https://www.idunn.no/stat/2017/01/en_strategisk_mulighet_for_norge

1. STAT OG STYRING 1-2017
58
STATLIGE DIGITALE PLATTFORMER
PÅTEGNINGER
En strategisk mulighet
for Norge
Statlige registre har gått fra å være passive
beholdere av informasjon til å bli digitale
plattformer for tjenester. Betydningen av
dette er ikke godt forstått i forvaltningen.
Bendik Bygstad og Francis D’Silva
Potensialet for innovasjon og bedre bruk av menneskelige ressurser
er stort innenfor disse områdene. Det er derfor behov for en statlig
plattformpolitikk.
Historisk sett har statlige registre spilt en betydelig, men under-
vurdert rolle i statsbygging. I England gjennomførte Wilhelm Erob-
reren i 1086, tyve år etter at han erobret landet, en fullstendig kartleg-
ging av landets verdier, mennesker, jordeiendom og bygninger. Hen-
sikten var å etablere et skattegrunnlag, og fordi verdsettingen ikke
kunne påklages, ble registeret kalt Domesday Book. I Norge skjedde
noe tilsvarende under Magnus Lagabøter, da Landsloven av 1274 eta-
blerte grunnlaget for skattlegging av eiendom. Det undervurderte
aspektet ligger i det enkle faktum at uten et tallmessig kunnskaps-
underlag er det vanskelig å etablere en fungerende stat.
I dag foreligger alle disse registrene i elektronisk format, og det er
blitt mange av dem, både i Brønnøysund og andre steder. Men deres
samfunnsmessige rolle er også helt endret: De er ikke lenger behol-
dere for informasjon, men kan bli plattformer for innovasjon og sam-
handling.
Plattformer og økosystemer
I 2008 overrasket Apple verden ved å lansere en digital plattform,
AppStore, og åpnet for å la eksterne utviklere lage «apper», små pro-
grammer for mobiltelefon. I dag er dette en av verdens største inno-
vasjonsarenaer – et økosystem med to millioner app-er tilgjengelig –
for mobiltelefoner og nettbrett, og over en milliard brukere. Noen av
verdens største selskaper, som Google og Amazon, er bygget på sam-
me prinsipp. Samspillet mellom kjernen og de ytre leverandørene ut-
gjør et økosystem, og representerer som Tiwana skriver i Platform
Ecosystems en av de viktigste innovasjonene i dette århundret. Styr-
ken i plattformstrukturer kan beskrives slik:
• Innovasjon: Økosystemer er effektive innovasjonsarenaer, fordi
de kombinerer plattformeiers kjerne av basistjenester, med enkel
tilgang for tredjepartsleverandører å tilby nye tjenester.
• Økonomi: Tosidige plattformer knytter to brukergrupper sammen,
i gjensidig forsterkende nettverkseffekter. For eksempel, Uber
knytter sammen taxisjåfører med passasjerer via en app; jo flere
brukere, jo flere taxisjåfører – og jo større inntekter til plattformeier.
Det meste av plattformlitteraturen handler om kommersielle selska-
per som Apple og Google. Men plattformer er like aktuelle i offentlig
sektor. Vi skal vise dette med Altinn som eksempel.
Altinn: En digital plattform
Altinn er (etter noen medieoverdrevne «skandaler») blitt Norges vik-
tigste kanal for dialog mellom det offentlige og bedrifter og innbyg-
gere. Som mange kjenner til, ble Altinn etablert i 2003 ved at tre vi-
sjonære ledere fra Skattedirektoratet, Brønnøysundregistrene og SSB
erkjente det meningsløse i at bedriftene var pålagt å rapportere man-
ge av de samme opplysningene til en rekke offentlige etater. Resulta-
tet ble en innrapporteringsløsning inkludert portal («Alternativ inn-
rapportering»), der bedriftene rapporterer én gang, og de berørte eta-
ter kan hente informasjonen derfra.
