico das sanções aplicadas com
fundamento nos arts. 270 e 271, observadas
as prescrições legais a esse respeito.

41

42

desenquadramento
de ME e EPP...

43

Acórdão n.º 588/2011-TCU-Plenário (Min. WAR)

Ao não declarar a mudança de enquadramento legal, a
entidade descumpriu o art. 3º, § 9º, da Lei Complementar nº 123/2006, o
art. 11 do Decreto nº 6.204/2007 e o art. 1º da Instrução Normativa do
Departamento Nacional de Registro do Comércio nº 103/2007. Essa
omissão possibilita à empresa benefícios indevidos
específicos de ME ou EPP. Enquanto a empresa não firmar a
"Declaração de Desenquadramento", a Junta Comercial expedirá, sempre
que solicitada, a "Certidão Simplificada", a qual viabilizará sua participação
em licitações públicas exclusivas para ME ou EPP.

Em relação à sanção de declaração de inidoneidade da
empresa para participar de licitação na Administração
Pública Federal, considero adequado fixá-la em seis meses, ante as
circunstâncias do caso concreto.
Casos semelhantes já foram julgados pelo Tribunal, na mesma linha
deste voto, entre os quais cito os acórdãos 1028/2010-P,
1972/2010-P, 2578/2010-P, 2846/2010-P e 3228/2010-P. 44

uso de documento falso
(ainda que sem benefício)...

45

Acórdão n.º 2.179/2010-TCU-Plenário
(Revisor: WAR)

Nos termos da consolidada jurisprudência do
Tribunal de Contas da União, a mera
apresentação de atestado com conteúdo
falso caracteriza o ilícito administrativo
previsto no art. 46 da Lei Orgânica do TCU
e faz surgir a possibilidade de declarar a
inidoneidade da licitante fraudadora
(acórdãos 630/2006 e 548/2007, do Plenário).
.
. 46

47

CF 88: Art. 22. Compete privativamente à
União legislar sobre:

XXVII - normas gerais de licitação e
contratação, em todas as modalidades, para
as administrações públicas diretas, autárquicas
e fundacionais da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, obedecido o disposto
no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do
art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela EC nº
19/1998)

48

CF 88: Art. 22. Compete privativamente à
União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual,
eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico,
espacial e do trabalho;

49

CF 88: Art. 163. Lei complementar disporá
sobre:

V - fiscalização das instituições financeiras;

V - fiscalização financeira da administração
pública direta e indireta;
(Redação dada pela EC nº 40, de 2003)

50

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO

2. DESENVOLVIMENTO


b. TCU


d. aplicação de penalidades (ao contratado)

3. CONCLUSÃO
51

52

advertência
sanções
multa
administrativas
(na Lei 8.666)
suspensão temporária para licitar

declaração de inidoneidade

53

Lei n.º 8.666/1993: Art. 87. Pela inexecução total
ou parcial do contrato a Administração poderá,
garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as
seguintes sanções:

(...) IV - declaração de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administração Pública enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição
ou até que seja promovida a reabilitação perante a
própria autoridade que aplicou a penalidade, que
será concedida sempre que o contratado ressarcir
a Administração pelos prejuízos resultantes e
após decorrido o prazo da sanção aplicada com
base no inciso anterior;
. 54

Lei n.º 10.520/2002: Art. 7º Quem, convocado
dentro do prazo de validade da sua proposta, não
celebrar o contrato, deixar de entregar ou
apresentar documentação falsa exigida para o
certame, ensejar o retardamento da execução de
seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou
fraudar na execução do contrato, comportar-se de
modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
impedido de licitar e contratar com a União,
Estados, Distrito Federal ou Municípios .... pelo
prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das
multas previstas em edital e no contrato e das
demais cominações legais;
.
. Ministro-Substituto André Luís de Carvalho
55

STF:
são penalidades distintas...

