Gestão de regiões metropolitanas no Brasil pós-1988

1
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC - SP)
Faculdade de Direito
AUTORIDADE METROPOLITANA:
Estudo empírico da Agência Metropolitana da Baixada Santista.
2013
RELATÓRIO FINAL DE PESQUISA
PESQUISA INDIVIDUAL DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA
BOLSA PIBIC-CEPE
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC – SP
Faculdade de Direito
AUTORIDADE METROPOLITANA:
Estudo empírico da Agência Metropolitana da Baixada Santista.
Fernando Bernardi Gallacci
Relatório Final de Pesquisa apresentado
à Faculdade de Direito da PUC/SP, sob a orientação do
Prof. Dr. Carlos Ari Vieria Sundfeld.
São Paulo
2013

2
NOTA PRÉVIA
Relatório Científico Final de Pesquisa de Iniciação Científica encaminhado
ao Conselho de Ensino e Pesquisa da PUC-SP, subsidiado pelo PIBIC-CEPE
e desenvolvido no período de agosto de 2012 a agosto de 2013.
Apresenta relação com a apresentação disponibilizada no seguinte link:
<http://prezi.com/a1p12kmet3xn/autoridade-metropolitana-estudo-empirico-
da-rmbs/?utm_campaign=share&utm_medium=copy>
O presente documento corresponde a uma versão exclusiva, publicada na
internet, para fins do evento: “Olhando para o passado, presente e futuro
no saneamento básico brasileiro”, realizado na Sociedade Brasileira de
Direito Público (SBDP) em 29/03/2014.

3
Esse trabalho é dedicado a memória de Maria de Lourdes
Orlandin Bernardi, minha avó, que sempre incentivou meus
estudos e me ofereceu amor incondicional.

4
Agradecimentos
Ao Professor Doutor Carlos Ari Sundfeld, pela orientação, disponibilidade e
dedicação;
A minha família, minha mãe, Clery, meu pai, Nilsen, meu irmão Luca e
minha avó Dulcy, que sempre estiveram do meu lado em todas minhas
empreitadas;
A meu avô Virgílio, que é meu exemplo de honra e determinação;
A Luiza Cobra Gervitz, pelas colaborações e principalmente pelo amor;
Aos meus amigos Cecília Alvarez; Lucas Aidar; Estevam Sartal; Fernando
Faina; Natália Rosa e Andréia Moura, que me auxiliaram em incansáveis
debates e revisões deste trabalho;
Agradeço a todo o pessoal da AGEM; CONDESB e FUNDO, que me
auxiliaram, tornando possível o desenvolvimento deste trabalho;
Por fim, a todos que de uma forma ou de outra colaboraram para a
realização deste estudo.

5
SUMÁRIO
GLOSSÁRIO ............................................................................................................................... 6
RESUMO ..................................................................................................................................... 7
PALAVRAS-CHAVE................................................................................................................... 7
INTRODUÇÃO............................................................................................................................ 8
METODOLOGIA....................................................................................................................... 16
O QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FALA SOBRE O TEMA? Análise dos
julgados de ADIns n. 796, 1.841, 2.809, e 1.842 ................................................................ 19
ALTERNATIVAS DE GESTÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS: Como Funcionam?
..................................................................................................................................................... 37
CONSÓRCIOS PÚBLICOS ........................................................................................................ 37
CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO .............................................................................................. 42
PANORAMA INSTITUCIONAL DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA
SANTISTA ................................................................................................................................. 51
DADOS GERAIS DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXA SANTISTA .................................... 51
ESTRUTURA DA AUTORIDADE METROPOLITANA................................................................... 52
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA -
CONDESB............................................................................................................................. 54
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO................... 60
AGÊNCIA METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA – AGEM.............................................. 63
AFINAL, COMO FUINCIONA A REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA
SANTISTA?............................................................................................................................... 67
FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM........................................................................ 68
ATUAÇÃO: MANDAR; GASTAR E PRESSIONAR ....................................................................... 75
Mandar ............................................................................................................................... 75
Gastar................................................................................................................................. 77
Pressionar.......................................................................................................................... 84
PERFIL FINAL........................................................................................................................... 89
CONCLUSÕES......................................................................................................................... 90
BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................... 96
ANEXO I................................................................................................................................... 100

6
GLOSSÁRIO
Ação Direta de Inconstitucionalidade (“ADIn”)
Agência Metropolitana da Baixada Santista (“AGEM”)
Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo
(“ARSESP”)
Banco do Brasil (“BB”)
Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (“SABESP”)
Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista
(“CONDESB”)
Constituição Federal de 1988 (“CF”)
Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (“EMPLASA”)
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (“FUNDO”)
Região Metropolitana da Baixada Santista (“RMBS”)
Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano (“SDM”)
Supremo Tribunal Federal (“STF”)

7
RESUMO
A Constituição Federal de 1988 não só ampliou o rol de entes federativos, com
a inclusão do Município, como também criou diversas figuras de interação entre
as diferentes esferas da federação. Esse trabalho busca contribuir nessa
temática ao envolver a análise da esfera das regiões metropolitanas, prevista
no art. 25, § 3o
da Carta Constitucional. O objetivo é estudar as questões
metropolitanas em sua forma pós-1988, especificamente no que tange a sua
administração. Para tanto se analisou, entre outros aspectos, a jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal, bem como documentos da Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista (Conjunto: Agência Metropolitana da
Baixada Santista – AGEM; Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana da Baixada Santista – CONDESB; e Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO). Utilizou-se de metodologia
empírica, que visava analisar qualitativamente e quantitativamente os
organismos em comento. O trabalho, então, conclui, por exemplo, pela
existência de diretrizes da Corte sobre o tema, e pelo caráter incipiente da
experiência metropolitana da Baixada Santista, focada majoritariamente em
três linhas, quais sejam, realizar uma pressão política em diversos níveis de
governo, fomentar o desenvolvimento de estudos, e em desenvolver pequenos
projetos para a região.
PALAVRAS-CHAVE
Este estudo utiliza as seguintes palavras-chave: Região Metropolitana;
Autoridade Metropolitana; Interesse Comum; Modelos de Gestão.

8
INTRODUÇÃO
Pode-se afirmar que a Constituição Federal de 5 de outubro de 1988
(“CF”) criou um modelo peculiar de federação. Isso ocorre, pois, além dos
tradicionais entes federativos (União e Estados), a nova Carta Constitucional
também criou a figura do Município (art. 1o
da CF). Nessa toada, a forma da
federação brasileira é desenhada pelo âmbito de atuação legislativa e
administrativa de seus participantes. Tal ponto foi objeto de minuciosa
exposição do constituinte, de forma que a Constituição atribuiu competências
diferentes a cada membro político-administrativo, especialmente no Título III,
“DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO” da CF.
Ocorre, contudo, que, em alguns casos, os critérios positivados na CF
para alocação de competências acabam por gerar dúvidas quanto ao seu
destinatário, ocasionando, assim, conflitos entre as pessoas político-
administrativas da federação.
Uma dessas situações, provavelmente muito presente no cotidiano da
efetiva administração federativa, é o caso das regiões metropolitanas, alvo da
presente pesquisa.
Esse tema está disposto no art. 25, § 3º1
da Constituição Federal, o qual
facultou aos Estados membros, mediante promulgação de lei complementar
estadual, instituir divisões e subdivisões territoriais que visem “integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum”. O dispositivo trata, em suma, não só das chamadas regiões
metropolitanas, mas também das aglomerações urbanas e microrregiões.
1
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição.
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de
gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua
regulamentação.
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum. (g.n.)

9
As dificuldades de interpretação do dispositivo constitucional são
latentes, podendo ser resumidas nos seguintes termos: (i.) Como se pautará a
relação do Estado membro com os municípios partes das divisões ou
subdivisões, bem como as relações dos municípios entre si? (ii.) Por qual meio
serão realizadas as atividades de integração organizacional, planejamento e
execução de funções públicas de interesse comum? (iii.) e ainda, o que seriam
as funções públicas de interesse comum?
É possível afirmar que, considerando o desenvolvimento urbano, cada
membro da federação buscou e/ou tem tentado buscar responder essas
questões, visando, assim, viabilizar o desenvolvimento metropolitano para lidar
com problemas que são comuns a vários municípios.
Nessa toada o presente estudo abordará a experiência do Estado de
São Paulo na área das questões metropolitanas. Esse Estado, no exercício de
sua competência constituinte derivada, buscou estabelecer uma possível
solução ao enigma constitucional, instituindo parâmetros para a integração
regional nos arts. 152 a 158 de sua Constituição Estadual, promulgada em 5 de
outubro de 1989. Tais artigos definem os objetivos da integração entre os entes
federados como sendo: (a.) o planejamento regional para o desenvolvimento
socioeconômico e melhoria da qualidade de vida; (b.) a cooperação dos
diferentes níveis de governo, mediante a descentralização, articulação e
integração de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta com
atuação na região, visando ao máximo aproveitamento dos recursos públicos a
ela destinados; (c.) a utilização racional do território, dos recursos naturais,
culturais e a proteção do meio ambiente, mediante o controle da implantação
dos empreendimentos públicos e privados na região; (d.) a integração do
planejamento e da execução de funções públicas de interesse comum aos
entes públicos atuantes na região; e
(e.) a redução das desigualdades sociais e regionais.