Det som er mindre kjent er at Altinn har utviklet seg fra en portal
til å bli en plattform. Altinn inneholder en kjerne av basistjenester
bygget på noen nasjonale registre i Brønnøysund. Plattformen kan
relativt enkelt utvide sitt tjenestetilbud, gjennom å bygge nye modu-
ler; for eksempel utvidet Altinn sitt produkttilbud i 2016 ved å tilby
«elektronisk samtykke» og i 2015 fikk tredjepartsutviklere enkel til-
gang til Altinns funksjonalitet.1
Altinn gir eksterne aktører mulighe-
ten til å utvikle sine løsninger som utnytter plattformens produkttil-
bud; mer enn 400 programvareprodukter er tilpasset Altinn inklu-
dert skybaserte produkter. Nesten alle (99,7 %) norske bedrifter
SoS-2017-1.book Page 58 Friday, February 24, 2017 3:21 PM

2. STAT OG STYRING 1-2017
59
benytter Altinn, og mer enn 40 offentlige etater er tilknyttet Altinn,
inkludert KS som representerer alle kommuner.
Altinn skaper et økosystem gjennom sine plattformegenskaper,
som gjør at flere nye offentlige etater kan ta det i bruk. Dette gir mer
effektiv samhandling i offentlig sektor; mellom stat og kommune, og
på tvers av sektorene. Denne samhandlingen gir bedriftene et enklere
grensesnitt til forvaltningen. Grensesnittet kan stimulere til bedre
samarbeid mellom bedrifter og forvaltningen, noe som innebærer
økt åpenhet og økt smidighet i hvordan pålagte oppgaver utføres og
hvordan innbyggere opplever digitale tjenester fra norske bedrifter.
Disse muligheter for samhandling gjennom Altinn skaper verdier for
flere aktører.
Ett eksempel er konkursbehandling: Å behandle konkurser er en
kompleks prosess, med mange aktører. (I mange land tar en konkurs-
behandling flere år, til en betydelig samfunnskostnad). I 2013 intro-
duserte Altinn (som erstatning for en rutine der man sender brev til
hverandre, og gjerne venter i ukevis i hvert trinn), en fullt ut IT-støt-
tet prosess, der tilgang til offentlige og private registre gir bostyrer,
kreditorer og rettslige instanser mulighet til å gjennomføre en rask og
trygg konkursbehandling.
Et annet eksempel er lånesøknadsprosessen som krever lånsøke-
rens ligningsdata og lønnsdata til behandlingen. Gjennom Altinn
kan lånsøkeren gi låneinstitusjonen et engangssamtykke for elektro-
nisk innhenting av ligningsdata og lønnsdata fra aktuelle offentlige
instanser. Dette gir en raskere behandling av lånesøknaden og tids-
besparelser for låneinstitusjonen. Forenkling gjennom automatise-
ring kan gi forbrukere bedre tjenester og et bredere utvalg av tjenes-
ter. Slik automatisering bygger på åpenhet i tilknytningsformer, som
trolig vil øke konkurranse blant låneinstitusjoner. Dette støtter myn-
dighetenes målsetning om et velfungerende marked.2
Ettersom
informasjonen er basert på A-ordningen,3
vil dette gi bedre datakva-
litet (ukjent datakvalitet fører til flere oppgaver for kontroll og gir for-
sinkelser og økte kostnader).
Et tredje eksempel hentes fra delingsøkonomien. Sjåfører som
ønsker å delta i Uber sitt nettverk må sende skannet informasjon fra
flere institusjoner; motorvognkort og førerkort fra Statens Vegvesen,
forsikringsbevis fra forsikringsselskaper samt attest fra politiet,
bankopplysninger og i enkelte tilfelle foretaksopplysninger fra
Brønnøysundregistrene. Dersom Uber kunne benytte Altinn for å
hente informasjon fra etatene (som Statens Vegvesen, Politiet,
Brønnøysundregistrene, Skattedirektoratet og FinansNorge)ville
dette sikre etterrettelighet og datakvalitet. En slik kanal vil være åpen
for andre aktører og dermed skape grunnlaget for innovasjon i mar-
kedet og bedre tjenester til innbyggere.
Offentlige plattformmodeller
Enkelt sagt innebærer enn plattformmodell for offentlig sektor to
viktige muligheter:
• Offentlige registre er en betydelig strategisk ressurs, som kan ut-
vikles til å inngå i plattformer for innovasjon og samhandling.
• Innovasjon skjer enklest i en plattformøkologi. Åpne plattformer
muliggjør innovasjon på helt andre måter enn å drive IT-utvik-
ling i egen regi.
