....

1. A natureza jurídica do termo de
ajustamento de conduta
Thaiz Rodrigues Onofre
Publicado em 02/2011. Elaborado em 04/2010.
Página 1 de 2»
Há três entendimentos: ato de reconhecimento da ilicitude da conduta e compromisso
de adequá-la; figura híbrida, contendo negociação ou transação quanto às obrigações
acessórias; e verdadeira transação.
Abstract:The Terms of Adjustment of Conduct, which was included in art. 5, §
6 of the Law of Public Civil Action (Law No. 7347 of 24 July 1985) by art. 113 of the
Code of Consumer Protection (Law No. 8078 of 11 September 1990), is an important
tool for the judicial settlement of conflicts of interest or diffuse and collective rights,
whereby the legitimate governmental bodies of art. 5 of Law No 7347/85 may take the
offenders of these interests, the commitment to adjust their conduct to legal
requirements, through penalties, with the effectiveness of an extrajudicial execution.
The legal nature of that commitment generates important and controversial opinions,
and may the thoughts of the scholars are divided into three main groups: those who
think this is a legal act in the strict sense of recognition of the unlawfulness of the
conduct and commitment to make it suitable for land legal, those who argue that this is
figure hybrid containing negotiation or transaction as to ancillary obligations, and those
who understand self-care of a real transaction. The construction of a reasoned position
on the matter, which holds enormous practical importance when verifying the validity
and enforceability of the Terms of Adjustment of Conduct concluded, involves the
revisiting of the concepts of legal act, business law, contract and transaction brought
the introduction and general civil law. In developing the argument, some assumptions
must be fixed, as essential for the demarcation of the matter. First, it should stick to the
fact that the diffuse and collective rights are unavailable, impassive, so the transaction.
Second, public agencies makers of outstanding commitments are legitimate, as
permitted by art. 6, the final part of the Code of Civil Procedure, since it does not
securitize rights and interests that are, in fact, to the community. Thirdly, we must
recognize that in practical application, the terms of adjustment have been marked by
negotiation between the pactuantes with respect to time, place and manner of the
performance of their obligations. Fourthly, it is absurd to say that the violator of the law
has the right to sign the commitment, fleeing the lawsuit. Traveled this path and
disregard the question of the possibility or impossibility to apply the concepts of civil
law and civil procedure and individualistic to the classic likes of collective protection,
the Terms of Adjustment of Conduct emerges as a bilateral legal transaction holds a
specific requirement validity, namely, the non-waiver of the right or diffuse and
collective interests which constitutes its core.
Keywords: Legal Nature. Terms of Adjustment of Conduct. Diffuse rights.
Collective rights. Legal act in the strict sense. Obligation. Deal. Contract. Transaction.
Public Civil Action. Validity.
Resumo:

2. O Termo de Ajustamento de Conduta, que foi incluído no art. 5º, §6º, da Lei
da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985) pelo art. 113, do Código de
Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990), é relevante
instrumento para a solução extrajudicial de conflitos de interesses ou direitos difusos e
coletivos, mediante o qual os órgãos públicos legitimados do art. 5º, da Lei n. 7.347/85
podem tomar, dos infratores desses interesses, o compromisso de ajustarem suas
condutas às exigências legais, mediante cominações, com eficácia de título executivo
extrajudicial. A natureza jurídica desse compromisso gera opiniões importantes e
controversas, podendo os pensamentos dos estudiosos serem divididos em três
principais grupos: aqueles que pensam tratar-se de um ato jurídico em sentido estrito
de reconhecimento da ilicitude da conduta e compromisso de adequá-la ao
ordenamento jurídico; aqueles que defendem tratar-se de figura híbrida, contendo
negociação ou transação quanto às obrigações acessórias; e aqueles que entendem
cuidar-se de uma verdadeira transação. A construção de uma posição fundamentada
acerca da matéria, que guarda enorme importância prática quando da verificação da
validade e exeqüibilidade dos Termos de Ajustamento de Conduta celebrados, envolve
a revisitação dos conceitos de ato jurídico, negócio jurídico, contrato e transação
trazidos pela parte introdutória e geral do direito civil. No desenvolver do raciocínio,
algumas premissas devem ser fixadas, já que essenciais para o deslinde da questão.
Em primeiro lugar, deve ater-se ao fato de que os direitos difusos e coletivos são
indisponíveis, impassíveis, portanto, de transação. Em segundo lugar, os órgãos
públicos tomadores dos compromissos são legitimados extraordinários, na forma
permitida pelo art. 6º, parte final, do Código de Processo Civil, já que não titularizam
direitos e interesses que pertencem, em verdade, à coletividade. Em terceiro lugar, é
preciso reconhecer que, em sua aplicação prática, os termos de ajustamento têm sido
marcados pela negociação entre os pactuantes no que concerne ao tempo, modo e
lugar do cumprimento das obrigações assumidas. Em quarto lugar, é absurdo afirmar
que o infrator da ordem jurídica tenha o direito à celebração do compromisso, fugindo
à demanda judicial. Percorrido esse caminho e desconsiderada a questão prejudicial
da possibilidade ou impossibilidade de serem aplicados os conceitos do direito civil e
processo civil clássicos e individualistas à seara da tutela coletiva, o Termo de
Ajustamento de Conduta emerge como um negócio jurídico bilateral detentor de um
requisito específico de validade, qual seja, a irrenunciabilidade do direito ou interesse
difuso e coletivo que constitui seu cerne.
TEXTOS RELACIONADOS
 Termo de ajustamento de conduta (TAC) e seus limites
 Conciliação na fase judicial em defesa do consumidor
 Termo de compromisso ambiental: avanço ou retrocesso?
 Empresários agrários e TACs no Pará
 Termo de Ajustamento de Conduta pela Anatel
Palavras-chave: Natureza Jurídica. Termo de Ajustamento de Conduta.
Direitos difusos. Direitos coletivos. Ato jurídico em sentido estrito. Negócio jurídico.
Acordo. Contrato. Transação. Ação Civil Pública. Validade.

3. I - Introdução
O motor que propulsiona este estudo consiste na latente divergência existente
na doutrina e na jurisprudência acerca da natureza jurídica do Termo de Ajustamento
de Conduta (TAC), polêmica que parece variar entre dois extremos, quais sejam,
considerá-lo uma transação ou, de outro lado, uma forma de o infrator reconhecer a
ilegalidade de sua conduta e comprometer-se a adequar sua postura à lei, sem
prejuízo de todas as correntes intermediárias que foram desenvolvidas, conforme
demonstraremos a seguir.
O TAC está previsto de maneira esparsa em nosso direito positivo, tendo
especial lugar o art. 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85), que assim
dispõe, in verbis:
Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá
eficácia de título executivo extrajudicial.
Além desse artigo, que veicula a norma geral do termo em nosso
ordenamento jurídico, também podemos verificar a previsão legislativa do TAC no art.
211 do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), [01]
no art. 90 do Código
de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90), [02]
no art. 74, inc. X― não enfrentaremos,
neste momento, o fato de o artigo referir-se a "transações” ― e no art. 93, ambos do
Estatuto do Idoso (Lei n. 10.741/03), [03]
bem como no art. 53 da Lei Antitruste (Lei n.
8.884/94). [04]
Pode ser apontado, ainda, como uma referência, embora indireta, ao TAC o
art. 17, §1º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92), que veda
transações, acordos e conciliações nas ações de que trata. [05]
Da simples leitura legislativa, depreende-se que o Termo de Ajustamento de
Conduta é uma forma de ser solucionado um conflito de interesses e direitos
coletivos lato sensu ― sejam concernentes a meio ambiente, idoso, criança e adolescente,
proteção da ordem econômica, patrimônio público etc. ― sem socorrer-se da
prestação jurisdicional do Estado, por meio de um compromisso tomado do infrator da
ordem jurídica coletiva pelo órgão público legalmente legitimado.
Ocorre que a natureza jurídica desse ajuste, ou seja, em qual categoria lógica
da Ciência do Direito enquadra-se o instituto, é matéria polêmica e longe de ser
pacificada, mas que ousamos enfrentar neste trabalho.
Para tanto, é preciso expor e analisar, criticamente, as principais correntes
doutrinárias existentes no Brasil acerca do tema, bem como analisar alguns julgados
sobre o assunto, com a pretensão de, ao final, desenhar uma conclusão a respeito da
matéria, a qual possui relevantes e inegáveis aspectos práticos, sobretudo na atuação
do Ministério Público.
Os fundamentos que levaram à eleição dessa questão como fonte de
pesquisa científica passam pelo reconhecimento, em primeiro lugar, da existência da
chamada terceira dimensão dos direitos fundamentais, [06]
a qual adiciona, ao lado das
liberdades públicas e dos direitos sociais, os interesses e direitos transindividuais ou
metaindividuais como direitos fundamentais. O alcance e as formas de concretização
desses direitos de terceira dimensão geram várias celeumas, dentre as quais se
encontra a natureza jurídica do TAC.

