Artikel geschreven ter duiding van een aantal onlogische zaken in de externe veiligheidsregelgeving van rond 2006.

1. augustus 2006
33
Forum
I
n Almere-Poort wil de gemeente Almere een nieuw
centrumgebied creëren rondom het nieuw aan
te leggen spoorstation. Niet op de traditionele
‘Almeerse werkwijze’ (zelf de planvorming doen en
vervolgens marktpartijen zoeken die het willen realise-
ren), maar als gebiedsontwikkeling. Dat houdt in minder
van boven af bepalen hoe een gebied zich zou moeten
ontwikkelen en meer overlaten aan marktpartijen; vooral
dus condities scheppen en kaders vastleggen. Echter,
Almere krijgt vanaf het moment van de ingebruikname
van de Hanzelijn (vanaf 2012) ook te maken met een
categorie 2-spoorlijn (volgens een bestuurlijke afspraak
uit 2001) voor transport van gevaarlijke stoffen, dwars
door dit centrumgebied. Externe veiligheid blijkt dan
ineens een lastige deelopgave.
Niemandsland
Procesmatig vormt externe veiligheid, en dan met
name de zachtheid van de oriëntatiewaarde voor het
groepsrisico, een te onduidelijke randvoorwaarde voor
het aan de ontwikkelaars mee te geven toetsingskader.
De eerste stedenbouwkundige schetsen voor Almere-
Poort laten dan ook zien dat centrumgebieden zich
van het spoor af keren. Er ontstaat een langgerekt stuk
niemandsland van meer dan 75 m breed (2 keer 30
m plus de toekomstige 4-spoorsbaan zelf) tussen het
spoor en de stad.
De potentiële kwaliteit van het stationsgebied en de
waarde van deze relatief dure vierkante meters blijven
daardoor onbenut. Wordt de gemeente Almere financi-
eel gecompenseerd voor onontwikkelbaarheid van
deze grond? Nee, dus. Als deze claim wordt neerge-
legd door alle gemeenten langs het spoor, houdt het
transport van gevaarlijke stoffen door binnensteden
morgen op!
Het hiervoor geschetste voorbeeld van Almere-Poort
is wellicht exemplarisch voor waar we in het dichtbe-
volkte Nederland tegenaan lopen; zowel bij stedelijke
inpassingsprojecten (Leidsche Rijn), bij nieuwe sleutel-
projecten als Utrecht Centraal of bij grootschalige
infrastructuurprojecten als de Betuweroute. De groei
van arbeidsplaatsen en woningen in de nabijheid van
infrastructuur met ook nog eens meer vervoer maakt
de hiervoor genoemde spanning alleen maar groter.
Flexibiliteit
Laten we ervoor zorgdragen dat we niet meer met
een grote boog om het echte spanningsveld tussen
mobiliteit, externe veiligheid en ruimtelijke ordening
heen lopen. De spanning is weg te nemen door op
Rijksniveau harde keuzes te maken ten aanzien van
het nu nog richtinggevende concept van Nederland
distributieland. Door fysiek, financieel en qua regelge-
ving, onder meer in de Nota Vervoer gevaarlijke
stoffen, op lokaal niveau letterlijk ruimte te bieden
voor voldoende flexibiliteit. Door innovaties mogelijk
te maken die de veiligheid echt ten goede komen.
Waar de externe veiligheid speelt, zouden we een
fundamentele discussie moeten voeren over de
werkelijke risico’s en moeten werken aan oplossingen
om vervoer, veiligheid en de ruimtelijke ordening in
goede banen te leiden. Daarbij valt te denken aan:
• een fundamentele keuze tussen sturen op kansen,
op gevolgen of op een mix waarbij ook aspecten
als grenswaarden voor de omvang van de gevolgen
worden gewogen;
Van hindermacht
naar ontwikkelkracht
De regelgeving op het gebied van externe veiligheid biedt een te strak
keurslijf voor de ontwikkeling van stationsgebieden. Deze belemmert
ontwikkelingsplanologie, een integrale kosteneffectieve afweging van
belangen, succesvolle samenwerking tussen markt en overheid en verhindert
daarmee innovaties die de ruimtelijke kwaliteit van deze gebieden werkelijk
verbeteren. Het voorbeeld van Almere.
Externe veiligheid:

2. • beleidsmatige oplossingen zoals modal shift, geen
transport van lpg over het spoor door stadscentra of
geen transport van gevaarlijke stoffen met een groot
effect dwars door stedelijk gebied;
• maatregeltechnisch dient primair te worden ingezet
op bronmaatregelen zoals schoner, stiller en veiliger
transport;
• niet werken met de huidige (tweedimensionale)
rekenmodellen en regelgeving, maar met flexibele
schuifruimte voor stationsgebieden, een gebieds-
gerichte groepsrisicobenadering inclusief aandacht
voor bijvoorbeeld de veiligheid van de mensen op
het station, teneinde beter aan te sluiten bij het
steeds complexer wordende (driedimensionale)
stedelijke ontwikkelingsproces (zie kader);
• de vraag stellen of tunnels en overkappingen de
toekomst hebben zoals Pieter van Geel beweert in
ROM nr. 4 van dit jaar.