10
Além disso, a Constituição do Estado de São Paulo vai além e dispõe do
conceito de “região metropolitana”; “aglomeração urbana”; e “microrregião”,
definindo-as de acordo com os parágrafos do art. 153, transcritos abaixo:
Artigo 153 - O território estadual poderá ser dividido, total ou
parcialmente, em unidades regionais constituídas por agrupamentos
de Municípios limítrofes, mediante lei complementar, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum, atendidas as respectivas peculiaridades.
§1º - Considera-se região metropolitana o agrupamento de
Municípios limítrofes que assuma destacada expressão nacional, em
razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e
de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade,
especialização e integração sócio-econômica, exigindo planejamento
integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela
atuantes.
§2º - Considera-se aglomeração urbana o agrupamento de
Municípios limítrofes que apresente relação de integração funcional
de natureza econômico-social e urbanização contínua entre dois ou
mais Municípios ou manifesta tendência nesse sentido, que exija
planejamento integrado e recomende ação coordenada dos entes
públicos nela atuantes.
§3º - Considera-se microrregião o agrupamento de Municípios
limítrofes que apresente, entre si, relações de interação funcional de
natureza físico-territorial, econômico-social e administrativa, exigindo
planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para
o desenvolvimento e integração regional. (g.n)
Ademais das definições e objetivos, a Constituição Estadual também
determina a instalação de conselhos de caráter normativo e deliberativo que
auxiliam na gestão de atividades que sejam de cunho metropolitano 2
. De
acordo com a carta estadual, esses conselhos devem atuar, no mínimo, no
planejamento de tudo que concerne à respectiva região.
Cabe ressaltar, contudo, que todas essas diretrizes constitucionais,
incluindo a criação do conselho, ainda possibilitam a adoção de diversos
2
Artigo 154 - Visando a promover o planejamento regional, a organização e execução das
funções públicas de interesse comum, o Estado criará, mediante lei complementar, para cada
unidade regional, um conselho de caráter normativo e deliberativo, bem como disporá
sobre a organização, a articulação, a coordenação e, conforme o caso, a fusão de entidades ou
órgãos públicos atuantes na região, assegurada, nestes e naquele, a participação paritária do
conjunto dos Municípios, com relação ao Estado.
§1º - Em regiões metropolitanas, o conselho a que alude o “caput” deste artigo integrará
entidade pública de caráter territorial, vinculando-se a ele os respectivos órgãos de direção
e execução, bem como as entidades regionais e setoriais executoras das funções
públicas de interesse comum, no que respeita ao planejamento e às medidas para sua
implementação. (g.n).

11
modelos de arranjo institucional, exigindo unicamente que haja a observância
de determinados parâmetros. Destarte, segue indeterminada a decisão sobre
qual deve ser a forma institucional de organizar uma região metropolitana ou
aglomeração urbana e microrregião.
Ao que parece, no entanto, o legislador paulista resolveu apontar um
modelo paradigmático para o Estado. Foi possivelmente com esse intuito que
se promulgou a Lei Complementar no
760/943
, que, em linhas gerais, tem a
missão de complementar as constituições federal e estadual, bem como
estabelecer “diretrizes para a organização regional do estado”. Em outras
palavras, a norma busca responder as questões acima elaboradas e instituir
um modelo de administração das regiões em que haja agrupamentos
municipais no Estado de São Paulo.
Como mecanismo para pautar a relação entre o Estado membro e os
municípios, assim como a relação dos municípios entre si, a lei prevê a criação
de Conselhos Deliberativos capazes de assegurar a participação paritária de
cada membro federativo (art. 9o
da Lei Complementar no
760/94) 4
,
destacando-se, também, que as atividades administrativas da região
metropolitana, sem prejuízo da competência das entidades envolvidas, deverão
ser realizadas por meio da formação de entidade de personalidade jurídica de
direito público, com autonomia administrativa e financeira (art. 17 da Lei
Complementar no
760/94)5
.
Como solução para o problema de identificar os serviços públicos de
interesse comum, a norma estabelece um rol exemplificativo e não taxativo de
atividades a serem consideradas para essa finalidade. Cabe, então, a cada
Conselho Deliberativo, na forma de entidade jurídica de direito público,
3
Lei Complementar Estadual nº 760, de 1 de agosto de 1994.
4
Artigo 9º - Em cada unidade regional funcionará um Conselho de Desenvolvimento, de caráter
normativo e deliberativo, composto por um representante de cada Município que a Integra e por
representantes do Estado nos campos funcionais de Interesse comum.
5
Artigo 17º - Nas regiões metropolitanas, o Conselho de Desenvolvimento integrará entidade
com personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, que será
criada por lei com o propósito de integrar a organização, o planejamento e a execução - sem
prejuízo da competência das entidades envolvidas - das funções públicas de interesse comum.

12
destacar quais seriam as atividades de interesse comum da respectiva região
metropolitana (art. 7o
da Lei Complementar no
760/94).6
Informa-se que o avanço da legislação não surgiu sem qualquer
embasamento e, inclusive, embasamento externo. Pelo contrário, muitas das
orientações eram e continuam a ser corroboradas por base doutrinária.
Dentre os doutrinadores que abordam o tema, destaca-se o professor
Hely Lopes Meirelles que premedita diversos pontos adotados pela atual
legislação. O doutrinador defendia diversos pontos ora aportados na legislação
estadual. É o caso, por exemplo, da edição de leis complementares estaduais
que facultem a participação do Estado e dos municípios para a implantação de
regiões metropolitanas; da correta conceituação das obras e dos serviços de
interesse comum; e da atribuição à região metropolitana de poderes
administrativos e de recursos financeiros aptos a permitir o planejamento e a
execução das obras e serviços de sua competência7
. Ainda é possível observar
a consonância do posicionamento do doutrinador com a nova lei uma vez que,
ambos preveem a criação de entidade de direito público para a possível
administração dos serviços públicos de interesse comum nas regiões
metropolitanas 8
.
Outro doutrinador a ser considerado é o professor José Afonso da Silva,
quem, igualmente, compreende ser necessário que a administração das ditas
regiões deva ocorrer por pessoa de direito público: “(...) Os Estados é que
ficaram responsáveis por sua estruturação e funcionamento, criando empresas
ou autarquias para dar-lhes efetividade” 9
.
É importante destacar que mesmo com suporte doutrinário, esse modelo
de arranjo institucional para gestão metropolitana pode apresentar problemas e
6
Artigo 7º – Poderão ser considerados de interesse comum das entidades regionais os
seguintes campos funcionais: I – planejamento e uso do solo; II – transporte e sistema viário
regionais; III – habitação; IV – saneamento básico; V – meio ambiente; VI – desenvolvimento
econômico; e VII – atendimento social.
7
Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, p.83.
8
Ibidem, pp. 83-84.
9
José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 666.

13
dificuldades para sua implementação, citando, por exemplo, as dificuldades
envolvendo os custos da criação de todos os organismos que compõe o
modelo.
O argumento acima pode ser fortalecido pela observação da atuação de
serviços públicos nas regiões metropolitanas. Nessas situações, as
dificuldades parecem existir de fato, visto que, apesar da promulgação de
novas leis estaduais e do desenvolvimento de um novo modelo de
administração metropolitana, resta à percepção de conflitos entre os entes
federados envolvendo a administração das ditas regiões. Nesse sentido, talvez
o principal exemplo de que as dificuldades persistem é a existência de diversas
ações no Supremo Tribunal Federal (“STF”), questionando o meio de prestação
de serviços públicos de interesse comum, ou seja, de interesse metropolitano.10
Ademais de servir de prova de que algo não vai tão bem, a existência
desses embates na referida Corte levantam outras problemáticas: Será que o
STF já estipulou algumas regras sobre a questão metropolitana? Se sim, quais
seriam? Elas ajudam a lidar com os problemas de cooperação federativa?
Ainda não se sabe ao certo a resposta a essas indagações, havendo
necessidade de uma sistematização da opinião do Tribunal.
Desta forma, pode-se dizer que o ponto pacífico sobre o tema é que
seguem as discussões sobre a aplicabilidade de modelos de administração
metropolitana, assim como suas peculiaridades. Ocorre que agora já é possível
focar em uma análise específica daquele criado pela Lei Complementar no
760/94, sem, contudo, se esquecer dos demais mecanismos de integração
federativa que o STF considera aptos para as regiões.
Deste modo pode-se afirmar que a questão adquire ainda mais
complicações, já que em contraposição ao dito modelo, pode-se afirmar que há
10
Como exemplos de casos sobre serviços públicos de interesse comum que se encontram em
análise de tutela jurisdicional, destacam-se as ações diretas de inconstitucionalidade que
questionam a titularidade e o modelo de prestação do serviço de saneamento básico (ADIs n
o
1.842-5; n
o
2.077-3; e nº 4.028).

14
pelo menos mais duas formas de gestão das funções públicas de interesse
comum e, portanto, das regiões metropolitanas. Ambas foram alvo de
indagações pelo STF e pela doutrina, sendo fato que, pelo menos no que tange
o Estado de São Paulo, as duas vêm ganhando espaço para sua aplicação. É o
caso da constituição dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação11
,
que serão abordados mais a frente neste trabalho.
Pelo exposto, pode-se perceber que a pluralidade de questões
constitucionais, bem como de modelos para a organização de regiões
metropolitanas, são fatores que tornam o tema complexo e com muitos pontos
a serem debatidos. Assim, é clara a importância uma análise jurídica para
apontar a viabilidade ou não dos mais diversos modelos administrativos,
estabelecendo, também, um panorama das dificuldades no Estado de São
Paulo.
Este trabalho tem como objetivo fomentar o debate constitucional sobre
agrupamentos regionais, encontrando possíveis respostas aos atuais conflitos
federativos no caso de regiões metropolitanas no Estado de São Paulo. E, para
tanto, busca contribuir, por meio de análise empírica12
, com elementos sobre
posicionamento jurisprudencial do STF e sobre eventuais modelos de gestão
regional para prestação dos serviços públicos de interesse comum.
Ainda sobre esse último aspecto, no que tange o modelo institucional
disposto pela Lei Complementar no
760/94, este trabalho busca corroborar com
diversos estudos específicos13
, descrevendo sobre o ponto de vista jurídico a
11
Foram escolhidos esses dois mecanismos, pois são aqueles elencados pelo Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADIn n
o
1.842-5, conforme visto, por exemplo, nos votos
dos Ministros Gilmar Mendes e Nelson Jobin.
12
Para fins deste trabalho, entende-se como estudo empírico a análise das Atas de Reunião e
das Deliberações do CONDESB, assim como de demais documentos disponibilizados no site
da AGEM, considerando ainda, as decisões do STF sobre o tema de regiões metropolitanas e
a análise de alguns convênios de cooperação firmados entre Estado de São Paulo e
determinados municípios.
13
Citam-se as teses para aquisição do título de mestre em Administração Pública e Governo da
Escola de Administração da Fundação Getúlio Vargas - SP, quais sejam: “Regiões
Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental: um estudo comparativo”; e “A
Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a
capacidade de governança e governabilidade regional”.

