1. ESTADO, ÉLITES Y CONTRAINSURGENCIA: UNA COMPARACIÓN
PRELIMINAR ENTRE COLOMBIA Y PERÚ
Philip Mauceri1
En este trabajo, el autor compara la violencia insurgente en Colombia y Perú.
Partiendo de un elemento común, la debilidad estatal, contrasta las diferentes es-
trategias implementadas para contrarrestar a los movimientos armados. El análisis
conceptual de las características del estado en los casos estudiados, evidencia según
el autor, cómo la diferencia existente entre la configuración de élites socioeconómi-
cas y su relación con el estado en cada país es lo que explica las desigualdades entre
los modelos anti-insurgentes de "privatización" socio-céntrico (adoptado en Co-
lombia) y "autoritario" estado-céntrico (propio del Perú). El estudio comparativo
entre estas estrategias demuestra que ambas representaron enormes costos para
las sociedades de sus países y no estuvieron acompañadas por cambios en las
estructuras políticas que aseguraran la estabilidad y el mantenimiento de las garan-
tías democráticas.
Palabras clave: política comparada / Colombia / Perú / estado / estrategia contrain-
surgente.
In this article the author compares insurgency violence in Colombia and Perú. Having
identified a shared trait, state weakness, the distinct strategies employed in the two coun-
tries to combat armed movements are evaluated. Based upon a conceptual analysis of the
characteristics of the state in both cases, the author argües that the difference between the
configuration of socio-economic élites and their relationship wiih the state in each country
explains the distinctions between the counterinsurgency models of socio-centric "privati-
zation" (adopted in Colombia) and state-centric "authoritarianism" (in Perú). The compara-
tive study of these strategies illustrates that both represented enormous costs for the
respective societies in these countries and were not accompanied by transformations in
their respective political structures, designed to assure the stability and preservation of the
democratic system.
Keywords: comparative politics/ Colombia/ Perú/ state/ counterinsurgency strategy.
A primera vista, una comparación de la vio- mucho más amplia que en Perú, la ideolo-
lencia insurgente en Colombia y Perú pare- gía, tácticas y estrategia de los grupos
cería arrojar algunos elementos para desa- involucrados son diferentes, como lo es el
rrollar un ejercicio de utilidad. Pese al hecho contexto de conflicto político, económico y
de que los dos países se encuentran en la social. Aun así, en este artículo se sostendrá
región andina existen, para ambos casos, di- que existe un punto de comparación signifi-
ferencias significativas en las fuentes y la cativo que puede suministrar importantes
trayectoria histórica de la violencia. La in- revelaciones en cuanto a las alternativas y
surgencia en Colombia tiene una historia estrategias de los actores principales. Si-
1 Profesor asociado del Departamento de Ciencia Política, The University of Northern Iowa. Fue
profesor visitante de la Comisión Fulbright en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de
los Andes entre enero y mayo de 2001.

2. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 45
guiendo la metodología de análisis compa- ingeniería autoritaria", para incrementar las
rativo de Lijphart, este trabajo se concentra- capacidades y recursos del estado con miras
rá en una de las similitudes presentes en am- a combatir la insurgencia a través de una po-
bos casos, a saber, la debilidad estatal durante lítica ampliamente represiva. Haciendo uso
el conflicto; para explicar los diferentes re- de sus nuevos poderes, el estado peruano
sultados, en este caso, las estrategias derrotó militarmente a una insurgencia bas-
contrainsurgentes adoptadas por el estado. tante extendida.
Después de una breve discusión concep- En la tercera sección de este artículo se
tual acerca de la "fortaleza estatal", en la pri- sugiere que la principal variable explicativa
mera parte se examinará el poder del estado entre estos dos distintos enfoques es la con-
en Colombia y Perú. En ambos casos, se sos- figuración de élites socioeconómicas y, en
tiene que éste ha tenido tradicionalmente particular, las relaciones entre élites socioeco-
una baja capacidad burocrático/organizacio- nómicas, el estado (especialmente el aparato
nal, débiles vínculos con la sociedad civil, de seguridad de éste) y el régimen político.
un control territorial limitado, una amplia La hipótesis propuesta sostiene que, en el
historia de confianza en los agentes de po- caso colombiano, una élite históricamente
der local, y una posición internacional vul- fragmentada desprovista de un proyecto
nerable. En cuanto al combate contra la in- político claro y con débiles vínculos e iden-
surgencia, estos factores han representado tidad con el estado, particularmente con los
impedimentos significativos, limitando la militares, optó por una estrategia contrain-
habilidad del estado para movilizar apoyo y surgente socio-céntrica y privada que
recursos. Sin embargo, pese a enfrentar retos implemento directamente sin la intermedia-
similares, el estado ha respondido de forma ción estatal. En contraste, en Perú las élites
distinta. históricamente han visto al estado como un
importante centro de poder en la realización
En la segunda parte del artículo se con- de proyectos políticos. El programa contra-
trastarán las respuestas estatales a la violen- insurgente fuertemente "estado-céntrico"
cia insurgente. Durante la década de los años introducido por el régimen de Fujimori se
sesenta, el estado colombiano adoptó una es- basó en consolidar la coalición entre élites
trategia de "abdicación-privatización", comerciales domésticas, las fuerzas armadas
basada en intereses económicos locales y ejér- y ciertos actores externos, que le apoyaran
citos privados para combatir a los insurgen- en la reestructuración del estado y le permi-
tes. La proliferación de grupos paramilita- tieran a la vez perseguir una estrategia re-
res en las décadas siguientes, generó presiva. De esta manera, las élites civiles se
persistentes atrocidades en materia de dere- unieron con otros sectores para crear un ré-
chos humanos y una polarización del ámbi- gimen cívico-militar tendiente a incremen-
to rural entre bandos armados enfrentados. tar la eficiencia económica y las capacidades
Si bien Perú parte de una situación de debi- represivas del estado. Lo que hizo posible
lidad estatal similar, la estrategia contrain- esta táctica fue la disposición de actores po-
surgente que eventualmente surge es distin- líticos clave para ceder autoridad a la cre-
ta de la que predominó en Colombia. ciente presencia política de las Fuerzas Ar-
Sostendré que el estado durante la década madas, quienes han tenido una amplia
de los noventa adoptó una estrategia de "re- historia de intervenciones militares, aún