Viktig nok? Det er behov for en statlig plattformpolitikk, mener artikkelforfatterne. Illustrasjonen: viktige begreper i Stortingsmelding om
Digital agenda for Norge (2016).
Den norske staten mangler en plattformpolitikk,
med unntak av økosystemet rundt Altinn.
SoS-2017-1.book Page 59 Friday, February 24, 2017 3:21 PM

3. STAT OG STYRING 1-2017
60
Dette innebærer en arbeidsdeling. Hvis vi ser tilbake til 2007 da
Apple lanserte plattformen iTunes, hadde de i utgangspunktet tenkt å
utvikle mobil-appene selv. Men et viktig poeng fra utviklingen av
økosystemer er at innovasjon kan skje mange steder, og ikke nødven-
digvis av plattformeier. Vi kan illustrere dette poenget med en meget
vellykket norsk plattform fra 70-tallet: Kommersielle banker i Norge
etablerte Bankenes Betalingssentral (BBS) i 1974, som en felles platt-
form for betalingsformidling. Over tid har den bidratt til både inno-
vasjon og produktivitetsøkning i banksektoren, og gitt Norge et før-
steklasses betalingssystem. Det samme gjelder for innovasjon av of-
fentlige tjenester. Det er derfor viktig å skille mellom plattformen,
som bør styres av forvaltningen, og brukerrettet innovasjon i økosys-
temet, som i hovedsak bør være drevet av bedriftene. Men vi kan se
for oss mange variasjoner over dette temaet.
Idéer for fremtiden
De lavest hengende fruktene er å fortsette på den veien Altinn har
vist, og gjøre offentlig informasjon tilgjengelig for tjenesteutvikling
for tredjepartsleverandører. Et eksempel er portalen Geonorge, som
nå blir en nasjonal plattform for all geografisk informasjon og sted-
festede data. Geonorge blir en plattform for både offentlige og private
tjenesteutviklere å innovere rundt. Finanssektoren har tilsvarende et
godt samspill med aktører innen skatt og avgift,4
der tjenester utvik-
les på trygge basisregistre.
En mer krevende sektor er helse- og omsorgssektoren. Her er
behovet for innovasjon stort, men tunge IT-løsninger, et strengt lov-
verk for personvern og velorganiserte profesjonsinteresser gjør det
vanskelig. Foreløpig har sektoren mer enn nok med å rydde opp i
egen kompleksitet, men nye innovasjonsmiljøer (for eksempel Oslo
Medtech, Smart Care Cluster og Oslo Cancer Cluster) har tatt
lovende initiativer med et næringsutviklingsperspektiv og lettvekts-
IT som apper, elektroniske tavler og mobil teknologi som utnytter
tungvekts-IT som EPJ, RIS/PACS og Analytics. Utfordringen for
disse er i stor grad at de etablerte IT-miljøene fremstår som lukkede,
og mangler plattformmodeller.
«Smarte byer» er mye omtalt de siste årene, det betyr i praksis at tje-
nester – i varierende grad – er digitalisert, og at de er digitalt tilgjen-
gelig. Et godt eksempel er Ruters trafikk-app, som forteller reisende
hvor lenge det er til bussen ankommer stoppestedet. I tillegg til å lage
egne tjenester gjør Ruters åpne grensesnitt til trafikkdata det mulig
for app-utviklere å lage tilleggstjenester. Transportsektoren har såle-
des startet å etablere et eget økosystem.
Delingsøkonomi og algoritmisk regulering
Vi skal også se kort på hvordan plattformer er avgjørende for to aktu-
elle fenomener, nemlig delingsøkonomi og algoritmisk regulering.
Delingsøkonomi er kanskje ikke et heldig begrep, men det handler i
prinsippet om å mobilisere menneskelige og materielle ressurser til
beste for samfunnet. Plattformer er avgjørende for å få dette til, som
et par eksempler viser.
Digitale delingsløsninger krever ikke bare apper, men er avhen-
gig av tillit til at oppgitt informasjon er korrekt. Vi kan tenke oss en
situasjon der en skole trenger en vikar på kort varsel. Dette kan lyses
ut på «vikar-appen», og en interessent melder seg. Men hvordan sikre
at søker er kvalifisert? Vel, dette kan raskt sjekkes ved oppslag i
utdanningsregisteret, og kanskje skal plettfri vandel dokumenteres.