15
atuação do arranjo institucional da Região Metropolitana da Baixada Santista
(“RMBS”).
Tal região foi criada por meio da Lei Complementar no
815/9614
, a qual
também autorizou a formação do Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana da Baixada Santista (“CONDESB”)15
, bem como estipulou a
futura instituição da entidade administrativa de direito público com caráter
autárquico16
. Essa última foi regulada dois anos depois, com a promulgação da
Lei Complementar no
853/9817
, que cria a Agência Metropolitana da Baixada
Santista (“AGEM”) como sendo órgão autárquico com autonomia administrativa
e financeira18
e que é atualmente vinculado à Casa Civil (Decreto SP no
59.327/1319
). Para assegurar a viabilidade financeira de projetos
metropolitanos, a dita Lei Complementar também autorizou a constituição do
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (“FUNDO”) 20
.
É considerando essas disposições que o presente trabalho objetiva em
um segundo momento, e de forma mais específica, contribuir com o debate de
administração das regiões metropolitanas por meio do estudo empírico das
atividades da Autoridade Metropolitana da Região da Baixada Santista, aqui
compreendida pelo conjunto das seguintes instituições: CONDESB; AGEM; e
FUNDO21
. Espera-se com isso, continuar as discussões de estudos anteriores
14
Lei Complementar Estadual nº 815, de 30 de julho de 1996.
15
Artigo 3º - Fica o Poder Executivo autorizado a instituir, na Região Metropolitana da Baixada
Santista, um Conselho de Desenvolvimento, de caráter normativo e deliberativo, composto por
um representante de cada Município que a integra, e por representantes do Estado nos
campos funcionais de interesse comum.
16
Artigo 10º - Fica o Poder Executivo Estadual autorizado a criar autarquia para o fim de
integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum
da Região Metropolitana da Baixada Santista, em conformidade com o disposto no "caput" do
artigo 17 da Lei Complementar nº 760, de 1º de agosto de 1994.
17
Lei Complementar Estadual nº 853, de 23 de dezembro de1998.
18
Artigo 2º - A AGEM é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e gozará,
inclusive no que se refere a seus bens e serviços, dos privilégios, regalias e isenções
conferidos à Fazenda Pública Estadual. (Regimento Interno da AGEM – Decreto n
o
44.127/99).
19
Art. 3º do Decreto Estadual de São Paulo nº 59.327, de 28 de junho de 2013.
20
Artigo 11 - Fica o Poder Executivo autorizado a constituir o Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano da Baixada Santista FUNDO, com a finalidade de dar suporte financeiro ao
planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes, no que se refere às funções
públicas de interesse comum entre o Estado e os Municípios integrantes da Região.
21
O Ministro Ricardo Lewandowski aparenta ser um defensor desse modelo de gestão
metropolitana, expondo suas considerações na já citada ADIn n
o
1.842-5. Nessa ocasião o
Ministro faz referência ao dito modelo constitucional paulista, citando, inclusive, dispositivos da

16
e adquirir evidências sobre a atuação prática da autoridade metropolitana,
eventualmente identificando as hipóteses de que (i.) a estrutura administrativa
da Autoridade Metropolitana é capaz de dinamizar, de maneira paritária e
funcional, as dificuldades de administração da RMBS, por meio de deliberações
sobre problemas que envolvem a região, podendo ainda ter suas competências
ampliadas; ou (ii.) a Autoridade Metropolitana somente transferiu o problema de
conflito federativo para outro locus de discussão que não comporta qualquer
espécie de decisão benéfica ao efetivo cumprimento de serviços públicos.
Visando atender a provocações deste capítulo, este trabalho está
estruturado na seguinte maneira. (i.) Primeiramente será apresentada a
metodologia de estudo. (ii.) Depois será realizada descrição de julgados do
STF, buscando responder as indagações formuladas. (iii.) A seguir, serão
esclarecidas as outras modalidades de gestão para agrupamentos de entes
político-administrativos, estabelecendo sua caracterização em abstrato. (iv.) Na
etapa seguinte tem-se a análise legal e institucional da Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista, sendo que o trabalho termina, (v.)
apresentando os principais achados da pesquisa, bem como retomando o
caminho percorrido para tanto.
METODOLOGIA
Visando cumprir o objetivo principal de fomentar o debate constitucional
sobre agrupamentos regionais, este trabalho busca encontrar possíveis
respostas aos atuais conflitos federativos no caso de regiões metropolitanas no
Estado de São Paulo e, para tanto, seguiram-se as seguintes considerações
metodológicas.
constituição do Estado, descrevendo o modelo como “Arranjo Institucional Paradigmático”,
considerando a seguinte estrutura: “O centro nevrálgico do modelo paulista de gestão regional
é o caráter normativo e deliberativo da atuação do Conselho, relativamente ao qual se previu
não apenas a gestão conjunta dos diferentes entes federativos que compõem a entidade
territorial, como também se garantiu a participação da sociedade civil no processo de tomada
de decisões” (ADI 1.842-5, relator inicial Min. Maurício Corrêa, relator final Min. Luiz Fux,
redator do acórdão Min. Gimar Mendes, julgada em 06.03.13,, voto do Ministro Ricardo
Lewandowski, p.225 do acórdão).

17
Primeiramente, este trabalho realizou uma análise qualitativa de julgados
do STF, visando estabelecer as diretrizes que a Corte impõe às regiões
metropolitanas. Os julgados foram, então, selecionados pela leitura de suas
ementas dentro do sitio de busca do site do Tribunal, qual seja:
“www.stf.jus.br”. Buscou-se, assim, selecionar os julgados de Ações Diretas de
Inconstitucionalidade (“ADIns”)22
que disponham sobre dispositivos
constitucionais (CF de 1988) de regiões metropolitanas.
Em um segundo momento, os arcabouços legais também foram alvo de
análise, possibilitando a descrição institucional dos diversos meios de
integração federativa. Nesse sentido, analisou-se tanto o conjunto de normas
que dispõe sobre a organização da RMBS, quanto a Lei e o Decreto de
consórcios públicos e convênios de cooperação.
Sobre esse último tema, visando complementar as informações do
modelo de convênio de cooperação, analisaram-se, ainda, os referidos
contratos de convênio, assim como seus respectivos contratos de programa,
firmados pelo Estado de São Paulo e seus municípios para a gestão associada
da prestação dos serviços de abastecimento de água e coleta de esgoto. Esses
documentos foram selecionados dentre os contratos que evolviam municípios
parte de alguma região metropolitana, podendo ser encontrados no site da
Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo
(“ARSESP”), especificamente, no seguinte link:
“http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-
saneamento.aspx”.
Não obstante as disposições acima, este estudo também busca
contribuir com a análise empírica da Autoridade Metropolitana da Baixada
Santista.
22
Optou-se pela análise exclusiva das ADIns, pois essas representam mecanismos de controle
concentrado de constitucionalidade que discutem normas em abstrato, possibilitando a
definição, pelo STF, de diretrizes sobre as normas que envolvem as regiões metropolitanas.

18
Assim, sobre esse tema, aponta-se que, muito embora o Estado de São
Paulo tenha atualmente quatro regiões metropolitanas (São Paulo, Campinas,
Vale do Paraíba e Litoral Norte, e Baixada Santista), a única que havia
implementado as condições e as diretrizes aplicadas pela Lei no
760/94, bem
como disponibilizava, por meio digital, a integralidade de documentos
necessários a este estudo, é a Região Metropolitana da Baixada Santista.
Desta forma, a última parte do presente estudo está focada nessa região
metropolitana, visando apresentar um prospecto da regionalização na Baixada
Santista, e assim, propor respostas e soluções aos possíveis conflitos
federativos no Estado de São Paulo.
Para efeitos dessa pesquisa, considerou-se o corte temporal
metodológico de 1994 até junho de 2013, na medida em que, 1994 é a data da
promulgação da Lei Complementar Estadual no
760/94 (“estabelece diretrizes
para a organização Regional do Estado de São Paulo”) e junho de 2013 foi a
data limite para o recolhimento de dados deste estudo.
Essa parte da pesquisa foi preponderantemente desenvolvida pela
análise empírica (qualitativa e quantitativa) das “Deliberações” e “Atas” do
CONDESB. Ademais dessas informações, visando uma análise mais
aprofundada, considerou-se, ainda, outros documentos disponibilizados pela
AGEM em nome da Autoridade Metropolitana, assim como se realizou uma
entrevista com o pessoal da AGEM (06/07/2013).
A busca por tais documentos foi realizada por meio de consulta aos
elementos disponibilizados no site da AGEM: “http://www.agem.sp.gov.br/”.
Mais especificamente, foram colhidas informações no item “CONDESB” e
dentro deste, nos itens “Deliberações” e “Atas”. Já a comunicação para
agendar a entrevista foi possibilitada por meio do mecanismo de e-mail
disponibilizado no item “Contato” do mesmo site.
Outro ponto relevante sobre a análise empírica de documentos da
Agência é que foram analisados todos aqueles disponibilizados no site da
autarquia desde 1996 (data da promulgação da lei complementar de instituição

19
da RMBS – Lei Complementar no
815/96). Fato que se justifica devido ao
objetivo de estudar as características práticas da Autoridade Metropolitana ora
analisada.
Por fim, deve-se ressaltar que, muito embora a metodologia de análise
da pesquisa seja predominantemente empírica, este estudo também
compreendeu a utilização de obras doutrinárias, objetivando, com isso, adquirir
auxílio de disposições técnicas e teóricas para análise concreta dos
documentos selecionados.
Nessa toada, destacam-se as duas teses de mestrado de Ricardo David
Diba, “Regiões Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental:
um estudo comparativo”; e Mariana Ferreti Lippi, “A Região Metropolitana da
Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade
de governança e governabilidade regional”, uma vez que, ambos os trabalhos
também realizaram análises empíricas sobre aspectos de gestão da RMBS.
O QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FALA SOBRE O TEMA? Análise
dos julgados de ADIns n. 796, 1.841, 2.809, e 1.842
Considerando a dúvida sobre a titularidade da prestação das funções
públicas de interesse comum, em muito devida pela ausência de preciso
tratamento constitucional, assim como, algumas dúvidas sobre os
procedimentos e limites da instituição de regiões metropolitanas, o Supremo
Tribunal Federal já se deparou com a matéria da gestão metropolitana e suas
instituições, traçando algumas diretrizes.
Este capítulo busca, por meio de análise alguns julgados da Corte,
apresentar os nortes que esse Tribunal estabeleceu sobre as regiões
metropolitanas e sua administração. Aqui serão analisados tanto acórdãos,
quanto votos e informativos de julgados ainda não publicados23
. Conforme
23
É o caso do voto do Ministro Marco Aurélio na ADIn 1.842-5, julgada em 28.02.2013. Nessa
situação o acórdão publicado é omisso quanto o posicionamento desse Ministro, devendo seu