4. Dessa forma, é de suma relevância definir-se em que consiste o TAC para
restar delimitado o que é passível de concessões recíprocas por parte de
compromitente e compromissário que o firmam e aquilo que não pode ser alvo de
negociação pelos órgãos públicos legitimados à propositura do termo, o que acaba por
desaguar na análise da própria validade do compromisso.
Cuida-se, portanto, de assunto relacionado à efetividade das tutelas coletivas
e sua forma de prestação não demandista, ou seja, extrajudicial.
Logo, o tema proposto, ao contrário do que possa parecer a priori, não se
cinge a uma discussão meramente acadêmica, mas reflete importantes implicações
práticas na atuação dos órgãos detentores de legitimidade para a celebração do TAC,
na validade dos Termos de Ajustamento de Conduta e no modo de execução desses
compromissos, o que, somado à ampla divergência doutrinária que cerca o assunto,
torna-se campo profícuo para o desenvolvimento do presente estudo.
II – A NATUREZA JURÍDICA DO TERMO DE
AJUSTAMENTO DE CONDUTA
2.1) Discussão bibliográfica
Há fatores que muito contribuem para a ausência de unanimidade no que
concerne à natureza jurídica do Termo de Ajustamento de Conduta.
Em primeiro lugar, o fato de os direitos difusos e coletivos pertencerem a uma
gama indeterminada ou determinável de pessoas que se difere do órgão público o
qual, cumprindo a missão constitucional ou legal que lhe foi atribuída, celebra o
compromisso. Noutro dizer, o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os
Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias e as fundações de direito
público (art. 5º, I, II, III e IV, Lei n. 7.347/85) [07]
atuam como legitimados extraordinários,
defendendo, em nome próprio, direito alheio (da coletividade), na forma como permite
o art. 6º, in fine, do Código de Processo Civil. [08]
Disso decorre um outro elemento que também colabora com a discussão: a
indisponibilidade dos direitos metaindividuais. Se os órgãos públicos não são os
titulares desses direitos, não podem deles dispor, ou seja, não têm o poder de
disposição que somente a titularidade e a propriedade concedem. [09]
Ademais, a
importância social desses direitos já lhes confere a característica da indisponibilidade.
Embasada nesses aspectos, foi edificada a corrente de pensamento que
parece ser majoritária no que diz respeito à natureza jurídica do TAC. Segundo essa
linha de estudiosos, o termo de ajustamento é o reconhecimento, ainda que tácito, por
parte do violador ou ameaçador dos direitos de terceira dimensão, da ilicitude de sua
postura e a promessa de, sob pena de sofrer cominações, adequar seu
comportamento à lei, tal como ocorreria se essa lei jamais tivesse sido agredida.
Desse modo, José dos Santos Carvalho Filho afirma que o TAC é o
reconhecimento implícito da ilegalidade da conduta e promessa de que esta se
adequará à lei. [10]

5. O brilhante administrativista aponta, ainda, enquanto argumento de reforço
para seu raciocínio, o fato de o art. 5º, §6º, da Lei n. 7.347/85, ao se referir ao TAC,
utilizar o verbo "tomar", e não "celebrar" o compromisso. Na visão do autor, isso
significa que o órgão público legitimado tem o dever de possibilitar o TAC, o que o
afastaria da noção de negócio.
Desse modo, a manifestação de vontade seria unilateral, na medida em que o
órgão público seria obrigado a propor o TAC, cabendo somente ao infrator da ordem
jurídica uma opção, qual seja a de assinar o compromisso ou submeter-se a uma
demanda judicial coletiva.
Coerentemente com sua linha de pensamento, Carvalho Filho ainda critica o
verbo "firmar" que foi utilizado no art. 14, da Resolução nº 23, de 17 de setembro de
2007, do Conselho Nacional do Ministério Público, [11]
vez que o órgão do Parquet não
se compromete a nada por meio do TAC, mas somente o infrator o faz. Assim, o MP
"toma" o compromisso, e não o "firma", na visão do autor. [12]
Arrematando, assevera José dos Santos Carvalho Filho:
Podemos, pois, conceituar o dito compromisso como sendo o ato jurídico pelo
qual a pessoa, reconhecendo implicitamente que sua conduta ofende interesse
difuso ou coletivo, assume o compromisso de eliminar a ofensa através da
adequação de seu comportamento às exigências legais.
A natureza jurídica do instituto é, pois, a de ato jurídico unilateral quanto à
manifestação volitiva, e bilateral somente quanto à formalização, eis que nele intervêm
o órgão público e o promitente. [13]
Em suma, Carvalho Filho entende que o TAC é um ato jurídico unilateral de
reconhecimento da ilicitude da conduta e promessa de readequá-la à lei por parte do
infrator do direito ou interesse difuso ou coletivo, sendo o órgão público legitimado
obrigado a possibilitá-lo e tendo o infrator a faculdade de aceitá-lo ou não.
Logo, nada pode ser renunciado por meio do TAC, uma vez que o termo deve
levar aos mesmos efeitos que seriam alcançados se o direito coletivo lato
sensu jamais tivesse sido agredido ou ameaçado de violação.
José dos Santos Carvalho Filho ainda critica a redação do art. 53, da Lei
Antitruste (Lei n. 8.884/94), vez que ela possibilitaria a existência de um título
executivo sem causa, posto que o termo de cessação previsto no dispositivo, na
dicção da lei, não importaria em reconhecimento da ilicitude da conduta, mas, por
outro lado, constituiria título executivo extrajudicial. [14]
Talvez por conta dessa
incongruência, a Lei n. 11.482, de 31 de maio de 2007, tenha alterado a redação do
artigo, suprimindo aquela ressalva.
A citada lei de 2007, diga-se, não somente deixou de prever a ressalva, como
também substituiu o verbo "celebrar" por "tomar" e deixou claro que o termo de
cessação pode ser tomado desde que sejam atendidos os "interesses protegidos por
lei". Ademais, trocou as "cláusulas" obrigatórias ― típicas de um contrato ― pelos
"elementos" obrigatórios do compromisso. Todas essas modificações são
inegavelmente tendenciosas para a tipificação do termo como um ato unilateral de
reconhecimento da ilicitude da conduta e compromisso de ajustá-la à lei, na maneira
como pretende a corrente de pensadores ora sob análise. [15]

6. O talentoso processualista capixaba Marcelo Abelha Rodrigues, concordando
com essa posição, assevera:
O que se quer por intermédio do CACEL [16]
é justamente obter um
comportamento que seja em tudo igual e coincidente com o comportamento
espontâneo que teria dada pessoa caso não tivesse desajustado a sua conduta às
regras de direito que foram por ela violadas. Há, pois, insitamente, um reconhecimento
do desajuste de conduta, porque a contrario sensu se compromete a um ajuste e
adequação do comportamento.
Por intermédio do compromisso, obviamente, não se dispõe do direito
material, e alguns motivos lógicos permitem que se chegue a esta conclusão.
Inicialmente, porque os adequados representantes não possuem legitimidade para
tanto. O direito é supra-individual, em muitos casos (nos difusos sempre) indisponível
e indivisível, o que impede que seja feita a sua alienação ou disposição por qualquer
de suas partes. O CACEL tem por objetivo muito claro adequar a conduta às
exigências legais, não realizando nada mais e nada menos do que deveria ser feito: o
ajuste de conduta. [17]
Ainda, comungando de igual pensamento, citem-se as palavras de Carlos
Roberto de Castro Jatahy:
Segundo doutrina majoritária no Direito Brasileiro, não se trata de nenhum
acordo, até porque não se pode admitir que o Ministério Público, na defesa de
interesses difusos e coletivos, realize transação com o causador do dano e ceda
parcela de um interesse que é público. Os legitimados não têm disponibilidade do
direito material lesado. [18]
Paulo Cezar Pinheiro Carneiro também segue essa linha de pensamento,
afirmando:
O compromisso de ajustamento de conduta funciona, à semelhança da
conciliação e transação, como verdadeiro equivalente jurisdicional, permitindo a
solução rápida e amigável do conflito, seja na fase pré-processual, hipótese em que
valerá como título executivo extrajudicial, seja no curso do próprio processo,
constituindo título executivo judicial.
O seu conteúdo representa o reconhecimento de uma obrigação legal a ser
cumprida, passando o cumprimento da mesma a ser um dever jurídico daquele que
propôs ajustar a sua conduta. Ela não se confunde com a transação que pressupõe
concessões recíprocas, que não ocorrem no compromisso de ajustamento de conduta.
Aliás, em tese, a transação somente seria cabível em sede de direitos coletivos e
individuais homogêneos, uma vez individualizados todos os interessados, que
obrigatoriamente deveriam aquiescer com as condições estabelecidas. [19]
Nessa visão, portanto, o TAC é um ato jurídico em sentido estrito de
reconhecimento da ilicitude da conduta e de comprometimento do infrator em adequá-
la à lei.
Há julgados que caminham nesse sentido, como o que abaixo segue
transcrito, da lavra da Sexta Turma do Egrégio Tribunal Regional Federal da 2ª
Região, ipsis litteris:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO AMBIENTAL.
COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. REQUISITOS DE VALIDADE.

