Le tendenze e le varie forme della gestione associata dei servizi sociali in Italia, le ASP delle Marche, le criticità da superare

1. 1
Gestione associata dei servizi
sociali: modalità e criticità
Franco Pesaresi
Direttore Asp “Ambito 9” Jesi (AN)
Roma 14 settembre 2015
Camera dei Deputati, Sala del Refettorio

2. 2
Le ragioni per la gestione associata
• Garantire una distribuzione uniforme dei servizi
in tutto il territorio.
• Garantire una unica gestione al piano di zona.
• Garantisce i LEPS anche nei piccoli comuni
• Sviluppare economie di scala.
• Innalzamento qualità organizzativa.
• Migliorare i servizi sociali nel territorio.

3. 3
La spesa sociale associata è in
aumento?
• La spesa sociale 2012 era gestita per il 24,4% (era il
24,3% nel 2003) da forme associative (Ambito sociale, Comunità
montana, consorzio, Unione dei comuni, ASL, altro).
• Nel 2012 varie forme di gestione associata gestivano 1.709
milioni di euro (erano 1.262 milioni di euro nel 2003)
• % più alte: Trentino-AA 86%, Valle d’Aosta 63%, Friuli VG 54%, Piemonte
39%, Abruzzo 38%, Campania 36%, Toscana 34%, Veneto 32%.
• % più basse: Lazio 5%, Sardegna 6%, Marche 8%, Sicilia 9%, Calabria
10%, Lombardia 14%).

4. 4
Chi gestisce la spesa associata? (2012)
• Ambito/distretto/zona sociale 8,0%
• Consorzio 6,0%
• Azienda sanitaria 4,3%
• Altra associazione di comuni 3,6%
• Unione di comuni 1,5%
• Comunità montane 1,0%

5. 5
Diminuisce la spesa sociale gestita
dalle ASL
• I comuni singolarmente (2012) hanno gestito il 75,6% della
spesa (5.274 milioni) confermando la stessa percentuale del
2003 che era del 75,7% della spesa (3.936 milioni).
• % più elevate: Lazio 95%, Sardegna 94%, Marche 92%, Sicilia 91%, Calabria 90%, Lomb. 86%.
• Nel 2012, il 4,3% della spesa sociale era gestita dalle ASL,
delegate dai comuni stessi. Era il 7,5% nel 2003. Gli importi
gestiti dalle ASL passano dai 392 milioni di euro del 2003 ai 301 milioni
del 2012)
Gestione associata affidata alle ASL in 7 regioni: Veneto 31%, Toscana 13%, Friuli-VG
9%, Umbria 6%, Emilia Romagna 4%

6. 6
Tendenze
• Negli ultimi 10 anni la gestione associata dei servizi sociali è
cresciuta in termini assoluti (+447 milioni) in linea con la
crescita della spesa sociale ma senza modificare le percentuali
di spesa che rimane del 24%. Come 10 anni fa.
• La modificazione principale si registra nella gestione delegata
alle ASL che si riduce gradualmente e costantemente
passando dal 7,5% al 4,3%.
• Questo ha permesso una crescita delle altre forme di gestione
associata intercomunale: soprattutto gli Ambiti sociali (+1,8%),
i Consorzi (+1,6%), le Unioni dei comuni (+1,1%). Ridotta di un
terzo la quota delle comunità montane.

7. 7
Quali forme di gestione?/1
• Indicazioni regionali diverse
• Esperienze comunali ancora più diverse
• Ampie possibilità di scelta per gli enti locali
• Quali sono le caratteristiche delle varie modalità
gestionali?
• Per quale motivo scegliere l’una o l’altra modalità
gestionale?

8. 8
Quali forme di gestione?/2
• Per la scelta bisogna porsi almeno le
seguenti domande:
1. Quali soci? (comuni ?, ASL ?, privati?)
2. Cosa gestire? (servizi sociali?, strutture residenziali?)
e con quali dimensioni?
3. Quale ruolo per la politica?