Parels
Stationsgebieden zijn scharnierpunten tussen stads-
delen, voor mobiliteit en sociale veiligheid. Almere
heeft die gebieden hard nodig voor het uitbouwen
van de dienstensector en de kenniseconomie, maar
ook voor het aantrekken van hbo- en universitair
onderwijs. Dit alles vereist de realisatie van hoogwaar-
dige stedelijke leefmilieus, zoals die bij stationslocaties
kunnen ontstaan. Het ‘rücksichtslos’ toepassen van de
bestuurlijke afspraak uit 2001 met het rijk, in casu het
aanhouden van een veiligheidszone van 30 m, heeft
voor deze potentiële parels een onevenredig negatieve
impact op de hiervoor genoemde pluspunten. En, wat
nog doorslaggevender zou moeten zijn: het levert
slechts een beperkte verhoging van de veiligheid op.
Een genuanceerde benadering creëert meer vrijheids-
graden voor het ruimtelijk ontwerp van stationsgebie-
den zonder concessies te doen aan totale veiligheid.
Almere, een jonge, dynamische, innovatieve stad, wil
ook op dit gebied een ‘proeftuin’ zijn. Op het gebied
van duurzaamheid (duurzaam bouwen en energie)
timmert de stad al behoorlijk aan de weg. Dit kan
ook op het gebied van leefbaarheid. Van hindermacht
naar ontwikkelkracht; met ondersteuning van het
rijk via regelgeving, met voldoende schuifruimte voor
het daadwerkelijk realiseren van meervoudige en
soms tegenstrijdige opgaven. Wat we nodig hebben,
is onderhandelingsruimte voor het spel tussen de
gemeente en private partijen. De fysieke en organisa-
torische ruimte is in Almere in het kwadraat aanwezig.
Nu nog een mooi aanbod van het rijk om ook de
speelruimte in het beleid te vergroten.
Ing. Gert-Jan van de Bovenkamp, adviseur
Milieu- & Stadsontwikkeling bij de Dienst
Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente
Almere.
Reacties kunnen worden gestuurd naar gjvdboven-
kamp@almere.nl. Dit artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
Ë
Veiligheidsbeleid
In het externe veiligheidsbeleid is de aandacht vooral
gericht op het strak hanteren van een veiligheidszone
en is er te weinig oog voor de gevaren van een
onderhandelbare norm voor het groepsrisico rondom
lijninfrastructuur binnen de Nota Vervoer gevaarlijke
stoffen (NVGS).
Lijninfrastructuur betreft een bewegende risicobron ten
opzichte van stationaire inrichtingen. Door de zeer
korte aanwezigheid van de gevaarlijke stoffen (ze rijden
immers alleen langs) wordt de risicoafstand (gebaseerd
op een norm voor het plaatsgebonden risico, verder PR)
vooral bepaald door een lage kans en een groot gevolg.
De consequentie hiervan is dat de risicoafstand niet in
verhouding staat tot de effectafstand. Eigenlijk is dit
alleen het geval voor het scenario plasbrand van een
ketelwagen met brandbare vloeistoffen, bijvoorbeeld
benzine (circa 45 m). Dit scenario is bovendien juist
door een gerichte bronmaatregel (als voorzieningen om
plasbranden te voorkomen) goed beheersbaar en voor
het PR sterk reducerend. Door dit grote verschil is de
vraag, wat het nut is van het strak hanteren van een op
het PR gebaseerde (forfaitaire) veiligheidszone bij
lijninfrastructuur.
Het te gebruiken rekenmodel voor het bereken van
risico’s (RBM-2 bevat nog bugs) heeft vanwege zich
voortplantende onnauwkeurigheden in de diverse
stappen van de tussenberekeningen maar een
eindnauwkeurigheid van ongeveer tien procent. De
berekening als geheel is nog veel onnauwkeuriger,
omdat er nu eenmaal en gelukkig ook, weinig ongeluk-
ken met gevaarlijke stoffen gebeuren. De casuïstiek is
hierdoor erg beperkt. Het onderscheidende vermogen
van de contour voor het PR is dus minimaal, terwijl deze
in de regelgeving en de praktijk vaak strak wordt
gehanteerd. Wat is bijvoorbeeld de invloed van de
feitelijke bebouwingsafstand op de norm van het
augustus 2006
34
Forum

3. plaatsgebonden risico van 10-6
/jaar? Is deze invloed
significant? Tot slot kunnen de beschikbare rekenmo-
dellen geen of nauwelijks rekening houden met de
invloed van maatregelen in het ruimtelijk ontwerp op
de risicoafstand. Zo dreigt een gat te ontstaan tussen de
beperkingen van tweedimensionale regelgeving en de
hierop gebaseerde rekenmodellen versus de driedimen-
sionale stedelijke werkelijkheid.