20
disposto na metodologia, a seleção dos casos ocorreu no site do STF24
por
meio da leitura das ementas, selecionando os julgados que questionavam
normas que afrontavam as disposições constitucionais sobre regiões
metropolitanas.
Ainda sobre as ações analisadas neste trabalho, optou-se pela não
realização de uma análise da ADIn 2.077-3, uma vez que, essa, além de não
ter seu acórdão publicado em tempo hábil, foi julgada unicamente em sede
liminar e de maneira conjunta com a ADIn 1.842-5, que é analisada.
Feitas essas considerações, segue-se a apresentação dos julgados e
seus entendimentos.
O primeiro julgamento de uma ação direta de inconstitucionalidade sobre
o tema das regiões metropolitanas foi na ADIn 796-3, a qual questionava
dispositivo da Constituição Estadual do Espírito Santo que condicionava a
criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas à “consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas”25
.
Nesse caso, a Corte, por unanimidade, seguiu o voto do relator, Ministro
Néri da Silveira, o qual afirmava:
Ora, relativamente à instituição de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, aos fins previstos no art. 25,
§ 3º, da Constituição, norma inserida no capítulo sobre os Estados
entendimento ser buscado pela disponibilização de informativos de jurisprudência da Corte
(343, 418, 500, e 696), bem como pelo vídeo do julgamento da dita ação – In:
<http://www.youtube.com/watch?v=7zS_JC4kQ74>, acessado em 03/05/2013.
24
In: www.stf.jus.br.
25
EMENTA: - Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado do Espírito
Santo, art. 216, §1º. Consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente
interessadas, para criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. 3. Impugnação
em face do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Previsão de plebiscito, para inteirar-se o
processo legislativo estadual, em se tratando de criação ou fusão de municípios, "ut" art. 18, §
4º, da Lei Magna federal, não, porém, quando se cuida da criação de regiões metropolitanas. 4.
Relevância dos fundamentos da inicial e "periculum em mora" caracterizados. Cautelar
deferida, para suspender, "ex nunc", a vigência do parágrafo § 1º do art. 216, da Constituição
do Estado do Espírito Santo. 5. Ação direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada a
inconstitucionalidade do § 1º do art. 216, da Constituição do Estado do Espírito Santo. (ADI
796, Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/1998, DJ 17-12-
1999 PP-00002 EMENT VOL-01976-01 PP-00054). (g.n.)

21
Federados, a Lei magna da República não prevê consulta
plebiscitária no respectivo processo. Bem de entender é que,
sujeitos, de forma geral, os estados-membros aos princípios da
Constituição Federal, quanto ao processo legislativo e aos
postulados regentes do sistema federal, disciplinada na Constituição
da República a forma de instituição de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas pelo
agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a organização o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum,
não resta espaço, na execução dessa previsão constitucional,
para os Estados-membros tornarem o procedimento diverso, de
acordo com a vontade de cada uma das Unidades da Federação.
Se cabe ter como saudável sempre a participação do povo no
processo político, qual garantia de se vitalizarem as instituições
democráticas, não menos certo é que, não se tratando, na espécie,
de criar entes políticos federados novos, mas tão-só de dispor sobre
providências de interesse administrativo regional, o instrumento da
representação popular, assim como consignado na Constituição, por
via do processo da lei complementar aprovada pela maioria absoluta
da Assembléia Legislativa, é bastante, qual quis o constituinte
originário, não sendo, assim, de dar guarida a regras locais
criadoras, no ponto, de procedimento complexo não desejado pela
Constituição Federal. (g.n.)26
Em seguida, igualmente por decisão unânime, o Tribunal julgou a ADIn
1.841-927
. Nesse caso, propôs-se a ação direta de inconstitucionalidade frente
ao parágrafo único do art. 357 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro,
pois tal dispositivo estabelecia que “a participação de qualquer município em
uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião dependerá de
prévia aprovação pela respectiva Câmara Municipal”.
Nessa ADIn, assim como na anterior, se manteve o caráter compulsório
e unilateral da instituição de regiões metropolitanas pelo Estado, confirmando
que a criação das figuras jurídicas metropolitanas deve ser feita em estrita
atenção às disposições constitucionais. Nesse sentido foi o voto do Ministro
Relator, Carlos Velloso, que guiou o entendimento da Corte:
26
ADI 796, relator Min. Néri da Silveira, julgada em 02.02.98, p. 65 do acórdão.
27
EMENTA: CONSTITUCIONAL. REGIÕES METROPOLITANAS, AGLOMERAÇÕES
URBANAS, MICROREGIÃO. C.F., art. 25, § 3º. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, art.
357, parágrafo único. I. - A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, depende, apenas, de lei
complementar estadual. II. - Inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 357 da
Constituição do Estado do Rio de Janeiro. III. - ADIn julgada procedente. (ADI 1841,
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2002, DJ 20-09-2002
PP-00088 EMENT VOL-02083-02 PP-00255). (g.n.)

22
Verifica-se, pois, que a Constituição Federal, no § 3º do art. 25,
nada mais exige do que a lei complementar estadual para a
instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, entretanto foi
além do que dispõe a Constituição da República, sujeitando a criação
dessas entidades à prévia aprovação pela respectiva Câmara
Municipal, ou a participação de qualquer município em uma região
metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, à prévia
aprovação pela respectiva Câmara municipal (Constituição do Estado
do Rio de Janeiro, parágrafo único do art. 357). Incorreu, pois, em
inconstitucionalidade material. (g.n.)28
É no julgamento da ADIn 2.809-029
que há as primeiras divergências do
Tribunal. Na ocasião se questionava a constitucionalidade de Lei
Complementar do Estado do Rio Grande do Sul que, por sua vez, buscava
incluir o município de Arroio dos Ratos na Região Metropolitana de Porto
Alegre. A Lei Complementar impugnada era de iniciativa parlamentar e sem
embargo do veto do Chefe do Poder Executivo acabou sendo promulgada.
Alegava-se, então, a inconstitucionalidade da referida norma, pois, essa,
segundo os autores da ação, deveria ser de iniciativa legislativa do Executivo
uma vez que, se tratava da organização e funcionamento da administração
pública, especialmente pelo fato de ocasionar aumento nas despesas públicas
para organização da região metropolitana. Sustentava-se, assim, a violação ao
28
ADI 1.841-9, relator Min. Carlos Velloso, julgada em 20.09.02, pp. 264-265 do acórdão.
29
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIÃO METROPOLITANA.
INTERESSES COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNICÍPIOS
LIMÍTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTÊNCIA.
INOBSERVÂNCIA AO ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO
IMPROCEDENTE. 1. Região metropolitana. Municípios limítrofes. Observância do disposto no
artigo 25, § 3º, da Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regiões administrativas
compostas de municípios limítrofes, destinadas a regular e executar funções e serviços
públicos de interesses comuns. 2. Criação de regiões metropolitanas. Exigência de lei
complementar estadual. Inclusão de município limítrofe por ato da Assembléia Legislativa.
Legitimidade. Constitui-se a região administrativa em um organismo de gestão territorial
compartilhada em razão dos interesses comuns, que tem no Estado-membro um dos partícipes
e seu coordenador, ao qual não se pode imputar a titularidade dos serviços em razão da
unidade dos entes envolvidos. Ampliação dos limites da região metropolitana. Ato da
Assembléia Legislativa. Vício de iniciativa. Inexistência. 3. Lei Complementar. Existência de
limites territoriais. Observância dos requisitos constitucionais. Inocorrência de vício formal ou
material. 4. Violação ao artigo 63, I, da Constituição Federal. Inclusão de município no âmbito
da região metropolitana instituída. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder
Executivo. Inexistência. A alocação de recursos financeiros específicos no orçamento estadual
e municipal é destinada à organização, planejamento e gestão da região metropolitana, no
âmbito da qual está inserido o município limítrofe. 5. Despesa fixa vinculada à região
metropolitana. Ausência de ônus maior para o Estado na realização de obras e serviços.
Obrigatoriedade de prévia autorização orçamentária específica. Observância. Ação julgada
improcedente. (ADI 2809, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em
25/09/2003, DJ 30-04-2004 PP-00028 EMENT VOL-02149-05 PP-00829). (g.n.)

23
princípio da separação e harmonia dos entre os poderes (art. 2º da CF), bem
como aos artigos 61, § 1º, II, “e”; 63, I; e 84, III e VI da Carta Magna.
Mais uma vez a tese acolhida pela Corte teve sua origem com o Ministro
Relator. Esse foi o Ministro Maurício Corrêa, que defendeu a improcedência da
ação uma vez que, segundo o referido Ministro, não haveria que se falar em
aumento de despesas para o Estado no caso de inclusão de municípios em
regiões metropolitanas, já que essas gerariam um organismo composto pelo
Estado Federado e por diferentes Municípios. Tal ideia está clara no seguinte
trecho do acórdão:
Não se trata, portanto, de estruturação e funcionamento de um
órgão do Estado apenas, hierarquicamente subordinado ao
Governador, mas de organismo composto de diversos entes
federados que, em posição de igualdade, somam esforços em prol
do bem comum, abrindo mão cada qual de parte de suas respectivas
autonomias administrativas em benefício da harmonia do conjunto de
todos eles, inserindo-se tal atuação legitimamente dentro dos limites
de competência do Poder Legislativo estadual de modo a disciplinar
situações como a presente, relacionadas com a ampliação da
abrangência de regiões metropolitanas, sem que com isso se macule
a norma impugnada por vício de iniciativa. (g.n.)30
Apesar de compartilhar da opinião do Ministro Relator, o Ministro Nelson
Jobim, fez uma ressalva sobre um possível aumento da competência das
entidades estaduais que prestam o papel de fomento financeiro às regiões
metropolitanas. Para o Ministro: “em havendo uma entidade pública, mantida
pelo governo do Estado, cuja finalidade é investir dinheiro público estadual na
região metropolitana, a inclusão por lei, sem iniciativa do governador, estaria
alterando o universo de atuação de competência dessa entidade.” 31
. Nesse
sentido, o Ministro faz a restrição de que a iniciativa de lei pela Assembleia
Legislativa não deve influir em aumento de competências e gastos das
entidades metropolitanas custeadas pelo Estado Federado. Para fins dessas
ampliações a lei deve ser de iniciativa do Poder Executivo.
30
ADI 2.809-0, relator Min. Maurício Corrêa, julgada em 25.09.03, p. 835 do acórdão.
31
Ibidem, p. 839.

