1. Curso de Actualización 2013
"Perú, problemas y posibilidades:
A doscientos años de nuestra independencia"
Estado, gobierno y descentralización
en el Perú
Jorge Aragón
Arequipa, octubre 2013
Audio en http://bit.ly/17VHnCq

2. Esquema de la presentación
1. Estado y gobierno
2. Descentralización (¿descentralizando qué?)
3. Una breve perspectiva histórica sobre los procesos de
descentralización en el Perú
4. Una breve perspectiva regional sobre los procesos
recientes de descentralización en América Latina
5. El proceso de descentralización en curso (2002-2012)
5.1. Balances
Impactos y logros
Algunas preguntas y pendientes
5.2. Perspectivas
¿Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre el proceso de
descentralización en curso?
6. Conclusiones (tentativas)

3. 1. Estado y gobierno
• Estado: autoridad, territorio y población
• Organización territorial (poblacional) del
gobierno
• Diferentes formas de organización territorial
(poblacional) del gobierno
– Estados (gobiernos) federales
– Estados (gobiernos) unitarios
• Niveles de gobierno: nacional o central, regional
y local
– Gobierno nacional y gobiernos sub-nacionales
(regional y local)

4. 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (1)
• Lamentablemente existen diferentes
concepciones de lo que significa un proceso de
descentralización
• Lamentablemente existen también muchos
conceptos asociados a la descentralización
–
–
–
–
Regionalización
Desconcentración
Delegación (transferencia)
Devolución
• Descentralización como reforma del Estado y del
gobierno

5. 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (2)
• ¿Qué está en juego en un proceso de
descentralización (reforma)?
– Relación y coordinación entre niveles de gobierno
(nacional o central, regional y local)
– Responsabilidades y atribuciones de cada uno de
estos niveles de gobierno
– Balance de poder entre los niveles de gobierno
– Grado de autonomía (autoridad) de los gobiernos subnacionales
• Descentralización y Estados (gobiernos) unitarios

6. 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (3)
• Definición de descentralización:
– Proceso de reforma del Estado y del gobierno basado
en la transferencia de competencias y recursos desde
la administración nacional hacia sus componentes
sub-nacionales
• Tres dimensiones de un proceso de
descentralización:
– Administrativa
– Política
– Fiscal

7. 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (4)
• Descentralización administrativa
– Transmisión de la prestación de servicios sociales
a los gobiernos sub-nacionales donde la
transferencia de autoridad para la decisión
autónoma no está necesariamente implicada y el
financiamiento puede seguir viniendo del
gobierno central

8. 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (5)
• Descentralización política
– Presencia de gobiernos sub-nacionales electos y
autónomos que tienen la atribución de generar
políticas públicas en alguna áreas determinadas

9. 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (6)
• Descentralización fiscal
– Proceso de transferencia de recursos económicos
y competencias de recaudación desde la
administración central a los gobiernos subnacionales

10. 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (7)
• ¿Qué relación existe entre las tres
dimensiones de un proceso de
descentralización?
– Necesidad de cierto balance
– Importancia de la secuencia

11. 3. Una breve perspectiva histórica sobre
los procesos de descentralización en el
Perú
• El Perú (al igual que muchos otros países de
América Latina) se caracteriza por un marcado
centralismo
• El centralismo como un legado mucho más
negativo que positivo para el país
• En el Perú, y en otros países, han existido
varios intentos por descentralizar el Estado y
el gobierno

12. 4. Una breve perspectiva regional sobre los
procesos recientes de descentralización en América
Latina (1)
• En los 1980s, a excepción de Brasil y
Argentina, los países de América Latina solían
ser muy centralistas
• En las últimas décadas se han dado procesos
de descentralización en la gran mayoría de
países de América Latina
• Existen muchas similitudes (y también algunas
diferencias) en relación con todos estos
procesos de descentralización