Med gode basisregistre, samt elektronisk samtykke, kan dette gjøres
på noen sekunder av appen.
Et annet eksempel kan være en app for å formidle kontakt mel-
lom innbyggere med ulike ressurser, og flyktninger med behov. Her
kan kommuneforvaltning være en plattform, med protokoller for
samarbeid med innbyggere, frivillige organisasjoner eller næringsliv,
og oppslag i nødvendige registre, som folkeregister, asylregister og
andre. Det er lett å finne andre eksempler der digital tillit knyttet til
foretak-, arbeidsgiver-og arbeidstakerregistre er nødvendig for å
etablere pålitelige delingstjenester.
Algoritmisk regulering er et relativt nytt begrep tatt fram av Tim
O’Reilly for å belyse behovet for å ta i bruk helt eller delvis prepro-
grammerte beslutninger for å drive regulatoriske aktiviteter. Denne
formen for regulering finnes allerede i for eksempel børshandel eller
produksjons- og tekniske systemer der preprogrammerte beslutnin-
ger håndhever gjeldende regelverk. Dette oppleves ikke nødvendig-
vis som noe nytt eller dramatisk, vi har for eksempel for lengst ven-
net oss til algoritmiske regulering i forbindelse med tjenester i bank
og forsikring, der statlige plattformer innen skatt og folkeregister er
forutsetninger for disse tjenestene. Algoritmiske regulering i offent-
lig sektor må sees i sammenheng med bruk av åpne datakilder; algo-
ritmer som uttrykker regelverk og forskrifter i lovverket benytter
data fra autoritative datakilder for å forenkle kontrollvirksomhet og
arbeidsprosesser. Oppgaveregisteret fra Brønnøysundregistrene
(etablert 1997) er et godt eksempel på bruk av algoritmisk regule-
ring.
Innen forvaltningen kan man tenke seg algoritmisk regulering
innen mange typer saksbehandling, der forvaltningen må forholde
seg til basisdata og protokoller. Flere offentlige aktører i Norge benyt-
ter regelmotorer til kontroll av transaksjoner som mottas fra eksterne
inn til egen virksomhet og internt i egen virksomhet. Digitale platt-
former er avgjørende for hvordan institusjoner håndterer sitt sam-
funnsoppdrag og sine rettskilder og spesielt regelverksforvaltning
ved elektronisk samhandling med andre virksomheter.
Et eksempel: Oppgaveregisteret inneholder en løpende oversikt
over næringslivets pålagte innrapportering til staten, og kan danne
grunnlaget for automatisering av slike oppgaver. I en del tilfeller skal
det innhentes flere typer informasjon, avhengig av innbyggers sam-
tykke, og vi ser at nye institusjoner opprettes blant annet for å hånd-
tere slike behov. Et eksempel er Etatenes Fellesforvalting (EFF)5
som
forvalter A-ordningen, som bygger på hjemler som Skatt og NAV har
på sine respektive områder.
Innsikt for statlige beslutningstakere
Plattformer er en prinsippløsning på to viktige samfunnsbehov, nem-
lig (i) å skape solide strukturer for fremtidens digitaliserte samfunn
og (ii) å øke innovasjonstakten av nye tjenester for å tilfredsstille bru-
kerbehov i ulike sektorer. I mange tilfeller må disse behovene kon-
kurrere om ressursene; for eksempel ser vi i helsesektoren at det aller
meste av pengene til IT går til opprydding i fragmenterte løsninger.
Innovasjon skjer enklest i en plattformøkologi.
Åpne plattformer muliggjør innovasjon på helt
andre måter enn å drive IT-utvikling i egen regi.
Men det blir aldri nok ressurser i det offentlige,
verken penger eller talent, til å gjøre alt dette.
SoS-2017-1.book Page 60 Friday, February 24, 2017 3:21 PM

4. STAT OG STYRING 1-2017
61
Men det blir aldri nok ressurser i det offentlige, verken penger
eller talent, til å gjøre alt dette. Isteden vil en bevisst plattformstrategi
kunne skape mer innovasjon og høyere produktivitet gjennom en
arbeidsdeling: Staten har et hovedansvar for digitale plattformer,
mens markedet kan ta seg av brukerrettet innovasjon. Det står i
mange offentlige dokumenter at staten skal tilby tjenester, men det er
mye viktigere at man lager plattformer. Det er mange andre som kan
produsere tjenester.
