1. 像经营企业一样经营政府
麦肯锡董事长兼全球总裁戴颐安谈提高公共部门生产率这一当务之急。
前言：公共部门面临的挑战
大家好！ 我是管理咨询公司麦肯锡公司的董事长兼全球总裁戴颐安。大家可能以为我会谈商
业，不过今天我不谈商业，我要谈的是公共部门，以及更重要的，我们每个人在确保公共部门
持续高效运行的过程中所扮演的角色。
人们很容易关注作为经济活动核心的私有部门，但我认为，一个强有力的、高效的公共部门是
保证任何社会-更是保证私有部门-茁壮成长的根本。
我之所以强调这一点,是因为公共部门未必都能够高效而成功地运营。实际上，当今世界，每一
个主要国家的政府在未来十年里都将面临一系列挑战，应对这些挑战绝非易事。而以何种方式
解决这些挑战将对整个社会的活力产生深远影响。我们所做出的抉择将影响到社会的长期繁荣
和稳定。
大家只要回顾一下 20 世纪初的情形就会意识到，和平和繁荣不是理所当然的事情。1910 年，
人们都认为经济繁荣会一直持续下去，没有人想到不久就会发生灾难性的第一次世界大战。20
世纪上半叶我们的社会所遭受的破坏是难以想象的，然而这的确发生了。
作为商人，作为公民，我们必须积极参与对话，讨论如何解决迫在眉睫的公共部门危机。我的
措辞可能强烈了些，但我确实认为，发生公共部门危机是极有可能的。这不是某党某派的问
题，这一问题超越政治立场。从某种意义上说，政府的工作就是我们所有人的工作。
更多参考资料：
提高政府生产率
双重威胁：全球化和人口问题
政府面临的挑战主要来自两方面：全球化和人口问题。一方面，我们迎来了全球化，给那些参
与该进程的国家带来了经济增长更快的希望，同时也带来了一系列新的 挑战。在过去十年里，
全球经济每年保持 5%的稳步增长，贸易额增长更快，达到 7.5%，资本流动增长还要快，接近
11%。信息流更是呈指数级增长。
基本上，与以往任何时候相比，世界各地的联系更加紧密，更丰富的商品、更充裕资本、更多
的人口，以及更多的信息在更多的国与国之间流动。在 1990 年，谁 会想到欧元这一当时尚不
存在的货币会在现金流通上超过美元？谁会想到中国将超越美国成为世界上最大的技术出口
国？今天的世界与十年前的世界已经截然不同。
面对越来越多的因国际形势而引发的国内问题，各国政府往往手足无措。但当全球性的变化对
本国造成明显影响时，政府必须解决这些问题。例如，通过离岸运营， 全球化常常会对本地劳
动力市场造成强大冲击，政府该如何应对？我们又该如何有效应对真正的全球性挑战，比如碳
排放、知识产权标准或高效的全球资本市场等问 题呢？
人口问题给政府带来的挑战丝毫不亚于全球化，甚至可能更为严峻。在发达经济体中，退休人
员日益增多，政府很快将无力提供过去既有的养老金和医疗福利，更不 用说其他方面了。在绝
大多数西欧国家、日本、美国、韩国及其他国家和地区，根据预期的退休人口与劳动力人口的

2. 比例，须将税率调高一倍以上，才能维持现有的 福利水平。
政府将无力履行与公民达成的协议，无法提供相关服务。但有些服务是必须提供的。政府所面
临的人口挑战并非只存在于发达经济体中。
在新兴经济体中，挑战存在于年龄谱系的另一端：20 世纪 70 年代和 80 年代生育高峰期出生的
一代人已然达到就业年龄，不仅造成这些国家劳动力过剩，而且迫使这些国家不得不实现高速
的经济增长。例如，中国经济每年大约要增长 8%才足以吸收不断膨胀的劳动力大军。
新兴市场的政府不仅要提供维持经济正常发展所需的物质基础设施和社会基础设施，而且要建
立新的社会保障体系，以保护那些在竞争中落后的群体。例如，很多人 都指出，印度公共基础
设施的缺乏是经济增长的最大障碍。没错，印度的增长已经很快了。但如果它能够保证用电用
水的供应，改善道路状况，就可以确保经济平稳 运行，实现更快速的增长。据世界银行估计，
印度制造商平均每年因电力短缺造成的收入损失就达到 8%。
政府如何应对这些挑战将影响未来几十年内世界经济增长的态势和步伐，实际上也将从根本上
重新定位政府的角色和宗旨。我们正处于“一步走错，全盘皆输”的阶 段。步子走错了很容易导
致保护主义的盛行和增长速度的减慢。在经济承受重压时期，我们必须帮助政府抵制消极躲避
