Los refugiados y el acceso al mundo laboral. Uuna mirada jurídica y social. 13.11.2016.

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Los refugiados y su acceso al mundo laboral. Una mirada jurídica y social.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
13 de noviembre de 2016.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
I. Introducción.
El próximo 24 de noviembre, y organizada por el Instituto de Ciencias Políticas y
Sociales, adscrito a la Universidad Autónoma de Barcelona, tendrá lugar una jornada de
estudio que lleva por título “Refugiados: una respuesta necesaria desde losprincipios
jurídicos y los valores cívicos”.
La jornada se desarrolla en el marco de un proyecto de investigación financiado por el
Ministerio de Defensa y el Instituto de Estudios Estratégicos, y en la misma colaboran
el grupo de investigación LSTE (Libertad, seguridad, ytransformaciones del Estado) de
la UAB (en el que participan varios profesores, y buenos amigos, de dicha
Universidad), el Instituto Emmanuel Mounier y la Universidad Internacional de
Cataluña. La organización de la jornada, a través del actualmente profesor de la
Universidad Internacional de La Rioja, y buen amigo, Guillermo García, ha tenido la
amabilidad, que le agradezco, de invitarme a participar en una de las mesas de trabajo,
concretamente la dedicada a la visión jurídica de la problemática de los refugiados,
pidiendo mi aportación desde la perspectiva del Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, junto con la profesora Maria Mut que abordará la temática de la jornada desde el
ámbito del Derecho Internacional.
Toda participación en una jornada de estudio es un momento adecuado, y obligado si
deseas intervenir con rigurosidad, para repasar el estado de la cuestión, suficientemente
conocido desde la perspectiva social ya que el drama de los refugiados es
suficientemente conocido, aunque algunos (¿muchos?) escondan, como el avestruz, la
cabeza bajo el ala (los brazos) para no querer conocer y/o abordar una realidad que pone
en cuestión, tal como reza el título de la jornada, los principios jurídicos y los valores
cívicos en los que se asienta la Unión Europea.
Es un buen momento, pues, para examinar recientes documentos de la Organización
Internacional del Trabajo, el marco normativo de la Unión Europea y las importantes
propuestas de modificación de la normativa vigente presentadas el pasado mes de julio
y que se insertan en la nueva estrategia europea de migración, así como las políticas (en
gran medida restrictivas) puestas en marcha en algunos países, el marco jurídico español
y alguna aportación autonómica interés, como la de Cataluña, en punto a facilitar la
incorporación de la población refugiada que se encuentre regularmente en su territorio
al mercado de trabajo.

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Pero antes de abordar el estudio jurídico, y como la realidad de los refugiados es
indisociable en su análisis de una perspectiva social, permítanme que traiga a colación
recientes palabras del Papa Francisco que ponen el dedo en la llaga de esta cruda
realidad que parece querer ser olvidada, ocultada, o peor aún reprimida, en muchos
Estados de la UE. En primer lugar, en una entrevistapublicada el día 11 de este mes en
el diario italiano La Repúbblica y efectuada al Papa por su director, Eugenio Scalfari, se
manifestaba en estos términos:
"¿Cuál es pues, en este momento tan difícil, su principal preocupación?
"Los refugiados y los inmigrantes. Sólo una pequeña parte son cristianos, pero esto no
cambia la situación en lo que a nosotros respecta. Sus sufrimientos y sus angustias. Las
causas son muchas y hacemos todo lo posible para eliminarlas. Desgraciadamente, con
frecuencia se trata de medidas rechazadas por la gente que tiene miedo a perder el
trabajo o a que disminuya su salario. El dinero está en contra de los pobres, y además en
contra de los inmigrantes y los refugiados, pero también están los pobres de los países
ricos, que temen que se acoja a sus similares provenientes de los países pobres. Es un
círculo vicioso que hay que detener. Hay que derribar los muros que dividen: intentar
aumentar el bienestar y hacer que sea más difundido, pero para lograr esto necesitamos
derribar esos muros y construir puentes que permitan disminuir las desigualdades y
aumentar la libertad y los derechos. Más derechos y mayor libertad".
Pocos días antes, el 5 de noviembre, el Papa abordaba también el drama de los
refugiados en elmarco de su discurso a los participantes en el encuentro mundial de
movimientospopulares, y lo hacía de esta una forma tan clara y contundente que excusa
cualquier comentario adicional por mi parte:
“… Sé que dedicaron una jornada al drama de los migrantes, refugiados y desplazados.
¿Qué hacer frente a esta tragedia? En el Dicasterio que tiene a su cargo el Cardenal
Turkson hay un departamento para la atención de esas situaciones. Decidí que, al menos
por un tiempo, ese departamento dependa directamente del Pontífice, porque aquí hay
una situación oprobiosa, que sólo puedo describir con una palabra que me salió
espontáneamente en Lampedusa: vergüenza.
Allí, como también en Lesbos, pude sentir de cerca el sufrimiento de tantas familias
expulsadas de su tierra por razones económicas o violencias de todo tipo, multitudes
desterradas –lo he dicho frente a las autoridades de todo el mundo– como consecuencia
de un sistema socioeconómico injusto y de los conflictos bélicos que no buscaron, que
no crearon quienes hoy padecen el doloroso desarraigo de su suelo patrio sino más bien
muchos de aquellos que se niegan a recibirlos.
Hago mías las palabras de mi hermano el Arzobispo Hieronymus de Grecia: «Quien ve
los ojos de los niños que encontramos en los campos de refugiados es capaz de
reconocer de inmediato, en su totalidad, la “bancarrota” de la humanidad» (Discurso en
el Campo de refugiados de Moria, Lesbos, 16 de abril de 2016) ¿Qué le pasa al mundo
de hoy que, cuando se produce la bancarrota de un banco de inmediato aparecen sumas
escandalosas para salvarlo, pero cuando se produce esta bancarrota de la humanidad no
hay casi ni una milésima parte para salvar a esos hermanos que sufren tanto? Y así el
Mediterráneo se ha convertido en un cementerio, y no sólo el Mediterráneo… tantos

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cementerios junto a los muros, muros manchados de sangre inocente. Durante los días
de este encuentro, lo decían en el vídeo: ¿Cuántos murieron en el Mediterráneo?
El miedo endurece el corazón y se transforma en crueldad ciega que se niega a ver la
sangre, el dolor, el rostro del otro. Lo dijo mi hermano el Patriarca Bartolomé: «Quien
tiene miedo de vosotros no os ha mirado a los ojos. Quien tiene miedo de vosotros no ha
visto vuestros rostros. Quien tiene miedo no ve a vuestros hijos. Olvida que la dignidad
y la libertad trascienden el miedo y trascienden la división. Olvida que la migración no
es un problema de Oriente Medio y del norte de África, de Europa y de Grecia. Es un
problema del mundo» (Discurso en el Campo de refugiados de Moria, Lesbos, 16 de
abril de 2016).
Es, en verdad, un problema del mundo. Nadie debería verse obligado a huir de su Patria.
Pero el mal es doble cuando, frente a esas circunstancias terribles, el migrante se ve
arrojado a las garras de los traficantes de personas para cruzar las fronteras y es triple si
al llegar a la tierra donde creyó que iba a encontrar un futuro mejor, se lo desprecia, se
lo explota, incluso se lo esclaviza. Esto se puede ver en cualquier rincón de cientos de
ciudades. O simplemente no se lo deja entrar…”.
II. Marco internacional.
1. Es obligado en mi exposición partir de la Convención sobre el estatuto de los
refugiados,adoptada en Ginebra el 28 de julio de 1951 y del Protocolo sobre
dichoestatuto, de 31 de enero de 1967. Respecto al empleo remunerado, los arts. 17 y 18
de la Convención regulan el trabajo por cuenta ajena y por cuenta propia,
respectivamente, disponiendo con carácter general, y sin perjuicio de algunas
matizaciones al respecto, que “todo Estado Contratante concederá a los refugiados que
se encuentren legalmente en el territorio de tales Estados el trato más favorable
concedido en las mismas circunstancias a los nacionales de países extranjeros”, e
incluso que las medidas restrictivas que pudieran aplicarse a estos últimos en el trabajo
por cuenta ajena no lo serían para los refugiados que reunieran una de las condiciones
siguientes: “a) Haber cumplido tres años de residencia en el país; b) Tener un cónyuge
que posea la nacionalidad del país de residencia. El refugiado no podrá invocar los
beneficios de esta disposición en caso de haber abandonado a su cónyuge; c) Tener uno
o más hijos que posean la nacionalidad del país de residencia”.
La concreción de la igualdad de protección se plasma en el art. 24, dedicado a
“Legislación del trabajo y seguros sociales”, refiriéndose a la remuneración, tiempo de
trabajo, vacaciones, edad mínima de acceso al trabajo, formación y disfrute de los
beneficios de los convenios (denominados en el artículo “contratos”) colectivos de
trabajo, y todo ello “en la medida en que estas materias estén regidas por leyes o
reglamentos, o dependan de las autoridades administrativas”. La misma protección se
refiere a los derechos en materia de seguros sociales, con algunas limitaciones reseñadas
en el apartado i), incluyendo en aquello “disposiciones legales respecto a accidentes del
trabajo, maternidad, enfermedad, invalidez, ancianidad, fallecimiento, desempleo,
responsabilidades familiares y cualquier otra contingencia que, conforme a las leyes o
los reglamentos nacionales, esté prevista en un plan de seguro social”.
2. Mi atención se centra ahora en un documento aprobado en la última reunión del
Consejo de Administración de la OIT, celebrado en Ginebra del 27 de octubre al 10 de