13. 4. Una breve perspectiva regional sobre los
procesos recientes de descentralización en América
Latina (2)
Descentralización
administrativa
Descentralización fiscal
Descentralización política
Argentina
1978: Colegios primarios
transferidos a las Provincias
1992: Colegios secundarios
transferidos a las provincias
1988: Nueva ley para distribución
de rentas
1994-1996: Elección popular
del alcalde de Bs.As.;
autonomía para la ciudad de
Bs.As.
Brasil
1988: Descentralización de la salud
1988: Aumento de las
transferencias automáticas a
Estados y municipalidades
1980-1982: Elección popular
de gobernadores
1988: Autonomía municipal
reconocida en la Constitución
Colombia
1993-1994: Descentralización de la
educación a Departamentos y
municipalidades
1991: Aumento de las
transferencias automáticas a
Estados y municipalidades
1986: Elección popular de
alcaldes
1991: Elección popular de
gobernadores
México
1983-1986: Acuerdos bilaterales con
algunos Estados para descentralizar
la educación
1992: Descentralización de la
educación a todos los Estados
1995: Reforma de la ley de
coordinación fiscal
1997: Creación de una nueva
línea (ramo) en el presupuesto
para Estados y municipalidades
1983: Artículo 115 de
autonomía municipal
1986: Creación de la asamblea
legislativa para la ciudad de
México
1996: Elección popular del
alcalde de la ciudad de México
Fuente: Falleti, Tulia (2010). Decentralization and Subnational Politics in Latin America.

14. 5. El proceso de descentralización en curso
(2002-2012) (3)
5.1. Balances
Impactos y logros
Algunas preguntas y pendientes
¿Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre el
proceso de descentralización en curso?
5.2. Perspectivas

15. 5.1. Balances: Impactos y logros (1)
• Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783)
Artículo 1: Objeto
La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la
Constitución Política sobre Descentralización, que
regula la estructura y organización del Estado en forma
democrática, descentralizada y desconcentrada,
correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las
normas
que
regulan
la
descentralización
administrativa, económica, productiva, financiera,
tributaria y fiscal.

16. 5.1. Balances: Impactos y logros (2)
• Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783)
Artículo 1: Objeto
La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la
Constitución Política sobre Descentralización, que
regula la estructura y organización del Estado en forma
democrática, descentralizada y desconcentrada,
correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las
normas
que
regulan
la
descentralización
administrativa, económica, productiva, financiera,
tributaria y fiscal.

17. 5.1. Balances: Impactos y logros (3)
• Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783)
Artículo 6: Objetivos
OBJETIVOS A NIVEL POLÍTICO:
(a) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada
de las competencias públicas, y la adecuada relación entre los
distintos niveles de gobierno y la administración estatal.
(b) Representación política y de intermediación hacia los órganos de
gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección
democrática.
(c) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los
asuntos públicos de cada región y localidad.
(d) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales.

18. 5.1. Balances: Impactos y logros (4)
• Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783)
Artículo 6: Objetivos
OBJETIVOS A NIVEL ADMINISTRATIVO
(a) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de
administración que aseguren la adecuada provisión de los
servicios públicos.
(b) Simplificación de trámites en las dependencias públicas
nacionales, regionales y locales.
(c) Asignación de competencias que evite la innecesaria
duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de
responsabilidades en la prestación de los servicios.

19. 5.1. Balances: Impactos y logros (5)
• Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783)
Artículo 6: Objetivos
OBJETIVOS A NIVEL SOCIAL
(a) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano,
la competitividad nacional e internacional.
(b) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y
control social.
(c) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y
nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase
de exclusión y discriminación.
(d) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y
sostenida de las condiciones de vida de la población para la
superación de la pobreza.

20. 5.1. Balances: Impactos y logros (6)
• Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783)
Artículo 6: Objetivos
OBJETIVOS A NIVEL AMBIENTAL
(a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los
enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.
(b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de
la calidad ambiental.
(c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación
ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental.