9. 9
FORME GESTIONALI: LE TIPOLOGIE
La scelta può essere fatta fra tre gruppi di possibilità:
1. Patti di collaborazione amministrativi (convenzione tra
comuni, delega ASL);
2. Società o ente di diritto pubblico (azienda speciale anche
consortile, consorzio, unione di comuni, ASP, istituzione);
3. Società di diritto privato (società di capitali (Spa, Srl) o
fondazioni).

10. 10
Caratteristiche delle forme di gestione
Convenzione
intercomunale
Unione dei
comuni
ASP Consorzio Azienda
speciale
consortile
Fondazione SPA o SRL
Partecipazione
di + comuni
Si Si Si Si Si Si Si
Partecipazione
della ASL
No No Teoricamente
possibile
Si Si Si Si
Partecipazione
dei privati
No No Si No No Si Si
Idoneità per la
gestione di tutti i
servizi sociali
Forte Forte Forte Forte Forte Media Debole
Idoneità per la
gestione di sole
strutture
residenziali
Debole Media Forte Forte Forte Forte Forte
Rappresentanza
istituzionale
degli enti locali
soci
Media Forte Forte Forte Media Debole Debole
Flessibilità di
gestione
Debole Debole Forte Media Media Forte Forte
Specializzazione
professionale
Debole Debole Forte Forte Forte Forte Forte

11. 11
Natura giuridica ed organi degli enti
gestori
ASP
Azienda
servizi alla
persona
Azienda
speciale
consortile
Consorzio Srl SPA Fondazione di
partecip.
Natura
giuridica
Ente
pubblico non
economico
Ente
strumentale
degli E.L.
Ente
strumentale
di + E.L.
Società di
capitale
Società di
capitale
Società di
capitale
ordinamento Diritto
pubblico
Diritto
pubblico
Diritto
pubblico
Diritto privato Diritto
privato
Diritto privato
Personalità
giuridica
Si Si Si Si Si Si
Autonomia Gestionale,
organizzativ
a finanziaria
Gestionale,
organizzativa
finanziaria
Gestionale,
organizzativa
finanziaria
Gestionale,
organizzativa
finanziaria
Gestionale,
organizzat.,
finanziaria
Gestionale,
organizzativa,
finanziaria
organi Presidente
Cda
Revisori
Assemblea
soci
Assemblea
consortile
Cda
presidente
direttore
Assemblea
consortile
Cda
presidente
direttore
Assemblea
dei soci,
Cda, revisori
Assemblea
dei soci,
Cda,
revisori
Cons. d’indirizzo,
presidente, cons.
di gestione,
revisori

12. 12
In giro per l’Italia/1
• Il Piemonte è la regione dove più diffuso è l’associazionismo per la
gestione dei servizi sociali: 40 consorzi, 9 comunità montane, 5
convenzioni, 3 gestioni comunali singole, 1 delega alla ASL.
• In Veneto: 50 deleghe alle ASL e 2 convenzioni (su 52 Ambiti).
• In Campania: 43 convenzioni, 4 consorzi, 3 gestioni monocomunali.
• Lombardia: a livello di ambito: 19 aziende speciali consortili, 7 consorzi, 2
Fondazioni o srl, 4 aziende speciali comunali, 1 istituzione, 14 comunità
montane (su 98 ambiti).
• Toscana: attivate 25 società della salute (su 34 previste).

13. 13
In giro per l’Italia/2
• Valle d’Aosta: 4 comunità montane.
Bolzano: 7 comunità comprensoriali e 1 azienda servizi
sociali. Trento: 11 comprensori (su 13 ambiti)
• In Friuli : Su 19 ambiti: 15 convenzioni con delega al comune
capofila, 2 deleghe alla ASL, 1 ASP.
• Emilia Romagna: in 19 ambiti distrettuali su 35 c’è un unico
ente gestore dei servizi sociali fra cui una ASP, una azienda
speciale consortile, 7 unioni dei comuni. In futuro ASP
• In Abruzzo: 9 convenzioni, 1 unione dei comuni.
In Calabria: 1 convenzione, 1 consorzio.
Nel Lazio: 2 consorzi, 1 comunità montana.