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noviembre, en concreto del tercer informe complementario al Informe delDirector
General, en el que da debida cuenta del “Resultado de la reunióntécnica tripartita sobre
el acceso al mercado de trabajo de los refugiados yotras personas desplazadas por la
fuerza (Ginebra, 5 -7 de julio de 2016). La decisión que adoptó el Consejo sobre dicho
documento fue la siguiente: tomar nota del mismo y autorizar al Director General a la
publicación y difusión del resultado de la reunión, y a utilizar los principios rectores
aprobados “para dar seguimiento a la Reunión de Alto Nivel de la Asamblea General de
las Naciones Unidas sobre la respuesta a los grandes desplazamientos de refugiados y
migrantes que se celebró el 19 de septiembre en Nueva York”, así como a tenerlos en
cuenta al elaborar próximas propuestas de actuación en este ámbito, tomando en
consideración las manifestaciones efectuadas durante el debate del documento, “y, en
particular, las preocupaciones de los Estados que acogían a un gran número de
refugiados”
3. Sobre lareunión de la ONU me detengo a continuación por el interés que tiene para la
temática objeto de este artículo.
De especial importancia ha sido la reunión de alto nivel sobre refugiados y migrantes,
organizada por las Naciones Unidas el 19 de septiembre, con la participación de Jefes
de Estado y de Gobierno, para tratar de lograr y aprobar estrategias comunes para
abordar la situación de los refugiados y para lograr la mayor implicación posible de
todos los Estados, en especial de los más desarrollados y que más pueden contribuir a
corregir la situación actual, que no es otra que de los 80 millones de personas
desplazadas, únicamente el 20 % se encuentra en países desarrollados. En efecto, tal
como ha destacado, con acento muy crítico, Oxfam Intermon, los seis países más ricos
del planeta (EE.UU, Alemania, Francia, Reino Unido, China y Japón) sólo acogen al
8,88 % de los refugiados y solicitantes de asilo en el mundo (Alemania 734.000 y los
restantes países 1,4 millones entre todos ellos), mientras que la mitad de los refugiados
a escala mundial, casi doce millones de personas, se encuentran en Jordania, Turquía,
los territorios palestinos, Líbano y Sudáfrica, “cuyas economías no superan el 2 % del
total mundial”.
Hay dos documentos de especial interés, el primero utilizado en la fase previa de la
reunión, y el segundo aprobado durante su celebración.
El primero, fue el informe elaborado por el Secretario general como documento de
trabajo para la conferencia, y lleva por título “En condiciones de seguridad y dignidad:
respuesta a los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes”, junto con un
documento complementario en el que se desarrollan algunas ideas adicionales y que
merece ahora mi atención, desde el planteamiento previo de que “pocas veces hay
soluciones sencillas”, y en este caso desde luego no las hay, aunque sí se parte de la
falta de decisión de la comunidad internacional para abordar decididamente “las causas
profundas de las corrientes de refugiados y .. los motores de la migración irregular”,
siendo la falta de trabajo decente uno de los factores que potencian las migraciones y
afectan en especial a los jóvenes, por lo que, propugna el Secretario General, “invertir
en los jóvenes mediante su educación, empleo y empoderamiento contribuirá a lograr
que la migración sea una opción personal y no una necesidad”.
El objetivo fundamental ha de ser lograr una migración “segura, justa, regular y
responsable” sin cuestionar en modo alguno que los Estados son libres de decidir quién

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entra y quién sale de su territorio, pero sin que ello sea óbice para actuar de tal manera
que “las medidas para hacer frente a los problemas de seguridad deben basarse en la
legislación y ser proporcionadas, y no deben prevalecer sobre los derechos humanos de
las personas que cruzan las fronteras”.
De los dos pactos que pedía el Secretario General que fueran aprobados, y así fue, es de
especial interés para mi análisis, el que está dedicado a proponer las medidas adecuadas
para lograr a escala mundial esa migración “segura, ordenada y regular” a la que me
acabo de referir, en el bien entendido, y ello es de especial importancia a efectos
jurídicos, que los pactos mundiales propuestos, y aprobados, no tienen valor normativo,
no son jurídicamente vinculantes, “sino más bien compromisos de trabajar de consuno
para resolver problemas específicos relacionados con los refugiados y la migración”.
Justamente el objetivo de la propuesta era, y una vez aprobada habrá de articularse
debidamente, avanzar hacia un marco común en el que se incluya la dispersa normativa
en materia de inmigración, de tal manera que esa reordenación facilite la cooperación en
diferentes ámbitos, “como por ejemplo los derechos humanos, el desarrollo económico,
el desarrollo social y la gobernanza”.
Entre las medidas a incluir, han de estar el derecho de los migrantes a un acceso justo y
no discriminatorio al mercado de trabajo, y la adopción de medidas que faciliten su
integración, así también como la protección social necesaria en situaciones de
necesidad, con adopción de medidas incentivadoras y de apoyo a su contratación y con
independencia del nivel de cualificación. Especial interés dedica el documento a la
llamada a la adopción de medidas que eviten actuaciones por parte de agencias de
colocación que vulneren derechos de los trabajadores migrantes, y una actuación
decidida de la Inspección de Trabajo en el ámbito agrícola, donde con frecuencia,
constata el documento y no cabe sino reconocer que está en lo cierto, “los trabajadores
están más expuestos a la violación de sus derechos legales, sus derechos a la seguridad
y salud en el trabajo y sus derechos laborales”.
Las medidas de apoyo a los migrantes tienen su contrapunto en la adopción de medidas
que potencien el desarrollo económico de los países de origen y que por ello
contribuyan a que esas migraciones, si se producen, no sean por falta de oportunidades
de “educación y empleo” en los países de origen, debiendo jugar un papel importante
las Administraciones Locales en todo lo relativo a las políticas educativas y formativas
para facilitar la integración, y de búsqueda del diálogo con los agentes sociales, en
especial con la parte empresarial, para facilitar el acceso al trabajo de forma regular y
ordenada.
En el documento aprobado el 19 de septiembre en la reunión de alto nivel sobre
refugiados y migrantes se parte del principio general de que ambos colectivos, si bien
están regulados por normativa diferente, “tienen los mismos derechos universales y
libertades fundamentales”, pudiendo establecerse una distinción entre los refugiados por
conflictos políticos y sociales, los migrantes económicos y las personas desplazadas por
desastres naturales, aunque en más de una y dos ocasiones sea algo más que difícil
poder efectuar dicha separación.
Respecto a los segundos, se insiste en la ratificación por parte de los Estados miembros
de los Convenios de la OIT que se refieren a ellos, sin olvidar que al margen de estos
Convenios hay otras normas de derecho internacional que regulan los derechos de los

