1. TERCER CONGRESO INTERNACIONAL
GOBIERNO, GESTIÓN Y PROFESIONALIZACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL
ANTE LOS GRANDES RETOS DE NUESTRO TIEMPO
Universidad de Sonora, México
22 al 24 de Octubre de 2012
“Organización ciudadana para la gestión de los presupuestos participativos
en el Distrito Federal”1
Eje Temático 4. GOBERNANZA Y PARTICIPACION SOCIAL
Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez
Academia de Ciencia Política y Administración Urbana
Universidad Autónoma de la Ciudad de México
marquinalulu@yahoo.com
Dra. Myrna Alonzo Calles
Academia de Ciencia Política y Administración Urbana
Universidad Autónoma de la Ciudad de México
malonzo17@yahoo.com.mx
El objetivo de esta comunicación consiste en reflexionar sobre las formas de
organización ciudadana institucionalizada contempladas en la nueva Ley de
Participación Ciudadana del Distrito Federal y que tienen como una de sus
responsabilidades, participar activamente en la implementación de los
presupuestos participativos a nivel colonia, siendo esto reflejo de la nueva relación
gobierno-ciudadanía pues son los ciudadanos quienes deciden, mediante consulta
pública y en el espacio de deliberación y creación de consenso de las asambleas
ciudadanas, en qué se gastará el presupuesto que ha sido asignado a cada una
de las colonias del Distrito Federal.
Para ello, hemos dividido esta comunicación en cuatro apartados. En el
primero, hacemos una somera revisión histórica de la participación ciudadana
institucionalizada en el Distrito Federal. En el segundo, nos referimos a las
1
Este trabajo es parte del proyecto de investigación “Gobernanza de recursos públicos en el
Distrito Federal. Experiencias de gobierno a partir de los presupuestos participativos en las
delegaciones políticas de Coyoacán, Iztapalapa, Milpa Alta y Tlalpan”, financiado por el Instituto de
Ciencia y Tecnología del Distrito Federal (ICyT), en colaboración con la Universidad Autónoma de
la Ciudad de México (UACM).

2. primeras experiencias de presupuesto participativo en la Ciudad de México. En el
tercero, analizamos brevemente las figuras vigentes de participación ciudadana
que intervienen en la implementación del presupuesto participativo y, en el cuarto,
se hace un análisis sobre la evolución y ejercicio del presupuesto participativo en
el D.F. durante los años 2011 y 2012.
1. La participación ciudadana institucionalizada en el Distrito Federal
La participación ciudadana es una forma de intervención que permite a los
ciudadanos reconocerse como tales y ser portadores de sus derechos políticos,
económicos, sociales y culturales. De acuerdo con Nuria Cunill (1991) la
participación ciudadana implica la intervención de los individuos en actividades
públicas y en asuntos de gobierno. La participación ciudadana en la Ciudad de
México ha sido un tema pendiente desde que el Distrito Federal dejó de funcionar
como ayuntamiento. En 1928 el Presidente provisional de la República Mexicana,
Emilio Portes Gil, promovió una ley2
en la que se modificaba el régimen político-
administrativo que prevalecía en el Distrito Federal. A partir de entonces, el
territorio del Distrito Federal quedó dividido en un Departamento Central3
y trece
delegaciones4
. El gobierno del Distrito Federal estaría a cargo del presidente de la
República quien designaría al Jefe del Departamento del Distrito Federal
(Regente) y éste a su vez, nombraría a los delegados, por lo que a partir de ese
momento fueron suprimidos los derechos políticos de los ciudadanos residentes
del Distrito Federal, situación que tuvo un fuerte impacto en la cultura política de
esta ciudad, caracterizada durante muchos años, por un desinterés de los
ciudadanos en participar en los asuntos públicos y de gobierno. Para resarcir la
eliminación del ayuntamiento y del derecho ciudadano fundamental de elegir a sus
gobernantes, en la propia LODTF se estipuló la creación del Consejo Consultivo
2
Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales (LODTF).
3
El Departamento Central quedó integrado por lo que fueron las municipalidades de México,
Tacuba, Tacubaya y Mixcoac. Posteriormente en 1970, el entonces presidente de la República,
Luis Echeverría Álvarez, dividió al Departamento Central en cuatro delegaciones: Miguel Hidalgo,
Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza.
4
Las trece delegaciones fueron: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Iztacalco, General Anaya
(posteriormente desapareció al crearse la delegación Benito Juárez), Coyoacán, San Ángel, La
Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac.

3. del Departamento Central y los Consejos Consultivos en cada una de las
delegaciones, como órganos auxiliares de la administración de la Ciudad de
México (LODTF, 1928).
En el Artículo 85 de la LODTF, el Consejo Consultivo del Departamento
Central quedaba integrado por los representantes de las cámaras y asociaciones
de comercio, de industriales, dueños de bienes raíces, inquilinos, campesinos,
profesionistas, empleados públicos y particulares, trabajadores y madres de
familia. Dichas asociaciones debían nombrar a un representante, siempre y
cuando tuvieran un año de existencia, contaran con al menos cien asociados y
estuvieran debidamente registradas. Por su parte, el Consejo Consultivo de las
delegaciones de Guadalupe Hidalgo, San Ángel, Coyoacán, Azcapotzalco y
Xochimilco, se compondría de siete miembros y el de las otras delegaciones de
cinco. Serían los propios delegados quienes escogerían dentro de las
agrupaciones, las más importantes en cada localidad. Cada consejero propietario
nombraría a un suplente, su cargo duraría un año y tendrían derecho, entre otros,
a revisar la cuenta anual pues estaría a su disposición durante quince días
(LODTF, 1928).
La participación ciudadana institucionalizada tuvo desde su origen un tinte
elitista, corporativista, antidemocrático y asimétrico, reflejo de la cultura política
que cultivó el Partido Revolucionario Institucional, partido hegemónico que
gobernó la Ciudad de México durante siete décadas. Elitista porque la
participación ciudadana estaba fuertemente dominada por los grupos económicos
e intelectuales más fuertes de ese momento y con fuerte arraigo en la ciudad
capital como son los pequeños y grandes comerciantes, los industriales,
terratenientes y profesionistas. Marquina et al., (en prensa) mencionan que la élite
de profesionales en México ha estado compuesta principalmente por abogados,
contadores públicos, ingenieros y médicos quienes a través de sus colegios de
profesionistas han influido en las decisiones políticas y el modelo de desarrollo
(urbano) del país.
La participación ciudadana fue corporativista porque sólo los residentes que
pertenecían a una asociación gremial podían ser considerados como candidatos