14. 14
Gli organismi partecipati dei comuni
La Corte dei conti (2015) ha censito 318
organismi partecipati (enti, società, ecc.) dei
comuni che operano nel settore della sanità e
dell’assistenza. Essi costituiscono il 6,4% del
totale degli organismi partecipati.
Il valore della produzione dei 318 organismi è di
2.013 milioni di euro (il 3,0% del totale).

15. 15
Marche: gestione associata
L.R. 32/2014. art. 6 - Funzioni dei Comuni
I Comuni ricompresi negli ATS gestiscono, in forma associata, i
servizi sociali secondo le modalità previste nel decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali),
fatta eccezione per il caso in cui un singolo Comune coincide con
l’ATS
oppure
attraverso le aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) o
dalle Unioni montane.
Situazione attuale: 1 ASP, 6 comunità montane, 1 Unioni dei comuni ; 2 convenzioni per ufficio comune(Pesaro e SBDT?)

16. 16
Marche LR 5/2008
Riordino delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) e disciplina delle Aziende pubbliche di servizi alla
persona
Art. 10
(Istituzione di nuove Aziende)
1. I Comuni possono istituire, anche in forma associata con
altri Enti locali e con soggetti pubblici e privati, nuove
Aziende pubbliche di servizi alla persona disciplinate dal
presente capo che abbiano la finalità di gestire in maniera
integrata i servizi socio-assistenziali e socio-sanitari.
2. Le Aziende di cui al comma 1 possono essere istituite nei
limiti e secondo le modalità stabilite dalla programmazione
regionale di settore e d’ambito sociale.
3. Lo statuto della nuova Azienda è approvato dalla
Regione.

17. 17
L’ASP «Ambito 9» di Jesi (AN)
• Tutti i 21 comuni dell’Ambito territoriale sociale (110.000 abitanti)
hanno voluto sfruttare l’opportunità ed attraverso una convenzione
hanno costituito ex novo l’azienda servizi alla persona (ASP)
«Ambito 9» di Jesi (AN).
• L’ASP è l’ente capofila dell’Ambito sociale.
• L’ ASP ha avviato la sua attività il 7/3/2012 gestendo i servizi sociali
dei 21 comuni (e 2 unioni di comuni). I comuni hanno aumentato
costantemente la loro fiducia nei confronti dell’ASP: il primo
bilancio era di 7,8 milioni. Tre anni dopo il bilancio ha superato i
13,5 milioni. Ma crescerà ancora.
• Due comuni hanno trasferito definitivamente il loro personale a cui
si è aggiunto il personale precario dell’Ambito sociale. Altro
personale è stato assunto. Oggi i dipendenti sono 61. Diamo inoltre
lavoro ad altri 300 dipendenti di cooperative.

18. GLI ORGANI DELL’ASP
ASSEMBLEA DEI SOCI
21 Comuni
Presidente
Assemblea dei Soci
Presidente del Consiglio di
Amministrazione
CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE
5 membri
REVISORE DEI
CONTI

19. L’ ORGANIZZAZIONE DELL’ASP
DIRETTORE
U.O.
ANZIANI
U.O.
MINORI E
FAMIGLIA
U.O.
DISABILITA’
U.O.
DISAGIO
(Povertà, Salute
Mentale, Alloggi)
U.O.
STRUTTURE
RESIDENZIALI
PER ANZIANI
Area Contabile
Amministrativa
Staff
Coordinatore Ambito
U.O.
SERV.SOCIALE
PROFESSIONALE
Uff. Prom. Sociale
dei 21 Comuni

20. 20
Il contratto di servizio
Il contratto di servizio regola i rapporti fra comune
socio e ASP. Ciò che il comune ci chiede e ci finanzia
e ciò che dobbiamo garantire.
Flessibilità nella gestione del contratto:
– Il comune potrà modificare l’entità della spesa (in più
o in meno) senza un nuovo contratto di servizio),
– i risparmi potranno essere restituiti al comune o
utilizzati per potenziare altri servizi,
– l’ASP è autorizzata, previo accordo con il comune, a
modificare la spesa annuale per i singoli servizi senza
modificare il budget complessivo assegnato dal
comune.