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migrantes y que deben ser tenidas en consideración. Se pide la aplicación de los
estándares mínimos laborales a todos ello, “con independencia de su estatus”, incluida
la protección contra el trato abusivo de algunas agencias de colocación. Para lograr ese
objetivo, es necesario previamente poner en marcha políticas bien dirigidas y
planificadas de migración regular, que permitan después adoptar las medidas que
protejan los derechos laborales y un entorno seguro para los trabajadores migrantes, con
inclusión de medidas concretas de protección para los trabajadores precarios, las
mujeres migrantes, y la promoción de la movilidad en el trabajo, “incluyendo la
migración circular”.
4. El documento aprobado en la última reunión de la CIT recoge a su vez los principios
rectores que fueron aprobados previamente en la reunión de Ginebra y sometidos a la
CIT, que están dirigidos a todos los Estados miembros y, queda bien claro por si hubiera
alguna duda, que “son voluntarios, no vinculantes y de naturaleza flexible, y no
pretenden generar obligaciones para los Estados miembros”.
La primera parte está dedicada a los “marco de gobernanza del acceso al mercado de
trabajo”, con el objetivo de promover oportunidades de empleo formal y decente a los
refugiados, adoptando medidas que faciliten dicho acceso y que permitan llevar a cabo
adecuadas políticas de orientación y asesoramiento para aquellos. Desde la perspectiva
más jurídica, destaca el principio rector de asegurar que “en los casos en que el acceso
al empleo esté sujeto a criterios o requisitos jurídicos específicos, como permisos de
trabajo, autorizaciones al empleo para empleadores o cuotas, que estas condiciones
estén de conformidad con los principios y derechos fundamentales en el trabajo y con
las normas internacionales del trabajo aplicables, los principios humanitarios y las
obligaciones derivadas del derecho internacional, incluida en materia de derechos
humanos y de refugiados, según proceda, entre ellos el principio de igualdad de
oportunidades y de trato en el mercado de trabajo”.
El segundo bloque está dedicado a las políticas económicas y de empleo que deben
instrumentarse para establecer “mercados de trabajo inclusivos”. En el documento se
llama al acuerdo de los gobiernos con los agentes sociales para adoptar políticas de
empleo que contemplen de forma específica a los refugiados y otras personas
desplazadas por la fuerza, incluidas la de mejora de la capacidad de actuación de los
servicios públicos de empleo y su colaboración con las agencias de empleo privadas, así
como también la adopción de medidas que faciliten el proceso de reconocimiento y la
acreditación de la calificaciones y competencias adquiridas por aquellos, y facilitar
cuando ello sea posible la transferibilidad de los derechos a prestaciones relacionadas
con el trabajo, con cita expresa de “las prestaciones de Seguridad Social, incluidas las
pensiones”.
El tercer apartado, de importancia central, es el dedicado a los derechos laborales
igualdad de oportunidades y de trato, en el que como su mismo título indica se insiste en
la promoción de tal igualdad y el respeto a los derechos fundamentales en materia
laboral, con especial atención a medidas que combatan situaciones que afectan
desgraciadamente en mayor medida a la población refugiada, como es el trabajo forzoso
y el trabajo infantil. Justamente, hay que decirlo con satisfacción, el pasado 9 de
noviembre entró en vigor a efectosde su aplicación el protocolo contra el trabajo forzoso
aprobado en laConferencia Internacional del Trabajo de 2014. La protección debe ir en
la línea de garantizar la igualdad de trato tanto por lo que respecta a los derechos

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laborales individuales (ej.: salarios mínimos, tiempo de trabajo, seguridad y salud
laboral) como colectivos (derecho de libertad sindical, derecho de negociación
colectiva...). Con todo, no se cierra la puerta a que haya restricciones al acceso de
refugiados a determinadas ocupaciones específicas, pero ello deberá establecerse por las
leyes nacionales y “de conformidad con las normas internacionales del trabajo
pertinente y con otro derecho internacional”.
La cuarta parte lleva por título “Colaboración, coherencia y competencia”, que pone de
manifiesto la necesidad de promover el diálogo en muchos y variados ámbitos
territoriales para conocer la repercusión del acceso de los refugiados al mercado de
trabajo y adoptar las medidas adecuadas, con especial atención al papel de las
administraciones locales y regionales en su gestión, y también con medidas que faciliten
la creación de empleo decente y productivo en el sector privado, en cuanto que esta
repercutirá en beneficio de toda la población trabajadora. Importante es igualmente el
papel de los agentes sociales en facilitar la incorporación regular y ordenada de los
refugiados al mercado de trabajo, que deberá en cualquier caso tener en cuenta “la
situación objetiva de los refugiados y las medidas activas de política de empleo a
disposición de los solicitantes de empleo.
Tras un breve quinto apartado, en el que se abordan las políticas de repatriación
voluntaria y reintegración de los refugiados, con colaboración entre la OIT, los países
de acogida y los países de origen al objeto de facilitar la reintegración laboral de los
refugiados en estos últimos, la última parte de los principios rectores está dedicada a las
vías adicionales de movilidad laboral, integrando en la medida de lo posible las normas
internacionales de trabajo, el programa de trabajo decente y el marco multilateral para
las migraciones laborales “en las políticas nacionales y en los acuerdos regionales y
bilaterales que rigen el desarrollo y la ampliación de las vías de movilidad laboral para
los refugiados, otorgándoles acceso al mercado de trabajo”, debiendo conllevar dichas
políticas y acuerdos “consultas con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores”.
III. Marco europeo.
Pasemos a continuación al examen de la política de asilo europea, tanto de la normativa
vigente como, con particular atención, a las importantes propuestas normativas de
modificación.
A) Recordemos en primer lugar que los fundamentos jurídicos de dicha política se
encuentran los art. 67.2 y 78 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, y en
el art. 18 de la Carta de los Derechos fundamentales. El art. 67.2, integrado al igual que
el art. 78, en el Título V del TFUE dedicado al espacio de libertad, seguridad y justicia,
dispone que la UE “Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras
interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las
fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea
equitativa respecto de los nacionales de terceros países…”, mientras que el art. 78
dispone que la UE “desarrollará una política común en materia de asilo, protección
subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo
nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto
del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de
Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto

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de los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes”. Dicha política común ha
de incluir “a) un estatuto uniforme de asilo para nacionales de terceros países, válido en
toda la Unión; b) un estatuto uniforme de protección subsidiaria para los nacionales de
terceros países que, sin obtener el asilo europeo, necesiten protección internacional; c)
un sistema común para la protección temporal de las personas desplazadas, en caso de
afluencia masiva; d) procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto
uniforme de asilo o de protección subsidiaria; e) criterios y mecanismos para determinar
el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo o de protección
subsidiaria; f) normas relativas a las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo
o de protección subsidiaria; g) la asociación y la cooperación con terceros países para
gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o una protección subsidiaria o
temporal”. En fin, el apartado 3 de este artículo, de especial relevancia en la situación
actual en la que son dos países (Grecia e Italia) los más directamente afectados, dispone
que “Si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia
caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo
podrá adoptar… medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros
afectados...”.
Por su parte, el art. 18 de la Carta, integrado en el título II dedicado a “Libertades”,
dispone que “Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la
Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967
sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la Unión
Europea y con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea…”.
B) Recuerdo ahora, por su importancia la cumbre de LaValetta sobre migración,
celebrada los días 11 y 12 de noviembre de 2015, que es un punto de encuentro
relevante entre la UE y los terceros países de los que proviene la mayor parte de las
migraciones, ya sea con el deseo de acceder al mundo del trabajo en algún Estado de la
UE, o bien huyendo de las condiciones de vida indigna y de pobreza a las que las
guerras han llevado a cientos de miles de personas, fundamentalmente en Siria y
Afganistán. Los ámbitos específicos que centraron su actividad fueron los siguientes:
a) Abordar las causas profundas de la migración, que no son en su gran mayoría en la
actualidad sino “los conflictos, la inestabilidad económica y política, las violaciones de
derechos humanos y la pobreza”, por lo que difícilmente los flujos migratorios se
detendrán a no ser que las políticas emprendidas conjuntamente por la UE y los terceros
países, básicamente africanos, contribuyan a crear “paz, estabilidad y crecimiento
económico”. Una de las medidas adoptadas ha sido la creación por la UE del fondo
fiduciario de emergencia para abordar las causas subyacentes de la migración irregular
en África, al que la UE aporta 1.800 millones de euros, y espera que esta cantidad sea
complementada en idéntica cuantía por las aportaciones de los Estados de la UE,
b) Establecimiento y organización de canales de migración legal. A tal efecto se plantea,
ya estamos en ello desde hace bastante tiempo sin alcanzar aún resultados tangibles, la
revisión de la Directiva sobre tarjeta azul (ya existe una propuesta de Directiva para tal
modificación), así como también la mejora de las condiciones de acceso, y
permanencia, a territorio UE para nacionales de terceros países que desean realizar
actividades de investigación o estudios, y la mejora igualmente de la normativa vigente
sobre las condiciones de los trabajadores de temporadas y las del personal desplazados
dentro de una misma empresa.