和闭关锁国的冲动。这是错误的做法。这样 做，政府就无法抓住良机，改善自身职能，以崭新
的面貌迎接 21 世纪。
更多参考资料：
养老金计划能否历久弥坚？
为老龄化的战后婴儿潮一代服务
持续经济增长的作用
首先，为避免“公共部门危机”（我是谨慎地用这个词的），我们能采取的最佳举措是继续通过
经济的不断开放来促进私有部门的发展。世界银行、麦肯锡全球研究院和其他机构的研究一致
表明，以开放态度参与全球化的国家比其他国家发展得更好。
经济繁荣不仅有助于充实国库，而且减少了建立深层次社会保障体系的必要性。例如，世界银
行预测，在未来 20 年里，如果经济保持预计增长，那么发展中国家的人均收入将提高一倍以
上，数十亿人将因此真正脱离贫困。
虽然目标看起来很明确，但往往说来容易做来难。实际上，在当前经济全球化的情况下，我们
很容易忽略政府在实现经济全球化中扮演的关键角色，包括消除贸易壁 垒、改善全球货币政策
以及促进贸易开放。在这样一个开放的环境中，人们也很容易忘记保护主义随时可能卷土重
来。而几乎可以肯定地是，保护主义势力确实存 在。由于成员国就未来的开放贸易持不同意
见，因此世界贸易组织多哈谈判自 2001 年以来一直止步不前。
更多参考资料：
使监管有利于竞争
提高生产率势在必行
此外，我认为提高公共部门的生产率同样重要。这是当务之急。
在过去十年里，信息技术的引进和业务流程的改进使我们获益颇丰，众多西方国家的私有部门
生产率提高了一倍以上。这不仅提高了企业效率，而且使企业能够以更低的价格向客户提供更
优质的服务。

3. 我的论点核心是对生产率的定义，我的定义比政府圈里通常采用的定义要广。人们经常将“生产
率”一词与“节省”交替使用，将该词等同于削减成本和裁员。但这 并不是生产率。生产率能同
时达到两个目的：在降低成本的同时改善绩效。神奇之处就在于，不管是从概念还是从评估角
度看，生产率都同时包括成效与成本。
在关于公共部门的辩论中，如果采用“生产率”这一概念，关于“更多的政府干预还是更少的政府
干预”的争论就会转向“如何建立更为‘有效’的政府”这一讨 论。生产率与改善政府绩效有关，政
府提高生产率的当务之急是从质和量两方面取得更好的成效，如建立更有效的税收制度、提高
国民文化水平及改善公民健康等。 那么如何才能事半功倍呢？
这一点至关重要。在英国等地，常常会单为了提高成效、或单为了降低成本而推出各项活动。
但二者很少能结合在一起。它们经常呈现出一种错误的对立：即成效和成本是互斥的。但它们
其实并不互相排斥。例如，简化流程时，往往能够同时提高产出和降低成本。
我们都知道，政府面临着与日俱增的压力，需要做更多的工作并把工作做得更好。政府不单单
需要照顾日趋老龄化的人口，还要妥善处理国家安全、公共教育以及改 善薄弱的公共基础设施
等重大问题。同样重要的是，公民希望政府提供更好的服务、更多的选择、更多的便利以及改
善的“客户”服务。
虽然公共部门和私有部门存在差异，但促进私有部门生产率提高的因素可以复制到政府中，政
府可以开展更多工作以加强绩效管理和创新。不妨来看看亚洲的汽车企 业，它们位居世界上最
高效企业的行列。它们仍然定期制定目标，要使整体系统减少 30%或以上的成本。不是 5%，
也不是 10%，而是 30%。它们取得了良好 业绩，然后又更上一层楼。政府有必要制定这种宏大
的目标。
这单靠压力是无法实现的，政府还需要支持。培训也是必需的。据我们观察，在世界各地的政
府改革中，只有压力而没有支持只会导致士气消沉，而有支持却没有压力则导致骄傲自满。
过去 20 年里，私有部门采用了各种方法来提高生产率，包括更高的透明度、更好的绩效管理、
更一致的激励机制、更强的责任感、更好的技术以及至关重要的——更好的人才吸引、安排和
培养举措等。任何国家若能更多采用这些方法，无疑会从中受益。
在英国，《2004 年 Gershon 评估报告》（Gershon Review of 2004）提出了精简公共部门机构的
一些雄心勃勃的举措。三年后的今天，英国公共部门要达到私有部门的效率水平，还有很长的
一段路要走。而如此雄心勃勃的国家实在是屈指可数。
创新将至关重要。一项前景看好的创新是公私合作。例如，英国的二级市场基础设施基金