21. 21
contratto di servizio e beni immobili
L’ASP «Ambito 9» essendo giovane e non
derivando da una trasformazione di ex Ipab
non ha un patrimonio immobiliare.
Il contratto di servizio individua i beni
immobiliari che vengono concessi dai
comuni in comodato d’uso gratuito per la
gestione dei servizi.

22. 22
Definizione delle prestazioni
nel contratto di servizio
Codice servizio – denominazione servizio
Descrizione del servizio …
Destinatari …
Orari di apertura …
Ubicazione …
Criteri di accesso …
Prestazioni offerte …
Retta applicata …
Modalità di pagamento …
Standard qualitativi …
Rendiconto e controllo sulla gestione …
Soglia massima di produzione e
spesa
…

23. 23
Contratto di servizio: i finanziamenti
AREA PRESTAZIONI TRASFERIMENTI
ANZIANI
2013 2014 2015
Assistenza Domiciliare (SAD)
Servizio pasti a domicilio
Servizio Consegna spesa e farmaci a
domicilio
Servizio Vacanze Anziani
Servizio assegni di cura per anziani
non autosufficienti
Casa di Riposo
Residenza Protetta

24. 24
Le condizioni per funzionare
L’Asp si presta ottimamente ad una gestione efficiente e tempestiva,
senza burocrazie inutili ma occorre rispettare alcune condizioni, senza
le quali aumentano invece le burocrazie e le riunioni ripetitive:
• L’adesione di tutti i comuni dell’ambito (anche se con servizi
diversi);
• Il direttore dell’ASP è anche coordinatore di ambito (questo è
previsto nello statuto dell’ASP e nella convenzione costitutiva dei
comuni).
Questo permette di fare insieme (di seguito) le riunioni dell’Assemblea
dei soci e del comitato dei sindaci. E permette anche agli organismi
dell’Ambito sociale (assorbiti nell’ASP) di non duplicare le riunioni.
Permette di avere velocità nelle decisioni senza sbandamenti dovuti a
possibili competizioni fra direttore e coordinatore. In sostanza tutto
quello che fa la ASP è come se lo facesse anche l’Ambito sociale e
viceversa.

25. 25
Azienda di servizi alla persona ASP
• Flessibilità della struttura, immagine imprenditoriale,
separazione fra programmazione e gestione;
programmazione e controllo comunale.
• economie di scala, possibilità di servizi per i piccoli
comuni; più peso nel confronto con la ASL.
• Assomma i vantaggi delle Aziende speciali (dinamismo
privatistico) e dei consorzi (indirizzo politico e controllo
comunale).
• Nuove ASP per la gestione dei servizi sociali previste da:
Friuli V.G., Marche e Puglia

26. 26
Futuro delle ASP nelle Marche
Le Marche da un paio di anni stanno spingendo per la
gestione associata dei servizi sociali. Pur lasciando libertà ai
comuni le Marche hanno scelto esplicitamente le ASP quale
modello di riferimento per la gestione associata.
Sono diversi gli ambiti sociali che si stanno muovendo per la
creazione di nuove ASP per la gestione dei servizi sociali.
Fuori delle Marche, per ora, esistono poche ASP con queste
caratteristiche anche se registriamo un crescente interesse
da parte di altre regioni per questa esperienza.

27. 27
Come promuovere la gestione
associata
alcune questioni

28. 28
1 – A chi spetta legiferare?
Sentenze della Corte Costituzionale,
norme statali e regionali hanno creato
un corpus normativo contraddittorio e
disomogeneo che rendono difficile
investire nella gestione associata.
Occorre innanzitutto chiarire il quadro
delle competenze normative per
individuare il referente delle possibili
riforme.