9. 9
c) Potenciar la protección de los migrantes y solicitantes de asilo, con ayuda económica
y técnica para los países de los que provienen muchos refugiados, así como reforzar la
capacidad operativa de Frontex para evitar la muerte de personas en alta mar.
d) El combate de la explotación y el tráfico de migrantes es otro criterio o pauta de
actuación enfatizada por los mandatarios europeos y africanos, en donde juegan un
papel relevante no sólo las operaciones militares y civiles en territorios donde se
concentra buena parte de las actuaciones de los traficantes de mano de obra, sino
también las asociaciones de movilidad bilaterales que implican, entre otras medidas de
carácter conjunto “la mejora de la vigilancia y la gestión fronterizas y la cooperación
transfronteriza”.
e) En fin, nuevamente aparece la referencia a la mejora de la cooperación entre los
Estados de acogida y aquellos de los que provienen los migrantes irregulares o
indocumentados y los refugiados en materia de retorno y readmisión, ya que los datos
estadísticos de los que dispone la UE ponen de manifiesto que de los 252.003
nacionales de terceros países que estuvieron sujetos en 2014 a la obligación de
abandonar la UE sólo fueron devueltos efectivamente 161.309, con porcentajes del 40
% de retornos voluntarios y 43 % de forzosos.
C) En el Programade Trabajo de la Comisión para 2017, presentado el 25 de octubre,
que lleva por título “Realizar una Europa que proteja, capacite y vele por la seguridad”,
hay un apartado específico, dentro de sus diez prioridades, a la calificada (aunque tengo
mis dudas de que sea tal), como “Una nueva política migratoria”, en donde se plantea
(¿algo diferente de lo actual?) avanzar hacia “Una Europa que proteja nuestras fronteras
y aplique una política responsable en materia de migración”. Las primeras
manifestaciones son sobre la política dirigida a los refugiados, por lo que merece la
pena su reproducción: “La gestión de los flujos migratorios, garantizando al mismo
tiempo que quienes busquen refugio seguro lo encuentren aquí, sigue siendo un desafío
diario. Durante el último año, la Comisión ha acelerado los trabajos con el Parlamento
Europeo, el Consejo y los Estados miembros en el marco de la Agenda Europea de
Migración para permitir una rápida respuesta coordinada a la crisis de los refugiados y
definir un marco a largo plazo basado en la solidaridad y la responsabilidad.
La determinación de la UE de abordar las consecuencias de la crisis ha llevado a un
compromiso diario sin precedentes sobre el terreno. La Comisión, las agencias de la UE
y los Estados miembros han trabajado conjuntamente para salvar vidas en el mar y para
apoyar a los Estados miembros que están en primera línea. Más de 15 000 millones
EUR del presupuesto de la UE se han dedicado a la respuesta de la UE a la crisis de los
refugiados. La Declaración UE-Turquía está demostrando ser un paso decisivo para
detener el tráfico ilícito de migrantes, poniendo orden en los flujos y evitando la pérdida
de vidas humanas. En 2017, la Comisión mantendrá la intensidad de los trabajos
dirigidos a proporcionar apoyo directo a los refugiados y favorecer su integración en las
comunidades de acogida en Europa y en terceros países, a mejorar la gestión de la
migración en las zonas fronterizas más expuestas, a combatir el tráfico ilícito de
migrantes y la trata de personas, en particular de menores no acompañados, y en lo
relativo al retorno de los migrantes irregulares”.

10. 10
D) De la normativa de derecho derivado vigente, es necesario referirse a mi parecer a
dos Directivas.
a) En primer lugar, y de manera muy preferente, la núm. 2011/95/UE, de 13 de
diciembre de2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para
elreconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiariosde
protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o paralas personas
con derecho a protección subsidiaria y al contenido de laprotección concedida
(refundición).
La definición de refugiado, de acuerdo a la Convención de Ginebra es “un nacional de
un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza,
religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se
encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no
quiere acogerse a la protección de tal país, o un apátrida que, hallándose fuera del país
donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados,
no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él, y al que no se aplica el
artículo 12”.
Respecto al contenido de la protección a dispensar a quienes obtengan dicha condición,
cabe indicar que el art. 23 regula la concesión del permiso de residencia “válido como
mínimo por tres años y renovable”, mientras que el art. 26 esté dedicado al acceso al
empleo y reconoce el derecho a acceder a una actividad remunerada, ya sea por cuenta
ajena o por cuenta propia, tan pronto se haya concedido la protección, pudiendo
desarrollarla “con arreglo a las normas aplicadas de forma general a la actividad
profesional de que se trate y a los empleos en la administración pública”.
Las políticas de formación, orientación y asesoramiento para el acceso al empleo
deberán serlo para los refugiados en iguales condiciones que para los nacionales, y se
dispone expresamente, ciertamente de forma mucho menos concreta que en la
Convención de Ginebra y en los principios rectores recientemente aprobados por la CIT,
que se aplicará a los refugiados la normativa nacional sobre salarios, prestaciones de
seguridad social, y “otras condiciones de trabajo”, expresión esta última que ciertamente
puede interpretarse como que engloba todas las restantes reglas aplicables en el país de
acogida de los refugiados. Igualmente, se llama a los Estados miembros a adoptar las
medidas necesarias para facilitar el reconocimiento de las titulaciones y cualificaciones
profesionales de los refugiados, disponiendo además de forma expresa que se
garantizará la igualdad de trato, en la aplicación de la normativa al respecto, entre los
beneficiarios de la protección internacional y los nacionales.
Por fin, y aunque no se refiera de forma específica a las cuestiones laborales y de
Seguridad Social, sí conviene mencionar el art. 36, regulador de las políticas de
integración, en el que se dispone que con el fin de facilitar la integración de los
beneficiarios de protección internacional en la sociedad de acogida “los Estados
miembros garantizarán el acceso a los programas de integración que consideren
oportunos a fin de tener en cuenta las necesidades específicas de los beneficiarios del
estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria, o crearán condiciones
previas que garanticen el acceso a dichos programas”.
b) Justamente es esta Directiva de 2011 una de las que se propone su modificación
propone en el paquete de propuestas de cambio de la normativa reguladora del derecho

11. 11
de asilo que aprobó la Comisión Europea el mes de julio de 2016 y que se encuentra aún
en su primera fase de tramitación.
En concreto, hay que hacer referencia a la propuesta de Directiva por la que se aprueban
normaspara la acogida de los solicitantes de protección internacional (texto refundido).
Uno de los objetivos perseguidos por la modificación es el de “mejorar las perspectivas
de autonomía y eventual integración de los inmigrantes”, que pasaría por facilitar el
acceso de los solicitantes de protección internacional al mercado de trabajo, incluso
aunque se estuviera tramitando su solicitud. Para ello, se propone reducir de no más de
nueve meses a no más de seis el plazo de acceso al mercado laboral desde la fecha de
presentación de la solicitud, y, aún más, se anima a la concesión de dicho acceso en un
plazo no superior a tres meses “cuando sea probable que la solicitud esté
fundamentada”.
Igualmente, se pretende acercar los calificados de “estándares laborales” de los Estados
miembros con respecto a los derechos reconocidos en cada uno de ello a los solicitantes
de asilo, con un objetivo claro y declarado que no es el de la protección de los
refugiados sino el de evitar la búsqueda por estos del “asilo a la carta por motivos
laborales y los incentivos a los movimientos secundarios”. No obstante, conviene
reseñar, por ajustarse muy bien a la realidad, que en las consultas efectuadas por la
Comisión a los Estados, ONGs, organizaciones internacionales en materia de asilo
como ACNUR,…, se puso de manifiesto que la importancia de los cambios en la
normativa sobre acceso al empleo y acercamiento de la normativa de los distintos
Estados no debería sobreestimarse, por la subsistencia de otros obstáculos para dicho
acceso, con expresa mención “al reconocimiento de las cualificaciones profesionales, en
particular para los solicitantes que no disponen de documentos”.
Para conseguir hacer plenamente efectivo el acceso en condiciones dignas y decentes al
mercado de trabajo de los refugiados, la propuesta de Directiva refuerza el principio de
no discriminación con respecto a los nacionales, debiendo ser idéntico el trato en lo que
respecta a “las condiciones de trabajo, la libertad de asociación y sindicación, la
educación y la formación profesionales, el reconocimiento de las cualificaciones
profesionales y la seguridad social”, al igual que ya lo son para los extranjeros
extracomunitarios que residen legalmente en un Estado miembro, manifestándose con
claridad que el acceso ha de ser “efectivo”, de tal manera que “si existen condiciones
que impiden realmente al solicitante encontrar un empleo, el acceso no debe
considerarse efectivo”.
No obstante, también se formulan límites a esta declaración general de igualdad, como
son que la existente en materia de educación y formación profesionales se limite a la
vinculada a una actividad laboral concreta (no alcanzo a ver, dicho sea incidentalmente,
la razón de ser de esta prohibición cuando el objetivo debería ser mejorar globalmente la
cualificación profesional de toda persona trabajadora en general y de la personas
refugiada afectada en particular), así como respecto a las prestaciones familiares y por
desempleo en el ámbito de la Seguridad Social, justificado en la introducción por “el
carácter probablemente temporal de la estancia de los solicitantes”, presunción que creo
que se adapta muy poco a la realidad actual de los flujos de refugiados y las
posibilidades (muy difíciles) de regresar a sus países de origen. En el art. 15 puede
encontrarse la regulación detallada del acceso al empleo y de sus características.