7. DESNECESSIDADE DE ANUÊNCIA DE CO-LEGITIMADO PARA A AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ART. 5°, LEI 7.437/85.
1. Conteúdo, aos requisitos e aos limites do ajustamento de conduta. 2. A ação civil
pública constitui "o exercício do direito à jurisdição, pelo Ministério Público, entidade ou
pessoa jurídica em lei determinada, com a finalidade de preservar o patrimônio público
ou social, o meio ambiente, os direitos do consumidor e o patrimônio cultural, a ordem
econômica e a economia popular, ou de definir a responsabilização por danos que
lhes tenham sido causados". 3. O objetivo do compromisso de ajustamento de
conduta é readequar e conformar a conduta do degradador ou potencial
degradador ao ordenamento jurídico em vigor, afastando o risco de dano ou
recompondo os danos já causados. 4. Houve expressa limitação à legitimidade para
firmar o termo de ajustamento de conduta, eis que somente é atribuído tal poder aos
órgãos públicos co-legitimados ao ajuizamento da ação civil pública (e não a todos os
legitimados para ajuizamento da ação civil pública). Buscou a lei evitar que
determinadas pessoas jurídicas (notadamente as de direito privado) pudessem firmar
compromisso de ajustamento de conduta com os potenciais ou efetivos degradadores,
ainda que presentes os requisitos exigidos para a propositura da ação civil pública,
como no exemplo das associações. Como se trata de acordo em sentido estrito,
tendo como objeto direitos e bens indisponíveis, é perfeitamente legítima e
constitucional tal limitação. 5. Não há, efetivamente, exigência da concordância de co-
legitimado para a ação civil pública no que tange à homologação judicial do
compromisso de ajustamento de conduta. 6. A única possibilidade de,
eventualmente, não ser confirmada a homologação judicial do compromisso de
ajustamento de conduta ocorrerá quando não houver adequação do acordo à
reparação ou prevenção efetiva do dano ao interesse difuso ou coletivo (como
no exemplo do meio ambiente), com a necessidade de suprimento ou reparação
do compromisso. 7. Na eventualidade de o Apelante conseguir reunir elementos
comprobatórios da danificação de curso d'água na localidade, a circunstância de ter
sido homologado o compromisso de ajustamento de conduta não será obstáculo ao
ajuizamento de ação civil pública. O certo é que, no âmbito desta ação civil pública,
todas as medidas possíveis, no contexto das circunstâncias verificadas e provadas,
foram adotadas e previstas no termo de ajustamento de conduta. 8. A expressão
"ajustamento de conduta", tal como empregada pelo legislador ao se referir ao
TAC, é emblemática, eis que "o instituto se propõe unicamente a fazer com que
as pessoas físicas e jurídicas possam se adequar ao que determina a
legislação". 9. Daí a impossibilidade de se confundir o compromisso de
ajustamento de conduta com a transação, este instituto típico do Direito Civil,
relacionado aos interesses disponíveis. 10. Apelação conhecida e improvida. [20]
Além de deixar induvidosa a posição adotada pelo órgão colegiado, o aresto
acima citado afirma ser possível até mesmo complementar ou aditar o TAC se este
não tiver sido suficiente para reparar integralmente a ordem jurídica metaindividual
violada.
Paralelamente a esse entendimento dominante, há correntes intermediárias
que, embora sejam comuns no que diz respeito à impossibilidade de renunciar-se total
ou parcialmente ao direito metaindividual e à possibilidade de serem negociadas as
obrigações acessórias do TAC, variam no que concerne à natureza que atribuem ao
compromisso de ajustamento, ora apontando que se cuida de negócio jurídico, ora que
a parte conciliável do ajuste constitui uma verdadeira transação.
Hugo Nigro Mazzilli, como prócere dessa posição, afirma que o termo de
ajustamento é um ato administrativo negocial, in verbis:

8. Embora tenha o caráter necessariamente consensual, o compromisso de
ajustamento não tem a natureza contratual, típica do Direito Privado, nem chega a ser
propriamente uma transação de Direito Público. Trata-se, antes, de concessão
unilateral do causador do dano, que acede a ajustar sua conduta às exigências legais,
sem que o órgão público que toma seu compromisso esteja a transigir em qualquer
questão ligada ao direito material, até porque não o poderia fazer, já que, em matéria
de interesses transindividuais, o órgão público legitimado e o Estado não são titulares
do direito lesado.
Apesar de não ser contrato, o compromisso tem natureza consensual, ou
seja, é ato administrativo negocial, porque, se de um lado o causador do dano se
obriga no campo do direito material, de outro lado o administrador aceita a solução.
Mas, ao contrário de uma transação vera e própria do direito civil, na qual as partes
transigentes fazem concessões mútuas para terminarem o litígio, já na área dos
interesses transindividuais temos o compromisso único e exclusivo do causador do
dano (compromitente), que acede voluntariamente em ajustar sua conduta de modo a
submetê-la às exigências legais, sob cominações ajustadas no próprio termo (objeto).
De sua parte, o órgão público legitimado que toma o compromisso (compromissário)
não se obriga a conduta alguma, exceto, como decorrência implícita, a não agir
judicialmente contra o compromitente em relação àquilo que foi objeto do ajuste,
enquanto este venha a ser cumprido, exceto se sobrevier alteração da situação de fato
(cláusula rebus sic stantibus implícita), ou se o caso envolver interesse público
indisponível. [21]
Em sua visão, portanto, o compromisso é unilateral sob o aspecto do direito
material, vez que o órgão público somente se compromete processualmente, no
sentido de não propor a demanda judicial enquanto estiverem sendo cumpridas as
condições ajustadas no TAC. O ameaçador ou violador do interesse ou direito coletivo
é que se vincula materialmente por meio do termo. [22]
Se, entretanto, até este ponto a posição de Mazzilli coincide com a corrente
predominante abordada supra, o processualista alerta para um outro aspecto não
enfrentado por aqueles doutrinadores, qual seja a possibilidade de serem negociadas
as obrigações acessórias do Termo de Ajustamento de Conduta, como tempo, modo e
lugar do cumprimento da obrigação assumida pelo agressor do direito.
Diz o referido autor:
O tomador do compromisso de ajustamento, em troca da obrigação assumida por
parte do causador do dano, não pode dispensar, renunciar ou mitigar outras
obrigações legais do compromitente; pode, entretanto, estipular termos e condições
de cumprimento das obrigações (modo, tempo, lugar etc.). [23]
Outrossim, Mazzilli faz analogia com os instrumentos de rescisão e revisão
dos negócios jurídicos privados para possibilitar a alteração e ruptura do TAC, bem
como defende que o compromisso pode ser rescindido por erro, dolo e coação, ou
seja, pelos vícios de consentimento que podem macular a transação (art. 849 do
CC). [24]
Ademais, afirma que o infrator poderia alegar, na via judicial, impossibilidade
absoluta e onerosidade excessiva do termo, baseado na teoria da imprevisão dos
contratos.
Infere-se, dessas afirmações, que Mazzilli coloca-se numa posição de
penumbra, vez que afasta do TAC, peremptoriamente, a natureza de transação, a qual
exige que os direitos em jogo sejam privados e patrimoniais, bem como a possibilidade
de mitigar o direito transindividual violado ou ameaçado, mas, por outro lado, afirma

9. ser possível conciliar acerca das obrigações acessórias e aplicar, por analogia,
institutos típicos dos contratos.
Geisa de Assis Rodrigues também se põe em posição intermediária ao tentar
determinar a natureza jurídica do Termo de Ajustamento de Conduta.
Primeiramente, a autora preocupa-se em diferenciar o gênero conciliação de
uma de suas espécies, a transação, para deixar claro que o TAC é uma forma de
conciliação diversa da transação, já que esta é destinada a pôr fim a conflitos
envolvendo interesses patrimoniais e privados.
Assim difere os institutos:
A transação tem as seguintes características fundamentais: a) a existência de
concessões recíprocas, o que pressupõe a possibilidade de alienação do direito, e de
disponibilidade do mesmo; b) segundo o artigo 841 do novo Código Civil, que reproduz
os mesmos termos do revogado artigo 1.035, tem por objeto direitos patrimoniais de
caráter privado; c) tem como função evitar o surgimento de um litígio ou lhe pôr fim.
Teremos a oportunidade de revisitar essa questão quando discutirmos a natureza
jurídica do ajustamento de conduta, mas pode-se desde já deixar evidenciada a
impossibilidade da transação para a solução negociada dos direitos transindividuais.
Mesmo que se utilize o rótulo "transação", transação não há.
A conciliação é um instituto mais abrangente do que a transação. Na verdade
a transação é um dos seus resultados possíveis, assim como a renúncia de quem tem
a pretensão do direito e o reconhecimento do direito por quem poderia oferecer
resistência. Podemos considerar a conciliação como uma forma de solução de
conflitos, com uma lógica própria, que privilegia a participação ativa das partes
litigantes. Esse modo de proceder no qual as partes contribuem para a definição da
controvérsia é o seu traço característico, que distingue a conciliação das formas
adjudicatórias de resolução de conflitos. O caminho para se chegar ao resultado
conciliatório passa necessariamente pela negociação. Entendida esta como
entabulação de um diálogo, é uma comunicação bidirecional sobre os pontos de
vista de cada parte e a melhor forma de compor os interesses em jogo. [25]
A seguir, a autora aponta as peculiaridades dos acordos envolvendo direitos
transindividuais, ipsis litteris:
Basicamente, o regime peculiar da solução extrajudicial dos conflitos envolvendo
direitos transindividuais pode se resumir a duas regras que devem necessariamente
ser observadas, sendo a primeira relacionada à ausência de renúncia e de concessão
do direito em jogo, e a segunda no sentido da observância de um sistema que garanta
que a vontade manifestada coincida com os interesses dos titulares do direito, seja
através da consulta efetiva dos interessados, seja através da presunção de que
órgãos públicos poderão adequadamente representar os direitos da coletividade. [26]
Noutras palavras, Geisa salienta ser possível a conciliação envolvendo
direitos coletivos lato sensu, desde que não seja enquadrada na espécie transação.
Ademais, essa conciliação deve ser limitada, já que o direito material difuso ou coletivo
não pode ser renunciado e o órgão que concilia deve representar adequadamente os
interesses dos titulares do direito, adequação esta presumida por lei ou conquistada
mediante a consulta direta dos interessados. Logo, o TAC seria um equivalente
jurisdicional, posto que capaz de resolver conflitos de interesses por meio da
autocomposição. [27]