56

INFORMATIVO Nº 441 - Pet 3606 AgR/DF*
RELATOR: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE
(acórdão pendente de publicação)

Conflito de Atribuição e Inexistência (Transcrições):

“Esta a decisão pela qual neguei seguimento ao pedido:
‘DECISÃO: Cuida-se de petição na qual a requerente suscita
conflito de atribuição entre o Ministro de Estado dos
Transportes e o Tribunal de Contas da União na aplicação da
sanção de inidoneidade para licitar. Aduz a suscitante, em
resumo, que a competência para tanto, atribuída ao TCU
no art. 46 da L. 8443/92, teria sido ab-rogada pela L.
8666/93 (art. 87)...’”
.
57

Continuação INFORMATIVO Nº 441 - Pet 3606 AgR/DF*
(acórdão pendente de publicação)

“Daí porque o poder outorgado pelo legislador ao
TCU, de declarar, verificada a ocorrência de fraude
comprovada à licitação, a inidoneidade do licitante fraudador
para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal (art. 46 da L. 8443/92), não
se confunde com o dispositivo presente na Lei
das Licitações (art. 87), que - sendo dirigido apenas aos
altos cargos do Poder Executivo dos entes federativos (§ 3º) -
é restrito ao controle interno da Administração Pública e de
aplicação mais abrangente, conforme esclarece a doutrina:’...
Mesmo na hipótese de se acreditar que o artigo 46 da Lei nº
8.443/92 não tenha sido derrogado pela Lei nº 8.666/93,
deve-se entendê-lo como de aplicação restrita ao TCU, em
sua atuação fiscalizadora...” 58

STJ:
amplitude da penalidade
da Lei 8.666/1993...

59

“DECLARAÇÃO. INIDONEIDADE. LICITAÇÃO. Cuida-se da repercussão,
nas diversas esferas de governo, da declaração de inidoneidade para
contratar com a Administração Pública, prevista na Lei de Licitações, como
sanção por descumprimento do contrato administrativo. Não se trata
da sanção por ato de improbidade de agente público (art.
12 da Lei n. 8.429/1992), cujos efeitos a jurisprudência do STJ
limita à esfera municipal. A definição do que seja Administração
Pública para esse específico fim consta do art. 6º, XI, da Lei n. 8.666/1993.
Vê-se, então, que o legislador conferiu-lhe grande abrangência, e a
consequência lógica da amplitude do termo utilizado é que a
inidoneidade vale perante qualquer órgão público
do país. Assim, se uma sociedade empresária forneceu remédios
adulterados a um município, declarada sua inidoneidade, não poderá
fornecer medicamentos à União. Desponta o caráter genérico da
referida sanção cujos efeitos irradiam por todas as
esferas de governo. Precedentes citados: EDcl no REsp 1.021.851-
SP, DJe 6/8/2009; REsp 174.274-SP, DJ 22/11/2004, e REsp 151.567-RJ,
DJ 14/4/2003.“
REsp 520.553-RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 3/11/2009. 60

STJ:
efeito ex nunc
(mas não impede a rescisão)...

61

“DECLARAÇÃO. INIDONEIDADE. EFEITO EX NUNC. A declaração
de inidoneidade só produz efeitos para o futuro (ex nunc).
Ela não interfere nos contratos preexistentes e em
andamento. Dessa forma, esse efeito da sanção inibe a sociedade
empresarial de licitar ou contratar com a Administração Pública (art. 87 da
Lei n. 8.666/1993), sem, contudo, acarretar, automaticamente,
a rescisão de contratos administrativos já aperfeiçoados
juridicamente e em curso de execução, notadamente os
celebrados diante de órgãos administrativos não vinculados à autoridade
coatora ou de outros entes da Federação. Contudo, a falta de efeito
rescisório automático não inibe a Administração de promover
medidas administrativas específicas tendentes a rescindir
os contratos nos casos autorizados, observadas as
formalidades contidas nos arts. de 77 a 80 da referida lei.
Precedente citado: MS 13.101-DF, DJe 9/12/2008.“

MS 14.002-DF, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 28/10/2009.
62

Fim.
Prof: André Luís de Carvalho
andreua@tcu.gov.br

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