（Secondary Market Infrastructure Fund）就提供了传统市政债券融资方式以外的另一种融资方
式。该基金的运作方式类似于私募股权基金，即共同投资于公共工程项目，而对这些投资的管
理远比 传统的债券持有者积极得多。
政府也有必要尝试新的方式。例如，美国已经实行工资保险，意在帮助缓解因全球化而失业的
工人带来的冲击。欧洲也采取了一些新措施，以求提高劳动力的灵活应变能力，或许可帮助其
避免类似的职业不连续性。
这些创新不仅有助于解决单个国家的问题，也有助于解决全球性问题。例如，全球疫苗免疫联
盟（Global Alliance for Vaccines and Immunizations, GAVI）是一个其成员包括联合国儿童基金
会（UNICEF）、世界卫生组织、众多国家的政府、[比尔与梅林达]盖茨基金会、疫苗行业的机

4. 构、公共卫生组 织以及许多非政府组织（NGO）的大联盟。自 2000 年成立以来，GAVI 的努
力使得世界各地共有超过 1.26 亿名儿童接种了疫苗。
更多参考资料：
将精益生产运用于公共部门
为何提高生产率如此之难？
人们经常提及，阻碍公共部门生产率提高的有四个因素，但如果我们更仔细地加以审视，就可
以发现这些因素要么已经变得无关紧要，要么并非像最初设想的那样难以克服。
第一个障碍是生产率的评估过于困难。生产率的评估可能的确复杂，但过去我们评估过公共部
门的生产 率，而其他一些国家/地区在这方面也取得了新的进展。英国最近创建了政府活动评估
中心（Centre for the Measurement of Government Activity），旨在对政府生产率开展可靠评估。
在我们因认为这是将私有部门的方法强加到公共部门而摒弃这种方法之前，请不要忘记，过去
人们也曾认为 评估和提高服务部门的生产率过于困难。
第二个障碍是缺乏市场压力和竞争。由于没有外部竞争，公务员需要自觉提高绩效。私有部门
一般以经 济盈利为导向，因此很自然地将盈利作为关注焦点，与之相比，公共部门的总体目
标，如减少犯罪率或提高国民文化程度等，使得制定绩效目标较为困难。但是，指 导公务员们
更专注于一些目标的方法是有的。政府在扫盲等领域自上而下的命令和控制在世界各地一直特
别有效。
另一方面是建立准市场，并在当中确定消费者，进行各种选择，引入新的供应商和机制，以确
保资金按照消费者的选择进行流动。按照准市场机制对英国国家健康中 心（National Health
Service, NHS）的部分机构进行重组已经取得了初步成效，但还远没有完成。
第三个障碍是对生产率的抵制。公共部门的人员更为稳定，雇员任期更长，一般而言他们会对
威胁到他们职位的举措持抵制态度。但从某些方面看，显然这不会持续下去。
公共部门必须吸引人才，为此就必须明确区分高绩效人员和低绩效人员。否则，高绩效人员将
另谋高就，寻找他们的独特才能会得到重视的工作岗位。此外，如今经济中的所有其他部门都
面临着挑战，公共部门没有理由能避开同样的挑战。
第四，政治阻碍改革。显然，公共部门转型是一个长期目标，而政治周期则必然是短期的。但
是，改进 的公共部门生产率对公共部门的转型是一个最重大的有利因素。政府在应对财政挑战
时，有许多可供选择的方案，而提高公共部门生产率从政治角度看是最英明的选 择，这一点也
许令人诧异。减少服务或增加税收等其他方式虽然从理论上来说容易，但却面临着日益增大的
政治层面的挑战。
更多参考资料：
实施机构重组，提高政府部门效能
结论：企业的角色
所有这些表明，应对即将到来的公共部门危机需要各利益主体的参与。实际上，如果说在关于
公共部门的辩论中有什么必须改变的话，那就是政府认为能独自成功应 对挑战的态度。那种认
为企业、非营利组织等私有部门机构以及广大公民可以置身度外，并经常同政府保持对立的想
法，必须改变。反之亦然。
在针对公共部门面临的挑战制定解决方案时，所有这些利益主体都必须发挥作用。对企业来

5. 说，这可能意味着超越与政府的原有关系，即不再仅仅关注监管等具体的、立竿见影的影响，
而要就如何切实解决政府问题开展更广泛的对话。
更多参考资料：
公私合作：发展的动力
作者简介：
戴颐安（Ian Davis）是麦肯锡公司董事长兼全球总裁。