10. No que concerne à natureza jurídica do termo de ajustamento, indica a autora
que a maior parte da doutrina afirma ser o TAC uma transação limitada, somente
havendo concessões quanto ao modo, prazo e lugar do cumprimento da obrigação,
com o que discorda, vez que isso configuraria um enorme malabarismo exegético para
compatibilizar a indisponibilidade dos direitos transindividuais e sua
extrapatrimonialidade com os requisitos da transação, findando praticamente por
descaracterizá-la. [28]
Por isso, declara sua posição dizendo que o TAC não pode qualificar-se como
transação, até porque a transação é entendida, atualmente, como uma espécie de
contrato, e os contratos envolvem uma operação econômica. Como a essência do
TAC é extrapatrimonial, ele não constitui um contrato, quiçá uma transação. O TAC
serve para reparar ou prevenir um dano, e não para fazer circular riquezas.
Logo, sintetiza seus pensamentos com os seguintes dizeres:
Repise-se que não há no ajustamento de conduta, e é isso que é fundamental, a
existência de concessões recíprocas. O obrigado se compromete a cumprir uma
conduta, que pode ter um conteúdo variado, consubstanciando uma obrigação de não
fazer, de fazer, de entregar coisa, de reparar, ou evitar um dano. Esse é o
reconhecimento fundamental do compromisso de ajustamento de conduta, ou seja, a
aceitação de que se deve adotar um determinado comportamento para que seu agir
atenda às exigências legais. Por isso é que esse reconhecimento quase sempre está
baseado numa compreensão, implícita ou explícita, da irregularidade do agir pretérito
ou vindouro, e a necessidade de se assumir uma conduta compatível com a
legalidade.
O órgão público que toma o ajuste de conduta, contudo, não pode ceder
quanto ao conteúdo do direito transindividual, posto que a tutela extrajudicial quanto
ao cerne do direito deve ser a mesma que seria obtida em uma eventual demanda
judicial. (...) Reputamos, assim, que a flexibilização das condições de prazo, modo e
lugar do adimplemento da obrigação não está na esfera da transação, mas sim da
negociação, que deve ser pautada pelo atendimento aos fins e princípios que incidem
sobre a matéria. [29]
Geisa define o TAC, pois, como um negócio jurídico, vez que as
manifestações de vontade do obrigado e do órgão público são essenciais à celebração
do ajuste. Embora os efeitos mais relevantes do TAC estejam previstos na lei, o que o
aproxima de um ato jurídico, as partes pactuantes contam com uma margem de
liberalidade para declarar a vontade na celebração e para definir a forma do
ajustamento da conduta à lei.
Quanto à liberdade do órgão público legitimado, a doutrinadora assevera que
ele detém certo grau de discricionariedade, ou seja, pode fazer um juízo de
oportunidade e conveniência acerca da medida mais adequada a ser tomada no caso
concreto, se o ajuizamento de uma demanda judicial ou se a proposição de um TAC,
posto não haver um direito do obrigado à celebração do ajuste, embora, havendo os
pressupostos autorizadores dessa forma de composição extrajudicial do conflito, ela
deva ser preferida. [30]
Conclui, portanto, cuidar-se o compromisso de um negócio jurídico bilateral
diverso do contrato. Bilateral porque imprescindível a existência de dois pólos na
relação jurídica. Diferente do contrato por não possuir como núcleo um direito
patrimonial. [31]

11. Emerson Garcia também se situa numa posição mediana, embora discorde,
em parte, de Geisa de Assis Rodrigues, já que, para o autor, o termo de ajustamento
é, simultaneamente, um ato de reconhecimento da ilicitude da conduta, sem
possibilidades de transação ― naquilo que diz respeito à obrigação principal ― e uma
transação na parcela que concerne às obrigações acessórias, não vislumbrando,
nesse entendimento, qualquer esforço exegético descabido.
Afirma o referido Promotor de Justiça fluminense:
A doutrina majoritária costuma afastar a tese de que o termo de compromisso de
ajustamento de conduta tem a natureza jurídica de transação, pois não seria dado aos
legitimados à sua celebração transigir com aspectos materiais do interesse público, de
feição reconhecidamente indisponível. O raciocínio, embora correto, não afasta a
constatação de que é divisada uma verdadeira transação em relação a aspectos
periféricos ao direito material lesado, ensejando o surgimento de obrigações jurídicas
acessórias para o pactuante (v.g.: prazo para cumprimento do termo e valor da multa
fixada). O termo, assim, assume uma feição híbrida: no que diz respeito ao direito
material, atua como mero ato de reconhecimento de uma obrigação preexistente e que
pode vir a ser reconhecida por sentença judicial (v.g.: o dever jurídico de reflorestar
uma área, de cessar uma prática comercial abusiva etc.), quanto aos aspectos
periféricos, consubstancia uma verdadeira transação. [32]
A definição da natureza jurídica do Termo de Ajustamento de Conduta é tão
relevante que o cabimento do compromisso em matéria de improbidade administrativa
varia de acordo com a natureza que se atribua ao ajuste, já que o art. 17, §1º, da Lei
de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92) veda a transação, o acordo e a
conciliação nas ações de que cuida. [33]
Desse modo, somente se o TAC for entendido
como uma transação, um acordo ou uma conciliação que estará vedado em matéria
de improbidade administrativa.
Neste ponto, Emerson Garcia segue uma posição minoritária, segundo a qual
cabe o compromisso nos casos de improbidade, já que o TAC não é uma transação,
nem um acordo, nem uma conciliação. O ajustamento seria incabível somente para
livrar o agente ímprobo das sanções legais, in verbis:
É importante não confundir a medida que busque elidir a aplicação das
sanções a que está sujeito o agente, o que é terminantemente proibido, com aquela
que persiga a adequação do comportamento do agente público à ordem jurídica,
impedindo ou evitando que novos ilícitos sejam praticados. [34]
Ainda analisando os entendimentos intermediários acerca da natureza jurídica
do TAC, Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr. asseveram:
Pelo compromisso de ajustamento de conduta, não se pode dispensar a
satisfação do direito transindividual ofendido, mas, tão-somente, regular o modo como
se deverá proceder à sua reparação. [35]
Por sua vez, Roberto Senise Lisboa afirma que o Termo de Ajustamento de
Conduta é um acordo equivalente a um negócio jurídico bilateral e constitutivo, ou
seja, que não somente declara direitos, como também cria, altera ou extingue relações
jurídicas.
Afirma o estudioso:

12. O termo de compromisso possui natureza equivalente ao acordo extrajudicial,
qual seja, a de negócio jurídico que tem por fim adquirir, modificar ou extinguir direitos.
Trata-se de ajustamento ou acordo do qual o Ministério Público poderá vir a ser parte,
representando interesses difusos ou coletivos de terceiros de qualquer espécie. [36]
Lisboa também sublinha a possibilidade de negociação das obrigações
periféricas:
Não se concebe qualquer transação sobre o direito difuso ou o coletivo em si,
mas é possível a formulação de dispositivos acerca da cessação da atividade danosa
ou da reparação do prejuízo, no que diz respeito ao tempo, modo e lugar da obrigação
assumida pelo agente do evento, no termo de ajustamento (a maneira de implantação
do interesse tutelado). [37]
Na jurisprudência, há arestos que destacam a necessidade de acordarem o
órgão público legitimado e o infrator, mediante manifestação convergente de vontades,
o que aproxima a natureza jurídica do TAC à de um negócio jurídico bilateral, ao
menos no momento de sua celebração, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA
DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. FUNDAMENTAÇÃO
RECURSAL DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO
AMBIENTAL. TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA (ART. 5º, § 6º, DA LEI 7.347/85).
TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. PRECEDENTES DO STJ. AUSÊNCIA DE
ASSINATURA DO MEMBRO DO PARQUET. DEFEITO FORMAL CONFIGURADO.
IMPOSSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO DA VIA EXECUTIVA. RECURSO ESPECIAL
PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA PARTE, DESPROVIDO. [...] 3. Na hipótese
examinada, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuizou ação de
execução de obrigação de fazer contra o recorrido, em decorrência de
descumprimento de cláusulas de termo de compromisso de ajustamento de conduta
firmado entre os litigantes em decorrência de dano ambiental. O executado apresentou
exceção de pré-executividade, na qual alegava, entre outros tópicos, a ausência de
assinatura do representante do Ministério Público no termo de ajustamento de
conduta. Por ocasião da sentença, o Juízo Singular julgou procedente a referida
exceção a fim de extinguir a execução, o que mantido pelo Tribunal de origem. 4. A
orientação consolidada deste Tribunal Superior reconhece que o compromisso de
ajustamento de conduta previsto no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/85 constitui título
executivo extrajudicial. 5. Nesse sentido, os seguintes precedentes: REsp 327.023/DF,
2ª Turma, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJ de 23.5.2006; REsp 443.407/SP,
2ª Turma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ de 25.4.2006; REsp 440.205/SP, 3ª
Turma, Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJ de 13.6.2005. 6. Assim, é
manifesta a conclusão no sentido de que o compromisso de ajustamento de
conduta como espécie de título executivo extrajudicial exige, para o
reconhecimento de sua validade, a presença de requisitos, entre os quais a
expressa manifestação de vontade do órgão público que formalizou o
compromisso que fica exteriorizado pela assinatura do compromitente. Portanto,
a ausência de assinatura do representante do Ministério Público que formalizou
o termo de ajustamento de conduta constitui requisito formal indispensável que
afasta a natureza executiva do referido instrumento. 7. Recurso especial
parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido. [38]
DANO AMBIENTAL – DEMOLIÇÃO DE OBRACLANDESTINA - ÁREA DE
PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – REFLORESTAMENTO – TERMO DE AJUSTE DE
CONDUTA SEM ANUÊNCIA DO IBAMA – LEI 7.347/85 – HOMOLOGAÇÃO
JUDICIAL. 1- Trata-se de apelação cível interposta pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO

13. MEIO-AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA (assistente
litisconsorcial do autor) contra sentença proferida nos autos da ação civil pública
ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de ANTÔNIO PAULO DE
REZENDE CABRAL, objetivando a demolição das construções que interferem na área
de preservação permanente, isto é, as localizadas a menos de 30 (trinta) metros das
margens do Ribeirão do Cemitério, e etc. 2 - Movido pelo interesse de salvaguardar o
direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o Ministério Público
Federal celebrou um Termo de Ajuste de Conduta com o réu, o qual fora devidamente
homologado pelo juízo a quo. Todavia, o IBAMA insurge contra a homologação deste
acordo aduzindo que a juíza de 1° grau não poderia fazê-lo sem sua concordância.
Ora, não há razão para prosperar a irresignação do IBAMA, já que lei alguma, nem a
Lei 6.938/81 invocada, inquina de nulo em TAC por ausência de anuência do IBAMA.
3 - Inicialmente porque a vasta legislação brasileira dirigida à proteção do meio-
ambiente, citada inclusive em grande parte no recurso de apelação desta autarquia,
notadamente a Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente,
e a Lei 7.347/85, que prevê o compromisso de ajustamento de conduta, não traz como
requisito para celebração de acordo com o causador do dano a anuência do IBAMA. 4
-Desta maneira, acredito que a ausência de concordância do IBAMA com o TAC
acostado aos autos não é motivo para impedir a homologação judicial do mesmo, já
que o acordo atende ao interesse público. 5 - Derradeiramente, tenho que somente
uma ilegalidade efetiva do acordo teria o condão de desconstituir a sentença
homologatória. Sobre este ponto se discorrerá adiante. 6 - Sendo o TAC uma
manifestação convergente de vontades para assegurar a saúde do meio
ambiente, verifica-se que os requisitos para sua validade foram preenchidos in
casu, quais sejam, manifestação volitiva do MPF e do causador do dano
dirigidas a estabelecer ações ou omissões que assegurema preservação
ambiental. Com efeito, restou provado que apesar do réu ter construído em área de
preservação ambiental, o mesmo se submeteu prestativamente ao projeto de
reflorestamento, comprometeu-se a não construir perto dos cursos d''água e angariou
melhorias ecológicas ao local, conforme o depoimento do engenheiro florestal do
IBAMA colhido em audiência. Por outro lado, como bem salienta o MPF, em suas
contra-razões, o acordo celebrado possui objeto mais amplo do que o veiculado
na inicial. 7 - Por todas essas razões, conclui-se que com o TAC foi assegurada
a solução mais positiva para o meio-ambiente, além de desafogar o Poder
Judiciário. Por certo, não se alcançaria melhor resposta com a demolição da casa já
construída, ao revés, os fatos provam que o apelado foi bastante eficaz na submissão
aos termos do acordo corroborando com a defesa pelo direito constitucionalmente
garantido. 8 – Recurso conhecido e desprovido. [39]
Finalmente, no outro extremo da discussão bibliográfica sobre o assunto
estão aqueles que defendem ser o TAC uma verdadeira transação, posição esta
manifestamente minoritária.
Dentre seus adeptos, destaca-se João Bosco Leopoldino da Fonseca, que se
dedicou, em especial, ao estudo do termo de cessação previsto no art. 53 da Lei
Antitruste. [40]
Segundo o referido jurista, o termo de cessação seria uma transação, com
concessões recíprocas, na medida em que o Conselho Administrativo de Defesa
Econômica (CADE) se comprometeria a não mais investigar a conduta do agente
econômico, ao passo que este se comprometeria a cessar aquela prática suspeita de
abusividade.
Referindo-se à redação antiga do art. 53 da Lei Antitruste, antes da alteração
ocorrida em 2007 por meio da Lei n. 11.482, assim afirmava o autor sobre o assunto:

14. A criação legal do "compromisso de cessação" deixa no âmbito da incerteza a
infringência contra a ordem econômica. Este compromisso se insere no instituto
jurídico da transação, previsto nos artigos 1025 a 1036 do Código Civil. [41]
As
características da transação se evidenciam como um acordo, que se manifesta com o
propósito de extinguir um litígio, em que existe uma reciprocidade de concessões e
em que permanece inequívoca a incerteza quanto ao direito das partes.
Na verdade, diferentemente do acordo no âmbito civil, aqui ocorre um acordo
entre a autoridade encarregada de investigar e o representado cuja atividade
econômica se analisa. Com esse acordo se extingue ou paralisa a investigação,
havendo reciprocidade de concessões: a autoridade não investiga mais e o
representado paralisa a prática de atos que geraram suspeitas de infração contra a
ordem econômica. O elemento da incerteza, de dúvida, está presente porque nem a
autoridade nem o representado têm segurança sobre o desfecho da investigação, que
poderia confirmar a existência de infração, mas poderia também afastar essa
hipótese. [42]
João Bosco Leopoldino da Fonseca ainda faz uma analogia entre o termo de
cessação da Lei n. 8.884/94, seu objeto de estudo, e o compromisso de ajustamento
do art. 5º, §6º, da Lei n. 7.347/85. [43]
Parece, assim, entender como transação todo
TAC, ainda que verse sobre direitos transindividuais não relacionados à defesa da
ordem econômica.
Defendendo ser o compromisso uma transação, também se encontra Patrícia
Miranda Pizzol, [44]
para quem a casuística, ou seja, os valores em colisão em cada
caso concreto que se apresente, pode determinar a renúncia, ainda que parcial, do
direito metaindividual, como no caso, por exemplo, de a reparação integral de um dano
ambiental poder levar a pessoa jurídica infratora à falência, situação em que a
reparação parcial do dano por meio de um TAC seria válida, mantendo-se, dessa
forma, a função social da empresa.
Essas as principais vozes dissonantes a respeito da natureza jurídica do TAC.
2.2) DEFINIÇÃO CIENTÍFICA DO PROBLEMA
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) surgiu no Brasil no contexto
histórico da Constituição de 1988 (CR/88), época em que já havia uma sociedade de
massas que, entretanto, carecia de uma regulamentação de seus direitos
transindividuais.
Por tal motivo, o art. 48 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT) [45]
trouxe a ordem para a elaboração de um Código de Defesa do Consumidor
(CDC), o qual, entretanto, sobreveio tardiamente, somente em 1990, acrescentando à
Lei da Ação Civil Pública, por meio de seu art. 113, o art. 5º, § 6º, que prevê o TAC. [46]
Antes disso, pode ser apontado como precursor do TAC o art. 55, parágrafo
único, da antiga Lei dos Juizados de Pequenas Causas (Lei n. 7.244/84), que
dispunha:
Valerá como título executivo o acordo celebrado pelas partes, por instrumento
escrito, referendado pelo órgão competente do Ministério Público.