21. 5.1. Balances: Impactos y logros (7)
Promedio del gasto (actividades) per cápita de los gobiernos regionales por
departamento (devengado) en Nuevos Soles (corrientes)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Media
382.74
428.31
449.61
499.56
523.72
561.72
576.28
639.55
Mediana
384.84
438.13
455.85
483.30
507.84
537.10
553.27
634.65
Desviación estándar
119.59
135.15
137.86
175.26
170.29
183.02
192.34
208.70
Coeficiente de variación
31.25
31.55
30.66
35.08
32.51
32.58
33.38
32.63
Mínimo
24.48
34.02
36.01
39.04
52.55
55.92
61.54
62.58
Máximo
591.41
664.99
707.67
917.52
894.23
940.91
1023.90
1137.86
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
DEPARTAMENTO MÍNIMO
DEPARTAMENTO MÁXIMO
MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MADRE DE DIOS MOQUEGUA MOQUEGUA

22. 5.1. Balances: Impactos y logros (8)
Promedio del gasto (actividades) per cápita de los gobiernos locales por
departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes)
2007
2008
2009
2010
2011
Media
149.47
231.34
259.76
295.82
310.63
Mediana
106.59
181.16
206.79
269.58
248.04
Desviación estándar
127.49
160.19
168.55
174.96
174.31
Coeficiente de variación
85.29
69.24
64.89
59.14
56.11
Mínimo
54.82
124.19
139.50
152.47
171.95
Máximo
604.38
798.18
797.35
874.13
970.13
DEPARTAMENTO MÍNIMO
AMAZONAS
DEPARTAMENTO MÁXIMO MOQUEGUA
LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE
MOQUEGUA
MOQUEGUA
MOQUEGUA
MOQUEGUA

23. 5.1. Balances: Impactos y logros (9)
Promedio del gasto (actividades) per cápita por departamento (devengado)
en Nuevos Soles (corrientes)
Gobiernos regionales
Gobiernos locales

24. 5.1. Balances: Impactos y logros (10)
Promedio de la inversión (proyectos) per cápita del Gobierno Regional por
departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes)

25. 5.1. Balances: Impactos y logros (11)
Promedio de la inversión (proyectos) de los gobiernos locales per cápita por
departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes)
2007
2008
2009
2010
2011
Media
162.75
399.08
458.54
477.50
393.16
Mediana
68.73
218.61
301.00
372.02
330.36
Desviación estándar
281.90
476.92
404.71
411.56
247.94
Coeficiente de variación
173.21
119.50
88.26
86.19
63.07
Mínimo
24.68
87.41
104.86
71.47
89.90
Máximo
1353.58
2196.47
1729.31
1802.23
1101.25
DEPARTAMENTO MÍNIMO
MADRE DE DIOS
SAN MARTIN
CALLAO
CALLAO
LIMA
DEPARTAMENTO MÁXIMO
MOQUEGUA
MOQUEGUA
MOQUEGUA
MOQUEGUA
MOQUEGUA

26. 5.1. Balances: Impactos y logros (12)
Promedio de la inversión (proyectos) per cápita por departamento (devengado)
en Nuevos Soles (corrientes)
Gobiernos regionales
Gobiernos locales

27. 5.1. Balances: Impactos y logros (13)

28. 5.1. Balances ()

29. 5.1. Balances: Impactos y logros (14)

30. 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (1)
• ¿Qué tiene de particular este nuevo intento por
descentralizar el Estado y el gobierno en el Perú?
• ¿Qué se puede decir sobre las fuerzas que lo
impulsaron y lo impulsan?
• ¿Qué balances se han hecho?
– Implementación
– Avances e impactos
• ¿Qué se puede decir sobre sus perspectivas a
futuro?

31. 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (2)
• ¿Qué tiene de particular este nuevo intento
por descentralizar el Estado y el gobierno en
el Perú?
– Reforma política más significativa de los últimos
años
– De una u otra forma van tres gobiernos que se
involucran en ella

32. 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (3)
• ¿Qué se puede decir sobre las fuerzas que lo
impulsaron y lo impulsan?
– Gobierno de transición y el regreso de la
democracia (la descentralización como una forma
de democratizar el país)
– Diferentes actores (nacionales e internacionales)
interesados en ella
• Consenso
– Voluntad e interés político del Gobierno de
Alejandro Toledo

33. 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (4)
• ¿Qué balances se han hecho?
– La implementación ha mostrado varias dificultades
(demasiada improvisación, problemas en el
secuencia, debilidad del Estado peruano, etc.)
– Los principales avances han sido en los planos
normativos y administrativos (escaso o nulo avance
en el plano fiscal)
– En general, los principales actores involucrados suelen
trasmitir una sensación más negativa que positiva
cuando evalúan este proceso (“nadie está
particularmente satisfecho”)