12. 12
En fin, el intento de evitar el “asilo a la carta” se manifiesta de forma clara y
contundente cuando no se reconoce al solicitante, que se encuentra de forma irregular en
un Estado miembro distinto de aquel en el que tenga, de acuerdo a la normativa vigente,
la obligación de estar presente, las condiciones materiales de “acogida, escolarización y
educación de los menores, empleo (ni) formación profesional”.
c) Otra propuesta de reforma normativa que es sin duda de interés para la temática de la
regulación jurídica del acceso de los refugiados al mercado de trabajo, siquiera sea de
forma indirecta, es la propuesta de un nuevo Reglamento “por el que seestablecen
normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionalesde terceros países
o apátridas como beneficiarios de protección internacional, aun estatuto uniforme para
los refugiados o para las personas con derecho aprotección subsidiaria y al contenido de
la protección concedida y por el quese modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo,
de 25 de noviembre de 2003,relativa al estatuto de los nacionales de terceros países
residentes de largaduración”, presentado por la Comisión Europea el 13 de julio de este
año, que propone sustituir la Directiva de 2011 por un Reglamento, de aplicación
directa, “dada la demostrada necesidad de armonización y el alcance de los cambios
sugeridos”.
Me interesa destacar que se establece un período de gracia de tres meses cuando el
estatuto de refugiado se revoque por cambios en las circunstancias que llevaron a su
concesión (vid arts. 15.5 y 20.3), siendo así que con esta modificación se posibilita “dar
a la persona la oportunidad de intentar cambiar su estatuto si otros motivos lo justifican
(familia, trabajo, estudios, motivos humanitarios, etc.).
En la misma línea de evitar la “protección a la carta” y desincentivar el traslado
irregular a un país distinto del que le concedió la protección internacional, se propone
la modificación de la Directiva de 2003 a fin de establecer que el período de cinco años
después del cual los beneficiarios de protección internacional tienen derecho al estatuto
de residentes de larga duración “se reinicie cada vez que una persona se encuentra en un
Estado miembro distinto al que concedió la protección internacional sin derecho a
residir o permanecer en él de acuerdo con el Derecho interno o de la Unión pertinente”.
La regulación del acceso al empleo y las condiciones en que se desarrollará la
prestación de la actividad, es decir los derechos y obligaciones, se regulan con detalle en
los arts. 30 y ss, con el recordatorio previo de que la concesión de beneficios en materia
de empleo y Seguridad Social “requiere la expedición previa de un permiso de
referencia”, y ello “dentro de los límites establecidos por las obligaciones
internacionales”. En efecto, en el bloque que lleva por título “derechos relativos a la
integración”, se regulan los derechos laborales y de protección social en términos
semejantes, como no podría ser de otra forma, a la propuesta de modificación de la
Directiva que ha sido objeto de mi atención con anterioridad. Si acaso, conviene señalar
la tajante afirmación (art. 33) que los beneficiarios de protección internacional
“recibirán el mismo trato que los nacionales del Estado miembro que concede la
protección en lo relativo a la Seguridad Social”, mientras que las prestaciones de
asistencia social, definidas como aquellas adicionales a las de Seguridad Social y que se
conceden “con el objetivo de garantizar que se satisfagan las necesidades básicas de las
personas sin recursos suficientes”, también se rigen por el principio de igualdad pero sin
que ello impida a los Estados que puedan supeditar el percibo de algunas prestaciones a
la participación efectiva de sus beneficiarios en las medidas de integración, así como

13. 13
también que las puedan limitar “a las prestaciones básicas”; en el bien entendido,
además, que los Estados miembros, de prosperar esta reforma normativa, podrán
declarar la obligación de participar en las medidas de integración, que incluirán en
particular “cursos de idiomas, cursos de orientación e integración cívica y formación
profesional que tengan en cuenta sus necesidades básicas”.
d) Un documento que debe merecer especial atención es la Resolución del Parlamento
Europeo del pasado5 de julio, dedicada a la inclusión social e integración de los
refugiados enel mercado laboral, en la que se constata un dato de particular interés, cuál
es la disminución de la población trabajadora europea por razón de su mayor edad,
cuantificando dicha reducción en 7,5 millones de personas para 2020, y que las
previsiones con las que se trabaja en la UE sobre las necesidades del mercado laboral
“indican que empiezan a producirse o se producirán carencias en sectores concretos”.
La resolución distingue, a efectos jurídicos, quienes tienen el estatus de refugiado,
aquellas personas solicitantes de asilo, y las que son beneficiarias de protección
subsidiaria, y plantea que las políticas de integración que se pongan en marcha deben
adaptarse y tener en consideración las necesidades específicas de cada grupo.
La Resolución constata que la posible integración en el mercado laboral no puede
abstraerse de la realidad del mercado laboral en el país de acogida y de la situación
laboral de precariedad y/o desempleo en que puede encontrarse una parte de su
población, como los jóvenes y quienes se encuentran en situación de desempleo de larga
duración, por lo que es necesario lograr un equilibrio adecuado entre la oferta y la
demanda de trabajo, que para extranjeros pasa previamente por el reconocimiento de su
formación y sus cualificaciones profesionales que les permitan acceder de forma regular
a dicho mercado, así como políticas formativas que permitan su adaptación, en su caso,
a las especificidades productivas de cada territorio, sin olvidar la elevada importancia
del conocimiento del idioma o idiomas del país de acogida.
Una integración, que sólo será posible, conviene recordarlo una vez más y así lo hace el
Parlamento Europeo, si se mejoran los canales de migración segura legal, y se pone
efectivamente en práctica (no parece, desgraciadamente, que la realidad vaya por ahí)
una política basada en la solidaridad y en el reparto efectivo de la responsabilidad entre
los Estados miembros. Dadas las diferencias normativas existentes entre personas
refugiadas y aquellas que migran por motivos económicos, el PE es partidario de
establecer una diferenciación clara entre ambas, no en modo alguno para reducir
derechos de cada grupo, sin para poner en práctica “distintas políticas europeas e
internacionales” que presten la debida atención a las necesidades de cada colectivo.
Ahora bien, estas reglas propias no deben significar en ningún caso la creación de
mercados de trabajo propios y diferenciados para los refugiados, o salarios inferiores a
los de la población autóctona (propuestas que sí están apareciendo en algunos países y a
las que me referiré más adelante).
Por todo ello, y partiendo de un único mercado laboral en el que se integran todas las
personas trabajadoras con independencia de su origen, el PE llama a la Comisión y a los
Estados miembros a seguir dando prioridad a “políticas e inversiones orientadas a la
creación de empleo de calidad para el conjunto de la sociedad, con especial énfasis en
las personas más vulnerables, y al crecimiento económico”; un mercado único que debe
tener en cuenta ciertamente los contextos locales en que los que operan diversas
realidades productivas, y consiguientemente diversas necesidades formativas y de

14. 14
cualificación, por lo que todas la medidas que se pongan en marcha para crear empleos
de calidad, la promoción de mercados laborales dinámicos y la lucha contra el
desempleo, “han de tener sentido en el contexto local, ya que de lo contrario no serán
eficaces”. En definitiva, y creo que esta frase resume muy bien el contenido de la muy
amplia Resolución, el PE llama a la creación de un sistema europeo común de asilo
“verdaderamente uniforme” y de una política de migración legal en la Unión, “global y
sostenible, que dé respuesta a la demanda de competencias en el mercado laboral y en
las que las políticas de inclusión social e integración activa desempeñen un papel
fundamental”.
e) También debe hacerse mención, siquiera sea por su relación mediata con la de 2001,
otra Directiva aún vigente, núm. 2013/32/UE, de 26 de junio de 2013, sobe
procedimientoscomunes para la concesión o la retirada de la protección
internacional(refundición), cuya derogación se propone en la propuesta presentada el 13
dejulio por la Comisión Europea de Reglamento por el que se establece
unprocedimiento común en materia de protección internacional.
La normativa vigente dispone con carácter general (art. 31) que los Estados miembros
“procurarán que el procedimiento de examen termine en el plazo de seis meses a partir
de la presentación de la solicitud”, si bien pueden ampliarlo otros nueve meses más
cuando, entre otras razones” “se planteen complejas cuestiones de hecho y/o de
Derecho”, y con carácter excepcional la ampliación podrá ser de tres meses cuando “sea
necesario para garantizar un examen adecuado y completo de la solicitud de protección
internacional”. En la propuesta de nuevo Reglamento, que derogaría la Directiva, el
plazo máximo de seis meses se establece con carácter general, y sólo se permite la
ampliación tres meses más cuando se planteen las “cuestiones complejas de hecho o de
derecho (nueve meses en la actualidad), o se dé el caso de “un número
desproporcionado de nacionales de terceros países o apátridas (que) soliciten
simultáneamente protección internacional, haciendo difícil en la práctica concluir el
procedimiento en el plazo de seis meses (nueve meses en la actualidad).
E) Vayamos ahora más allá de los datos estrictamente jurídicos y tratemos de
acercarnos a la realidad concreta de la incorporación de los refugiados a los mercados
de trabajo de los países de la UE que los acogen. Para ello, disponemos de recientes
estudios que nos proporcionan pistas de interés sobre cómo se está produciendo esa
incorporación desde hace años, ya que la llegada de refugiados no es en absoluto una
novedad en Europa, aunque los conflictos bélicos en Siria y Libia hayan provocado un
importante incremento de su número en los dos últimos años. Igualmente, podemos
acercarnos, desde una perspectiva que combina el elemento normativo con la realidad
social, a cómo pueden acceder, y en qué condiciones, los refugiados a los mercados de
trabajo de algunos países de la UE, en especial Alemania y países nórdicos.
a) La OCDE ha hecho público recientemente un estudio sobre cómo se sitúan los
refugiados en el mercado de trabajo en Europa, a partir de una primera evaluación
basada en la encuesta sobre la fuerza de trabajo en la UE en 2014 y en el módulo
específico sobre refugiados (“¿How are refugees faring on the labour market
inEurope?”); es decir, es un análisis de los datos de 1.800.000 refugiados que residían
en los 25 Estados UE que cubre la muestra, el 7 % del total de la población migrante en
dichos Estados que ha nacido en un tercer país, con una presencia altamente
significativa en Alemania, Reino Unido, Suecia y Francia.