15. Segundo Hugo Nigro Mazzilli, foi através da necessidade constatada pelos
promotores de justiça no atendimento ao público que se começou a propor, sobretudo
no âmbito do Ministério Público paulista, a possibilidade de o MP homologar acordo
extrajudicial, dotando-o de eficácia executiva, movimento este que desaguou na
inserção do parágrafo único ao art. 55 da antiga Lei dos Juizados de Pequenas
Causas, dispositivo supratranscrito. [47]
Hoje, o conteúdo daquele artigo é reiterado no parágrafo único do art. 57 da
Lei dos Juizados Especiais (Lei n. 9.099/95), in verbis:
Valerá como título extrajudicial o acordo celebrado pelas partes, por instrumento
escrito, referendado pelo órgão competente do Ministério Público.
Também a atuação administrativa concertada ou negociada é apontada como
um antecedente do TAC por Geisa de Assis Rodrigues. Trata-se da possibilidade de o
Estado negociar com o cidadão o ajuste de sua conduta às exigências legais e ao
interesse da coletividade no âmbito da responsabilidade administrativa e sem formar
título executivo, como na hipótese do art. 8º, inciso IV, da Lei n. 6.938/81. [48]
Outro precursor do termo foi a possibilidade de conciliação em se tratando de
direitos transindividuais, o que não significa dizer que eles sejam direitos disponíveis.
Na verdade, é possível conciliar em casos cujo objeto de litígio seja um direito
indisponível, diferentemente de transacionar, o que é incompatível.
Geisa de Assis Rodrigues dá como exemplo pioneiro desse acordo tratando
de direitos transindividuais a convenção coletiva de trabalho entre sindicatos de
empregadores e empregados, na forma do art. 612 da Consolidação das Leis do
Trabalho. [49]
De todos esses fatores que se sucederam, adveio o TAC, por meio do CDC,
em 1990, instrumento que ganha cada vez mais espaço no ordenamento jurídico
pátrio e na prática dos operadores do Direito.
Atualmente, o Termo de Ajustamento de Conduta é apontado como título
dotado de força executiva pelo próprio Código de Processo Civil no seu art. 585, seja
no inciso II, como defendido por Geisa de Assis Rodrigues, [50]
seja no inciso VIII, que
traz uma norma de encerramento que admite a inclusão de novas hipóteses de
títulos. [51]
O Termo de Ajustamento de Conduta vem sendo amplamente utilizado na
tutela dos direitos coletivos lato sensu, especialmente pelo Ministério Público, que, por
ter a legitimidade para instaurar o inquérito civil, [52]
possui uma maior facilidade para
propor o ajuste, tendo por base o que restou apurado no procedimento inquisitivo
antecedente.
Por intermédio do TAC, evita-se a ação civil pública e promovem-se,
eficazmente, os direitos fundamentais de terceira geração, privilegiando, sempre que
possível, a reparação in natura dos bens da vida lesados em detrimento das perdas e
danos, que somente emergem de forma complementar ou subsidiária.
A natureza jurídica desse termo de ajustamento, todavia, é questão
tormentosa, em se considerando a irrenunciabilidade dos direitos metaindividuais e a
legitimidade extraordinária dos órgãos públicos em contraposição à possibilidade de

16. negociação para facilitar a reparação do dano e o aceite do ajuste por parte do infrator.
Esses os principais fatores da discussão que se delineia.
2.3 DISCUSSÃO DO PROBLEMA
A celeuma acerca da natureza jurídica do Termo de Ajustamento de Conduta
reside, em grande parte, na tentativa de aplicarem-se os institutos do direito civil e
processo civil clássicos e individualistas à recente e crescente tutela dos direitos
coletivos, a qual ganhou força a partir da promulgação da Constituição da República
de 1988.
Deve questionar-se, preliminarmente, se é possível a utilização desses
conceitos tradicionais na tutela dos direitos metaindividuais ou se, pelo contrário, é
preciso elaborar uma nova categoria lógica para abarcar o compromisso de
ajustamento de conduta.
Todavia, desconsiderada essa questão preambular, que encerraria o debate
neste ponto, e persistindo na tentativa de enquadrar-se o TAC numa daquelas
conhecidas categorias lógicas clássicas, é necessário fazer alguns apontamentos,
tendo por ponto de partida as noções introdutórias do direito civil. Neste pormenor, nos
utilizaremos das preciosas lições de Fábio de Oliveira Azevedo. [53]
Os fatos jurídicos, que são os fatos sociais a que o ordenamento atribui a
possibilidade de gerar efeitos jurídicos, dada a importância social que detêm, incluem
os fatos naturais e humanos. Os primeiros, que independem de qualquer ação
humana, são subdivididos em ordinários e extraordinários, de acordo com sua
previsibilidade. Já os segundos, que só existem pela ação do homem, dividem-se em
ilícitos e lícitos, a depender, respectivamente, se contrários ou de acordo com o
ordenamento jurídico, função social, bons costumes, ordem pública, princípios gerais
do Direito e bem comum.
Os fatos humanos lícitos, por sua vez, são subdivididos em ato jurídico em
sentido estrito, ato-fato-jurídico e negócio jurídico.
A classe que nos interessa para o estudo acerca da natureza jurídica do TAC
é a dos atos jurídicos, que são fatos jurídicos humanos e lícitos, posto que o TAC,
permitido expressamente por lei (v.g. art. 5º, §6º, Lei n. 7.347/85) e dependendo da
conduta humana para existir, jamais poderia ser classificado como ato ilícito ou como
fato natural.
O ato jurídico em sentido estrito é aquele em que importa a manifestação de
vontade somente num primeiro momento, vez que os efeitos daquela manifestação
são ex lege, independentemente da vontade das partes na sua produção.
Já o ato-fato-jurídico é assim conceituado por Fábio de Oliveira Azevedo:
O ato-fato-jurídico consiste em um acontecimento que é decorrência de uma
conduta humana. Entretanto, para que ocorra a produção de efeitos, o legislador
abstrai a análise da intenção e ressalta apenas a conseqüência do fato. (...)
Os exemplos, sempre citados, são o da aquisição da propriedade pela ocupação
prevista pelo art. 1.263 do C.C./02 (ex.: uma criança que encontra um brinquedo que
foi jogado fora adquire a propriedade, embora não possua o discernimento necessário

17. para realizar negócios jurídicos) e a especificação prevista pelo art. 1.269 do C.C./02
(ex.: um deficiente mental sem qualquer discernimento pega uma matéria prima e, a
partir daí, cria uma obra de arte, tornando-se dela proprietário, caso não seja possível
restabelecer a situação anterior). [54]
Cuida-se, assim, de conduta humana lícita que gera os efeitos jurídicos
previstos em lei e na qual não importa a análise da intenção do agente, de sua
consciência.
Segundo o mesmo autor fluminense, o negócio jurídico, de seu turno, é
conceituado de acordo com três diferentes teorias: 1) Teoria Voluntarista ou Genética,
que conceitua o negócio jurídico a partir de sua origem, considerando seu elemento
essencial, ou seja, a vontade, capaz de auto-regulamentar a produção de seus efeitos.
Baseia-se numa concepção liberal e que atualmente não encontra respaldo no Estado
Social; 2) Teoria Objetivista ou Funcional, que vê no negócio jurídico uma concessão
do ordenamento jurídico para que particulares criem normas jurídicas individuais e
concretas. É criticada por colocar em risco a exclusiva atividade estatal de legislar; e
3) Teoria Estrutural, que busca reunir as duas anteriores, as quais considera
insuficientes, e afastar os seus extremos, vez que o negócio jurídico não é uma
manifestação de vontade pura e simples, nem o auto-regramento de seus efeitos, mas
sim todo fato jurídico consistente em declaração de vontade, a que o ordenamento
jurídico atribui os efeitos designados como queridos, respeitados os pressupostos de
existência, validade e eficácia impostos pela norma jurídica que sobre ele incide. [55]
Francisco Amaral, sobre este ponto, afirma:
Por negócio jurídico deve-se entender a declaração de vontade privada destinada
a produzir efeitos que o agente pretende e o direito reconhece. Tais efeitos são a
constituição, modificação ou extinção de relações jurídicas, de modo vinculante,
obrigatório para as partes intervenientes. (...) De qualquer modo, o negócio jurídico é o
meio de realização da autonomia privada, e o contrato o seu símbolo. [56]
Em suma, o negócio jurídico é uma declaração de vontade a que o
ordenamento reconhece os efeitos desejados pelos negociantes caso eles atendam
aos requisitos de existência, validade e eficácia que a lei exige, assim criando,
modificando ou extinguindo relações jurídicas.
O negócio jurídico se distancia, pois, do ato jurídico em senso estrito, porque,
no primeiro, os particulares definem os efeitos jurídicos que serão gerados por sua
manifestação de vontade, enquanto no segundo a vontade declarada serve somente
ao acionamento dos efeitos que a lei definiu previamente para aquela hipótese.
Na busca pela definição da natureza jurídica do compromisso de ajustamento
de conduta, também importa relembrar o que seja a transação, vez que parte
considerável da doutrina inclui o TAC nesse conceito, seja de maneira total ou parcial.
A transação é espécie de negócio jurídico em que ocorrem concessões
recíprocas entre as partes em litígio visando à pacificação do conflito, o que, segundo
o art. 841 do Código Civil, [57]
somente é cabível em se tratando de direitos patrimoniais
de caráter privado, vez que somente esses podem ser objeto de renúncia e mitigação
pelos titulares.
Nos dizeres de Maria Helena Diniz, a transação é uma avença em que se dá
ou se deixa uma coisa por outra, [58]
sendo esta a característica essencial dessa