4. idóneos para participar en dichos Consejos imposibilitando la participación a
ciudadanos ajenos a cualquier tipo de organización social o económica. Además,
usualmente los delegados invitaban a los líderes de dichas organizaciones pues
de esta manera aseguraban el apoyo del conjunto de los asociados a ellas. Esta
forma de organización ciudadana para participar en la administración de la ciudad
fue desde sus inicios totalmente antidemocrática ya que los consejeros no eran
electos por los propios ciudadanos, por lo que en realidad no representaban el
interés de la ciudadanía ni establecían ningún tipo de vínculo con ellos, pues
únicamente veían por su interés personal y, en última instancia, se comprometían
con los intereses de un grupo reducido de personas que tenían mayor influencia al
interior de las organizaciones sociales y económicas de las que formaban parte.
Finalmente, podemos observar que según la LODTF de 1928, existía una
distribución de poder asimétrica entre los territorios en que se encontraba dividido
el Distrito Federal ya que el Departamento Central –el de mayor actividad e
importancia económica- contaba con más consejeros mientras que ocho
delegaciones tenían tan sólo cinco representantes cada una y delegaciones como
Xochimilco siete, dado el carácter rural que predominaba en esa delegación y el
compromiso político que tenía el naciente Partido de la Revolución Mexicana con
los campesinos de esa localidad que habían desempeñado un papel fundamental
en el movimiento revolucionario.
En 1941 y durante el sexenio del presidente Ávila Camacho se reforma la
LODTF y se limitan aún más las atribuciones que tenían los Consejos Consultivos
tanto del Departamento Central como de las delegaciones. Lo más destacado de
esta reforma en lo que concierne a la participación ciudadana institucionalizada
fue la eliminación del derecho de los consejeros a supervisar la cuenta pública de
la Ciudad de México, lo que provocó una menor injerencia de la ciudadanía para
exigir transparencia y control sobre el gasto público invertido en la principal ciudad
del país. No cabe duda que estas reformas contenidas en las dos leyes antes
descritas reforzaban el modelo centralista de administración del Estado mexicano
y se fortalecía también el exacerbado presidencialismo que ha caracterizado la
vida política de México.

5. En 1970, el Congreso de la Unión, bajo la iniciativa del presidente de la
República, Luis Echeverría, emitió la Ley Orgánica del Departamento del Distrito
Federal. Esta ley marcó un parteaguas en la administración pública del Estado
mexicano pues se emitieron disposiciones tendientes a la descentralización y
desconcentración (LODDF, 1970) que posteriormente continuaría el presidente
Miguel de la Madrid. En 1970 desapareció el Departamento Central al quedar
dividido su territorio en cuatro nuevas delegaciones: Miguel Hidalgo, Benito
Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza.
Derivado de los conflictos políticos del movimiento estudiantil de 1968, en
esta nueva ley se crearon novedosas instancias de organización ciudadana
controladas desde el propio gobierno. Se instituyeron así los Comités de Manzana,
las Asociaciones de Residentes y las Juntas de Vecinos y se mantuvo la figura del
Consejo Consultivo.
A partir del diagrama anterior podemos observar una estructura fuertemente
jerarquizada y elitista de la organización ciudadana institucionalizada. Este diseño
institucional significaba una forma de cooptación de las expresiones ciudadanas
en una época de gran movilización social, de cuestionamiento al régimen priísta y
de férrea represión hacia los espacios de lucha independientes de los ciudadanos
de la Ciudad de México, centro urbano que concentraba gran parte de la población
Consejo Consultivo
Juntas Vecinales
Asociaciones de
Residentes
Comités de
Manzanas

6. del territorio nacional. En los nuevos órganos de participación ciudadana sólo
podían colaborar los Jefes de Manzana de las colonias de las 16 delegaciones.
Únicamente los Jefes de Manzana integraban las Asociaciones de Residentes
constituidas en cada colonia, barrio, pueblo o unidad habitacional. A su vez, los
Presidentes de las Asociaciones de Residentes conformaban una Junta de
Vecinos por cada delegación, y serían los únicos que podrían participar en el
Consejo Consultivo de la Ciudad de México (LODDF, 1970). En cierto modo, esta
estructura altamente jerarquizada podía implicar el inicio de una carrera política
dentro de las filas del PRI si dichos líderes lograban tener un fuerte control y
manipulación sobre las organizaciones sociales independientes, sobre todo de
lucha por el acceso a la vivienda5
(Ziccardi, 1998) pues la década de los años 70
es reconocida como la de mayor explosión demográfica. Roberto Mellado (2001),
comenta que durante el gobierno de José López Portillo y en el marco de la
reforma política tendiente a la democratización del país y que él mismo impulsó
como tema de agenda en el Congreso de la Unión, fueron incorporados nuevos
mecanismos de democracia directa como el referéndum y la iniciativa popular,
mismos que quedaron comprendidos en la reforma a la LODDF de 1978, aunque
nunca fueron utilizados e incluso, desaparecieron del texto constitucional sin
mayor crítica ni reclamo por parte de la ciudadanía, lo cual es reflejo de la apatía y
desinterés de los ciudadanos mexicanos sobre la acción pública pues estaba
controlada por el PRI-gobierno.
El sismo que azotó la Ciudad de México en septiembre de 1985 fue un
momento de coyuntura social y económica no sólo para la ciudad sino también
para el país pues la devastadora crisis económica provocada por la deuda externa
mexicana y los términos de negociación con los organismos financieros
internacionales provocaron un fuerte descontento social, encabezado por los
sindicatos que junto con los movimientos urbanos de vivienda popular lograron
5
En 1972 se creó la Procuraduría de Colonias Populares (actualmente Dirección General de
Regularización Territorial del GDF) como parte de la administración central del Departamento del
Distrito Federal. Dicha Procuraduría tuvo entre sus funciones principales, regularizar la tenencia de
la tierra, reconociendo en muchos casos la propiedad de algunos asentamientos irregulares
establecidos en tierras de propiedad pública. Ver sitio web:
http://www.dgrt.df.gob.mx/contenido/somos-historia.php