3. 46 • Colombia Internacional 52
cuando esto violara normas e instituciones el estado en términos de capacidades e insti-
democráticas. tuciones específicas, y que cualquier enten-
dimiento útil del poder estatal debía ser
En la sección final de este artículo se sos- multidimensional, abarcando la variedad de
tendrá que, tanto el modelo de "priva- escenarios políticos en los cuales éste está
tización" socio-céntrico como el modelo expresado (Lichbach y Zuckerman, 1997).
"autoritario" estado-céntrico de contrain-
surgencia en la región andina no lograron A partir de una conceptualización we-
ocuparse de la debilidad fundamental de las beriana del estado entendido como la suma
estructuras estatales, en particular de la ca- de recursos y capacidades de las institucio-
rencia de articulación democrática entre el nes estatales, es posible desarrollar una es-
estado y la sociedad. Ambas estrategias oca- tructura analítica que ayude a establecer
sionaron significativos abusos a los derechos criterios para determinar su fortaleza. En lo
humanos y socavaron las normas, procedi- que a esto respecta, el análisis de los estados
mientos e instituciones democráticas. Por y las revoluciones sociales de Skocpol su-
último, tanto la paz como la estabilidad de- giere tres dimensiones (arenas) políticas que
mocrática dependen de la adopción de me- son especialmente útiles al considerar el
didas que democraticen las estructuras esta- poder estatal en un contexto de conflicto
tales y ofrezcan a los grupos excluidos del interno (Skocpol, 1979).
sistema político una entrada en el proceso
de elaboración de políticas. Una primera dimensión a considerar es
la referente a lo que puede calificarse como
perteneciente a la arena burocrático/organi-
PODER ESTATAL: zacional. ¿Qué tan eficientemente planea e
COLOMBIA Y PERÚ COMPARADOS2 implementa el estado sus políticas públicas?
¿Las instituciones estatales están organiza-
Desde comienzos de la década de los ochen- das de acuerdo con criterios profesionales?
ta, el análisis político ha vuelto a centrar su ¿La burocracia estatal tiene una presencia
atención en el estado como actor político y, efectiva a lo largo del territorio nacional?
al mismo tiempo, como arena de conflicto
político. Gran parte de la literatura que sur- Una segunda dimensión involucra las re-
gió en este período se concentró en dos pre- laciones estado-sociedad. ¿Hasta qué punto
guntas: ¿Qué criterio podemos usar para la autoridad estatal es vista como legítima, y
medir la fortaleza del estado? y, ¿cuál es la motiva una adherencia voluntaria a las nor-
relación entre el estado como actor político mas y regulaciones estatales? ¿Las insti-
y las élites económicas? Si bien no es este el tuciones estatales penetran la sociedad, esto
lugar para revisar esta extensa literatura, es es, las metas políticas se realizan en el terre-
importante señalar que, para mediados de la no de la sociedad? ¿Los actores sociales asis-
década de los noventa, existía un consenso ten y participan en la realización de estas
creciente en la necesidad de conceptualizar metas, o, es la resistencia social y/o la coopta-
2 La estructura conceptual aquí delineada y gran parte de la discusión con respecto a Perú está basada en:
Mauceri (1996).

4. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 47
ción de las políticas estatales lo que consti- minoso (SL) y el Movimiento Revoluciona-
tuye la regla? rio Túpac Amaru (MRTA) estaban en ascen-
so. Para Colombia, el período considerado
Un escenario final a considerar se refiere es 1990-2000, años en los cuales existen dos
a las relaciones internacionales. En la medi- grandes grupos insurgentes: el Ejército de
da en que el estado interactúa con otros esta- Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Ar-
dos y el resultado de aquellas interacciones madas Revolucionarias de Colombia (FARC),
afecta sus capacidades y recursos: ¿La posi- con una creciente expansión de sus accio-
ción del estado en la economía política in- nes a lo largo del país. En ambos casos, su-
ternacional lo coloca en desventaja respecto giero que el estado no cumple a cabalidad
a las normas del mercado y/o lo hace vulne- con los criterios de poder estatal arriba seña-
rable a los choques financieros, lo que a su lados.
turno debilita la capacidad recurso-extractiva
del mismo? ¿Está el estado sujeto a una do-
minación hegemónica debido a su posición Dimensión burocrátíco/organizacional
política, económica o militar? ¿Son los con-
flictos históricos con estados vecinos lo que La historia del desarrollo del estado en Co-
conduce a la guerra? ¿Los parrones de alian- lombia y Perú no ha favorecido la consoli-
zas mejoran o empeoran la posición inter- dación de fuertes capacidades burocrático-
nacional del estado? organizacionales. En ambos casos, los
sistemas administrativos centralizados se
Si bien cada uno de estos escenarios com- apoyaron en agentes locales para implemen-
prende un conjunto de aspectos diferentes, tar el poder del estado.
es claro que éstos se entrecruzan, en la medi-
da en que la fortaleza o debilidad en un es- En las zonas montañosas de Perú, el po-
cenario probablemente influye sobre los der giraba alrededor de los "gamonales"
otros. Debe estar claro, además, que el poder mestizos o blancos que dominaban, general-
estatal no es fijo, sino relativo y en constante mente en común acuerdo con caudillos mi-
cambio, dependiendo de las combinaciones litares de orden local, a la población indíge-
y conjunciones de distintos factores en un na. El estado tuvo una capacidad extractiva
momento dado. La estructura del poder es- limitada, con empresas privadas que hasta
tatal arriba delineada, requiere un detallado mediados de la década de los sesenta reco-
análisis histórico-estructural a través del lectaron los impuestos. La economía minera
tiempo para evaluar cualitativamente la for- de enclave en las zonas montañosas y la de
taleza o debilidad del estado. Lo que sigue plantación en la costa, ambas dominadas por
en adelante es una evaluación resumida y capital extranjero, fueron las actividades que
preliminar del poder estatal en Colombia y en esa época generaron unas limitadas ren-
Perú durante el período en que se presentan tas para el estado3.
los grupos insurgentes. En el caso de Perú,
el énfasis está puesto en los años 1980-90, esto El golpe de estado dirigido por el gene-
es, el período durante el cual Sendero Lu- ral Juan Velasco Alvarado en 1968, el cual
3 Ver especialmente Cotler (1978) y Matos Mar (1988).

5. 48 • Colombia Internacional 52
inauguró el Gobierno Revolucionario de las capacidades del mismo. Bajo la administra-
Fuerzas Armadas, marcó un giro importan- ción de Alan García (1985-1990), el estado fue
te. Los militares implementaron cambios mucho más grande que en épocas pasadas,
dramáticos, dentro de los cuales se cuentan pero su vulnerabilidad alcanzó una etapa
las nacionalizaciones en el sector minero y crítica, en la medida en que los hospitales
la reforma agraria más radical del hemisfe- carecían de medicamentos, los profesores no
rio después de la de Cuba. Dichas reformas recibían su sueldo, y el equipo militar estaba
reconfiguraron la dimensión burocrático- inutilizado debido a la falta de piezas de re-
organizacional del estado peruano a través puesto. Junto con la vulnerabilidad econó-
de la expansión del sector público y la refor- mica, las acciones de los grupos insurgentes
ma agraria, cambios que contribuyeron a eli- durante este período ocasionaron también
minar el sistema de agentes de poder local. un efecto nefasto en la capacidad organiza-
No obstante, estas reformas quedaron cortas cional del estado (Crabtree, 1991; Cameron,
en cuanto a la creación de una estructura 1993). Los ataques en contra de la infraes-
estatal moderna4. Si bien se logró eliminar el tructura, las compañías privadas, los alcal-
poder de la tradicional oligarquía terrate- des y funcionarios de gobierno a lo largo
niente y de las compañías mineras extranje- del país, hicieron virtualmente imposible
ras, el gobierno militar no tuvo éxito en la la puesta en marcha de programas de desa-
creación de nuevos mecanismos de interme- rrollo.
diación política entre el estado y la socie-
dad. Como resultado, se generó un vacío El punto de partida de Colombia tam-
político que rápidamente fue llenado por bién se basa en la existencia de fuertes agen-
grupos extremistas, particularmente por Sen- tes de poder local. La dominación histórica
dero Luminoso. De igual manera, el amplio del país a manos de los dos partidos políti-
sector público se convirtió en una fuente de cos tradicionales, Liberal y Conservador, es-
debilidad del estado, en vez de un signo de taba basada en una red de relaciones
su fortaleza, al tiempo que la falta de eficien- clientelistas que otorgaba servicios y privi-
cia, la corrupción, la "compinchería" y una legios a cambio de lealtad política. Bajo este
creciente deuda pública en la década de los acuerdo, el estado se convirtió en algo su-
ochenta, contribuyeron a profundizar una perfluo (Leal Buitrago, 1989; Palacios, 1995).
crisis económica que terminó en la peor re- Como veremos más adelante, aún la provi-
cesión registrada desde los años treinta. Bajo sión de seguridad era partidista, constitu-
estas circunstancias, la habilidad del estado yéndose en algo que limitaba la interven-
para planear e implementar políticas públi- ción de las Fuerzas Armadas en la vida
cas era limitada. política del país, mientras otras naciones la-
tinoamericanas experimentaban ciclos de in-
Claramente, el tamaño del sector estatal tervención militar. Hacia finales del siglo
no es un indicador de la fortaleza del estado. XIX, el patrón de desarrollo económico tam-
Si bien las políticas del gobierno militar au- poco favoreció la configuración de un esta-
mentaron el tamaño de éste, no pusieron do fuerte. La economía del café se desarrolló
en marcha programas que incrementaran las alrededor de pequeños y medianos campe-
4 Sobre el gobierno militar ver: Lowenthal (1975); McClintock y Lowenthal (1981) y Franco (1987).

6. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 49
sinos terratenientes y empresarios comercia- divisiones étnicas y regionales que han obs-
les quienes eran poco útiles para el estado y taculizado la formación de una identidad
veían al gobierno central como una amena- nacional. Una amplia historia de movimien-
za potencial en vez de un aliado en el desa- tos y rebeliones regionales, así como una
rrollo (Palacios, 2001:62). "compleja red de relaciones sociales" son
también características de estas sociedades;
Como en el caso de Perú, Colombia no aunque, en última instancia, no debe con-
vivió la fase "populista-nacional" que gran fundirse con una sociedad civil fuerte, de la
parte de la región experimentó en el perío- cual ambas naciones han carecido tradicio-
do comprendido entre 1930-1960, y que fue nalmente5. Estos factores, en conjunto, han
fundamental en el surgimiento de un esta- obstaculizado la capacidad del estado para
do desarrollista. En Perú, las fuerzas oligár- establecer su legitimidad, penetrar la socie-
quicas, con el respaldo de los militares, evi- dad y asegurar una voluntaria adherencia a
taron que el APRA llegara al poder. En las normas y regulaciones. Durante una gran
Colombia, el asesinato de Gaitán y la perse- parte de la historia de Colombia, los dos par-
cución de grupos populistas de izquierda tidos dominantes han visto al estado en tér-
truncaron la posibilidad de un proyecto minos instrumentales, dentro de una lógica
popular-nacional. Mientras en Perú, un sec- de suma cero que terminaba, por lo general,
tor de los militares intervenía para imponer en guerras civiles. A lo largo del Frente Na-
un estado desarrollista con éxito limitado, cional, estas organizaciones sociales se pu-
las élites política y económica de Colombia sieron de acuerdo para cooptar el estado con-
usaron los acuerdos del Frente Nacional para juntamente, compartiendo recursos y
mantener el monopolio del poder político, dividiendo las recompensas entre ellos. La
limitando así el desarrollo del estado. Si bien naturaleza excluyente de esta práctica, dejó
la década de los años setenta fue testigo de fuera del esquema a un número de grupos
una gradual expansión del sector público sociales, que van desde partidos de izquier-
en Colombia, el propio estado evitó la fase da y aliados del dictador, el General Rojas
desarrollista con la dirección que dio al pre- Pinilla, hasta campesinos y organizaciones
supuesto de desarrollo y redistribución. laborales (Hartlyn, 1988). El éxito de los pa-
Como resultado, Colombia mantuvo una es- ros cívicos y el rápido surgimiento del M-19
tabilidad macroeconómica a costa del desa- a finales de la década de los setenta y co-
rrollo estatal y de una integración nacional; mienzos de los años ochenta, fueron sín-
dos aspectos que un proyecto populista al- tomas obvios de esta dinámica. El fin del
canza en cualquier lugar (Palacios, 2001:62). Frente Nacional y la Constitución de 1991
constituyen claros intentos por reconstruir
la legitimidad del estado, aunque la persis-
Dimensión estado-sociedad tencia del clientelismo, la corrupción y la
dominación de los dos partidos entorpecie-
Tanto Colombia como Perú poseen una di- ron este esfuerzo (Leal Buitrago y Zamosc,
versa y compleja geografía con marcadas 1990; Leal Buitrago, 1994).
5 Para una elaboración teórica de esta aproximación ver Migdal (1988).

9. 52 • Colombia Internacional 52
Tanto Colombia como Perú han sido vul- sus exportaciones. Además, el desarrollo del
nerables a las presiones de Estados Unidos, mercado abierto acrecentó en la dinámica
quien ha reducido significativamente la au- interna, tanto de Colombia como de Perú, la
tonomía política de ambos estados. El tema influencia doméstica de un poderoso actor
político en el que esta injerencia es más evi- internacional: las compañías multinaciona-
dente es el del tráfico de drogas. Desde la les. En Perú, el sector minero ha sido históri-
década de los ochenta, la imposición de una camente el de mayor presencia extranjera,
política antidrogas que enfatizaba el papel mientras que en Colombia han sido los sec-
de la oferta, se llevó a cabo a través del proce- tores bananero y petrolero. La influencia de
so de certificación y condicionalidad que las compañías multinacionales en los gobier-
Estados Unidos impuso en ambos países. La nos domésticos y su control de sectores im-
política norteamericana favoreció un tra- portantes en la economía de sus países "hos-
tamiento militar del problema, y significó pederos" pueden dar a éstas una injerencia
también un nuevo papel para los sectores significativa sobre los estados.
militares: recursos adicionales, entrenamien-
to y la implementación de nuevos progra- Desde la década de los setenta, las insti-
mas, aspectos que fueron dirigidos a las Fuer- tuciones financieras internacionales han
zas Armadas tanto de Colombia como de venido ejerciendo de manera creciente una
Perú. La introducción del Plan Colombia, influencia extraordinaria sobre el proceso
extendido posteriormente al Plan Andino, doméstico de elaboración de políticas en los
fue otro indicio de este enfoque (Bagley, 1989- países en vías de desarrollo. Esta influencia
1990:154-171; Tokatlian, 1998; Shifter, 2000). surgió como resultado de las crisis financie-
El dominio hegemónico de Estados Unidos ras que afectaron gran parte del tercer mun-
en el hemisferio y el alto nivel de impor- do hacia finales de la década de los setenta.
tancia atribuido al asunto de las drogas no El choque de los precios del petróleo en 1973
sólo hizo imposible para ambos estados la y 1979, el agotamiento del modelo de indus-
consideración de políticas alternativas, sino trialización por sustitución de importacio-
extremadamente difícil evitar la cooperación nes, y un sector público grande e ineficiente
en los programas diseñados por Washington. fueron algunos de los factores que desenca-
denaron esta crisis en América Latina, sien-
Es en el tema económico donde ambos do Perú uno de los primeros países que la
estados han evidenciado la vulnerabilidad experimentaron (Gonzáles de Olarte, 1991).
más grande. Los patrones de mercado, el En 1977, un serio balance de déficit de pagos
papel de los inversionistas extranjeros y la y de incapacidad para atender los pagos de
deuda externa han sido por lo general una la deuda desencadenó la visita de una comi-
fuente de debilidad del poder estatal en la sión del Fondo Monetario Internacional
arena internacional para los países en vías (FMI) a Lima, comisión que diseñó uno de
de desarrollo. Durante gran parte de su his- los primeros paquetes de austeridad de la
toria, Colombia y Perú han tenido un relati- región, en el que se incluyó una serie de metas
vo mercado abierto basado en la exportación monetarias y fiscales monitoreadas por esta
de productos primarios, siendo éste un mo- misma institución. Durante los inicios de la
delo económico que incrementa su vulnera- década de los ochenta, los pagos de la deuda
bilidad frente a los patrones del mercado, de Perú alcanzaron un 70% de sus ingresos
incluyendo el precio de, y la demanda por, de exportación, lo cual fue congruente con

10. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 53
el programa neoliberal instituido por la ad- sector agrícola como en el manufacturero.
ministración de Belaunde (1980-1985). Con Para 1999, Colombia sufrió la tasa de desem-
la elección de Alan García en 1985, la posi- pleo más alta en América Latina, una tasa de
ción de Perú frente a las organizaciones fi- crecimiento negativo del 5% y una marcada
nancieras cambió. Reduciendo unilateral- reducción en el gasto público. Este mismo
mente los pagos de la deuda a sólo un 10% año, Colombia suscribió su primer acuerdo
del ingreso de exportaciones, la administra- con el FMI, en el cual se establecieron objeti-
ción García pronto se vio desprovista de vos macroeconómicos específicos y se reor-
nuevos créditos, situación que empeoró por ganizó la creciente deuda externa del país
la dramática caída en las inversiones priva- (Ahumada, 2000). De esta manera, el estado
das extranjeras y la fuga de capitales. El colombiano comenzó a experimentar la debi-
esfuerzo de la administración García por de- lidad que traía consigo la reducción de recur-
safiar las instituciones financieras interna- sos económicos, así como la pérdida de auto-
cionales trajo consecuencias desastrosas para nomía política frente a los actores externos.
el estado, puesto que cayeron las rentas pú-
blicas y la peor crisis económica desde la dé-
cada de los treinta. CONTRAINSURGENCIA Y
DEBILIDAD ESTATAL
Hasta hace poco, Colombia trató de evitar
las vulnerabilidades financieras que habían Como Migdal (1988) ha señalado, una exten-
afligido a otros países en la región. Mientras dida debilidad estatal es expresión manifiesta
gran parte de Latinoamérica experimentó del subdesarrollo y por lo tanto no debe sor-
una crisis de la deuda, Colombia combinó la prender que, pese a que las trayectorias his-
estabilidad macroeconómica con un creci- tóricas específicas sean diferentes, Perú y
miento sostenido y una deuda externa baja. Colombia compartan, como países subdesa-
La conservadora política monetaria y fiscal, rrollados, esta característica común. Para un
acompañada de una continuidad en los pro- comparativista, los paralelos más útiles e in-
gramas y una gradual diversificación de las teresantes no involucran simplemente el
exportaciones, fueron medidas que ayuda- contraste entre similitudes o diferencias, si-
ron a Colombia a evitar los dramáticos giros no además el hecho de percibir cómo unas y
del desempeño económico de Perú y otros otras interactúan. De especial utilidad son
países de América Latina (Kalmanovitz, los contrastes entre alternativas políticas
1994). Sin embargo, para la década de los no- donde las condiciones institucionales o es-
venta, Colombia comenzó a experimentar al- tructurales son similares. Una comparación
gunas de las vulnerabilidades de otros países de las políticas contrainsurgentes de Colom-
en la región. La introducción de políticas bia y Perú ofrece, por lo tanto, una valiosa
neoliberales, que comienza en la administra- oportunidad para desarrollar un número de
ción Barco (1986-90) y continúa a lo largo de interpretaciones útiles. Si bien, ambas situa-
la década del noventa, rompió con el tradi- ciones involucran estados "débiles" que en-
cional gradualismo de la política económica frentan desafíos insurgentes, las políticas
colombiana. El impacto ha sido dramático. adoptadas son, en última instancia, muy di-
Las privatizaciones, la rápida apertura de la ferentes. Esta sección delineará los dos mo-
economía y el deterioro de la situación de delos de política adoptados por el estado para
seguridad, generaron una crisis tanto en el enfrentar los retos de los grupos insurgentes.

11. 54 • Colombia Internacional 52
Tanto en Colombia como en Perú las fuer- po, particularmente de helicópteros y armas
zas armadas encararon limitaciones signifi- livianas, un entrenamiento contrainsurgen-
cativas que no sólo impidieron una victoria te inadecuado, metas confusas e interpreta-
militar sobre las guerrillas, sino que además ciones contradictorias de la naturaleza de la
llevaron a un rápido crecimiento de las mis- insurgencia, así como una amplia estrategia
mas, tanto en número de combatientes como militar defensiva, y las relaciones tensas y
en presencia territorial. En Perú, Sendero hasta conflictivas con la población local que
Luminoso se expandió rápidamente más allá incluían abusos a los derechos humanos,
de su área inicial de operaciones en Aya- fueron algunos de los problemas que ambos
cucho, de tal suerte que tras ocho años del cuerpos militares encararon en la confron-
comienzo de la lucha armada, había desa- tación de los desafíos insurgentes13. Sin em-
rrollado "columnas" en todos los departa- bargo, la forma como ambos estados respon-
mentos del país, incluyendo las células ur- dieron a tal desafío varió considerablemente.
banas en los "pueblos jóvenes" de Lima. El
número de acciones, principalmente asesi-
natos, destrucción de infraestructura (torres
eléctricas, puentes, etc.) y bombas aumenta- El enfoque socio-céntrico:
ron en este período (DESCO, 1989). En Colom- abdicación y privatización
bia, el crecimiento de la insurgencia ha sido
aún más dramático, expandiéndose signifi- La respuesta del estado a la violencia insur-
cativamente más allá de las zonas tradicio- gente en Colombia puede caracterizarse
nales de operación. Para el año 2000, el go- como una respuesta de "abdicación y priva-
bierno calculaba que las FARC tenían más tización", un proceso en el cual actores esta-
de 16.000 combatientes, el doble del número tales suministraron el marco legal, la legiti-
de hombres estimado para mediados de la midad, el apoyo logístico y, en ocasiones,
década de 1990, y que el ELN tenía 4.500 com- armamento a actores sociales para combatir
batientes, cerca de 1.000 hombres más que a los grupos insurgentes. Comenzando en la
mediados de los noventa12. Las acciones de década de los sesenta, las presiones de las
la guerrilla, que van desde los secuestros y élites regionales confrontadas por los ataques
destrucción de infraestructura hasta ase- de la guerrilla llevaron al estado a adoptar la
sinatos y asaltos a cuarteles militares y de primera de una larga serie de normas y re-
policía, también se incrementaron dramá- gulaciones que permitían y fomentaban la
ticamente. Si bien el crecimiento de la insur- creación de organizaciones de autodefensa.
gencia tanto en Colombia como en Perú ha Como se señaló antes, Colombia tiene una
sido el resultado de una variedad de facto- amplia historia de grupos civiles armados,
res, en ambas instancias las Fuerzas Arma- pero el marco normativo existente es un ele-
das fueron incapaces de detener la rápida mento importante que ayuda a entender la
expansión de la insurgencia. La falta de equi- facilidad con que el estado cedió autoridad
12 Según cálculos de Rangel (1998:12) para mediados de los noventa, y 2000 según cálculos del Ministerio
de Defensa Nacional (2001:15-16).
13 Sobre Perú ver Tapia (1998) y Mauceri (1989). Sobre Colombia ver Rangel (1998), Dávila (1999:283-345).

12. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 55
a los actores privados. Si bien la relación es- La emergencia del narcotráfico en la dé-
pecífica entre las fuerzas de seguridad esta- cada de los ochenta tuvo un impacto dramá-
tales y las organizaciones paramilitares va- tico en el desarrollo de las fuerzas paramili-
ría en tiempo y en cada región, gran parte la tares. La creación por miembros del Cartel
relación es descentralizada e involucra ofi- de Medellín del grupo Muerte a Secuestra-
ciales de rango medio14. Una de las primeras dores (MAS) en 1981, para proteger la narco-
leyes que autorizaba la formación de auto- élite y a sus propiedades tanto de la resisten-
defensas fue expedida en 1968 (Ley 48) se- cia campesina como de los ataques de la
gún la cual estos cuerpos requerían de las guerrilla, cambió la naturaleza del fenóme-
Fuerzas Armadas para su organización y su- no paramilitar en Colombia. Debido a esta
pervisión15. Hacia finales de la década de los nueva fuente de recursos, los grupos para-
setenta, los grupos de autodefensa se expan- militares contribuyeron a la creación de nue-
dieron rápidamente, asumiendo un enfoque vas alianzas regionales, vinculando detrás
más ofensivo y "preventivo" frente a la in- de la violencia privada a sectores de las fuer-
surgencia, que incluía el asesinato de líde- zas de seguridad, cuadros de los partidos tra-
res campesinos y sindicales, activistas polí- dicionales, narcotraficantes y élites locales.
ticos de izquierda y periodistas. La estrategia Esta creciente conexión con narcotrafican-
más agresiva coincidió con la implementa- tes, así como la audacia y crueldad de las
ción, por parte de la administración Turbay masacres paramilitares palpables en la gue-
Ayala (1978-82), del Estatuto de Seguridad rra de exterminación librada contra la Unión
Nacional (Decreto 1723), que inauguró el Patriótica y una serie de masacres en Urabá y
período más represivo en la historia recien- Córdoba hacia finales de esta década, fue-
te de Colombia. Adelantadas tanto por las ron elementos que dieron pie a los primeros
Fuerzas Militares regulares como por los gru- intentos por deslegitimar las fuerzas para-
pos de autodefensa, a lo largo del país ocu- militares. Públicamente, el presidente Barco
rrieron múltiples desapariciones forzosas, llamó a estos grupos "bandas de criminales"
torturas y masacres. El Magdalena Medio se y más tarde, la Corte Suprema revocó la ley
convirtió en un blanco especial de la nueva de 1968 y otras regulaciones que autoriza-
ofensiva paramllitar. Por ser una fortaleza tra- ban su existencia (Meló, 1994:500).
dicional del Partido Comunista (con una pre-
sencia significativa de las FARC), el área de Pese a estos esfuerzos, las organizaciones
Puerto Boyacá fue testigo de una larga y paramilitares continuaron ocupando un rol
sediciosa guerra que terminó en la expul- central en la respuesta del estado a la violen-
sión de toda la presencia de grupos de iz- cia. A comienzos de la década de los noven-
quierda en la región (Medellín, 1990). ta surgió la organización de los Perseguidos
14 Si bien no todos los grupos de autodefensa evolucionan en organizaciones paramilitares, en efecto
muchas de las primeras autodefensas estaban conformadas por campesinos en contra de los grandes
terratenientes, éstas representan el mismo proceso de violencia privatizada. Además, desde finales de
los años setenta han estado ligadas de manera abrumadora al fenómeno paramilitar.
15 Meló (1994:489) señala que la ley fue promulgada al poco tiempo de que la Sociedad de Agricultores de
Colombia (SAC) solicitara que los terratenientes estuvieran en capacidad de conformar grupos de
autodefensa.

13. 56 • Colombia Internacional 52
por Pablo Escobar (PEPEs) con el propósito dida en que las FARC, en particular, realiza-
específico de localizar a Escobar y a sus aso- ban avances militares importantes en la dé-
ciados, justo en el momento en que el estado cada de los noventa y las Fuerzas Armadas
colombiano lo había declarado como una parecían incapaces de derrotar a la insur-
gran amenaza a la seguridad nacional16. Car- gencia, las AUC entraron al campo de bata-
los Castaño, quien posteriormente se con- lla e hicieron incursiones significativas. De
vertiría en líder de las fuerzas paramilitares, cualquier modo, la estrategia principal de
fue una figura clave en este grupo. Ciertos las fuerzas paramilitares tanto a finales de
rumores han ligado a los PEPEs tanto con los noventa como en años recientes, consis-
las fuerzas de seguridad de Colombia como tió en atacar a los sectores de la población
con la DEA. A lo largo de la década de los civil que a su juicio podían brindar, o po-
noventa los grupos paramilitares crecieron dían hacerlo potencialmente, apoyo a la gue-
dramáticamente y el estado colombiano, in- rrilla. No resulta sorprendente entonces que
cluidas las Fuerzas Armadas, demostraron, las fuerzas paramilitares, para el año 2000, se
en el mejor de los casos, una posición ambi- convirtieran en los más grandes violadores
valente frente a éstos. Entre 1993 y 1994 la de los derechos humanos en Colombia.
administración Gaviria autorizó la creación
de cooperativas de seguridad más conoci-
das como "Convivir" (Ley 62, Decreto 356), El enfoque estado-céntrico:
con lo cual una vez más se legitimaba la pri- reingeniería autoritaria
vatización de la seguridad. Si bien la admi-
nistración sostuvo que esta medida respon- El modelo contrainsurgente de "abdicación
día sencillamente a las necesidades de y privatización" adoptado en Colombia con-
seguridad de los ciudadanos y no al apoyo trasta fuertemente con el modelo seguido en
de las organizaciones paramilitares, resulta- Perú. Enfrentado al rápido crecimiento de
ba claro que dentro del contexto de la histo- la insurgencia y con una respuesta militar
ria reciente de violencia en Colombia, el es- inefectiva, Perú se movió en la dirección
tado estaba abdicando abiertamente su opuesta a la de Colombia. En vez de ceder y
derecho sobre el monopolio legítimo de la abdicar la autoridad del estado, la adminis-
fuerza (Cubides, 1999). Durante la década de tración Fujimori (1990-2000) intentó recons-
1990, el país fue testigo del más rápido creci- truir el poder estatal por medio de un proce-
miento de los grupos paramilitares (Vicepre- so de "reingeniería autoritaria", dotando a
sidencia de la República, 2000). Además, la las instituciones del estado con capacidades
creación de las Autodefensas Unidas de Co- y recursos suficientes para implementar una
lombia (AUC) en 1997, bajo el liderazgo de estrategia contrainsurgente altamente repre-
Carlos Castaño, les ha permitido a estos gru- siva. Como veremos más adelante, la estrate-
pos desarrollar un discurso nacional y pre- gia estaba basada en el apoyo de élites nacio-
sentar lo que parece ser no sólo una estrate- nales e internacionales, el gobierno civil y
gia militar, sino además una estrategia las fuerzas armadas, además de militares que
política, económica y aun social. En la me- habían intervenido por largo tiempo en la
16 El líder de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) Carlos Castaño, junto con su hermano Fidel,
ocuparon papeles de mando en este grupo.

14. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 57
arena política, creando una alianza civil- mente, fueron otorgados una serie de "po-
militar que sostuvo el régimen por una dé- deres especiales" a los militares, de los cua-
cada. Tres elementos permitieron la imple- les el más notable fue la expansión de la ju-
mentación de esta estrategia: nuevos poderes risdicción de los tribunales militares para
institucionales y recursos con los que se dotó juzgar civiles acusados por terrorismo. A las
al aparato de seguridad del estado que efec- fuerzas armadas también se les confirió la
tivamente lograron incrementar su presen- facultad de intervenir en los campus univer-
cia en la sociedad civil; restricciones implí- sitarios (violando su autonomía), así como
citas y explícitas a las normas e instituciones la capacidad para instaurar zonas de rastreo,
democráticas y, finalmente, una serie de po- áreas en las cuales los militares podían lle-
líticas económicas y sociales que intentaron var a cabo búsquedas casa por casa mientras
aumentar la penetración del estado en la so- bloqueaban un área, y, finalmente, el poder
ciedad civil. para detectar actividades guerrilleras asis-
tiendo a las rondas campesinas, patrullas de
Los presupuestos de las agencias de se- campesinos de las localidades, en coordina-
guridad del estado crecieron dramáticamen- ción con los militares18. El resultado de esta
te en la década de los noventa: el presupues- estrategia no sólo fue un aparato de seguri-
to del Servicio de Inteligencia Nacional dad con más poder, sino además una larga y
(SIN), según se dice, fue 50 veces más grande extensiva presencia del mismo en la socie-
en el año 2000 de lo que fue en 1990, y el dad civil.
presupuesto total de las Fuerzas Armadas
para el año 2000 representaba el 32% de todo A fin de llevar a cabo su estrategia, el ré-
el gasto estatal (lo cual contrasta con sólo un gimen de Fujimori identificó las normas e
13% de gasto en educación) (Rospigliosi, instituciones democráticas como impedi-
2000:201)17. Junto con los incrementos en los mentos para sus planes. El autogolpe de 1992
presupuestos, vinieron nuevos poderes y fue, en gran parte, un intento por socavar lo
misiones, particularmente después del que era percibido como un obstáculo para la
autogolpe de abril de 1992. El SIN expandió efectiva implementación de los planes con-
sus campañas "psico-sociales" a través de los trainsurgentes. Una serie de derechos demo-
medios, aumentando las intercepciones y cráticos, incluyendo el habeos corpus, fueron
seguimientos de las figuras de la oposición, restringidos o eliminados por decreto. La
y creando un grupo paramilitar especial Constitución de 1993 también debilitó los
(Grupo Colina) encargado de la eliminación controles institucionales sobre el poder eje-
de los simpatizantes de Sendero. cutivo, reduciendo la capacidad de vigilan-
cia del Congreso, restringiendo la autono-
En las Fuerzas Armadas, la estructura de mía judicial y acabando con el proceso de
promociones y presupuestos fue centraliza- descentralización iniciado en la década de
da en manos de la presidencia. Adicional- 1980. Además, la prensa fue también coopta-
17 El presupuesto para el año 2000 aparece en Caretas (2001:12).
18 A diferencia de los paramilitares o autodefensas de Colombia, las rondas se crearon exclusivamente por
campesinos, operando sólo a nivel local y sosteniendo lazos muy estrechos tanto con los comandantes
militares locales como con los políticos pro-Fujimori (con excepción de las rondas en Cajamarca,
quienes mantuvieron su autonomía política y operacional).

15. 58 • Colombia Internacional 52
da a través de sobornos, extorsión o repre- formas económicas con la situación de se-
sión. Periodistas, defensores de derechos guridad.
humanos y figuras de oposición fueron blan-
co de amenazas, detenciones ilegales y oca-
sionalmente, de violencia física. La perso- LA CONEXIÓN CRÍTICA: CONFIGURACIONES
nalización absoluta del poder dentro del ÉLITE-ESTADO
régimen y la represión de la oposición, ase-
guraron una crítica limitada y la implemen- ¿Cómo podemos explicar los diferentes mo-
tación ininterrumpida de las medidas con- delos contrainsurgentes adoptados en Perú
trainsurgentes. y Colombia, dado que en ambos casos el es-
tado ha tenido tradicionalmente capacida-
Un elemento final en la estrategia de des y recursos limitados? La hipótesis que
Fujimori fue el desarrollo de una serie de aquí sugiero es que la variable determinante
políticas económicas y sociales tendientes a para explicar esta diferencia radica en la na-
incrementar la penetración del estado en turaleza de las élites de los dos países, y par-
la sociedad civil así como a reducir las po- ticularmente sus relaciones con el estado y
sibilidades de las organizaciones sociales el régimen político. El modelo de "privati-
autónomas. Estas medidas estaban dirigi- zación" socio-céntrico de contrainsurgencia
das a incrementar y a asegurar la presen- instaurado en Colombia refleja la fragmen-
cia estatal en el terreno de la sociedad, tación de la élite y sus vínculos débiles con
desmovilizando los posibles desafíos a su el estado en general, y las Fuerzas Armadas
autoridad y aumentando la capacidad de en particular. En contraste, el modelo "auto-
llevar a cabo políticas del estado. Sumado a ritario" estado-céntrico adoptado en Perú
las políticas antes señaladas, el régimen ela- durante los noventa fue el resultado de una
boró y organizó un sistema clientelista para alianza civil-militar que forjaron las élites y
proveer servicios sociales que estaban direc- el aparato de seguridad, e indica cómo el
tamente ligados al Ministerio de la Presiden- estado ha sido visto tradicionalmente por las
cia. Aquellos programas sociales preexis- élites como el punto focal de poder político
tentes, los cuales habían estado ampliamente en el país.
controlados por partidos de izquierda, fue-
ron cooptados por el Ministerio, reducien- Existen cuatro elementos centrales, pro-
do los espacios políticos autónomos. La pios de la estructura de élites en Colombia,
reestructuración económica neoliberal, que favorece un enfoque socio-céntrico de
que incluía privatizaciones extensivas y contrainsurgencia. Primero, las élites de
una reducción tanto de los subsidios esta- Colombia tradicionalmente han tenido una
tales como del sector público, jugó un im- base económica heterogénea como reflejo
portante papel no sólo en la desmoviliza- de la diversificación productiva que expe-
ción de la sociedad civil sino además en rimentó el país en el siglo XX. El café, la
el incremento de la eficiencia del estado y industria, la minería, la ganadería y el pe-
de la economía. Un "estado pequeño y tróleo son algunas de las actividades econó-
fuerte" fue el lema de los reformadores micas en Colombia (aquí, también puede in-
neoliberales, quienes sostenían que un cluirse la narco-élite) y si bien existen
estado grande e "inflado" sería necesaria- importantes conexiones entre las élites
mente un estado débil, ligando así las re- involucradas en estas actividades, cada sec-

16. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 59
tor posee su propia estructura de élite y sus encuentran en cualquier parte de América
gremios19. Aunque se han presentado con- Latina. Además, existen al parecer algunas
flictos, éstos no han sido por lo general evidencias que señalan cómo las élites se
abiertos o violentos. Segundo, las élites en encontraban a salvo de los peligros del esta-
Colombia tienen un carácter e identidad do como un instrumento de poder político
profundamente regionales, ligadas a la acti- y cambio social. La rapidez con que fue re-
vidad económica específica de cada zona, movido el General Rojas Pinilla dado que
v.g. la ganadería en los departamentos de la había comenzado a desarrollar y a usar el
costa. La estructura social y la visión parti- estado para construir un proyecto político,
cular de la élite, en términos de su percep- indica la cautela con que las élites tradicio-
ción de la sociedad, la política y la econo- nales veían esta posibilidad20.
mía, varía considerablemente dependiendo
de las condiciones regionales o locales. Finalmente, un aspecto importante para
la comprensión de la preferencia de la élite
La base económica heterogénea y la di- por el modelo de "privatización" radica en
versidad regional de la élite de Colombia ha su histórico sentimiento antimilitarista. Des-
hecho históricamente difícil el planteamien- de el período de la independencia en ade-
to de un proyecto político común, y ha im- lante, las élites colombianas han tenido una
pedido el desarrollo de una clase hegemó- profunda desconfianza en las Fuerzas Arma-
nica con una visión de identidad nacional y das. Como lo señala Francisco Leal21, el siste-
un programa de modernización del estado ma bipartidista y la falta de regímenes mili-
(Palacios, 1986:91). Los conflictos intra-élite, tares contribuyeron claramente a estas
con un fuerte contenido regional, económi- acritudes. La distancia social entre las élites
co e ideológico, caracterizaron la política y los militares profundizó más esta descon-
Colombiana a lo largo del siglo XIX. Tanto fianza. La carrera militar nunca fue vista
estos conflictos como los acuerdos políticos como una marca de distinción social por las
que les pusieron fin, especialmente en el si- élites y el reclutamiento estaba generalmen-
glo XX, se llevaron a cabo en el terreno de la te restringido a las clases medias y bajas. Las
sociedad, involucrando ejércitos partidistas Fuerzas Armadas colombianas, ausentes de
privados y acuerdos de caballeros para divi- una participación directa en política por
dir el poder, con poco interés en utilizar el gran parte de los siglos XIX y XX, nunca
estado para algo distinto de la consecución desarrollaron una identidad institucional
de objetivos sectoriales o privados. El estado que girara alrededor de la construcción de
era una fuente de financiamiento para la nación, limitando la posibilidad de ejecu-
las iniciativas privadas o para políticas tar un proyecto político autónomo. El pro-
patronaje/clientelistas y no la fuente de ceso de profesionalización llegó relativamente
políticas económicas o sociales tarde a los militares de Colombia (sólo hasta
"desarrollistas" que se
19 Existen varios estudios de la estructura de las élites en Colombia, particularmente después de los
setenta. Ver por ejemplo, Colmenares (1977), Saenz R., (1992) y Palacios (1986).
20 Uno podría argumentar que las élites socioeconómicas, consciente de los peligros de un "estado
autónomo" limitaron a propósito las capacidades y recursos del estado como medida preventiva.
21 Ver el prólogo de Francisco Leal en Dávila (1998).

17. 60 • Colombia Internacional 52
1907), debido en parte al desinterés de las pocas excepciones, las organizaciones socia-
élites y a su larga historia de confianza en los les han sido marginadas, trayendo como re-
ejércitos partidistas privados, así como a la sultado el colapso de estos proyectos una vez
desconfianza frente a la posibilidad de un alcanzado el poder estatal, debido a la falta
establecimiento militar fuerte22. Si bien des- de un apoyo social sostenible.
de el fin del Frente Nacional los militares
han desarrollado crecientemente autonomía Segundo, la élite socioeconómica de Perú
en ciertas áreas, ésto se ha traducido en desa- es en buena medida una élite de Lima. En
fíos a las políticas presidenciales y no a los parte, esto es un legado del período colo-
intereses de las élites (Dávila, 1999). nial, cuando Lima era la capital del Virreinato
y concentraba no sólo el poder administrati-
Mientras las élites colombianas enfrenta- vo, sino además el poder eclesiástico, econó-
das a un estado débil y a desafíos insurgen- mico y social. Los españoles y posteriormente
tes, optaron por una estrategia de contrain- sus descendientes criollos prefirieron esta-
surgencia socio-céntrica, en Perú las élites blecerse en la costa, en vez de las zonas mon-
frente a estas mismas circunstancias optaron tañosas con población indígena y mestiza,
por un programa contrainsurgente estado- donde permanecen hasta hoy. Los cambios
céntrico. Varios factores facilitaron este de- socioeconómicos y demográficos del siglo
sarrollo. Primero, el estado en Perú ha per- XX sólo han acentuado esta concentración.
manecido en el centro de una vigorosa Muchas de las actividades industriales y fi-
contienda entre diferentes actores de la so- nancieras del país tienen lugar en Lima, que
ciedad con proyectos políticos alternativos. además concentra cerca de un tercio de la
Un fuerte desafío populista (APRA) y, desde población nacional. Con las élites socioeco-
los años sesenta hasta los ochenta, una po- nómicas establecidas en la capital, el escena-
derosa opinión pública de izquierda, ame- rio era propicio para desarrollar una fuerte
nazaron con usar el aparato estatal para im- relación mercantilista, en la cual las élites
plementar programas antí-élite. Durante el utilizaron sus influencias y contactos en la
régimen militar de Velasco, el estado no sólo estructura estatal centralizada para extraer
fue un agente de cambio sino además soca- privilegios, concesiones y monopolios de los
vó el poder político y económico de la élite, funcionarios de gobierno. El resultado fue
llevándose por delante a la oligarquía agra- una dinámica en la cual, para la élite, la es-
ria y regulando actividades económicas en tructura administrativa del estado constituía
otros sectores. Como resultado, el estado ha un importante escenario en el cual estable-
sido la principal arena de conflicto político cer y mantener contactos y vínculos, con
en el siglo XX, en la medida en que distintos miras a no perder sus privilegios frente a
proyectos políticos (populismo, socialismo, individuos o grupos rivales.
neoliberalismo, militares radicales) compi-
tieron por ganar el poder estatal e implemen- Finalmente, las Fuerzas Armadas en Perú,
tar sus programas. La debilidad de esta con excepción del periodo Velasco, tienen
aproximación a la política radica en que, con una estrecha y amplia relación con las élites
22 La mejor historia de las Fuerzas Armadas colombianas se encuentra en Leal Buitrago (1994).

18. Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 61
del país entorpeciendo, desde comienzos agrario, las cuales fomentaban a la vez una
del siglo XX, los desafíos populistas y socia- reconcentración de la tenencia de la tierra,
listas al orden político y socioeconómico. fueron vistas como necesarias no sólo para
Además, como se señaló antes, las Fuerzas atraer la inversión requerida, sino además
Armadas han jugado un papel crucial en la para debilitar zonas donde la izquierda era
construcción de una identidad nacional y tradicionalmente fuerte. El sector financie-
han definido para sí mismos el rol de "insti- ro apoyó completamente el autogolpe de
tuciones tutelares", esto es, instituciones que 1992 y los principales gremios permanecie-
representan la continuidad histórica de la ron como soportes del régimen a lo largo del
nación y se encuentran por encima de la "po- decenio de Fujimori, contribuyendo fuerte-
lítica", de los grupos civiles o de los partidos mente a los esfuerzos de reelección de éste
(Mauceri, 1989). Durante el siglo XX, el pe- en 1995 y en el 2000.
ríodo más largo de gobierno civil y demo-
crático ininterrumpido en Perú, fue de doce
años (1980-1992). Esta amplia historia de re- CONCLUSIONES
gímenes e intervenciones militares ha dado
paso a la visión, compartida tanto por los El preliminar análisis comparativo de los
miembros de las Fuerzas Armadas como por enfoques de contrainsurgencia en Colom-
sectores civiles, de que los militares no sólo bia y Perú aquí presentado, ha evidenciado
"personifican" la nación, sino son además el que es importante mirar más allá de la sim-
último arbitro de las disputas políticas. ple fortaleza o debilidad de las estructuras
estatales. Ambos países confrontaron grupos
Estos factores son cruciales para enten- insurgentes en expansión bajo condiciones
der la preferencia por el enfoque de "reinge- de debilidad estatal, una situación común al
niería autoritaria" adoptado en la década de subdesarrollo. Sin embargo, Colombia y
los noventa. Las élites jugaron un papel Perú desarrollaron formas muy diferentes de
crucial en el fomento del proyecto autorita- combatir la insurgencia. Mientras la estrate-
rio del régimen Fujimori, respaldando su gia de Colombia estaba claramente inclina-
esfuerzo por imponer el "orden" a través de da a un modelo socio-céntrico de "abdica-
políticas estatales autoritarias. El sector fi- ción-privatización", Perú eventualmente se
nanciero y los tecnócratas civiles ayudaron inclinó a un modelo estado-céntrico de "re-
al régimen a establecer contactos con las or- ingeniería autoritaria" diseñado para incre-
ganizaciones financieras internacionales que mentar las capacidades y recursos del esta-
proveían los créditos e inversiones necesa- do. La hipótesis fundamental en este artículo
rios, y también brindaban asistencia en la ha sido que la principal variable explicativa
planeación e implementación requerida para detrás de esta divergencia es la configura-
"estructurar" el estado alrededor de linea- ción de la estructura de élite, incluyendo su
mientos neoliberales. Cada uno de los mi- relación con el estado y el régimen político
nistros de economía durante el período y su habilidad para construir y llevar a cabo
Fujimori provenía del sector privado, y to- un proyecto político común (o hegemóni-
dos jugaron un papel crucial en la reforma co). En esencia, la experiencia histórica de
de la estructura estatal. Las reformas intro- estas dos diferentes élites configuró su rela-
ducidas en el sector laboral tendientes a re- ción con el estado y otros actores políticos,
ducir el poder de los sindicatos y del sector quienes a su turno generaron y/o limitaron

19. 62 Colombia Internacional 51
su habilidad para construir alianzas y adop- los cambios en los códigos legales, tal como
tar la visión necesaria para ocuparse de los fueron adoptados en Europa occidental en
desafíos insurgentes. la década de los setenta para tratar el terro-
rismo, son perfectamente razonables, siem-
Un aspecto final que es importante con- pre y cuando sean implementados sin la vio-
siderar al comparar estos dos modelos de lación de derechos humanos básicos y
contrainsurgencia es que pese a que uno vengan acompañados de suficientes medi-
(Perú) contribuyó a derrotar la insurgencia, das y controles para prevenir los abusos. Si
en ambos casos tales enfoques significaron hay alguna lección significativa de las expe-
trágicos costos para la población civil y las riencias colombiana y peruana en la lucha
instituciones democráticas. La situación de contra la insurgencia, es que debe trabajarse
derechos humanos en Colombia y Perú ha mucho más para reconciliar las demandas
sido la peor en el hemisferio occidental du- por contrarrestar los desafíos insurgentes
rante los períodos aquí considerados. Ma- con el mantenimiento de las normas e insti-
sacres, torturas, desapariciones forzadas y tuciones democráticas.
desplazamiento de poblaciones, son even-
tos comunes y ampliamente criticados en el
ámbito internacional. Tanto las leyes domés-
ticas como las convenciones internaciona- BIBLIOGRAFÍA
les han sido violadas rutinariamente por
fuerzas ligadas al estado. En ambas situacio- Ahumada, Consuelo. "Una década en revés". En
nes, las normas e instituciones democráticas Consuelo Ahumada (et.al). Qué esta pasando en
Colombia. Bogotá: El Áncora, 2000.
fueron socavadas en el esfuerzo por comba-
tir la insurgencia. El caso peruano es espe- Bagley, Bruce. "Dateline Drug Wars: Colombia, The
cialmente nefasto en la medida en que un Wrong Strategy". Foreign Policy, 1989.
régimen autoritario absoluto fue instituido, Cameron, Maxwell. Democracy and Authoritarianism
lo que condujo, además, a uno de los gobier- in Perú. New York: St. Martins Press, 1993.
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América Latina. Cotler, Julio. Clases, estado y nación en el Perú. Lima:
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cho que desear en tanto han socavado nor- Lost. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,
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mas e instituciones que supuestamente son
defendidas contra la insurgencia. En gran Cubides, Fernando. "Los paramilitares y su estrate-
parte, las experiencias de Colombia y Perú gia". En Malcom Deas y María Victoria Llórente
representan distorsiones de parrones y polí- (eds.). Reconocer la guerra para construir la paz.
Bogotá: Norma/Uniandes, 1999.
ticas que pueden ser implementadas con
miras a controlar los desafíos políticos y eco- Dávila, Andrés. El juego del Poder. Bogotá: Uniandes,
nómicos de la insurgencia. Si bien el con- 1998.
cepto de organizaciones de "autodefensa" Dávila, Andrés. "Ejército regular, guerra irregular:
es atrayente, su historia a lo largo del globo la institución militar en los últimos quince años".
muestra su conducción hacia grupos para- En Malcom Deas y María Victoria Llórente
militares, con las concomitantes atrocidades (eds.). Reconocer la guerra para construir la paz.
Bogotá: Norma/Uniandes, 1999.
a los derechos humanos. De igual manera,

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