15. 15
Un 20 % de los refugiados tiene un nivel de educación terciaria, si bien este porcentaje
ha ido decreciendo respecto a los refugiados llegados en los últimos diez años, siendo
especialmente significativo el dato de España, ya que dos tercios de los refugiados
alcanzan el nivel de educación superior, mientras que el porcentaje no llega al 15 % en
países como Alemania o Italia. Respecto a la integración en el mercado de trabajo, el
estudio pone de manifiesto que los refugiados “representan uno de los más vulnerables
grupos de migrantes”, siendo su tasa de empleo del 56 %, lo que representa que es tres
superior en tres puntos al de los familiares de personas migrantes pero nueve por debajo
de la tasa de empleo de los nacionales del Estado en el que residen. Un dato más
preocupante es que un 30 % de las personas refugiadas económicamente activas se
encuentran en situación de desempleo, que una de cada ocho es desempleada de larga
duración, y que una de cada cuatro es desempleada de muy larga duración, algo que
pone de manifiesto a juicio de los autores del informe, y creo que con fundamento, que
una vez que pasan a la situación laboral de persona desempleada “los refugiados tienen
dificultad para retornar al empleo”.
Otro dato especialmente relevante a mi parecer es que, en el promedio de los
disponibles para todos los países objeto del estudio, los refugiados deben esperar
alrededor de veinte años para alcanzar una tasa de empleo similar a la de los nacionales,
influyendo en ello sin duda que durante los primeros cinco años de residencia sólo un
25 % de los refugiados está empleado, y con carácter más general el estudio identifica
esta diferencia con el dato de que buena parte de los refugiados tiene un bajo nivel
educativo, estando la tasa de empleo de este grupo bastante por debajo del promedio. Es
especialmente preocupante la baja tasa de actividad y empleo femenina, vinculada
también a su bajo nivel de educación. En una mayor presencia en el empleo de los
países de acogida influye sin duda el grado de conocimiento de su idioma, y las
dificultades para acceder a puestos de trabajo que guarden relación con los
conocimientos y titulaciones que puedan tener los refugiados también es significativo,
debido a las dificultades reales existentes para su homologación, destacando en el
informe el dato de que cerca del 60 % de los refugiados con un nivel de educación
terciario están sobrecualificados para el puesto de trabajo que ocupan, un porcentaje que
duplica el de los nacionales y que supera igualmente el de los restantes grupos de
migrantes.
b) Un reciente estudio elaborado a petición del comité de empleo y asunto sociales del
Parlamento Europeo sobre las estrategias y buenas prácticas relativas a la integración de
los refugiados en el mercado de trabajo (“Labour MarketIntegration of Refugees:
Strategies and good practices”) destaca en primer lugar las grandes diferencias entre los
refugiados llegados a Europa a partir de 2015 con los que llegaron en años anteriores y
en especial en la década de los noventa del siglo XX, y cómo ello influye en el acceso al
mercado de trabajo. Según el estudio, los solicitantes de protección internacional son
muy mayoritariamente hombres (72 %) y jóvenes (82 % menores de 35 años),
demostrando el estudio de los datos disponibles de varios Estados en donde su presencia
es importante que un alto porcentaje tiene un bajo nivel de cualificación “aun cuando
están altamente motivados”.
Tras destacar, algo que por bien sabido no es menos importante recordarlo, que la
participación en el mercado de trabajo es el factor más favorable de integración a largo
plazo de la población migrante en general (que incluye obviamente a la refugiada), el

16. 16
informe pasa revista a los diversos documentos emanados de organismos y
organizaciones internacionales sobre integración y participación de los refugiados en el
mercado de trabajo en el ámbito europeo y las propuestas que se formulan para su
mejora.
Al igual que ya está previsto en la normativa vigente, así como en las propuestas de
modificación que he analizado con anterioridad, se considera necesario que los
refugiados pueden acceder a cursos para adquirir el conocimiento del idioma del país de
acogida, acceder a adecuadas políticas de información, orientación y asesoramiento para
el acceso al mundo laboral, incluso a través de un plan individualizado, y poder
homologar las titulaciones hubieran obtenido en su país de origen. También es
importante el conocimiento de los valores de la sociedad de acogida. Igualmente, hay
que destacar que las particularidades de algunos refugiados, como consecuencia de
procesos traumáticos vividos desde que salieron de su país de origen pueden requerir de
apoyo especializado, que incluya también los servicios de salud.
Por otra parte, y dado que se trata de un informe muy vinculado a la realidad más
reciente de la llegada de refugiados y los problemas que ello ha planteado en varios
países europeos, no oculta los debates existentes sobre reconocer o no determinados
derechos a los refugiados, y en su caso vincularlos a determinadas obligaciones, tales
como la participación en medidas de integración, como los cursos de aprendizaje del
idioma.
También ha saltado a la palestra la polémica cuestión del abono de un salario inferior a
los refugiados que el que se pague, ya sea mínimo o de convenio, en el país de acogida,
como vía para facilitar, más desde la perspectiva empresarial, el proceso de
incorporación al mercado de trabajo, si bien esta medida es fuertemente criticada, y
hasta donde mi conocimiento alcanza no se ha puesto en práctica en ningún país, por
cuanto que puede significar un riesgo importante de dumping social.
c) Dejo también constancia de otros dos recientes estudios que abundan en la misma
línea que los anteriores, uno referido más específicamente a Europa y otro de alcance
internacional.
El primero elaborado por la Fundación BertelsmannStiftung “From Refugees to
Workers –Mapping Labour Market Integration Support Measures for Asylum-Seekers
andRefugees in EU Member States", que analiza las medidas de integración puestas en
práctica en nueve países de la UE y como están aplicándose (Austria, Dinamarca,
Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, España, Suecia y Reino Unido), realizado a
partir de entrevistas con expertos y responsables públicos entre enero y marzo de este
año, habiéndose identificado y evaluado un total de 94 medidas.
Los autores del estudio señalan que “el factor de éxito más importante es permitir que
los refugiados adquieran experiencia de trabajo en su país de acogida lo antes posible.
Ejemplos de Escandinavia demuestran que los refugiados se benefician de cursos de
aprendizaje de idiomas y, en particular, de pasantías y de trabajo en la economía local
en empleos de nivel básico subvencionados por el gobierno. Incluso los programas
mejor intencionados tienen poco impacto si mantienen a los refugiados en el aula y
fuera del mercado de trabajo. Las mejores respuestas, dicen los autores, son programas