7. conformar un frente común ante la situación de desastre natural y de debacle
económica. Este momento coyuntural daría paso a la reforma política del Distrito
Federal que inició con la creación el 10 de agosto de 1987, de la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal (ARDF). De este modo, se restituyeron parte
de los derechos políticos a los habitantes de la Ciudad de México perdidos desde
1928.
Para compensar el descontento social por su imposición como presidente
electo y ante el riesgo de ingobernabilidad en el país pero principalmente en la
Ciudad de México, Carlos Salinas impulsó más reformas tendientes a la
democratización de la ciudad. En 1994 el D.F. pasó a ser una entidad federativa y
se expidió el Estatuto de Gobierno que sustituiría la constitución política con la que
cuentan el resto de los estados miembros de la federación. En este mismo
sentido, la Asamblea de Representantes pasaba a convertirse en Asamblea
Legislativa (ALDF), con mayores atribuciones legislativas aunque aún el control de
las finanzas públicas quedaría en manos del Congreso de la Unión. Esto fue un
paso importante pues gracias a la facultad legislativa que tenía ahora la ALDF, fue
posible la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana el 10 de junio de 1995,
primera en su género en todo el país.
En noviembre de 1995, se constituyeron los Consejos Ciudadanos como
órganos de representación vecinal y de participación ciudadana elegidos mediante
sufragio directo en cada una de las delegaciones políticas. Para ello, fue necesario
que previamente se reformara el Artículo 122 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos pues dichos órganos de representación ciudadana
adquirieron facultades para intervenir en la gestión, supervisión, evaluación y
aprobación de programas de política pública en el Distrito Federal. Las
irregularidades en la aprobación acelerada de la nueva Ley de Participación
Ciudadana por parte de la bancada priísta así como el conflictivo proceso electoral
para elegir a los Consejos Ciudadanos provocó que un año más tarde,
desaparecieran los Consejos Ciudadanos y se establecieran únicamente
mecanismos de democracia directa como el plebiscito, el referéndum y la iniciativa
popular (Espinosa, 2010).

8. En 1997 se realizaron las primeras elecciones para elegir al Jefe de
Gobierno del DF (JGDF) –posponiendo para el año 2000 las elecciones para los
jefes delegacionales- y desde entonces, el Partido de la Revolución Democrática
ha gobernado la ciudad capital y también ha logrado la mayoría en la ALDF, salvo
en la segunda legislatura. Ello dio paso a la formulación de la segunda Ley de
Participación Ciudadana, creándose una nueva figura organizativa: los Comités
Vecinales, constituidos por ciudadanos electos de forma directa a nivel colonia,
barrio, poblado o unidad habitacional6
, cuya función primordial era mantener un
diálogo directo entre los ciudadanos y las autoridades delegacionales (LPCDF,
1998). Así se abría un nuevo espacio para la representación de los intereses y las
demandas de los ciudadanos a nivel de los micro-territorios urbanos como son las
propias unidades habitacionales. Algunos autores como Sergio Zermeño (2004)
argumentan que con la elección de los nuevos comités vecinales a escala micro-
espacial se corre el riesgo de una fuerte atomización de la intervención ciudadana
ya que existen delegaciones con alta concentración demográfica como Iztapalapa
y Gustavo A. Madero en donde existen cientos de comités vecinales (hoy comités
ciudadanos).
En la nueva ley de 1998, se incluyeron una serie de principios y
mecanismos que modificaron las bases de la relación gobierno-ciudadanía. Entre
los diversos principios en que debe ejercerse la participación ciudadana están la
democracia, la corresponsabilidad, la inclusión, la solidaridad, la legalidad, el
respeto, la tolerancia y la sustentabilidad (LPCDF, 1998). Respecto a los
instrumentos de participación ciudadana, es decir, los medios a través de los
cuales la ciudadanía en forma individual o colectiva puede expresar su voluntad y
sus opiniones respecto a los asuntos públicos y de gobierno, se estableció el
plebiscito (decisión de los ciudadanos para rechazar o aprobar actos de gobierno
que someta a su consideración el JGDF), el referéndum ( aprobar o derogar leyes
emitidas por la ALDF), la iniciativa popular ( los ciudadanos pueden proponer una
iniciativa de ley o reformas legislativas en las que tiene competencia la ALDF), la
6
Cabe señalar que existen grandes disparidades en la densidad poblacional en las colonias del
D.F. pues mientras algunas de estas colonias, poblados, barrios o unidades habitacionales cuentan
con 3 mil habitantes, otras pueden tener una población de más de 50 mil vecinos.

9. consulta vecinal (los vecinos pueden emitir opiniones y dar propuestas de solución
a los principales problemas que aquejan a la colonia, barrio, pueblo o unidad
habitacional, delegación o respecto a la ciudad en su conjunto), la audiencia
pública (mecanismo mediante el cual los ciudadanos pueden solicitar al delegado
establecer un diálogo directo con ellos para que escuche sus demandas y
propuestas) y por último, la colaboración vecinal (se refiere al trabajo no
remunerado individual o colectivo que pueden realizar los vecinos en beneficio de
su entorno). Todos estos mecanismos siguen aún vigentes.
Las siguientes elecciones de Comités Vecinales debieron haberse realizado
en 2002 pero los asambleístas se encontraban negociando aún las reformas al
nuevo texto de la LPCDF y, en virtud de que en 2003 se llevaron a cabo las
elecciones (Zermeño, 2004) para renovar la ALDF y elegir a los nuevos
delegados, se pospusieron pues de acuerdo con lo establecido en la propia ley,
las elecciones vecinales no pueden realizarse en un clima electoral para elegir a
congresistas, asambleístas, jefe de gobierno, delegados o presidente de la
República. En el transcurso de 2004 a 2010 se hicieron algunas modificaciones a
la LPCDF. Una de ellas, y a la que nos referiremos en el apartado 3 de esta
comunicación, fue la institucionalización del presupuesto participativo en las
delegaciones.
2. Antecedentes del presupuesto participativo en el Distrito Federal
Cuando los gobiernos locales cuentan con mecanismos adecuados para
incorporar a los ciudadanos en las decisiones de la ciudad, el tema del gasto
público es uno de los más recurrentes. El presupuesto participativo en el Distrito
Federal consiste en el monto de los recursos que destina el Gobierno del Distrito
Federal a través de las delegaciones políticas para que los ciudadanos decidan
sobre su aplicación en las colonias de cada una de las 16 demarcaciones.
La primera experiencia de presupuesto participativo en la Ciudad de México
fue en la Delegación Tlalpan en 2001, justo después de las votaciones para elegir
por vez primera en el Distrito Federal, a los Jefes Delegacionales. En el año 2000,
como parte de la plataforma electoral de Gilberto López como el candidato del