24
O voto divergente do caso veio do Ministro Marco Aurélio, quem
entendia que o acréscimo de um município à região metropolitana poderia sim
ocasionar aumento das despesas estaduais. Isso “porque, segundo a
constituição Estadual, o próprio Estado tem de proporcionar receita para o
desenvolvimento da região metropolitana.” 32
. Tal Ministro considerou que o
Estado teria obrigatoriedade em “injetar recursos para o desenvolvimento da
região”, devendo aumentar suas despesas no caso de inclusão de outro
município. Logo a iniciativa, nesse caso, deveria ser do Poder Executivo.
No fim do julgamento, corroborando com o entendimento do Relator, o
Ministro Sepúlveda Pertence fez outra ressalva ao afirmar que a criação de
região metropolitana “não implica, por si mesma, criação de órgãos estaduais.”
33
. A criação desses entes, segundo o Ministro, estaria a cargo das disposições
legais e constitucionais de todos os Estados, devendo, assim, ser alvo de
analise em cada caso concreto.
Depois disso, somente dez anos após o julgamento da dita ação é que o
tema das regiões metropolitanas voltou a ser alvo de debates no Supremo. Foi
recentemente que se julgou a ADIn 1.842-534
, sendo esse julgado o mais
importante para fins desta análise, pois envolve detido questionamento quanto
o modelo de gestão metropolitana adotado pelo Estado do Rio de Janeiro,
assim como aborda o modelo de prestação de alguns serviços públicos de
interesse comum nas regiões metropolitanas de tal Estado, em especial, o
saneamento básico.
Essa ADIn, em síntese, buscava principalmente impugnar35
dispositivos
de Lei Complementar do Estado do Rio de Janeiro que dispunha “sobre a
32
Ibidem, p 843.
33
Ibidem, p 846.
34
No caso em questão ocorreu o julgamento conjunto das ADIns 1.843 (Partido da Frente
Liberal - PFL); 1.826 (Partido dos Trabalhadores - PT); e 1.906 (Partido Popular Socialista -
PPS), pois entendeu-se que havia conexão entre seus objetos e a ADIn 1.842-5. A ADIn 2.077-
3 também foi julgada de forma conjunta, compreendendo, no entanto, votos distintos. Sobre
essa última ação, ressalta-se que seu julgamento com as demais ADIns não se deu pelo fato
de conexão de objetos, mas sim devido a similitude do tema.
35
O julgamento também questionava o Decreto estadual n 24.631/98 – alvo específico da ADI
1.906, julgada conjuntamente devido à conexão de seu objeto. Ocorre, no entanto, que essa
ação foi considerada prejudicada nesse ponto, uma vez que o referido Decreto fora revogado.

25
Região Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composição, organização e
gestão, e sobre a Microrregião dos Lagos, define as funções públicas e
serviços de interesse comum” 36
, bem como impugnar dispositivos de uma Lei
estadual que estabelecia disposições sobre “o regime de prestação do serviço
público de transporte ferroviário e metroviário de passageiros, e sobre o serviço
público de saneamento básico” 37
. Alegava-se que as citadas normas teriam
usurpado, em favor do Estado, e em detrimento dos municípios que integravam
a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, funções e serviços públicos de
competência municipal, ofendendo o princípio democrático e do equilíbrio
federativo; a autonomia municipal; o princípio da não intervenção dos Estados
nos respectivos municípios; as competências municipais, além das
competências comuns da União, dos Estados e dos municípios.
Nesse julgamento, de forma inédita, o voto do Ministro Relator foi
vencido. O Relator era o Ministro Maurício Corrêa, que entendia ser possível
que o Estado passasse a gerir e prestar as funções públicas de interesse
comum, sendo, no entanto, desejável e devida a participação dos municípios
por meio de Conselhos Deliberativos. Desta forma, para o Ministro não haveria
que se falar em usurpação de competências locais dos municípios, já que o
Estado prestaria os serviços, sendo somente auxiliado pelos entes locais. Esse
posicionamento é esclarecido no seguinte trecho de seu voto:
Sem dúvida, a instituição desse mecanismo torna relativa a
autonomia municipal nas matérias que a lei complementar julgou por
bem transpor para o Estado, porém a participação dos Municípios na
solução dessas questões não é apenas desejável, segundo o espírito
democrático que deve nortear tal atuação, mas essencial, em face da
qualificação do próprio sentido vernacular do verbo integrar utilizado
pela Constituição, do qual desponta cristalino que as decisões de
interesse dessas áreas deverão ser compartilhadas entre os
Municípios que as compõem e o Estado.38
O voto do Ministro Relator foi seguido, então, pela divergência dos
Ministros Nelson Jobim e Joaquim Barbosa, os quais divergiam quanto à
possibilidade do Estado poder prestar unilateralmente, embora com auxílio dos
36
Lei Complementar estadual nº 87/97.
37
Lei estadual nº 2.869/97.
38
ADI 1.842-5, relator original Min. Maurício Corrêa, relator final Min. Luiz Fux, redator do
acórdão Min. Gimar Mendes, julgada em 06.03.13, p. 25 do acórdão.

26
municípios, as funções públicas de interesse comum. Mas, apesar ambos
concordassem sobre esse ponto, discordavam sobre as participações no
modelo de gestão.
Para o Ministro Nelson Jobim as funções públicas de interesse comum
deveriam ser exercidas de forma compartilhada pelos municípios, restando ao
Estado tão somente o papel de instituir a região metropolitana, vide trecho
abaixo:
Qualquer outra forma alternativa de deliberação interna poderia ser
pensada desde que haja um ÓRGÃO DE DECISÃO, com
representatividade de todos os MUNICÍPIOS, não atrelado a
indicações ou nomeações do Governador ou Assembléia Estadual, e
um ÓRGÃO EXECUTÓRIO – que não pode ser o ESTADO ou algum
MUNICÍPIO isoladamente – que coordenará a realização dos
serviços públicos do interesse comum. (g.n.) 39
Contudo, como fica claro na transcrição acima, o Ministro Nelson Jobim
não indica qual seria o modelo de organização das regiões metropolitanas,
destacando unicamente a obrigação de compartilhamento municipal das
decisões sobre as funções públicas de interesse comum. Tal modelo permitiria,
inclusive, transpassar ao Estado o controle e a fiscalização dessas atividades
desde que “advir de autorização dos municípios que compõe o aglomerado e
por meio de convênio de cooperação” 40
.
Já o Ministro Joaquim Barbosa, por outro lado, entendia que o
compartilhamento de competências das funções públicas de interesse comum
deveria ser realizado de forma a incluir tanto os municípios quanto o Estado,
devendo ser considerada uma fórmula paritária de participação. Afirmava em
outras palavras, que “a titularidade do exercício das funções públicas de
interesse comum passa para a nova entidade público-territorial-administrativa,
de caráter intergovernamental que nasce em consequência da criação da
região metropolitana. Em contrapartida, o exercício das funções normativas,
39
Ibidem, p. 94.
40
Ibidem, p. 142.

27
diretivas e administrativas do novo ente deve ser compartilhado com paridade
entre o estado e os municípios envolvidos” 41
.
Ainda em contraposição ao voto do Ministro Nelson Jobim, o Ministro
Joaquim Barbosa afirma que não se poderiam transferir competências
municipais para o Estado ou uma Agência Reguladora Estadual, muito menos
os poderes de fiscalização.42
Apesar dessa vedação, o Ministro também não
estabelece um modelo pré-definido de gestão das regiões metropolitanas.
Continuando a divergência, o Ministro Gilmar Mendes vota no sentido de
negar a possibilidade do Estado prestar por si só os serviços públicos de
interesse comum43
. Para o dito Ministro, a competência dessas funções deve
ser compartilhada entre os municípios e o Estado, sem haver qualquer
necessidade de participação paritária.
Em que pese o modelo de gestão e organização institucional das regiões
metropolitanas, o Ministro entendeu ser importante somente estabelecer
diretrizes, já que não haveria um modelo ideal “a priori” para todas as regiões
metropolitanas do país. Segundo o Ministro Gilmar Mendes, o desenvolvimento
de diferentes modelos deve, portanto, acompanhar as peculiaridades de cada
Estado e cada conjunto de municípios, envolvendo ao menos o que segue:
(...) o importante é a existência de estrutura (convênio, agência
reguladora, conselho deliberativo etc.) com alguma forma de
participação de todos os entes envolvidos, capaz de concentrar
em um órgão uniformizador e técnico, responsável pela regulação e
controle do serviço de saneamento básico.
Assim, cabe a este órgão colegiado regular e fiscalizar a execução
de suas decisões, definindo inclusive as formas de concessão do
serviço de saneamento básico, política tarifária, instalação de
subsídios cruzados etc.
41
Ibidem, p. 46.
42
Segundo o Ministro: “Já o inciso IV é inconstitucional por delegar ao Estado a elaboração, por
meio de Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro,
de normas gerais sobre execução, cumprimento e controle dos serviços comuns de interesse
metropolitano. Aqui também se opera, por meio de legislação criadora da região metropolitana,
transferência de competências municipais para o Estado.” (Ibidem, p. 49).
43
“... deve se evitar que o poder decisório e o poder concedente concentrem-se nas mãos de
um único ente, quer o estado federado, quer o município pólo” (Ibidem, p. 177).