18. espécie de negócio jurídico ou, mais especificamente, dessa modalidade de contrato,
vez que a transação é tratada no Título VI do Código Civil de 2002, intitulado "Das
Várias Espécies de Contrato".
Além de contrato típico, a transação é uma forma de pagamento indireto,
tendo em vista que ela extingue relações obrigacionais litigiosas. [59]
Podemos dizer, assim, que ela é uma forma de autocomposição, já que são
os próprios titulares dos interesses em conflito que celebram a transação,
diferenciando-a, por isso, do compromisso, figura tratada nos artigos 851 a 853 do
Código Civil e através da qual os litigantes confiam a solução da lide a um terceiro,
chamado "árbitro". [60]
Definidos os institutos nos quais os estudiosos tentam comumente enquadrar
o Termo de Ajustamento de Conduta, resta verificar em qual ou quais deles o ajuste
parece se encontrar, dando uma resposta, assim, à questão que norteia o presente
estudo.
Em primeiro lugar, urge esclarecer se o órgão público legitimado para tomar o
compromisso exerce uma mera faculdade ao possibilitar o TAC ou se ele possui o
dever jurídico de propô-lo sempre que possível.
Para alguns estudiosos, como José dos Santos Carvalho Filho [61]
e José
Abreu Filho [62]
, o órgão público teria o dever de propor o compromisso, vez que a Lei
da Ação Civil Pública fala em "tomar" o compromisso, e não em "celebrar" ou "firmar"
(art. 5º, §6º). [63]
Também a Lei Antitruste (Lei n. 8.884/94) teve sua redação modificada
em 2007, como exposto acima, [64]
substituindo-se o verbo "celebrar" por "tomar" no art.
53. Logo, a vontade do órgão público tomador não importaria. Noutras palavras,
haveria uma manifestação unilateral de vontade, que seria a proveniente do infrator do
direito metaindividual.
Data venia, não há dever sem um correspondente direito e não se pode dizer
que o infrator da ordem jurídica titularize o direito de exigir do órgão público a
proposição de um TAC. Algo aconselhável, haja vista o princípio da eficiência
administrativa consagrado no art. 37, caput, da Constituição da República, [65]
não se
confunde com algo obrigatório.
Caso se entenda que existe um dever do órgão público legitimado na
propositura do Termo de Ajustamento de Conduta, chegar-se-ia ao absurdo de
imaginar uma ação de mandado de segurança [66]
ajuizada pelo infrator do interesse ou
direito metaindividual em face dos órgãos públicos legitimados, por violação ao direito
líquido e certo de ter a oportunidade de firmar um TAC.
Ademais, a possibilidade de celebrar o TAC passaria a ser uma condição
especial da ação coletiva, sem a qual a demanda judicial eventualmente proposta teria
que ser extinta sem resolução do mérito, por carência, na forma do art. 267, VI, do
CPC, [67]
dada a ausência de interesse de agir na modalidade necessidade. [68]
Some-se a isso o fato de o art. 5º, §6º, da Lei da Ação Civil Pública utilizar o
termo "poderão" para descrever a atuação dos órgãos legitimados na tomada do
termo [69]
, o que denota uma faculdade.

19. É inegável que é muito mais econômico e eficiente para o Poder Público obter
a reparação do dano extrajudicialmente, mediante o TAC, do que pela via judicial, a
qual envolve o ajuizamento de uma ação civil pública sem prazo para terminar e de
conclusão incerta. Sem contar que o termo também serve ao desafogamento do
Judiciário.
O que não se pode negar, entretanto ― apesar da conveniência que o
compromisso de ajustamento apresenta ―, é que a vontade do órgão tomador
também é elemento essencial para que o TAC exista, opinião na qual estamos
acompanhados de, v.g., Geisa de Assis Rodrigues, que afirma que o TAC não é um
negócio jurídico unilateral, posto que nem o órgão público nem o obrigado podem
impor um ao outro o compromisso. [70]
Geisa de Assis Rodrigues, desenhando opinião com a qual concordamos
inteiramente, assevera que o órgão público tomador do compromisso detém certo grau
de discricionariedade, ou seja, ele pode fazer um juízo de oportunidade e conveniência
acerca da medida mais adequada a ser tomada no caso concreto, se o ajuizamento de
uma demanda judicial ou se a proposição de um TAC, posto não haver um direito do
obrigado à celebração do ajuste, embora, havendo os pressupostos autorizadores
dessa forma de composição extrajudicial do conflito, ela deva ser preferida. E
completa seu raciocínio dizendo:
Se há discricionariedade no momento da celebração do termo, essa não existe na
fixação de suas cláusulas. Isso porque a conduta deve redundar numa conduta
adequada às exigências legais. [71]
No mesmo sentido, de que a manifestação de vontade do órgão público
legitimado é essencial à existência do compromisso, estão os arestos transcritos
acima (STJ, Resp 200600873404, 1ª Turma, Rel. Min. DENISE ARRUDA, em
09.12.2008; TRF 2ª Reg., Apelação Cível 371439, 8ª Turma, Rel. Min. POUL ERIK
DYRLUND, em 29.08.2006). [72]
Já sob a perspectiva do infrator da ordem jurídica coletiva, é unânime, entre
os estudiosos consultados, a necessidade de sua aceitação para que o TAC seja
firmado. Dessa forma, o infrator detém a faculdade de aceitar ou não o termo, com a
ressalva de que, não o aceitando, será submetido a uma ação civil pública, no bojo da
qual poderá valer-se da ampla defesa e do contraditório (art. 5º, LV, CR). [73]
Assim sendo, há duas vontades em jogo, o que assemelha o TAC a um
negócio jurídico bilateral, mas diverso de um contrato, vez que o contrato é
caracterizado pela economicidade, ou seja, é instrumento voltado para a circulação de
riquezas no meio social, não sendo este o objetivo do termo de ajustamento, que visa
à reparação do direito violado.
Maria Helena Diniz sublinha o caráter econômico do contrato, dizendo que o
referido instituto jurídico é o centro da vida dos negócios, o instrumento prático que
atua sob as mais variadas finalidades da vida econômica. [74]
Isso afasta o TAC da idéia de contrato, já que o termo de ajustamento não se
limita a finalidades patrimoniais, mas se preocupa, sobretudo, com a reparação in
natura do dano ao direito ou interesse difuso ou coletivo.
No que concerne ao direito material metaindividual lesado ou ameaçado de
lesão e cuja reparação ou proteção o termo de ajustamento deseja promover, parece,

20. de fato, que não pode ser renunciado, total ou parcialmente, pelo órgão público
compromissário.
Essa impossibilidade se dá porque o órgão público legitimado não é o titular
do direito transindividual, o qual pertence à coletividade, e só se pode dispor daquilo
que se possui. Como os interesses são de todos, ninguém pode deles dispor, sendo o
órgão público um legitimado extraordinário, que, autorizado por lei, defende, em nome
próprio, interesses alheios, na forma da ressalva contida na parte final do art. 6º do
Código de Processo Civil. [75]
Roberto Senise Lisboa divide os interesses nas seguintes classes: a)
interesse público e privado; b) interesse social e individual; e c) interesse
metaindividual e individual. [76]
A primeira distinção surgiu com a Revolução Industrial, época em que
começou a perceber-se que existiam interesses que eram de toda a população ―
interesses públicos primários ― e que se diferenciavam dos interesses de certos sujeitos ―
interesses individuais ― e dos interesses da Administração Pública em si ― interesses
públicos secundários.
A segunda distinção guarda sua razão de ser na existência de necessidades
de toda a sociedade – interesses sociais – e de necessidades que se limitam a
determinadas pessoas – interesses individuais.
Os interesses transindividuais, que importam ao presente estudo, são espécie
dos interesses sociais. Eles constituem classe diversa dos interesses públicos e dos
interesses privados, pois pertencem a grupos de pessoas relacionadas entre si por
uma situação de fato em comum e, por serem socialmente relevantes, são
indisponíveis. [77]
Portanto, o órgão público legitimado para tomar o TAC não pode abrir
mão do interesse metaindividual, que é indisponível por sua própria natureza.
Ocorre que, quanto às obrigações acessórias, como tempo, modo e lugar do
cumprimento da obrigação, os exemplos de termo de ajustamento têm demonstrado
inexistirem óbices à negociação, através, por exemplo, da fixação de prazos mais
extensos ou do pagamento em prestações periódicas de quantia em dinheiro devida.
Essa possibilidade, que não renuncia à reparação total da ordem jurídica
violada, coaduna-se, também, com a idéia de eficiência que cerca a atuação
administrativa no art. 37, caput, da Constituição da República. Garantido o direito
coletivo, é destituída de importância a forma como tal se concretizará, desde que não
prejudique a reparação em si do direito.
Neste pormenor, uma vez mais o TAC se assemelha a um negócio jurídico,
em que as partes contraentes disciplinam a maneira da produção dos efeitos de sua
declaração de vontade. A diferença entre um instituto e outro reside, no entanto, no
fato de, no negócio jurídico clássico, o próprio teor da obrigação principal ser definido
pelos particulares, vez que se cuida de direito ou interesse privado, sem relevância
social direta. De outro lado, no TAC, somente as cláusulas que rodeiam a obrigação
principal, mas que não se identificam com ela, podem ser alvo de concessões, já que
a obrigação principal é um interesse social e indisponível.
Nem se fale, data maxima venia, que o TAC é uma transação, já que o
Código Civil, no art. 841, [78]
é muito claro ao prescrever que essa espécie de contrato
presta-se a resolver conflitos de interesses patrimoniais e privados, sendo o termo de