10. PRD a Jefe Delegacional en Tlalpan, éste se comprometió a propiciar que los
ciudadanos tuvieran poder de decisión para proponer, fiscalizar y compartir la
acción de gobernar. También la Delegación Cuauhtémoc, gobernada por una
mujer que participó activamente en la fundación del PRD, Dolores Padierna,
estableció este programa pero sólo duró un año. La Delegación Miguel Hidalgo,
gobernada por el PAN, lo instrumentó durante cinco años.
El gobierno delegacional estableció en varios puntos de la delegación
Tlalpan, mesas de difusión e información del programa y se dio capacitación y
asesoría técnica a los ciudadanos interesados en participar en el programa, a fin
de que pudieran presentar sus propuestas y familiarizarse con las distintas formas
de participación ciudadana así como los procedimientos normativos y
administrativos que debían seguir para la elaboración y presentación de sus
proyectos. Para ello, fue necesaria la organización de talleres sobre estos temas
(García y López, 2002). Esta experiencia de gobierno resultó muy novedosa no
sólo en la Ciudad de México sino también en el resto del país ya que para su
implementación, el gobierno de Tlalpan se apoyó en un grupo de ciudadanos para
integrar equipos de monitoreo ciudadano. Una vez establecidos los equipos de
monitoreo, los ciudadanos, ya fuera a título personal o bien como organizaciones
sociales o comités vecinales, presentaron sus propuestas, mismas que fueron
revisadas por el gobierno delegacional para determinar si cumplían con los
requerimientos técnico-administrativos. Terminada esta fase, se procedió a la
votación de las propuestas entre los propios vecinos habitantes de la Delegación
Tlalpan. Posteriormente, se organizaron asambleas informativas para difundir los
resultados de la votación. Los proyectos que eligieron los ciudadanos se
incorporaron al presupuesto de egresos de la delegación.
Respecto a las otras dos experiencias que se tuvieron en las Delegaciones
Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo, cabe señalar que en la Delegación Cuauhtémoc
sólo operó el programa de presupuesto participativo durante el primer año de
gestión del gobierno electo, a pesar de que también el PRD ganó en esa
demarcación. Sin embargo, la complejidad social que caracteriza a esa delegación
política fue sin duda un elemento importante que dificultó su operación. Para la

11. operación de este programa, se aplicó un cuestionario y un proceso de votación
en las 43 unidades territoriales en que se encuentra dividida la delegación
Cuauhtémoc. Se incluyó la participación de los niños y los jóvenes y no
únicamente de la población adulta. En las consultas ciudadanas se les pedía a los
que participaron su opinión no sólo sobre necesidades de su colonia o unidad
territorial, sino también respecto a la delegación en su conjunto e incluso, a nivel
de todo el Distrito Federal (Luévano, 2001). En realidad, este programa sufrió
fuertes modificaciones y fue sustituido por un proceso de planeación participativa
para el desarrollo territorial denominado Agendas Territoriales, cuyo objetivo fue
coordinar las acciones derivadas de los programas existentes en la delegación
Cuauhtémoc, con cada una de las unidades territoriales que la componen y
recuperando las iniciativas ciudadanas (GDF/COPEVI/CESEM, 2002).
Finalmente, la tercera experiencia de presupuesto participativo en esta
primera etapa fue en la Delegación Miguel Hidalgo. A diferencia del resto de las
delegaciones políticas, desde el año 2000, esta Delegación ha estado gobernada
por el Partido Acción Nacional (PAN). Es la delegación que cuenta con el mayor
índice de desarrollo humano en el Distrito Federal, lo que refleja el nivel de
bienestar social que la caracteriza. El programa de presupuesto participativo en
esta demarcación que inició en 2001, tuvo un alto grado de discrecionalidad, a
diferencia de las otras dos experiencias pues el Jefe de Delegacional decidía de
manera unilateral las colonias en donde se llevaría a cabo esta experiencia. El
criterio se establecía con base a las solicitudes presentadas y a los puntos
abordados en las audiencias públicas que se organizaban en torno a este
programa. La realización de estas convocatorias participaban los comités
vecinales y los promotores sociales que se encargaban de difundir la realización
de dichas audiencias sobre presupuesto participativo. Con respecto a los tiempos,
de acuerdo a la información expuesta en el portal de la Delegación Miguel Hidalgo,
las audiencias se realizaron desde 2001 y hasta 2005, sin un calendario bien
establecido pues hubo variaciones entre un año y otro. En dichas audiencias se
debatieron temas relacionados con las obras de infraestructura y equipamiento
urbano, seguridad, regulación de la tenencia de la tierra, vivienda y la realización