28
Ressalte-se, porém, que a participação dos entes nessa decisão
colegiada não necessita ser paritária, desde que apta a prevenir a
concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A
participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada
em cada região metropolitana de acordo com suas
particularidades, sem que se permita que um ente tenha
predomínio absoluto. (g.n.) 44
O Ministro, ainda, dialoga com votos anteriores ao estabelecer outra
possibilidade de organização institucional, envolvendo agência reguladora e
demais disposições. Nesse sentido, afirmou que “Frise-se que não se veda a
concessão do serviço por meio de lei estadual ou o controle de sua execução
por meio de agência reguladora no âmbito estadual, mas estas providências
devem ser dirigidas a partir de decisão em que os municípios e o estado
federado tenham participado conjuntamente” 45
.
Mais adiante, ao analisar a questão de saneamento básico em regiões
metropolitanas, o Ministro Gilmar Mendes, em suma, dispõe as seguintes
conclusões:
Portanto, nesses casos, o poder concedente do serviço de
saneamento básico nem permanece fracionado entre os municípios,
nem é transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido por
estrutura colegiada – instituída por meio da lei complementar
estadual que cria o agrupamento de comunidades locais – em
que a vontade de um único ente não seja imposta a todos os
demais entes políticos participantes.
(...)
Ressalte-se que a mencionada estrutura colegiada pode ser
implementada tanto por acordo, mediante convênios, quanto de
forma vinculada, na instituição dos agrupamentos de municípios.
Ademais, a instituição de agências reguladoras pode se provar como
forma bastante eficiente de estabelecer padrão técnico na prestação
e concessão coletivas do serviço de saneamento básico. (g.n.) 46
Antes de seguir a análise dos demais votos do caso, faz-se importante
fixar uma ressalva. Não obstante o Ministro Gilmar Mendes faça uso de
citações de possíveis modelos para gestão e organização institucional das
44
Ibidem, pp. 183-184.
45
Ibidem, p. 186.
46

29
regiões metropolitanas, ele também não estabelece qualquer obrigatoriedade
na observação de arranjo institucional paradigmático. Aqui há unicamente
exemplos e modelos de preferência do Ministro, não havendo para esses
últimos, dados empíricos sobre o sucesso em sua aplicação.
Em correspondência com o voto Ministro Gilmar Mendes, o Ministro
Ricardo Lewandowski profere seu entendimento, considerando como ressalva
a obrigatoriedade de participação popular nas decisões de gestão das regiões
metropolitanas47
. O sincronismo ideológico entre os dois Ministros pode, então,
ser visto no seguinte trecho:
Disso se conclui que o legislador constituinte, ao prever essas novas
entidades regionais no art. 25, § 3º, da Lei Maior, ou seja, no título
que trata da própria organização do Estado brasileiro, alvitrou que o
poder decisório relativamente ás funções públicas de interesse
comum fosse compartilhado entre os diversos entes federativos
que as compõem, notadamente quanto ao poder concedente, ao
planejamento, à regulação, à fiscalização, à organização e à
execução destas.
(...)
Voltando ao tema sob exame, para a efetivação dos valores
constitucionais em jogo, segundo entendo, basta que nenhum dos
integrantes do ente regional seja excluído dos processos decisórios
que nele ocorrem, ou possa, sozinho, definir os resumos de gestão
deste. Também não me parece aceitável, do ponto de vista
constitucional, que a vontade do conjunto dos Municípios prevaleça
sobre a do Estado instituidor do ente regional ou vice-versa.
Em resumo, entendo, na mesma linha dos votos proferidos pelos
Ministros Joaquim Barbosa e Gilmar Mendes, que a
constitucionalidade dos modelos de gestão e entidades
regionais, previstas no art. 25, § 3º, da CF, está condicionada ao
compartilhamento do poder decisório entre o Estado instituidor
e os Municípios que as integram, sem que se exija uma
participação paritária relativamente a qualquer um deles. (g.n.) 48
O Ministro Ricardo Lewandowski faz, ainda, elogios ao sistema de
“Conselhos Deliberativos” estabelecido na Constituição Paulista, bem como
47
“Essa participação da sociedade civil no planejamento, regulação e execução de funções
públicas de interesse comum, dentre as quais está o saneamento básico configura, como já
assinalado, a concretização de alguns dos valores mais caros ao ordenamento constitucional
vigente.” (Ibidem, p. 256). Tal posicionamento, todavia, é reconhecido pelo próprio Ministro
como sendo um “obter dictum” (Ibidem, p. 273).
48

30
dispõe desse modelo como exemplo de possível arranjo para a gestão e
organização institucional das regiões metropolitanas: “Nessa linha, parece
razoável, além de revestir-se do necessário pragmatismo, a solução alvitrada
pelo Ministro Joaquim Barbosa, acima lembrada, segundo a qual ‘a titularidade
do exercício das funções públicas de interesse comum passa para a nova
entidade político-territorial-administrativa, de caráter intergovernamental’” 49
.
Ademias dos votos já relatados, também votaram os Ministros Teori
Zawaski e Rosa Weber. Essa votou acompanhando o entendimento do Ministro
Gilmar Mendes, concordando com a competência compartilhada sem que haja
a necessidade de paridade de votos50
. Aquele, Ministro Teori Zawaski, se
limitou a afirmar que a gestão da região metropolitana não poderia constituir
pura e simples transferência de competências municipais para o âmbito do
Estado, nada mais falando sobre os modelos institucionais ou sobre a
participação dos entes federados51
.
O último voto de mérito do julgamento52
foi, então, do Ministro Marco
Aurélio53
, que também focou seu entendimento na questão dos serviços de
49
Ibidem, p. 257.
50
“Daí ser imperioso que a região metropolitana criada (o que serve para aglomeração urbana
e para a microrregião) tenha um sistema de gestão conjunta, na qual contemplados Estado e
Municípios envolvidos, não necessariamente em situação de absoluta paridade, suficiente que
se lhes assegure participação efetiva na tomada das decisões.” (Ibidem, p. 296).
51
“O certo é que, independentemente da definição, aqui, sobre o sistema constitucionalmente
mais adequado para a gestão das regiões metropolitanas, essa matéria, no meu entender, está
reservada, em grande medida, à discrição política do legislador estadual, que deverá levar em
consideração as circunstâncias territoriais, sociais, econômicas e de desenvolvimento próprios
de cada agrupamento de municípios.
Aqui nós temos que reservar o tema à avaliação política do legislador, que, obviamente, poderá
ser submetida, se for o caso, ao crivo de um exame de constitucionalidade. Todavia,
independentemente do critério que se venha a adotar - que no meu entender deve ficar, em
grande medida, reservada ao legislador complementar estadual -, independentemente desse
sistema, repito, é certo que ele não pode se constituir em pura e simples transferência de
competências municipais para o âmbito do Estado-membro, como ocorreu no caso em exame.
Esse fundamento é, por si só, suficiente para um juízo de procedência da declaração de
inconstitucionalidade das normas.” (ibidem, p. 269-270).
52
O Ministro Luiz Fux foi o último Ministro a votar, expondo seu entendimento sobre a questão
da modulação de efeitos, proposta pelo Ministro Gilmar Mendes.
53
Sobre esse voto cabe uma ressalva. Ocorre que o acórdão não descreve o voto proferido
pelo Ministro Marco Aurélio em sessão plenária de julgamento. O trecho desse voto, na
página 298 do acórdão, não aborda nada sobre o entendimento do dito Ministro, realizando
unicamente uma ressalta sobre a possibilidade de ainda se interporem embargos de
declaração no caso sub judice. Em vista desta situação, a análise do voto do Ministro Marco
Aurélio foi baseada no vídeo do julgamento, assim como no informativo de jurisprudência 696
do STF. Nesse sentido, tem-se que o Ministro leu a integra de seu voto na sessão de

31
saneamento básico em regiões metropolitanas. Para esse Ministro a questão
principal era da titularidade do referido serviço, devendo tal controvérsia ser
resolvida pelo “critério do interesse preponderante”. Segundo o dito critério as
atividades de abastecimento de água e coleta de esgoto seriam sempre de
competência Estadual. Já outras atividades, como limpeza urbana e manejo de
resíduos sólido, seriam de competência municipal.
Em que pese à questão do modelo de gestão e organização institucional
das regiões metropolitanas, o Ministro Marco Aurélio também acompanha o
Ministro Gilmar Mendes, entendendo pela adoção da competência
compartilhada para as atividades em região metropolitana, sem que haja a
necessidade de paridade nos votos. Essa competência deliberativa, no entanto,
não poderia afrontar as competências estaduais e municipais, identificadas por
meio do critério do interesse preponderante.
Como se pode perceber há varias divergências nessa ação direta de
inconstitucionalidade, tornando complexa a tarefa do interprete da decisão do
Supremo54
. Mas, mesmo frente à pluralidade de posicionamentos, pode-se
resumir a decisão da maioria55
como sendo a obrigação do exercício de
competência compartilhada, sem necessidade de paridade de votos, e sem um
modelo de organização institucional pré-definido.
julgamento, possibilitando assim, uma análise mais acurada das peculiaridades de sua
compreensão sobre o tema.
54
Soma-se a essas dificuldades, o entendimento do Ministro Eros Grau, que também opinou
sobre o tema de prestação de serviços de interesse comum em regiões metropolitanas,
afirmando, em âmbito da ADIn 2.077-3, que “a competência para organizar e prestar aqueles
serviços será dos Municípios, aos quais incumbirá atuação integrada, provida pelo Estado-
membro; nem por isso, no entanto, deixa de se manifestar como competência municipal.”.
Apesar de apresentar um posicionamento quanto a titularidade da prestação de serviços de
interesse comum, é importante destacar que, assim como no julgamento da ADIn 1.842-5, o
Ministro não enfrenta a questão de como essa integração entre Estado e municípios poderá
ocorrer, sugerindo a título exemplificativo que “a competência para a prestação dos chamados
serviços comuns permanece sob a titularidade dos Municípios; a eles incumbe a delegação a
entidade da Administração Indireta ou a outorga de concessão a empresa privada, quando sua
prestação for empreendida não diretamente por eles”. (Voto do Ministro Eros Grau, no
julgamento da ADI nº 2.077-3, pp. 5-8. In:
<http://www.sbdp.org.br/material_ver.php?idConteudo=1>, acessado em 02/04/2013).
55
A maioria aqui entendida pelos seguintes Ministros: Gilmar Mendes; Ricardo Lewandowski
(também exige participação popular); Rosa Weber; Marco Aurélio; e Joaquim Barbosa (menos
a questão da paridade de votos).