34. 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (5)
• ¿Qué se puede decir sobre el futuro de esta
reforma descentralizadora?
– Preocupación por la reversibilidad de esta reforma
– Relanzamiento

35. 5.2. Perspectivas: Opinión pública y
descentralización (1)
Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad
Católica del Perú
Encuesta nacional urbana
2012

36. 45. En general, ¿cómo se definiría usted, como una persona …?
Ámbito
Respuestas
Total%
LimaCallao
Interior
Urbano
Sexo
Interior
Rural
Grupo de edad
Masculino Femenino
18 a 29
30 a 44
45 a más
Muy a favor de la
descentralización en nuestro
país
31.2
31.4
34.6
23.6
35.2
27.3
29.7
32.0
31.9
Algo a favor de la
descentralización en nuestro
país
29.2
25.3
34.0
26.4
27.2
31.2
32.2
27.1
28.3
Poco a favor de la
descentralización en nuestro
país
16.1
21.6
12.6
13.6
14.9
17.3
18.8
15.7
13.8
Nada a favor de la
descentralización en nuestro
país
5.3
5.6
5.6
4.3
6.2
4.4
4.0
7.3
4.8
18.1
16.2
13.2
32.1
16.4
19.8
15.3
17.9
21.2
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
No sabe / No responde
Total %
Base de entrevistas ponderada
N=1203
N=445
N=515
N=243
N=591
N=612
N=409
N=389
N=405

37. 46. En general, qué opinión tiene usted sobre el impacto que ha tenido el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en
nuestro país durante los últimos años?
Ámbito
Respuestas
Total%
Muy favorable
LimaCallao
Interior
Urbano
Sexo
Interior
Rural
Grupo de edad
Masculino Femenino
18 a 29
30 a 44
45 a más
7.3
4.9
9.7
6.8
8.4
6.3
8.0
8.0
6.1
Favorable
33.3
33.1
37.5
24.6
34.1
32.5
35.4
31.9
32.4
Ni favorable ni desfavorable
28.6
29.0
29.1
26.8
29.2
28.1
29.7
30.4
25.7
Desfavorable
12.1
17.2
8.5
10.1
12.5
11.7
11.0
12.4
12.8
2.5
2.0
3.7
.9
2.0
2.9
2.7
1.3
3.5
16.2
13.7
11.5
30.8
13.8
18.5
13.2
16.1
19.4
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Muy desfavorable
NS/NR
Total %
Base de entrevistas ponderada
N=1203
N=445
N=515
N=243
N=591
N=612
N=409
N=389
N=405

38. 47. Nos podría decir cuál de todas estas diferentes maneras de definir lo que es un proceso de descentralización se acerca más a su
manera de pensar
Ámbito
Respuestas
Total%
LimaCallao
Interior
Urbano
Sexo
Interior
Rural
Grupo de edad
Masculino Femenino
18 a 29
30 a 44
45 a más
La descentralización busca
promover un desarrollo
igualitario en todos los
departamentos del país
37.3
45.0
34.9
28.3
40.6
34.1
38.2
38.9
34.8
La descentralización transfiere
poder de decisión a los
gobiernos locales y
regionales
19.5
14.9
23.8
18.6
18.3
20.7
22.6
17.3
18.4
No sabe / No responde
17.1
14.2
13.2
30.5
14.9
19.2
13.4
17.2
20.7
La descentralización busca la
formación y el desarrollo de
gobiernos regionales
13.7
14.0
14.9
10.7
13.8
13.7
14.3
14.5
12.4
12.4
11.9
13.2
11.8
12.5
12.3
11.5
12.0
13.7
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
La descentralización transfiere
recursos económicos a los
Total %
Base de entrevistas ponderada
N=1203
N=445
N=515
N=243
N=591
N=612
N=409
N=389
N=405