12. de estudios técnicos del suelo. A diferencia de las otras delegaciones políticas, el
nivel de participación ciudadana fue disminuyendo año con año.
En las primeras tres experiencias de presupuesto participativo que se
llevaron a cabo después de que los ciudadanos de la Ciudad de México pudieron
elegir a sus Jefes Delegacionales (2000), se observa la falta de procedimientos
homologados entre las tres administraciones locales. Además, no existía una
plataforma conceptual común y cada uno de los gobiernos delegacionales
interpretó a su propia manera la implementación de esta política pública, de tal
suerte que en Cuauhtémoc sólo duró un año, mientras que en Tlalpan permaneció
durante toda la gestión (tres años) y, en Miguel Hidalgo, permaneció aún con el
cambio de administración, aunque continuó gobernada por el PAN.
Los gobiernos de las tres delegaciones políticas observaron que para dar
soluciones a los problemas de la ciudad, sobre una base sólida de legitimidad, es
conveniente alentar una mayor participación de los ciudadanos y para que esto
sea factible, es indispensable dotarlos de mayor poder de decisión y, sobre todo,
capacitarlos sobre lo que significa ser ciudadano. Es por ello que consideramos
que el presupuesto participativo es una política que busca ante todo, la
construcción de ciudadanía en la Ciudad de México.
3. Las nuevas figuras de participación ciudadana: los Comités Ciudadanos y
los Consejos de los Pueblos
La participación ciudadana ha sido un componente importante dentro de la
reforma política del Distrito Federal desde la década de los años 80. La primera
LPCDF fue expedida en 1995 y desde entonces, ha sido modificada y
reemplazada en diversas ocasiones (1998, 2004, 2005, 2007, 2009, 2010 y
2011)7
. No es sino hasta 2009 que se debatió en el seno de la ALDF la creación
de dos nueva figuras de participación ciudadana que tuvieran facultades para
vigilar la acción gubernamental, a través de la Red de Contralorías Ciudadanas, y
generar espacios de deliberación, concertación y generación de consensos entre
7
Ver sitio web: http://www.paot.org.mx/index.php?module=paginas&func=display&pageid=29

13. los propios ciudadanos, mediante la creación de las Asambleas Ciudadanas.
Dichas instancias acompañan las formas organizativas tradicionales de
participación ciudadana como los comités vecinales y los consejos consultivos
ciudadanos que han existido en la historia de la participación ciudadana
institucionalizada en el DF aunque con distintos nombres.
La LPCDF del 27 de mayo de 2010 incluye el Presupuesto Participativo.
Establece, entre otras cuestiones, que en el Presupuesto de Egresos del Distrito
Federal se deberán considerar los montos de Presupuesto Participativo por
Delegación que se destinarán para que los ciudadanos y habitantes decidan sobre
su aplicación. Esta ley instituye y regula los instrumentos de participación y los
órganos de representación ciudadana. Su objetivo es fortalecer el desarrollo de
una cultura ciudadana, reconociendo el derecho de los ciudadanos y habitantes
del Distrito Federal a intervenir y participar, individual o colectivamente, en las
decisiones públicas, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas,
programas y actos de gobierno (LPCDF, 2010).
Los Órganos de Representación Ciudadana son: el Comité Ciudadano
(CC), el Consejo del Pueblo (CP), el Consejo Ciudadano Delegacional y el
Representante de Manzana.
 Comité Ciudadano: El Comité Ciudadano es el órgano de representación
ciudadana por colonia. Está formado por 9 integrantes elegidos por los vecinos de
la colonia, por votación universal, libre, directa y secreta; el cargo es honorífico,
por tres años sin reelección. Sus funciones son: representar los intereses de los
habitantes de la colonia, así como conocer, integrar, analizar y promover las
soluciones a sus demandas o propuestas; instrumentar las decisiones de la
Asamblea Ciudadana; elaborar, y proponer programas y proyectos de desarrollo
comunitario; coadyuvar en la ejecución de los programas de desarrollo; participar
en la elaboración de diagnósticos y propuestas de desarrollo integral para la
colonia; dar seguimiento a los acuerdos de la asamblea ciudadana; supervisar el
desarrollo, ejecución de obras, servicios o actividades acordadas por la asamblea
ciudadana para la colonia; conocer, evaluar y emitir opinión sobre los programas y
servicios públicos prestados por la Administración Pública del Distrito Federal;

14. desarrollar acciones de información, capacitación y educación cívica para
promover la participación ciudadana; promover la organización democrática de los
habitantes para la resolución de los problemas colectivos; proponer, fomentar y
coordinar la integración y el desarrollo de las actividades de las comisiones de
apoyo comunitario; convocar y presidir las asambleas ciudadanas y las reuniones
de trabajo temáticas y por zona; emitir opinión y supervisar los programas de las
Coordinaciones Territoriales de Seguridad Pública y Procuración de Justicia;
informar a la asamblea ciudadana sobre sus actividades y el cumplimiento de sus
acuerdos; Recibir información por parte de las autoridades de la Administración
Pública del Distrito Federal, así como los espacios físicos necesarios para realizar
sus reuniones de trabajo; establecer acuerdos con otros comités ciudadanos para
tratar temas de su demarcación; recibir capacitación, asesoría y educación;
representar a la asamblea ciudadana.i
Sus áreas de actuación: Coordinación Interna; Seguridad Ciudadana y
Prevención del Delito; Desarrollo Social, Educación y Prevención de las
Adicciones; Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente; Presupuesto y Planeación
Participativa; Desarrollo Económico y Empleo.; Desarrollo y Servicios Urbanos;
Capacitación y Formación Ciudadana; Comunicación y Cultura Cívica; Fomento a
los Derechos Humanos; Fomento a la Transparencia y Acceso a la Información;
Equidad y Género. ii
 Consejo Ciudadano
El Consejo Ciudadano es la instancia de carácter consultivo y de coordinación de
los Comités Ciudadanos y las Organizaciones Ciudadanas con las autoridades de
cada Delegación. Está integrado por el coordinador interno de cada uno de los
comités ciudadanos, los coordinadores de concertación comunitaria de los
Consejos del pueblo, las autoridades tradicionales y los representantes de cada
una de las organizaciones ciudadanas debidamente registradas en la demarcación
territorial que corresponda.iii