29. 29
Corte Costituzionale: sentenza 272/2004
La Corte Costituzionale con sentenza n. 272/2004 ha
dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 113 bis del TUEL in
quanto, nella valutazione della Corte, i servizi privi di
rilevanza economica non attengono alla concorrenza
(come invece i servizi di rilevanza economica) e perciò la
relativa disciplina non spetta alla competenza statale ex
art. 117 della Costituzione ma alle regioni (ed anche ai
comuni in mancanza di norme regionali).
• L’art.113 bis del TUEL (D.LGS 267/2000) prevedeva la gestione dei servizi pubblici locali privi di
rilevanza economica mediante affidamento diretto a: istituzioni, aziende speciali anche
consortili, società a capitale interamente pubblico.
• I servizi privi di rilevanza economica sono quelli dove i ricavi degli utenti non coprono i costi,
come i servizi sociali ed educativi.

30. 30
Le norme statali
Poi però ci sono state le norme statali sui consorzi che
hanno messo in difficoltà i consorzi socio-assistenziali del
Piemonte e di altre regioni.
Poi ci sono state le norme dell’art. 19 del D.L. 95/2012 che
hanno messo in difficoltà i piccoli comuni che si sono
chiesti se l’adesione ad una azienda sociale (o consorzio
ecc.) per la gestione dei servizi sociali assolvesse
all’obbligo della gestione associata.
Art. 19, D.l. 95/2012: I comuni con meno di 5.000 abitanti esercitano
obbligatoriamente in forma associata, mediante unione dei comuni o
convenzione le funzioni fondamentali .

31. 31
Le aziende sociali possono soddisfare l’obbligo di
gestione associata per i comuni <5.000 ab?
• I dubbi dei comuni non sono tanto peregrini se la
Corte dei Conti della Lombardia ha espresso
parere contrario mentre quella del Lazio parere
favorevole.
• In subordine, l’adesione ad una azienda sociale comunque
può essere fata da una Unione dei comuni, ma è un
passaggio ulteriore. D’accordo anche Corte dei conti regionali.

32. 32
Così fan tutte
• Prima dell’approvazione del D.L. 95/2012 (Spending
Review): Le regioni (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Friuli-V.G.,
Liguria, Marche, Molise, Lombardia, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia,
Toscana, Umbria) hanno previsto genericamente una gestione
associata a livello di ambito lasciando ai comuni la
possibilità di scegliere quella più adatta.
• Dopo l’approvazione del D.L. 95/2012 (Spending Review):
alcune regioni hanno già approvato leggi sulla gestione
associata in totale autonomia: il Piemonte (LR 11/2012) ha
previsto unioni, convenzioni e consorzi; la Puglia (LR
7/2013) la scelta delle modalità ai comuni. La regione
Lazio ha indicato prioritariamente la via della convenzione
e poi unione dei comuni e consorzio di servizi (DGR 136/2014). ER ha
promosso le ASP.

33. 33
Cosa cambia con le modifiche costituzionali?
Relativamente al nostro tema, cambierà qualcosa con le
modifiche costituzionali?
Cambiano le prerogative statali nel settore assistenziale ma
non dovrebbero cambiare per quel che riguarda la
definizione delle modalità di gestione dei servizi privi di
rilevanza economica. E’ così?

34. 34
Definizione delle competenze legislative
• Si risolva ogni dubbio sulla competenza legislativa in
materia di gestione associata dei servizi sociali.
• Se la competenza è delle regioni, che la esercitino con un
ruolo attivo indicando la linea da seguire.
• Le regioni, per esempio, dicano esplicitamente che
l’adesione dei comuni con meno di 5.000 ab. ad una
azienda sociale o altro organismo similare per la gestione
dei servizi sociali adempie all’obbligo di gestione associata
delle funzioni fondamentali richiesto ai comuni con meno
di 5.000 ab.