32
Tal entendimento foi consagrado na ementa do acórdão, redigida pelo
Ministro Gilmar Mendes.
Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região
metropolitana e competência para saneamento básico. Ação
direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997,
Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio
de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e
a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder
concedente para prestação de serviços públicos de interesse
metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de
inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da
inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º,
caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I
a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente.
3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A
Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao
mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art.
1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal
(art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém
primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade
decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação
hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do
Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse
comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são
incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse
comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao
Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter
compulsório da participação deles em regiões metropolitanas,
microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do
STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI
796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse
comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um
município, assim como os que, restritos ao território de um deles,
sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou
integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais.
4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da
Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos
estados e aos municípios para promover a melhoria das condições
de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do
poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto
custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias
etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição
de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto –
que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município,
indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento
básico. A função pública do saneamento básico frequentemente
extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse
comum no caso de instituição de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º,
da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse
comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico
pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada,

33
empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos,
consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241
da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em
que prevista na lei complementar estadual que institui as
aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação
de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a
função pública do saneamento básico, seja para atender
adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para
dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos
favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração
metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5.
Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do
poder concedente de funções e serviços públicos de interesse
comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa
simples transferência de competências para o estado. O interesse
comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido,
pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um
município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além
das consequências para a saúde pública de toda a região. O
parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à
divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário
evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem
nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da
autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder
concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos
municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse
colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a
concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A
participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em
cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem
que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada
parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da
expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do
art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos
incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11
da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem
como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de
Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de
inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade
da prestação da função de saneamento básico, há excepcional
interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos
termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a
contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável
dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema,
constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas
de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com
participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio
de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos
de qualquer ente.
(ADI 1842, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: Min.
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181
DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01
PP-00001) (g.n.)

34
É importante ressaltar que a ementa do acórdão traz informações novas,
que não estavam totalmente acordadas no julgamento. É o caso do conceito de
interesse comum que, embora silenciado no decorrer do julgado, foi definido
pela ementa como “funções públicas e serviços que atendam a mais de um
município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de
algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções
públicas, bem como serviços supramunicipais”. Isso pode levar a novos
questionamentos sobre a decisão, inclusive concretizando a observação do
Ministro Marco Aurélio quanto a interposição de embargos de declaração56
.
A ementa, todavia, pode resolver um importante dilema ao estabelecer o
“Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao
colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado.”. Há, assim, uma
diretriz para a concessão dos serviços que envolvem funções públicas de
interesse comum. Isso, por óbvio, caso a redação da ementa não enfrente
questionamentos.
Cabe ressaltar, por fim, que a decisão dessa ação foi conferida com
modulação de efeitos, proposta pelo Ministro Gilmar Mendes. Assim, segundo
o entendimento da Corte, a decisão da ADIn 1.842-5 só terá validade dentro de
24 (vinte e quatro) meses da conclusão do julgado, facultando, assim, que as
regiões metropolitanas do país57
sejam adequadas às disposições do acordado
pelos Ministros.
Visando esclarecer os principais aspectos desse caso, segue tabela,
abaixo, dispondo dos posicionamentos adotados no julgamento em questão.
56
Vale ressaltar que a ADI nº 1.842-5 já tem três embargos de declaração, sendo um
apresentado pelo Partido dos Trabalhadores – PT, um apresentado pelo Partido Popular
Socialista – PPS, e um apresentado pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT.
57
É adotada, aqui, a ideia de que a decisão teria eficácia para todos os entes da federação,
visto que a fundamentação do STF poderia ser alegada como paradigma em outros julgados,
independentemente da vinculação específica do caso concreto ao Estado do Rio de Janeiro.
Um elemento que colabora com essa interpretação é que a ADI 2.077, da Bahia, seguiu os
mesmos passos das orientações fixadas pelo STF na ADI nº 1.842-5. Não obstante, aguarda-
se o posicionamento da Corte sobre essa questão, a qual será apreciada quando da análise
dos embargos de declaração (PPS e PDT).

35
TABELA DE ENTENDIMENTO DOS MINISTROS DO STF NO JULGADO DA ADIN 1.842-5
MINISTROS DO STF
POSICIONAMENTOS
Possibilidade de o
Estado prestar, por si
só, os serviços de
interesse comum
Gestão
Compartilhada
entre Estado e
Municípios
Participação
Social na
Gestão
Desnecessidade
de Participação
Paritária
Gestão
Compartilhada
entre Municípios
Min. Rel. Maurício
Correia
X
Min. Joaquim
Barbosa
X
Min. Nelson Jobin X
Min. Gilmar
Mendes
X X
Min. Ricardo
Lewandowski
X X X
Min. Teori
Zawaski
Min. Rosa Weber X X X
Min. Marco
Aurélio
X X
Obs.: Modulação
de efeitos.
Aprovada por maioria de votos, com exceção do Min. Marco Aurélio que entendia que os efeitos
devem ser analisados de acordo com a apresentação de casos concretos.
Tabela I: relação de votos da ADI 1.842-5.
Por meio da tabela acima, pode-se perceber que o posicionamento da
Corte nesse julgado não advém de uma maioria sólida. Fato que levanta mais
dúvidas quanto a manutenção das orientações formadas.
Diante do exposto, considerando as disposições abordadas neste
capítulo, busca-se, abaixo, resumir as principais diretrizes que o Supremo
Tribunal Federal estabeleceu sobre o tema das regiões metropolitanas:
Diretrizes do STF sobre Regiões Metropolitanas (art. art. 25, § 3º da CF)
A. Os Estados não podem condicionar a criação de região metropolitana a
qualquer outro requisito que não sejam aqueles descritos na Constituição
Federal, quais sejam: (i.) exigência formal de Lei Complementar estadual; (ii.)
exigência da finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum – finalidade essa não analisada pela
Corte;

36
B. Caso não haja aumento de despesa por parte do Estado, bem como
aumento de competência do órgão ou ente de gestão e organização da região
metropolitana, é facultado ao legislativo a propositura de lei que acrescente um
município a região metropolitana já instituída. Caso contrário a iniciativa é do
Poder Executivo;
C. O Estado não pode gerir as funções públicas de interesse comum de
forma unilateral, ignorando os municípios;
D. Um município sozinho não pode, em seu território, gerir as funções
públicas de interesse comum de forma unilateral, ignorando os municípios
restantes e o Estado federado;
E. O conjunto de municípios da região metropolitana não pode gerir as
funções públicas de interesse comum de forma unilateral, ignorando o Estado
federado;
F. Necessidade de adoção de modelo de Competência Compartilhada,
envolvendo o conjunto de municípios e o Estado federado;
G. Não há a necessidade de tal competência compartilhada ser paritária;
H. Não há a exigência específica de participação popular no exercício da
competência compartilhada, devendo tal participação decorrer de princípios
constitucionais impostos a toda a administração pública;
I. Não há a indicação de modelo de gestão e organização institucional
definido “a priori” para as regiões metropolitanas.

37
ALTERNATIVAS DE GESTÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS: Como
Funcionam?
Em suma, o STF não definiu qualquer modelo ideal de administração
das regiões metropolitana para a prestação de funções públicas de interesse
comum, destacando que a gestão regional pode ser realizada de diversas
maneiras, desde que de forma conjunta pelos entes federados. Nesse sentido,
a seguir, serão esclarecidas duas outras modalidades de gestão federativa de
funções públicas de interesse comum: os Consórcios Públicos e os Convênios
de Cooperação. Cabe, no entanto, ressaltar mais uma vez, que os próximos
tópicos buscarão unicamente estabelecer padrões gerais de ambos os
modelos, objetivando sua distinção do modelo da Autoridade Metropolitana.
Não há aqui uma análise de mérito da utilização de cada modelo.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Ademais da possibilidade da instituição de uma Autoridade
Metropolitana, o julgamento da ADIn 1.842-5 também destacou a forma dos
consórcios públicos para a cooperação dos entes federados. É sobre essa
outra modalidade de atuação federativa que este tópico busca oferecer um
contra ponto à organização de uma instituição metropolitana na forma da Lei
Complementar nº 760/94.
Sob essa ótica, explica-se que o art. 241 da CF, com redação dada pela
emenda constitucional nº 19/1998, seria o responsável por prever a figura dos
consórcios públicos. A dinamização da cooperação federativa, por meio desse
instrumento, é intensificada pela autorização para atuar na gestão associada
de serviços públicos, podendo também, e não só nesses últimos casos, ocorrer
transferências totais ou parciais de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

38
Seguindo a disposição constitucional, o consórcio público teve sua
estrutura definida com a promulgação da Lei nº 11.107/200558
, que, por sua
vez, foi regulamentada pelo Decreto nº 6.017/200759 60
. Tais normas
estabeleceram que os entes federados da mesma ordem, como diferentes
municípios, e de ordem distinta, como município e Estado, podem formar um
consórcio, representado ou por meio de duas estruturas.
Uma é a associação pública, a qual está sujeita ao regime jurídico de
direito público e natureza autárquica, com suas prerrogativas e mecanismos de
controle61
. Já a outra corresponde a uma pessoa jurídica de direito privado,
hipótese em que suas relações serão pautadas pelas normas de direito
privado, ressalvando-se a obrigatoriedade de cumprir normas de direito público
sobre “licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de
pessoal” 62
. É importante destacar, aqui, que independentemente do regime
jurídico a ser aplicado, no caso de consórcio público há a formação de uma
entidade com personalidade jurídica, devendo a mesma ser organizada e
custeada pelos entes consorciados.
As normas ainda impõem que a formação dessa entidade e, portanto, do
consórcio público, depende de algumas formalidades. A primeira delas é a
definição dos objetivos do consócio, havendo no art. 3º do Decreto, um rol
exemplificativo das atividades que podem ser alvo de sua competência63
. Para
58
Lei Federal nº 11.107, de 6 de abril de 2005.
59
Decreto Federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
60
É importante ressaltar, que no caso da Lei n 11.107/05, pode-se ter a interpretação de que a
União tem competência para, por meio de Decreto, dispor sobre a regulamentação de normas
gerais, aplicáveis a toda a federação. Tal disposição encontra-se positivada no art. 20 da
referida Lei, conforme o que segue: “Art. 20. O Poder Executivo da União regulamentará o
disposto nesta Lei, inclusive as normas gerais de contabilidade pública que serão observadas
pelos consórcios públicos para que sua gestão financeira e orçamentária se realize na
conformidade dos pressupostos da responsabilidade fiscal.“ (g.n.).
61
Caso haja a instituição de associação pública, essa integra a administração indireta de todos
os entes da Federação consorciados (art. 6º, § 1º da Lei n 11.107/05).
62
Art. 6º, § 2º da Lei n 11.107/05.
63
Art. 3º Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos consórcios
públicos serão determinados pelos entes que se consorciarem, admitindo-se, entre
outros, os seguintes: I - a gestão associada de serviços públicos; II - a prestação de serviços,
inclusive de assistência técnica, a execução de obras e o fornecimento de bens à
administração direta ou indireta dos entes consorciados; III - o compartilhamento ou o uso em
comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gestão, de manutenção, de informática,
de pessoal técnico e de procedimentos de licitação e de admissão de pessoal; IV - a produção
de informações ou de estudos técnicos; V - a instituição e o funcionamento de escolas de