15. El Pleno de los Consejos Ciudadanos tendrá atribuciones para: emitir
opinión sobre programas y políticas a aplicarse en el Distrito Federal y en la
demarcación territorial; Informar a las autoridades sobre los problemas que
afecten a sus representados; Proponer soluciones y medidas para mejorar la
prestación de los servicios públicos y privados, así como sugerir nuevos servicios;
Informar a cada uno de los Comités Ciudadanos sobre sus actividades y el
cumplimiento de sus acuerdos; Conocer y opinar sobre los anteproyectos de
presupuesto de egresos de las Delegaciones; Participar en las consultas
ciudadanas que establecen los artículos 83 y 84 de esta Ley; Conocer y opinar
sobre el Programa Operativo y los Programas Operativos Anuales de las
Delegaciones; Conocer y opinar sobre los informes trimestrales que los Jefes
Delegacionales, Solicitar información a las autoridades Delegacionales para el
mejor desempeño de sus atribuciones; Solicitar la presencia de servidores
públicos Delegacionales; Recibir cada tres meses la visita del Jefe Delegacional.iv
 Representantes de Manzana
Cada manzana de la Colonia elige un representante a través de asambleas
ciudadanas por manzana convocadas por el respectivo comité ciudadano. Estos
representantes coadyuvan con el Comité Ciudadano o el Consejo del pueblo para
supervisar el desarrollo y ejecución de obras sociales, servicios o actividades
proporcionadas por el gobierno en sus diferentes niveles. Además emiten opinión
sobre la orientación del presupuesto participativo y canalizan las demandas de los
vecinos al Comité Ciudadano.v
 Consejo del Pueblo
Consejo del pueblo es el comité conformado en los pueblos originarios que
mantienen la figura de autoridad tradicional de acuerdo a sus normas,
procedimientos y prácticas tradicionales.vi
En el artículo transitorio décimo tercero
se enlistan los 40 pueblos así considerados pertenecientes a 4 Delegaciones:
Xochimilco (14), Tláhuac (7), Milpa Alta (11) y Tlalpan (8).vii
Su funcionamiento y
operación es semejante a la de los Comités Ciudadanos, sólo varían en cuanto a

16. la Coordinación interna que es sustituida por la Coordinación de Concertación
Comunitaria, y el papel de la autoridad tradicional (por ejemplo en su poder de
convocatoria).viii
4. Evolución y ejercicio del presupuesto participativo del DF en los años
2011 y 2012
El presupuesto es un plan de acción de gran importancia porque refleja las
prioridades y objetivos del gobierno, y puede tener una función redistributiva con
impacto en la vida de los habitantes.
El Presupuesto Participativo genera un espacio para que la población incida
en la toma de decisiones. Las experiencias han sido muy heterogéneas, variando
el grado de participación de la gente; los ámbitos de incidencia; el grado de
institucionalización; la naturaleza de los actores; los porcentajes asignados; los
rubros (capítulo, concepto y partida) del gasto, etc.ix
La primera experiencia de presupuesto participativo fue la de la ciudad de
Porto Alegre (Brasil), en 1989, tras la victoria del Partido de los Trabajadores en
las elecciones municipales. Actualmente está establecido en muchas ciudades de
todo el mundo.
En el DF las primeras delegaciones en adoptarlo fueron la Cuauhtémoc
(2001) y Tlalpan (2002), y luego Iztapalapa (2010).x
A partir de 2011, por ley, las
16 delegaciones lo incluyen en su presupuesto y están obligadas a programarlo,
ejercerlo e informar (en sus Informes de Avance Trimestrales y en la Cuenta
Pública) el destino de los recursos y el grado de cumplimiento de su ejercicio.
La población participa a través de los Comités Ciudadanos y los Consejos
del pueblo mediante una Consulta Ciudadana. El resultado de la Consulta debe
ser incorporado en la elaboración del Presupuesto de Egresos del DF.

17. El presupuesto participativo es una forma fundamental de la participación
ciudadana, ya que, aunque de manera limitada, brinda la oportunidad a la
población para decidir sobre el destino de los recursos públicos asignados a cada
demarcación territorial del DF, de involucrarse en los asuntos de su colonia o
pueblo, de informarse, de pedir cuentas.
El Presupuesto Participativo está previsto en los artículos 83, 84, 199, 200,
201, 202, 203, 204 de la LPCDF. En ella se le define como “aquel sobre el cual los
ciudadanos deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos
específicos en las colonias y pueblos originarios en que se divide el territorio del
Distrito Federal.”xi
El porcentaje que se le asigna es el 3% del presupuesto anual de cada
Delegación. Los rubros de aplicación son: obras y servicios, equipamiento,
infraestructura urbana y prevención del delito. El monto total de recursos de
presupuesto participativo de cada Delegación se divide por partes iguales entre el
número de colonias y pueblos originarios que hay en ella. Los proyectos
específicos se definen a través de la consulta ciudadana.
El Instituto Electoral es la autoridad con facultades para emitir la
convocatoria, organizar, desarrollar y vigilar el proceso de celebración, así como
computar el resultado de las consultas.xii
Son autoridades en materia de presupuesto participativo: el Jefe de
Gobierno; la Asamblea Legislativa, y los Jefes Delegacionales. El Instituto
Electoral y los Comités Ciudadanos fungen como coadyuvantes de las
autoridades.xiii
El gasto neto previsto para el DF en el ejercicio fiscal 2011 fue de
$137,012,501,104, de los cuales $23,551,575,109 para las Delegaciones y
$706,547,253 para el Presupuesto Participativo. xiv

18. Los recursos serán ejercidos en los capítulos 2000, 5000 y 6000 en los
siguientes rubros y proyectos:
 Obras y servicios: Pavimentación con concreto armado: Guarniciones y
banquetas; Construcción cancha deportiva multifuncional tipo A;
Construcción cancha deportiva multifuncional tipo B; Introducción red
drenaje; Introducción red hidráulica.
 Equipamiento e infraestructura urbana: Paquete juegos infantiles tipo A;
Paquete juegos infantiles tipo B; Instalación rejas de contención o
perimetrales; Construcción plazas públicas; Remodelación plazas públicas.
 Prevención del delito: Luminarias de fachada; Módulo de seguridad pública
tipo Sendero seguro (luminarias poste corto); Luminarias.xv
El Presupuesto de Egresos del DF del 2012 asciende a $138,043,090,119, de
los cuales $23,475,857,489 para las Delegaciones y $704,275,724 para el
Presupuesto Participativo. El Decreto establece los rubros generales a los que
deben corresponder los proyectos: Obras y servicios; Equipamiento;
Infraestructura urbana, y Prevención del delito.
El comparativo 2012/2011 nos permite observar que aunque el PP respeta
el 3% del presupuesto delegacional, es menor en 2012 debido a que el monto
asignado a las delegaciones fue menor este año que el anterior.
PRESUPUESTO COMPARADO 2011 Y 2011 (pesos)
Año Presupuesto DF
(1)
Presupuesto
Delegaciones (2)
%
(2/1)
Presupuesto
Participativo
(3)
%
(3/1)
%
(3/2)
2011 137,012,501,104 23,551,575,109 17.19 706,547,253 0.52 3.00
2012 138,043,090,119 23,475,857,489 17.01 704,275,724 0.51 3.00
Presentamos un cuadro con la asignación original por Delegación y Colonia o
Pueblo originario del DF en 2011 y 2012.

19. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA LAS DELEGACIONES
(millones de pesos)
DELEGACIÓN
NÚMERO DE
CC Y CP POR
DELEGACIÓN
PRESUPUESTO
TOTAL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
2011 2012
POR
DELEGACION
POR CC Y
CP
2011 2012 2011 2012
Álvaro Obregón 251 1,656.7 1,680.7 49.7 50.4 0.198 0.201
Azcapotazalco 111 1,142.1 1,150.9 34.3 34.5 0.309 0.311
Benito Juárez 65 1,153.1 1,159.7 34.6 34.7 0.532 0.535
Coyoacan 141 1,479.9 1,500.3 44.4 45.0 0.315 0.319
Cuajimalpa 44 770.6 769.2 23.1 23.1 0.525 0.524
Cuauhtemoc 65 2,112.9 2,111.4 63.4 63.3 0.975 0.974
Gustavo A.
Madero
228 2,715.5 2,679.7 81.5 80.4 0.357 0.353
Iztacalco 55 1,127.8 1,122.2 33.8 33.7 0.615 0.612
Iztapalapa 285 3,173.1 3,130.1 95.2 93.9 0.334 0.329
Magdalena
Contreras
54 738.6 750.9 22.2 22.5 0.410 0.417
Miguel Hidalgo 89 1,445.1 1,437.0 43.4 43.1 0.487 0.484
Milpa Alta 12 785.5 754.8 23.6 22.6 1.963 1.887
Tlahuac 52 993.3 989.0 29.8 29.7 0.573 0.571
Tlalpan 208 1,523.1 1,516.4 45.7 45.5 0.220 0.219
Venustiano
Carranza
80 1,554.1 1,527.3 46.6 45.8 0.583 0.573
Xochimilco 75 1,180.2 1,196.3 35.4 35.9 0.472 0.478
TOTAL 1815 23,551.6 23,475.9 706.5 704.3 7.065 7.043
Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2011.
Gaceta Oficial del Distrito Federal. 31 de diciembre de 2010, y Decreto de Presupuesto de Egresos
del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2012. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 30 de Diciembre
de 2011.
Se observa una disminución en el presupuesto total y en el participativo asignado
a las Delegaciones en 2012 respecto al 2011.
Destacan las delegaciones Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero e Iztapalapa en el
monto del presupuesto total y, consecuentemente, del participativo. En la
distribución por colonia o pueblo la delegación con mayor monto es Milpa Alta, en
virtud de contar solamente con 12 CC y CP (de los cuales 11 son pueblos
originarios). Un problema recurrente en el ejercicio del PP es el retraso en su
cumplimiento. Las Delegaciones programan (o reprograman) casi todo para el

20. segundo semestre del año, o inclusive para el último trimestre. Observándose un
fuerte subejercicio al final del año.
Avance Presupuestal del Presupuesto Participativo
(millones de pesos)
Delegación
Presupuesto
Original
(1)
Enero-septiembre 2011 Enero-diciembre 2011
Programado
Modificado
(2)
Ejercido
(3)
Avance
Presupuestal
%
4= (3/2)
Programado
Modificado
(2)
Ejercido
(3)
Avance
Presupuestal
%
4= (3/2)
Álvaro
Obregón
49.7
- -
- 48.4 18.6 38.5
Azcapotzalco 34.3 - - - 33.6 12.0 35.7
Benito
Juárez
34.6
- -
- 34.2 13.2 38.5
Coyoacán 44.4 - - - 43.8 24.8 56.6
Cuajimalpa
de Morelos
23.1
- -
- 23.1 10.2 44.1
Cuauhtémoc 63.4 - - - 63.4 37.4 59.0
Gustavo A.
Madero
81.5 5.5 5.5 100 80.1 30.3 37.8
Iztacalco 33.8 - - - 33.8 28.7 84.9
Iztapalapa 95.2 - - - 95.2 36.8 38.7
Magdalena
Contreras
22.2 1.6 1.6 100 22.2 11.7 52.8
Miguel
Hidalgo
43.4
- -
- 41.4 4.4 10.6
Milpa Alta 23.6 - - - 23.6 11.5 48.9
Tláhuac 29.8 5.1 0.0 0.0 29.8 24.0 80.4
Tlalpan 45.7 - - - 45.7 18.5 40.4
Venustiano
Carranza
46.6 0.6 0.6 100 46.5 42.9 92.2
Xochimilco 35.4 3.7 3.7 100 35.4 18.1 51.1
Total 706.5 16.5 11.5 69.5 700.2 343.0 49.0
Fuente: Informe de Avance Trimestral 2011. Banco de Información Enero-Diciembre 2011 y Banco
de Información Enero–Septiembre 2011. GDF. Secretaría de Finanzas
Se observa que en el año 2011, al mes de septiembre solamente 4 delegaciones
reportaban algún ejercido: Gustavo A. Madero, Magdalena Contreras, Venustiano
Carranza y Xochimilco. Las demás delegaciones tienen un programado modificado
de 0.0 y ejercido 0.0. Aunque de acuerdo con el modificado al periodo el
cumplimiento haya sido del 69.5%, es importante observar que el monto ejercido