39. 48. En su opinión, ¿qué tan preparados o capacitados están los gobiernos regionales para cumplir con las nuevas responsabilidades y
funciones que se les han asignado como parte del proceso de descentralización que se ha venido llevando a cabo en nuestro país?
Ámbito
Respuestas
Total%
Muy preparados o capacitados
Algo preparados o
capacitados
Poco preparados o
capacitados
Nada preparados o
capacitados
NS/NR
Total %
Base de entrevistas ponderada
LimaCallao
Interior
Urbano
Sexo
Interior
Rural
Grupo de edad
Masculino Femenino
18 a 29
30 a 44
45 a más
1.6
1.1
1.8
2.3
1.4
1.8
1.3
1.9
1.7
32.3
25.6
40.3
27.8
32.5
32.2
37.1
32.3
27.6
46.0
51.7
42.9
41.9
47.0
44.9
45.4
47.8
44.7
9.6
10.8
9.5
7.8
10.0
9.2
7.5
8.0
13.3
10.5
10.9
5.5
20.2
9.0
11.9
8.7
10.1
12.7
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
N=1203
N=445
N=515
N=243
N=591
N=612
N=409
N=389
N=405

40. 49. En su opinión, ¿qué tan preparados o capacitados están los gobiernos locales para cumplir con las nuevas responsabilidades y
funciones que se les han asignado como parte del proceso de descentralización que se ha venido llevando a cabo en nuestro país?
Ámbito
Respuestas
Total%
Muy preparados o capacitados
Algo preparados o
capacitados
Poco preparados o
capacitados
Nada preparados o
capacitados
NS/NR
Total %
Base de entrevistas ponderada
LimaCallao
Interior
Urbano
Sexo
Interior
Rural
Grupo de edad
Masculino Femenino
18 a 29
30 a 44
45 a más
1.0
.9
1.2
.9
1.2
.8
1.3
.8
1.0
31.2
27.6
35.0
29.8
29.1
33.2
35.2
31.7
26.7
45.7
48.4
45.9
40.6
48.0
43.5
47.4
48.3
41.6
11.2
11.6
12.6
7.4
12.2
10.2
7.9
8.2
17.3
10.9
11.5
5.3
21.4
9.5
12.2
8.2
11.1
13.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
N=1203
N=445
N=515
N=243
N=591
N=612
N=409
N=389
N=405

41. 50. Para terminar sobre este tema, qué es lo usted piensa sobre el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en nuestro
país durante los últimos años
Ámbito
Respuestas
Total%
LimaCallao
Interior
Urbano
Sexo
Interior
Rural
Grupo de edad
Masculino Femenino
18 a 29
30 a 44
45 a más
Se ha avanzado muy poco en
la práctica y, por lo tanto,
queda todavía mucho por
hacer
57.8
67.4
53.6
49.3
61.6
54.2
57.6
59.7
56.4
No sabe / No responde
15.4
12.8
11.0
29.4
11.2
19.5
13.6
15.1
17.5
Se ha avanzado bastante en la
práctica y, por lo tanto, quedan
todavía pequeñas cosas por
hacer
11.8
11.5
14.6
6.3
12.9
10.8
14.2
10.8
10.3
Se ha hecho más de lo que se
tenía que haber hecho y, por lo
tanto, ahora es necesario
apoyar a los gobiernos
regionales
7.6
3.6
11.9
6.1
7.2
8.1
7.5
7.3
8.1
Se ha hecho lo que se tenía
que hacer y, por lo tanto, se le
puede considerar como un
proceso concluido o
terminado
4.8
3.1
6.3
4.5
5.2
4.3
5.8
4.3
4.2
2.5
1.6
2.5
4.4
1.9
3.1
1.2
2.9
3.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Se ha hecho mucho más de lo
que se tenía que hacer y, por
Total %
Base de entrevistas ponderada
N=1203
N=445
N=515
N=243
N=591
N=612
N=409
N=389
N=405

42. 6. Conclusiones (tentativas) (1)
• Los procesos de descentralización (incluyendo el
actual) son casos o ejemplos de reforma del
Estado
• Las lecciones que se pueden sacar del actual
proceso de descentralización son también
lecciones sobre las posibilidades y desafíos para
reformar el Estado (peruano)
• La descentralización como una reforma del
Estado que se ha vuelto cada vez más necesaria

43. 6. Conclusiones (tentativas) (2)
• El Estado y el gobierno en el Perú del 2012 no
es el mismo al que existía antes del 2002
• La necesidad de una perspectiva realista,
gradual y constructiva en relación con el
proceso de descentralización en curso