35. 35
Risolvere i problemi che
disincentivano la gestione
associata

36. I consorzi
Occorre dare certezza e stabilità ai consorzi socio
assistenziali.
Come noto la L.191/2009 ha disposto la soppressione dei
consorzi di funzioni fra gli enti locali.
Si sono poi succedute una serie di norme contraddittorie
che si prestano a differenti interpretazioni che mettono
in discussione la legittimità della permanenza dei
Consorzi.
Occorre una norma chiara e netta che permetta ai consorzi
socio assistenziali di continuare a gestire i servizi sociali.

37. Rappresentanza politica/1
La gestione dei servizi sociali non è uguale a quella del gas
metano o dei rifiuti dove i costi sono coperti dai cittadini e le
tipologie di prestazioni sono poche e standardizzate e i nodi
politici principali sono condensabili nelle sessioni di bilancio.
I servizi sociali sono invece finanziati, in buona parte , dalle
risorse comunali, sono difficilmente standardizzabili,
richiedono una mediazione nella distribuzione delle risorse fra
i vari settori di intervento e fra gli enti locali.
I comuni per aderire alla gestione associata hanno bisogno di
sentire che sia la loro rappresentanza politica a governare
senza vincoli l’organismo di gestione associata.
Il recente D. LGS 39/2013 (contro la corruzione) pone un ostacolo
importante su questo fronte.

38. Rappresentanza politica/2
Il D. LGS 39/2013 (contro la corruzione) stabilisce che sono inconferibili
ed incompatibili gli incarichi di amministratore di ente
pubblico con i componenti della Giunta comunale o del
consiglio di un comune con popolazione superiore a
15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni
avente la medesima popolazione.
Per «incarichi di amministratore di enti pubblici e di enti privati in controllo
pubblico» il decreto intende gli incarichi di presidente con deleghe
gestionali dirette, amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di
indirizzo delle attività dell’ente, comunque denominato, negli enti pubblici
e negli enti di diritto privato in controllo pubblico.

39. Le conseguenze
La norma comporta che i comuni più grandi (ma anche
alcune unioni dei comuni) non possono esprimere il
presidente nel caso questo abbia deleghe gestionali.
Nel caso non abbia deleghe gestionali bisogna comunque temere eventuali
contenziosi con ANAC che ha dato alcune prime interpretazioni della norma
piuttosto restrittive che ora mi pare stia in parte correggendo.
La conseguenza potrebbe essere il venir meno
dell’interesse dei comuni verso la gestione associata
se questa viene percepita come espropriante del
potere dei comuni che non trovano una adeguata
rappresentanza all’interno degli organi decisori.

40. 40
PER CONCLUDERE

41. 41
CONCLUDENDO:
CRITERI PER LA SCELTA GESTIONALE
• La forma gestionale ottimale e valida per ogni realtà non
esiste. Esistono necessità, obiettivi, caratteristiche particolari
di cui occorre, localmente, tener conto.
• Contano gli obiettivi posti, i soci che debbono partecipare
(pubbl. e privati) e i servizi da gestire e la dimensione del
bilancio da gestire.
– Servono enti diversi per la gestione di una residenza protetta o per la gestione di tutti i
servizi sociali, così come per un bilancio di un milioni di euro o di 10 milioni di euro, o se
si coinvolge l’ASL.
• Servono: Partecipazione, consenso, gradualità e un forte
indirizzo politico.

42. 42
Come promuovere la gestione
associata?
1. Siano i comuni a scegliere in autonomia la forma
gestionale associata più adatta che coinvolga tutti i
comuni dell’ambito; Le regioni legiferino sulla materia
prevedendo in modo puntuale un ampio spettro di possibilità (ASP,
unioni, convenzioni, aziende consortili, ecc.) che gli enti locali potranno
scegliere (importante perché non c’è più l’elenco dell’art. 113bis del Tuel).
2. La forma gestionale prescelta deve mantenere in
capo ai comuni il potere di indirizzo politico e di
controllo diretto.
3. Risolvere i problemi segnalati nelle slides precedenti.
Un quadro normativo nazionale adeguato.
4. Incentivare finanziariamente gli Ambiti sociali che
realizzano la gestione associata.

43. 43
GRAZIE PER L’ATTENZIONE