21. sobre el presupuesto autorizado originalmente, representa solamente el 1.6% del
total.
Al término del año el ejercido total de todas las delegaciones no alcanzaba
el 50% del autorizado original. El 51% de los recursos programados (modificados)
no habían sido ejercidos.xvi
Solamente Coyoacán, Cuauhtémoc, Iztacalco,
Magdalena Contreras, Tláhuac, Venustiano Carranza y Xochimilco habían ejercido
más de la mitad de su presupuesto, destacando Iztacalco (84.9), Tláhuac (80.4) y
la Venustiano Carranza (92.2).
En el 2012, al mes de junio, el avance reportado es el siguiente:
Avance Presupuestal del Presupuesto Participativo
Enero-junio 2012
(millones de pesos)
Delegación
Presupuesto
Original
(1)
Programado
Modificado
(2)
Ejercido
(3)
Avance
Presupuestal
%
4= (3/2)
Coyoacán 45.0 1.3 1.3 100
Cuajimalpa 23.1 6.9 0.0 0.0
Venustiano Carranza 45.8 2.7 2.7 100
Total 1.3+6.9+2.7 10.9 4.0 36.7
Fuente: Informe de Avance Trimestral 2012 Banco de Información Enero–Junio 2012. GDF.
Secretaría de Finanzas
Se observa que solamente dos delegaciones, Coyoacán y Venustiano Carranza,
habían ejercido recursos del PP. Todas las demás no ejercieron nada y, excepto
Cuajimalpa, no programaron gasto en el periodo, seguramente por experiencias
anteriores y dificultades en el ejercicio del gasto, o reprogramaron dejando todo
para los últimos trimestres.
Conclusiones
Las diversas reformas a la Ley de Participación Ciudadana en el DF ha tenido
como finalidad formar nuevos liderazgos ciudadanos a partir de nuevos valores
ciudadanos que fomenten la cooperación, el diálogo y la formación de consensos

22. entre los propios ciudadanos sin la intervención directa de las autoridades
delegacionales o del gobierno central del DF. Se trata de construir una ciudadanía
más educada en temas cívicos y con una cultura que logre terminar con los vicios
clientelares y corporativistas del viejo régimen priísta que caracterizó el estilo de
gobernar la ciudad y el país entero. Los gobiernos perredistas en el DF han
buscado democratizar la toma de decisiones relacionadas con el funcionamiento
de la ciudad y al fomentar una relación más estrecha y menos jerarquizada con la
ciudadanía, pretende recuperar la legitimidad de las autoridades locales y la
gobernabilidad de la ciudad.
A través de esas reformas, se ha reconocido que el ámbito privilegiado para la
participación ciudadana está en los micro-espacios, en las unidades básicas e
insustituibles de la participación ciudadana como son las colonias, los pueblos, los
barrios y las unidades habitacionales pues es en ellas donde confluyen a diario y
de manera permanente los ciudadanos que comparten las mismas inquietudes e
intereses respecto al lugar que habitan. Son ellos quienes conocen las
problemáticas de sus espacios habitacionales y es por ello que pueden hacer las
recomendaciones de política necesarias para mejorar sus condiciones de vida.
Además, los ciudadanos de estas unidades territoriales básicas pueden establecer
un diálogo más directo con las delegaciones y colaborar en la implementación de
ciertas políticas públicas, como es el caso de los presupuestos participativos, los
cuales, a pesar de sus deficiencias y limitaciones, han representado una
oportunidad de participación para los habitantes del D.F.
Bibliografia
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Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas.
Cruz, E. y A. Luévano (2001), ABC del presupuesto participativo en México,
CPOEVI/MCD, México.

23. Espinosa, Mario (2010), “Historia y cultura política de la participación ciudadana en
la Ciudad de México: entre los condicionamientos del sistema y el ensueño cívico”,
Revista Andamios, núm. 1, otoño-inverno. P.p 9-50.
GDF/COPEVI/CESEM (2002), Memoria del Foro: Políticas públicas y
corresponsabilidad ciudadana: experiencias de presupuesto participativo en la
Ciudad de México, GDF, México.
Marquina, María de Lourdes., Socorro Marquina y Alejandro Ruiz (en prensa),
“Gobernanza de élites en México: el papel de las asociaciones de profesionistas
en la liberalización de los servicios profesionales en el marco del TLCAN”, en A.
Salas-Porras y M. Luna ¿Quién gobierna América del Norte? Élites, redes y
organizaciones, México, UNAM.
Mellado, Roberto (2001), Participación ciudadana institucionalizada y
gobrnabilidad en la Ciudad de México, México, Plaza y Valdés.
Sánchez, Cristina (2000), “La participación ciudadana en el Distrito Federal.
Reflexiones sobre la ley y las elecciones vecinales, El Cotidiano, vol. 16, núm. 99,
enero-febrero, p.p. 80-91.
Ziccardi, Alicia (1998), Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad
capital, México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM y Miguel Ángel
Porrúa.
Zermeño, Sergio (2004), ”La participación ciudadana bajo los gobiernos
perredistas del Distrito Federal (1997-2003)”, en A. Ziccardi Participación
ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, México, Instituto de
Investigaciones Sociales-UNAM/Indesol.
Legislación
Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales, 1928.
Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, 1970.
Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 1998
Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 2010.
i
Ibid Artículo 93
ii
Ibid Arts. 96 y 97
iii
Ibid Arts.129 y 130
iv
Ibid Art.131
v
Ibid Arts.136-140
vi
Ibid Artículo 141
vii
Ibid Art. Décimo Tercero Transitorio.
viii
Ibid Art. 143

24. ix
Véase Francés G. Francisco y Carrillo C. Antonio (2008) Guía metodológica de los Presupuestos
Participativos. Colectivo PREPARACCIÓN. Alicante. www.presupuestosparticipativos.com.
x
Escuela de Administración Pública del D.F. (2011) Diplomado sobre Fortalecimiento de
capacidades ciudadanas para la gestión democrática.
xi
Op. Cit. Art.83
xii
Ibid. Art.84
xiii
Ibid. Art.200
xiv
Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2011.Publicado el
31 de Diciembre de 2010. Gaceta Oficial Del Distrito Federal.
xv
Ibid. Artículo Décimo Tercero.