Tegenover alle aandacht voor de PR-/veiligheidszone in
de NVGS staat, dat de acceptatie van het groepsrisiconi-
veau (verder GR) wordt onderbelicht en ‘verkeerd om’
wordt benaderd. Het GR richt zich op een gebied dat per
definitie groter is dan de eerdergenoemde veiligheids-
zone. De invloed van het GR, maatregelen om het GR te
reduceren op de totale veiligheid van een plangebied is
veel belangrijker. Dit als tegenhanger van de hiervoor
aangebrachte nuances voor het omgaan met het PR.
Vandaar dat de gemeente Almere blij was met de
toezegging van het rijk in 2001 om voor de Flevolijn/
Hanzelijn bronmaatregelen te treffen. Dit reduceert het
GR (kosten)effectief tot de huidige onderhandelbare
oriëntatiewaarde. Het GR verdient verder een meer
sturende invloed vooraf bij de vaststelling en uitwerking
van het basisnet. Nu is alleen een verantwoordings-
plicht achteraf opgenomen. Planologen, stedenbouw-
kundigen en architecten moeten andere instrumenten
krijgen om ruimtelijke keuzes te kunnen sturen tot
een veilig ontwerp. Nu werken ze met een black box
rekenmodel waarin ze geen inzicht hebben maar
waarvan de resultaten wel bindend zijn. Aanvullend
hoort bij risicoberekeningen, naast de gebruikelijke
bevolkingsdichtheid, meer aandacht voor de derde
dimensie, dus de ruimtelijke context van de gebiedsont-
wikkeling zoals hoogteligging van het spoor, de
omgeving van de spoorbaan, de ruimtelijk-functionele
context van het vastgoed (functionele indeling, hoge en
lage gebouwen, veiligheid naast versus boven de
risicobron (overbouwen, overkappen).
Vanzelfsprekend moeten we ons het volgende realiseren.
a. Absolute veiligheid is niet mogelijk.
b. Het blijkt moeilijk om voor calamiteiten met een grote
effectafstand (bijv. het scenario BLEVE, populair
gezegd een explosie van een lpg-tank) een substantiële
effectreductie te bewerkstelligen bij de ontwikkeling
van een stationsknooppunt met betaalbare, haalbare
maatregelen. Met andere woorden, de risico-euro moet
gericht worden geïnvesteerd.
c. Constructieve oplossingen om een ontploffing
zoveel mogelijk te beheersen, leiden tot onevenredig
overgedimensioneerde constructies die door hun
omvang ook nog eens kunnen leiden tot een
vergroting van sociale onveiligheid en een verminde-
ring van de ruimtelijke kwaliteit.
d. Er moeten afwegingen worden gemaakt: calamiteiten
met een kleine effectafstand (plasbrand) kunnen juist
door gerichte maatregelen op gebouw-/projectniveau
goed beheersbaar zijn, waardoor het totale risico sterk
wordt gereduceerd; calamiteiten met een groot effect
(BLEVE) moeten we accepteren of op een hoger
schaalniveau oplossen.
Natuurlijk is het zo dat bij nieuwe ontwikkelingen terecht
een hogere eis aan externe veiligheid wordt gesteld.
Echter, het gaat vooral om de verandering in het totale
veiligheidsniveau van het gebied, met andere woorden in
hoeverre het totale maatregelenpakket de veiligheid van
de (bestaande) objecten in deze zone en van het achterlig-
gende gebied verbetert. Dit is de verantwoordelijkheid
waar een gemeente voor staat. Voor niet-stationslocaties
kan de benadering met een (forfaitaire) veiligheidszone
goed werken, maar niet voor stationsgebieden waar juist
een zorgvuldig ontwerp met het oog op sociale veiligheid,
gewenste functionaliteit en veiligheidsmaatregelen de
voorkeur heeft.
De aan het einde van het vorige millennium gemaakte
keuze om gevaarlijke stoffen door het stedelijke gebied
van Almere te gaan vervoeren dient mijns inziens ook
aan een maximumaantal slachtoffers gebonden te zijn.
Gegeven de publieke reacties op de rampen in Enschede,
Volendam en in het Belgische Ghislenghien, waar minder
dan 25 dodelijke slachtoffers vielen, is het ondenkbaar
dat een mogelijke toekomstige ramp in deze prachtige
‘newtown’ meer dan bijvoorbeeld 100 slachtoffers zou
eisen en achteraf voorkomen had kunnen worden. Aan
grote gevolgen zou niet gerekend of ontworpen mogen
worden, deze moeten geheel worden vermeden. Dus
graag ook in de NVGS aandacht voor deze invalshoek.
CENTRUM ALMERE
Foto:LisettevandePavoordt
augustus 2006
35