17. 17
flexibles que combinan las medidas de ingreso laboral con el aprendizaje de idiomas y
la formación continua”.
El segundo, cuyos contenidos con respecto a la integración de los refugiados en Europa
son sustancialmente semejantes al de la OCDE y por ello no reitero, es el elaborado por
Maria Vincenza para el Migration Policy Institute “Integrating refugeesinto host country
labor markets. Challenges and policy options”, y en el que se pone de relieve con
carácter general que dado que los países europeos han afrontado una gran afluencia de
refugiados y otros migrantes, “la respuesta de emergencia tuvo precedencia inmediata
sobre los servicios sociales y de integración. Sin embargo, sin suficiente apoyo y
compromiso para integrar a los recién llegados en la sociedad de acogida y llevarlos a
un camino hacia la autosuficiencia económica, las consecuencias de la crisis podrían
persistir durante décadas. Ayudar a los recién llegados a encontrar empleos acordes con
sus habilidades y experiencia -y con el potencial de progresión ascendente- puede tener
efectos positivos sobre otros indicadores de integración, como el bienestar personal y la
cohesión social. El argumento en favor de las inversiones iniciales en las políticas de
integración del mercado de trabajo es particularmente convincente en los países que se
enfrentan a una disminución demográfica ya la escasez de competencias”.
F) Por fin, quien desee conocer la realidad actual, en algunas ocasiones en el plano
jurídico normativo y en otras en el terreno de las medidas de concretas de integración,
con el establecimiento de derechos y obligaciones, en varios países de la UE, puede
acudir a los artículos publicados en los dos últimos años por las agregadurías laborales
del Ministerio de Empleo y Seguridad Social en la revista Actualidad Internacional
Sociolaboral. Me permito por ello recomendar en especial algunos artículos.
a) Para Alemania, en primer lugar el publicado en el núm. 201 (mayo de 2016), con el
título “Impacto de los refugiados sobreel mercado de trabajo alemán” que dedica
especial atención a la inserción laboral de los refugiados, con cita de un reciente estudio
del Instituto para los estudios del mercado de trabajo y las profesiones de la Agencia
federal de Empleo (IAB), en el que se identifican cinco factores como determinantes
para lograr la inserción laboral del colectivo y que son los siguientes: “la duración de la
tramitación de la solicitud de protección internacional; el apoyo al aprendizaje del
idioma; las inversiones en formación y educación; la intermediación laboral; la
capacidad y voluntad de inserción por parte de las empresas”. No existe, en este punto,
muchas diferencias con la realidad holandesa, en la que recientes estudios, referenciados
en el artículo “Políticas de integración laboral de los refugiados”, publicado en el núm.
206 (octubre 2016) ponen de manifiesto que algunos factores que perjudican el acceso
al mercado de trabajo de los refugiados son los siguientes: “Largos periodos de
inactividad debido a la duración de los procedimientos de asilo y periodos de espera
para acceder a viviendas en el ayuntamiento; Barreras de acceso a la formación
profesional y educación superior holandesas; La falta de integración de la formación en
idiomas en la activación para la empleabilidad; Falta o ineficiente intercambio de
información para ajustar la oferta y la demanda”.
Vuelvo a Alemania, para recomendar también la lectura del artículo “El Parlamento
aprueba la nuevaley de integración”, publicado en el núm. 203 (julio de 2016), en el que
se da debida información del contenido de la nueva ley aprobada por el Consejo Federal
el 8 de julio, “para el fomento de la integración de los refugiados y solicitantes de asilo
en el mercado de trabajo y la sociedad”, y en la que se prevé dedicar, de acuerdo a las

18. 18
competencias de los gobiernos regionales sobre la materia, 7.000 millones de euros
durante los tres próximos años “para hacer frente a la acogida de los refugiados y a los
gastos generados por su integración”.
Se pone el acento en primer lugar en el conocimiento del idioma alemán y para ello se
incrementarán el número de plazas disponibles, previéndose además que podrá ser
obligatoria la participación en los cursos. Además, se articulan medidas para vincular la
actividad de formación profesional en una empresa y su posterior permanencia en la
misma con un contrato de trabajo con la autorización de estancia y posteriormente de
residencia, así como también para permitir buscar trabajo u otra plaza de formación en
caso de no continuar en la primera empresa, desapareciendo el tope de los 21 años para
el acceso a la formación profesional. Respecto al salario mensual, “no podrá ser inferior
a 712 euros, el importe medio regulado por el Código Social”. Están previstas “medidas
de integración para refugiados”, que me recuerdan mucho los trabajos de colaboración
social para desempleados existentes en la normativa española, y según puede leerse en
el artículo consistirán “… por ejemplo, colaborando en las tareas de limpieza y
mantenimiento en las propias residencias habilitadas para ellos. Recibirán una
compensación de 80 céntimos por hora, estas medidas podrán tener una duración
máxima de seis meses y no podrán superar las 30 horas semanales. En relación con el
mercado de trabajo y las prioridades y restricciones a su acceso, “la Agencia Federal de
Empleo renuncia en algunas regiones a la comprobación previa por un período de tres
años, siempre y cuando se mantenga la actual situación del mercado de trabajo. En
dichas regiones además se permitirá que los refugiados puedan trabajar en la modalidad
de cesión de trabajadores. Esta opción, no prevista hasta la fecha, pretende facilitar el
acceso al mercado de trabajo de los refugiados y estará en vigor por un período de tres
años”.
En el debate crítico de la norma aprobada, se ha puesto especialmente el acento en que
la potestad concedida al gobierno de asignar obligatoriamente un lugar de residencia a
los refugiados iría en contra de los dispuesto por los convenios internacionales. Los
sindicatos alemanes se muestran muy críticos con las medidas de integración, por temer
que de esta manera se ampliará el empleo precario y podría disminuir el empleo regular.
b) La preocupación por el abono de salarios inferiores a los que perciben los
trabajadores “regulares” también se manifiesta en los países nórdicos, como por ejemplo
Suecia, en el que un reciente estudio elaborado en la Universidad Linneo sugiere la
necesidad de ensayar la posibilidad de “empleos más sencillos y sueldos más bajos”
para los refugiados, para facilitar su primera integración laboral, estudio que no se
diferencia de otros realizados por el Ministerio de Finanzas y que señalan que durante
los primeros siete años los refugiados “implican un coste neto para las finanzas
públicas”, dada la dificultad de muchos de ellos para acceder a un empleo (Puede
seguirse el debate, y las críticas a esta tesis, en el artículo “El gobierno abre las puertas a
empleosde bajo nivel”, publicado en el núm. 202, junio de 2016).
También es especialmente interesante seguir el debate sobre la integración de los
refugiados en Dinamarca y de las restricciones a las ayudas sociales para este colectivo
en Noruega, a través de diversos artículos publicados en Actualidad Internacional
Sociolaboral, pudiéndose leer en el artículo relativo a Noruega (núm. 203, julio de
2016) esta dura frase: el objetivo de la reducción de las ayudas sociales no es
económico, “es otro y el país no lo esconde. En el documento redactado por el

19. 19
Ministerio de Empleo y Asuntos Sociales lo mencionan de modo constante: hacer de
Noruega un destino poco atractivo para los solicitantes de asilo. Y asegurarse de que
aquellos que, pese a todo, vengan, se esfuercen mucho en trabajar”, tratándose de un
sistema de previsión social que se diseña de tal manera que “les dirige hacia el mercado
laboral o, en su defecto, hacia el retorno a sus países de origen”. Hay que alejar a los
refugiados, dice textualmente el informe, “de una vida de adicción a la asistencia social”
IV. Marco español estatal.
Refirámonos ahora, siquiera sea con brevedad, a España. La normativa reguladora es la
Ley 12/2009de 30 de octubre (modificada), que preveía un plazo de seis meses para la
aprobación de sus reglamentos de desarrollo, entre ellos el de acceso al empleo, sin que
hasta la fecha se hayan dictado.
La norma, que según la exposición de motivos incorpora cambios legislativos “que, en
algunos casos, son de gran entidad” deroga la muy lejana en el tiempo Ley 5/1984 de 26
de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, y transpone al
ordenamiento jurídico interno diversas Directivas comunitarias que afectan al sistema
de asilo y que han ido dictándose a medida que iba desarrollándose el nuevo marco
europeo de la política asilo diseñado por el Tratado de Ámsterdam de 1997.
Desde la perspectiva de las políticas sociales y de empleo, deseo destacar algunos
preceptos de la ley, con especial mención a todo el título II que sanciona al máximo
nivel jurídico, tal como indica el preámbulo, “la obligación de proporcionar servicios
sociales y de acogida a las personas solicitantes en estado de necesidad”. Pero antes,
debemos saber qué se entiende por refugiado y qué definición da la ley de la protección
subsidiaria, y las respuestas se encuentran en los artículos 3 y 4 en los siguientes
términos:
“La condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores
de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas,
pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra
fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere
acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y
hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos
motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso
en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o
revocación del artículo 9”. Una mayor concreción de los motivos de persecución se
encuentra en el artículo 7, siendo de destacar que el concepto de raza comprenderá en
particular “el color, origen o la pertenencia a un determinado grupo étnico”, y que el
concepto de ciudadanía no se limitará a poseer o no la ciudadanía, sino que
comprenderá en particular “la pertenencia a un grupo determinado por su identidad
cultural, étnica o lingüística, sus orígenes geográficos o políticos comunes o su relación
con la población de otro Estado”.
“El derecho a la protección subsidiaria es el dispensado a las personas de otros países y
a los apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como
refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si
regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia
habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de