39
fins de gestão de funções públicas de interesse comum, cabe ressaltar a
possibilidade de indicação do objetivo de “gestão associada de serviços
públicos”, definida no Decreto nº 6.017/2007 como sendo:
exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização
de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio
de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da
prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essências à continuidade dos
serviços transferidos64
.
Com os objetivos definidos, segue-se a promulgação de leis aprovando
os chamados “protocolos de intenção” de cada ente consorciado65
. Esses
documentos não passam de uma minuta do consórcio público que deve ser
ratificada por cada ente consorciado, por meio de lei.
Após a promulgação da lei de cada ente federado, assim como a
assinatura do contrato de consórcio público e as devidas disposições para
criação da personalidade jurídica do ente, o consórcio está criado. Uma vez
constituído, esse deve ser dirigido por meio de uma assembleia geral composta
por todos os entes consorciados (art. 4º, inciso VII da Lei nº 11.107/2005).
governo ou de estabelecimentos congêneres; VI - a promoção do uso racional dos recursos
naturais e a proteção do meio-ambiente; VII - o exercício de funções no sistema de
gerenciamento de recursos hídricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; VIII - o
apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os entes
consorciados; IX - a gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico
comum; X - o planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da previdência
social dos servidores de qualquer dos entes da Federação que integram o consórcio, vedado
que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no pagamento de
benefícios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da
Lei no 9.717, de 1998; XI - o fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento,
pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrário; XII - as ações e políticas de
desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e regional; e XIII - o exercício de competências
pertencentes aos entes da Federação nos termos de autorização ou delegação.
§ 1º Os consórcios públicos poderão ter um ou mais objetivos e os entes consorciados poderão
se consorciar em relação a todos ou apenas a parcela deles.
§ 2º Os consórcios públicos, ou entidade a ele vinculada, poderão desenvolver as ações e os
serviços de saúde, obedecidos os princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único
de Saúde – SUS (g.n.)
64
Art. 2º, inciso IX do Decreto nº 6.017/2007.
65
De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, protocolo de intenções é o “contrato preliminar que,
ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de consórcio
público” (art. 2º, inciso III).

40
Ademais das disposições acima, a atuação do consórcio público pode
ser fortalecida e ampliada por meio de alguns contratos. Nesse sentido,
ressaltam-se: os contratos de rateio66
e os contratos de programa67
. Esse
último tem o escopo de conferir a um ente federado, inclusive por meio de sua
administração indireta, a prestação de serviços públicos. Já aquele é
responsável pela partilha de recursos financeiros devidos para a realização das
despesas do consórcio público. Sobre esses contratos, ainda é importante
destacar que não há obrigação de se realizar licitação para ambos os casos,
ora porque essa é ilógica e inexigível (contrato de rateio), ora porque há uma
hipótese de dispensa pelo art. 17 da Lei nº 11.107/2005 (contrato de
programa).
Independentemente desses dois mecanismos, fato é que com o
consórcio formado, poder-se-á, entre outras atribuições: (i.) firmar convênios,
contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e
subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
(ii.) nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover
desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; (iii.) ser
contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados, dispensada a licitação; (iv.) no caso de expressamente
autorizado pelos entes consorciados, emitir documentos de cobrança e exercer
atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação
de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles
administrados; e (v.) outorgar concessão, permissão ou autorização de obras
ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio
público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão,
permissão ou autorização e as condições a que deverá atender (art. 2º da Lei
nº 11.107/2005).
66
De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, contrato de rateio é o “contrato por meio do qual os
entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das
despesas do consórcio público” (art. 2º, inciso VII).
67
De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, contrato de programa é o “instrumento pelo qual
devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua
administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio
público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa” (art.
2º, inciso XVI).

41
Consolidando o tema, de maneira geral, tem-se que a constituição de
um consórcio público, nos termos da legislação supramencionada, deve
observar as seguintes etapas:
1.) Formulação de um protocolo de intenções, devidamente publicado na
imprensa oficial;
2.) Ser promulgada lei por cada um dos partícipes, ratificando, total ou
parcialmente, o protocolo de intenções, ou ainda, disciplinando a matéria;
3.) Celebração de um contrato de consórcio;
4.) Elaboração de um estatuto do consórcio;
5.) Contrato de rateio (a depender);
6.) Contrato de programa (a depender). 68
Tendo exposto as principais peculiaridades sobre os consórcios
públicos, pode-se concluir que, podendo compreender a gestão associada de
serviços públicos, o que possibilita a ação conjunta para a gestão de funções
públicas de interesse comum, bem como apresentando uma personalidade
jurídica própria e contando com uma assembleia geral composta por todos os
entes consorciados, o referido instrumento é, a princípio, um mecanismo hábil
para auxiliar na gestão das questões de uma região metropolitana.
Contudo, é fundamental ressaltar que essas conclusões são baseadas
em abstrato69
, por meio de análise das decisões do STF e das normas que
68
Essa forma de estruturação dos consórcios públicos é inclusive adotada no roteiro de
estudos do Capítulo 5 – “Consórcios públicos e contratos de programa”, do livro “Novas
Parcerias entre os Setores Público e Privado: volume 01”.
69
Um possível começo de análise sobre a atuação prática dos consórcios públicos pode ser
realizado nos consórcios intermunicipais já estabelecidos para lidar com o tema de saneamento
básico. Como exemplo desses, tem-se o Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da
Região do Circuito das Águas, articulado em São Paulo, pelos municípios de Amparo (Lei
autorizativa nº 3.569, de 21 de dezembro de 2010); Águas de Lindóia (Lei autorizativa nº 2.799,
de 13 de dezembro de 2010); Itapira (Lei autorizativa nº 4.688, de 27 de dezembro de 2010);
Lindóia (Lei autorizativa nº 1.184, de 15 de dezembro de 2010); Monte Alegre do Sul (Lei
autorizativa nº 1.571, de 16 de março de 2010); Morungaba (Lei autorizativa nº 1.370, de 09 de
dezembro de 2010); Pedra Bela (Lei autorizativa nº 326, de 01 de dezembro de 2010);
Pinhalzinho (Lei autorizativa nº 1.258, de 10 de março de 2011); Santo Antônio de Posse (Lei
autorizativa nº 2.546, de 16 de dezembro de 2010); Serra Negra (Lei autorizativa nº 3.369, de
07 de dezembro de 2010); Socorro (Lei autorizativa nº 3.427, de 10 de dezembro de 2010); e
Tuiuti (Lei autorizativa nº 418, de 23 de dezembro de 2010). O estatuto do dito consórcio foi

42
versão sobre os consórcios públicos, restando não respondida a seguinte
questão: Será que é o modelo de consórcio público é o mais adequado em
termos de custo benefício para a gestão das regiões metropolitanas?
CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO
De maneira similar ao consórcio público, os convênios de cooperação
também foram destacados pelo STF como sendo uma possível solução
institucional para o tratamento de funções públicas de interesse comum. Desta
forma, esse outro instrumento será analisado neste trabalho, contando tanto
com a descrição de sua previsão legal70
, quanto pela análise de alguns
contratos que foram firmados entre o Estado de São Paulo e os municípios
integrantes de regiões metropolitanas para fins de prestação dos serviços
ligados ao setor de saneamento básico71
.
publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo, em 27 de abril de 2011, na Seção I do
Caderno Poder Executivo, páginas 114 a 116.
Outro exemplo é do consórcio intermunicipal Ares PCJ, também no Estado de São
Paulo, envolvendo os municípios de Águas de São Pedro; Analândia; Artur Nogueira; Atibaia;
Campinas; Capivari; Charqueada; Cordeirópolis; Corumbataí; Cosmópolis; Hortolândia; Ipeúna;
Iracemápolis; Itatiba; Jaguariúna; Mogi Mirim; Mombuca; Monte Alegre do Sul; Nova Odessa;
Paulínia; Pedereira; Piracicaba; Rafard; Rio Claro; Rio das Pedras; Santa Bárbara D’Oste;
Santa Maria da Serra; Santo Antônio de Posse; São Pedro; Sumaré; e Valinhos. O estatuto
desse consórcio, assim como as demais informações sobre essa instituição, pode ser
encontrado no seguinte link: <http://www.arespcj.com.br/>.
70
Não obstante posicionamentos doutrinários e jurisprudências divergentes, este trabalho
analisará as disposições legislativas dos convênios de cooperação, esclarecendo o instituto da
mesma forma que fez com os consórcios públicos, ou seja, por meio de uma descrição
legislativa. Ocorre que embora haja entendimentos distintos sobre a aplicação e a validade das
normas que versão sobre o convênio de cooperação, este estudo considera que a presunção
de constitucionalidade dos ditos diplomas legais, somada com a existência de objetos distintos
para cada tipo de convênio, são critérios válidos para se justificar a descrição do instituto pela
via positivada desse instrumento.
A título de conhecimento, como opinião contrária, cita-se o doutrinador Gustavo
Alexandre Magalhães, o qual afirma, por exemplo, que os convênios de cooperação não se
diferenciam dos outros tipos de convênio administrativo, devendo ter o mesmo tratamento
daqueles, pois só haveria um regime jurídico para todos os convênios. (Gustavo Alexandre
Magalhães. Convênios Administrativos: aspectos polêmicos e análise crítica de seu regime
jurídico. pp. 24-47.) Ainda, segundo esse autor, aplicar-se-iam a todos os tipos convênios a
jurisprudência do STF sobre o gênero de convênios administrativos, indicando, entre outras
coisas, pela inaplicabilidade de aprovação legislativa, por meio de lei, para se firmarem
convênios. Tal jurisprudência encontra-se fixada nos seguintes acórdãos da Corte: ADIns nº
676/RJ; 462/BA; 165/MG; 770/MG; 342/PR; 1.857/SC.
71
A opção de análise dos referidos convênios e seus respectivos contratos de programa, que
versão sobre o setor de saneamento básico, se justifica pela possibilidade de demonstração de
como o Estado de São Paulo tem lidado com a questão de funções públicas de interesse
comum nos casos de regiões metropolitanas. Nesse sentido, o setor de saneamento básico foi

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