Dette krever to ting, sier Tiwana i Platform Ecosystems: For det
første må det etableres digitale arkitekturer, der det er et klart skille
mellom plattform og tjenester. For det andre må det etableres et sty-
ringsregime, der rollene er definert, og det skapes forutsigbarhet både
for offentlige og private aktører. I dag er det liten forståelse for dette i
politikk og forvaltning. Men potensialet er stort, både for statlig pro-
duktivitet, og for næringsutvikling i økosystemer.
Muligheter for fremtiden
Digitalisering gir økt fleksibilitet, som kan utnyttes av borgere og be-
drifter. På et samfunnsmessig nivå kan dette gi mer fleksibel og inn-
ovativ bruk av våre menneskelige ressurser, og vi ser det slik at gode
statlige plattformer vil være et konkurransefortrinn for Norge. Tema-
et er omfattende, og vi vil her bare kort peke på to aktuelle problem-
stillinger for fremtiden.
For det første: den norske staten mangler en plattformpolitikk,
med unntak av økosystemet rundt Altinn.6
Det gjelder både på over-
ordnet nivå – for eksempel mangler Digitaliseringsmeldingen (2015-
16) noe substansielt om dette – og det gjelder i de fleste sektorer der
plattformer vil kunne bli viktige moderniseringsdrivere, som innen
helse, velferd, justis og samferdsel og miljø. Smarte byer vil for
eksempel være helt avhengig av gode plattformer.
For det andre: på mange områder vil digital forvaltning kreve nye
institusjonelle løsninger. Offentlig samhandling – både tversektoriell
og stat-kommune-samhandling – må være mer fleksibel og må
kunne støtte bedriftene i deres mål for verdiskaping og forenkling.
Datatilsynet er et tidlig og vellykket eksempel på en slik institusjon,
mens EFF-konstruksjonen og Fellesordning for AFP er eksempler på
nyskapinger. Det er derfor viktig at det utvikles bedre kunnskaper i
forvaltningen på dette feltet.
Noter
1 Såkalt REST-basert API
2 F.eks Hovedmålet for Finanstilsynet er å bidra til finansiell stabi-
litet og velfungerende markeder (fra Tildelingsbrev 2017)
3 Elektronisk innrapportering av arbeidsforhold og inntektsopp-
lysninger til Skatteetaten, NAV og Statistisk sentralbyrå.
4 https://www.finansnorge.no/aktuelt/nyheter/2016/06/med-
felles-grep-kan-vi-spare-samfunnet-for-milliarder/
5 EFF er organisert under Skattedirektøren og forvaltningen har
vært operativt siden 1.1.2015
6 Altinn er heller ikke perfekt, og man kan prinsipielt være kritisk
til fragmenteringen av tverrsektorielle grunnkomponenter som
Altinn (Brønnøysundregistrene), ID-porten (DIFI), Matrikkelen
(Statens Kartverk), Folkeregisteret (Skatteetaten) og Enhets-
registeret (Brønnøysundregistrene).
Referanser
Tiwana, A. (2013). Platform Ecosystems: Aligning Architecture, Gov-
ernance, and Strategy, Morgan Kaufmann, Waltham, MA.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2015–2016). Meld.
St. 27 Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt
produktivitet.
Parker, G., Van Alstyne, M., & Choudary, S. (2016). Platform Revolu-
tion: How Networked Markets Are Transforming the Economy –
And How to Make Them Work for You, W. W. Norton & Company.
Bendik Bygstad er professor ved Institutt for Informatikk ved Uni-
versitetet i Oslo
Francis D’Silva er Senior Principal ved Accentures nordisk praksis
innen digitalisering
Gjennom digitale plattformer kan offentlig informasjon bli tilgjengelig for tredjepartsleverandører
av f.eks. mobil- apper. Foto: Blake Patterson/Flickr.
Les denne og alle andre artikler på
www.idunn.no/stat
SoS-2017-1.book Page 61 Friday, February 24, 2017 3:21 PM