20. 20
los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley, y que no pueden o, a causa de
dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate, siempre que
no concurra alguno de los supuestos mencionados en los artículos 11 y 12 de esta Ley”.
La presentación de la solicitud implica, entre otros, el derecho del solicitante a ser
informado de los derechos y prestaciones sociales a los que tienen acceso en su
condición de solicitante de protección internacional, además de la puesta en marcha de
la regla del no retorno, devolución o expulsión “hasta que se resuelva sobre su solicitud
o ésta no sea acogida”. En cuanto a las condiciones de acogida de las personas
solicitantes serán aquellas que les permitan satisfacer sus necesidades básicas en
condiciones de dignidad, siempre y cuando carezcan de recursos económicos, con una
remisión general, además, en cuanto que se trata de ciudadanos extranjeros, a la
normativa reguladora de la extranjería e inmigración. Por consiguiente, podrán acceder
a los servicios sociales y de acogida habilitados al efecto.
En el ámbito laboral es de especial interés el artículo 32, que autoriza a las personas
solicitantes de protección internacional el acceso al trabajo, si bien remite a su
desarrollo reglamentario, inexistente hasta ahora como ya he indicado con anterioridad.
Igualmente, debemos prestar especial atención a los efectos derivados de la resolución
de concesión del derecho de asilo o de protección subsidiaria, regulados en el capítulo V
del Título II, con especial atención a los siguientes: la autorización de residencia y
trabajo en los términos establecidos en la normativa de extranjería e inmigración; el
acceso a los servicios públicos de empleo; el acceso a la asistencia social, a la Seguridad
Social y a los programas de integración “en las mismas condiciones que los españoles”;
el acceso a la formación continua u ocupacional y al trabajo en prácticas “en las mismas
condiciones que los españoles”, así como también a los procedimientos de
reconocimiento de diplomas y certificados académicos y profesionales y otras pruebas
de calificaciones oficiales expedidas en el extranjero. La norma también prevé que en
casos específicos, y debido a dificultades sociales o económicas, las Administraciones
Públicas puedan poner en marcha “servicios complementarios a los sistema públicos de
empleo”.
Los familiares que puedan reagruparse con la persona solicitante de protección a través
del mecanismo de “extensión familiar” regulado en el artículo 40, y que incluye también
a la persona que mantenga con el solicitante relaciones de análoga afectividad a la
conyugal, tendrán acceso a todos los derechos explicados en el párrafo anterior. Si la
reagrupación se produce por la vía de la reagrupación familiar en los términos regulados
en el artículo 41, la resolución que la autorice implicará la concesión de autorización de
residencia y, en su caso, de trabajo, de “análoga validez a la de la persona reagrupante”.
Tal como se expone en el preámbulo, este procedimiento se configura como alternativa
al del artículo 40 y que hasta ahora era la única opción para los refugiados, y con ello se
pretende “dar una respuesta más eficaz a los casos en que las personas integrantes de la
unidad familiar de la persona protegida no requieren ellas mismas de protección, pero sí
de un régimen de residencia y prestaciones que permitan el mantenimiento de la unidad
familiar en condiciones óptimas”.
Por último, debe señalarse que la pérdida de la condición de refugiado no implicará la
pérdida de la posibilidad de seguir residiendo en España, para lo que habrá que estar a la
normativa en materia de extranjería e inmigración, computándose a todos los efectos

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pertinentes “el período de tiempo que la persona interesada haya residido legalmente en
España”.
B) De especial interés, desde una perspectiva de carácter social y no sólo estrictamente
jurídica, son los informes anuales de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado
(CEAR) sobre las personas refugiadas en España y Europa, que dedican un bloque
específico a las políticas de inserción laboral. En el informe de2016, presentado el 15 de
junio, se dedica especial atención a dicha inserción y a la colaboración de las empresas,
poniendo de manifiesto que “Las administraciones públicas tienen la obligación de
hacer frente a las situaciones de segmentación y precariedad laboral que aumentan el
riesgo de pobreza y exclusión social, de eliminar todos los impedimentos para asegurar
un mercado de trabajo inclusivo que consolide unas condiciones laborales dignas, de
calidad e igualitarias para las personas solicitantes y beneficiarias de protección
internacional. A la espera de que esto ocurra, desde el tejido social nos parece
imprescindible trabajar de manera conjunta con las empresas, ya que, junto con las
administraciones públicas, son los principales agentes generadores de puestos de
trabajo”. En su informe se destaca la importancia de las prácticas no laborales en
empresas como primera oportunidad para acercarse al mercado de trabajo y se constata
que “en los casos de aquellas personas que finalmente no logran algún tipo de
protección internacional, la formación mediante prácticas en una empresa es esencial
para posteriormente regularizar su situación con la obtención de una autorización de
residencia y trabajo. A través de la realización de itinerarios de inserción laboral
directamente con empresas, con el recurso a la formación en prácticas y el trabajo de
mediación con las mismas se han logrado muchos de los compromisos de contratación
que han permitido a estas personas solicitar la autorización de residencia y trabajo y
reanudar su proceso de inserción laboral tras la denegación de la protección
internacional”.
V. Marco autonómico catalán.
Por último, efectúo un breve apunte referido al ámbito autonómico catalán, en el que
hay que reseñar alguna medida de política de empleo que ya toma en consideración la
posibilidad concreta de que puedan beneficiarse de ella las personas solicitantes de
protección internacional.
Tal es la Resolución TSF/2392/2016, de 25 de octubre, por la que se abre la
convocatoriapara el año 2016 de las subvenciones para la realización de acciones
deformación de oferta en áreas prioritarias dirigidas prioritariamente a
personastrabajadoras desempleadas que promueve el Servicio Público Autonómico de
Empleo, publicada el 27 de octubre en el DOGC. El art. 7 regula cuáles son los
colectivos prioritarios para participar en las acciones formativas, y entre ellos incluye
“aquellas personas demandantes de empleo inscritas como solicitantes de protección
internacional y de otros colectivos vulnerables sometidos a persecución, siempre que
cumplan los requisitos que establezca el correspondiente programa formativo”.
Por otra parte, la preocupación existente en Cataluña sobre el acogimiento de refugiados
se plasmó en la Moción 26/XI, aprobada por su Parlamento el 5 de mayo de este año, en
la que se instaba al gobierno autonómico, entre otras medidas, a “b) Llevar a cabo las
acciones necesarias para acoger al menos 4.500 personas en los próximos dos años,
llevar a cabo las acciones pertinentes para que todas las personas solicitantes de asilo y

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de protección internacional puedan alcanzar la autonomía personal en nuestra sociedad,
y promover también, en colaboración con las entidades sociales y la Administración
local, acciones de información y sensibilización de la ciudadanía. c) Velar, en
coordinación con los entes locales, para que las personas susceptibles de ser solicitantes
de asilo tengan condiciones de vida dignas en el período de espera de la consecución de
esta condición y, a estos efectos, reclamar al Gobierno del Estado que cumpla sus
obligaciones cuando se dejen personas en dicha situación sin cobertura y que asuma sus
responsabilidades políticas en las vulneraciones de derechos humanos en la frontera sur.
d) Desarrollar las medidas del Plan de protección internacional en Cataluña y concretar
el calendario de despliegue para garantizar un sistema estable de asilo que cuente con el
asesoramiento y el consenso de las entidades especializadas”.
Para concluir, cabe indicar que en el informe presentado por el Departamento de
Trabajo,Asuntos Sociales y Familias el 9 de octubre ante el Parlamento sobre el gradode
cumplimiento de la Moción, se explica que actualmente hay disponibles en Cataluña
1.178 plazas para acoger a refugiados, de las que sólo están ocupadas 399. El
documento explica con detalle las acciones llevadas a cabo, dentro del ámbito de las
competencias autonómicas, para poner en marcha medidas que faciliten el proceso de
integración de los refugiados, con algunas menciones específicas a políticas de empleo
y formación que me permito destacar: “La vinculación con empresas que puedan ofrecer
empleo a personas refugiadas; obtención de certificados de profesionalidad a través del
Servicio de Empleo de Cataluña; orientación profesional a través del SOC, y
concretamente la determinación de los perfiles de ocupabilidad; políticas activas de
empleo; búsqueda de empleo mediante el comité (para la acogida de las personas
refugiadas), el programa de reincorporación al trabajo, el SOC y las entidades
especializadas con las que pueda formalizarse convenios”.