21. ajustamento dirigido aos direitos e interesses transindividuais, que são sociais, como
restou concluído supra.
Maria Helena Diniz [79]
atribui à transação algumas características essenciais.
Uma delas é o acordo de vontade entre os interessados, já que constitui um negócio
jurídico bilateral em que as partes abrem mão de seus interesses, não podendo, por
isso, ser imposta por lei. Assim, a autora defende que, além da capacidade civil
genérica, deve haver capacidade de disposição, vez que a transação envolve renúncia
de direitos. Então, Maria Helena afirma que o representante do Ministério Público não
pode transacionar.
Tendo em mente esse elemento constitutivo, já é possível concluir-se que o
TAC não é uma transação, já que os órgãos públicos legitimados não têm capacidade
de alienação, ou seja, de disposição dos direitos em conflito, por não serem os
titulares dos mesmos. Tanto é assim que o Ministério Público, principal tomador do
TAC, foi excluído expressamente e de maneira genérica pela autora, ou seja, sem
especificar a modalidade do direito em voga. Essa restrição da doutrinadora
ao Parquet não é desprovida de razão, já que a Constituição atribui à Instituição a
proteção dos "interesses sociais e individuais indisponíveis" (art. 127, caput), [80]
ambos
não pertencentes ao próprio MP e, por isso, impassíveis de renúncia por ele.
Outra característica da transação indicada pela autora é areciprocidade de
concessões, elemento essencial desse contrato típico, pois será necessário que
ambos os transigentes concedam alguma coisa ou abram mão de alguns direitos em
troca da segurança oferecida pela transação. Daí o caráter oneroso desse instituto, já
que cada parte procura tirar uma vantagem do acordo, sem que as concessões
mútuas devam implicar equivalência ou proporcionalidade das prestações ou
correspondência das vantagens e sacrifícios. A transação está longe de constituir um
reconhecimento recíproco dos direitos litigiosos. (...) A reciprocidade de ônus e
vantagens constitui o elemento caracterizador da transação, uma vez que sem ele a
transação será mera liberalidade. Não se terá transação se uma das partes receber só
vantagens e a outra apenas sacrifícios, mas renúncia, ratificação ou reconhecimento
do direito do outro, doação, remissão de dívida, conforme o caso, de forma que tudo
conceder sem nada receber não é transigir. [81]
Aqui, vale ser feita uma reflexão. Pode dizer-se que, no TAC, o órgão público
tomador tem apenas vantagens e o infrator apenas sacrifícios? Apesar da evidente
desproporcionalidade ― a qual não descaracteriza a transação, como afirma Maria
Helena Diniz―, o infrator da ordem jurídica também ganha com a celebração do ajuste,
já que, desde que cumpra o termo, não terá que se submeter a uma demanda judicial,
nem arcar com os ônus sucumbenciais de um processo judicial. [82]
Além disso, poderá
negociar tempo, modo e lugar do cumprimento da obrigação, fixando, por exemplo, um
prazo mais extenso para a reparação do bem da vida agredido.
Todavia, é o objeto da transação que guarda o principal traço distintivo desta
figura com relação ao TAC, vez que o contrato em análise somente pode versar sobre
direitos patrimoniais e de caráter privado, suscetíveis de circulabilidade, como
determina o art. 841 do CC. [83]
Desse modo, não seria possível falar-se em transação
versando sobre os direitos difusos e coletivos, que são indisponíveis. Portanto, o
Termo de Ajustamento de Conduta, data maxima venia, não é uma transação.
A respeitada posição de João Bosco Leopoldino da Fonseca [84]
de que o art.
53 da Lei n. 8.884/94 traria uma transação não recebe nosso acolhimento, vez que a

22. cessação da investigação pelo CADE em nenhum momento importa em
disponibilidade do direito difuso em jogo, qual seja, a livre concorrência no mercado.
Tanto é assim que o §8º do referido art. 53 da Lei Antitruste, [85]
ao permitir a
alteração do termo de cessação por onerosidade excessiva, ressalva que essa
modificação faz-se possível desde que não prejudique a coletividade e, o autor
acrescenta, desde que não seja ela própria uma forma de infração contra a ordem
econômica. [86]
Por todo o exposto, restaram afastadas do Termo de Ajustamento de Conduta
as naturezas jurídicas de ato jurídico de reconhecimento da ilicitude da conduta e
promessa de adequá-la à lei, porque isso envolveria a produção de todos os efeitos
legalmente previstos, sendo que, em se tratando de compromisso de ajustamento, as
obrigações acessórias são passíveis de negociação, bem como a natureza jurídica de
transação, por envolver o TAC interesse diverso daqueles de caráter patrimonial e
privado que são transacionáveis.
Também não é contrato, posto que a economicidade não é elemento
essencial do Termo de Ajustamento de Conduta.
Assim, se for possível atribuir-se ao ajuste uma categoria do direito civil
clássico, pode dizer-se que o TAC detém a natureza jurídica de um negócio jurídico
bilateral, já que depende do encontro das vontades do órgão público legitimado ―
juízo de conveniência e oportunidade ― e do causador do dano ou do risco, pólos
estes que podem negociar quanto ao modo de cumprimento da obrigação principal,
mas que, por envolver um interesse coletivo, social, possui um requisito de validade
peculiar, além daqueles definidos no Código Civil no art. 104, [87]
qual seja a
indisponibilidade do direito material violado ou ameaçado de violação pelo
compromitente.
Em suma, o Termo de Ajustamento de Conduta é um negócio jurídico
bilateral, diverso do contrato, e com um requisito peculiar e adicional de validade, além
de ser um equivalente jurisdicional, ou seja, uma forma de evitar-se a demanda judicial
coletiva.
III - Conclusão
Neste trabalho, pretendemos enfrentar, com o rigor científico que a matéria requer, tema
semeador de considerável divergência nos meios doutrinários e que acaba por trazer
repercussões práticas importantes: definir-se a natureza jurídica do Termo de Ajustamento de
Conduta, instituto este previsto de maneira esparsa no direito positivo brasileiro mas cujo
principal dispositivo encontra-se prescrito no art. 5º, §6º, da Lei da Ação Civil Pública (Lei n.
7.347, de 24 de julho de 1985). [88]
Fixar a natureza jurídica do compromisso significa, ademais, estabelecer um critério de
verificação da validade dos termos de ajustamento celebrados ou que venham a ser firmados,
tendo em vista que a delimitação do objeto do acordo depende do conhecimento da categoria
lógica em que o TAC se enquadra.
Desconsiderada a questão prejudicial acerca da possibilidade ou impossibilidade de aplicar-se
à tutela dos direitos transindividuais os institutos do processo civil e do direito civil clássicos e
individualistas, concluiu-se que o Termo de Ajustamento de Conduta admite certa negociação
na definição de suas cláusulas, mesmo que somente no que diz respeito ao modo, tempo e
lugar do cumprimento da obrigação principal, também não podendo o acordo ser imposto ao

23. infrator pelo órgão público, nem aquele podendo impô-lo a este, já que o órgão público detém o
juízo de conveniência e oportunidade na celebração do TAC e o infrator possui a faculdade de
preferir submeter-se à ação civil pública, que lhe pode ser mais vantajosa no caso concreto, por
exemplo, caso seja irresponsável pelos danos ou ameaças que lhe foram imputados.
Viu-se que, embora o compromisso admita certo grau de negociação, não se trata de contrato,
pela ausência da patrimonialidade como caráter essencial, nem de transação, por não envolver
somente direitos ou interesses patrimoniais e privados.
Por fim, com espeque nos institutos introdutórios do direito civil, concluiu-se que o Termo de
Ajustamento de Conduta é um negócio jurídico ― já que possível a definição de alguns efeitos
jurídicos pelas partes ― bilateral ― porque necessária a existência de duas vontades em sua
celebração para que exista ― e detentor de um requisito de validade peculiar, qual seja, a
indisponibilidade do direito metaindividual violado ou ameaçado de agressão.
IV - Referências
1. ABREU FILHO, José. O negócio jurídico e sua teoria geral. São Paulo: Saraiva, 1997.
2. AMARAL, Francisco. Direito Civil: introdução. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
3. AZEVEDO, Fábio de Oliveira. Direito Civil: introdução e teoria geral. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2009.
4. CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso à Justiça: juizados especiais cíveis e ação
civil pública: uma nova sistematização da teoria geral do processo. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2000.
5. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo (Lei nº
7.347, de 24/7/85). 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
6. DIDIER Jr., Fredie; ZANETI Jr., Hermes. Curso de direito processual civil: processo
coletivo. 4. ed. Salvador: JusPodium, 2009, v. 4.
7. DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: teoria das obrigações contratuais
e extracontratuais. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 2004, v. 3.
8. FONSECA. João Bosco Leopoldino da. Lei de proteção da concorrência. Comentários
à lei antitruste. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
9. GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. 3. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
10. JATAHY, Carlos Roberto de Castro. Curso de princípios institucionais do Ministério
Público. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
11. LISBOA, Roberto Senise. Contratos Difusos e Coletivos: consumidor, meio ambiente,
trabalho, agrário, locação, autor. 3. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
12. MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público,
compromissos de ajustamento e audiências públicas. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
13. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
14. PIZZOL, Patrícia Miranda. Liquidação nas ações coletivas. São Paulo: Lejus, 1998.
15. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil pública e termo de ajustamento de conduta:
teoria e prática. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
16. RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação civil pública e meio ambiente. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 2004.
17. SARAIVA, Renato. Curso de Direito Processual do Trabalho. 3. ed. São Paulo: Método,
2006.

24. Notas
1. Art. 211 Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título
executivo extrajudicial.
2. Art. 90 Aplicam-se às ações previstas neste Título as normas do Código de Processo
Civil e da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inquérito
civil, naquilo que não contrariar suas disposições.
Art. 113 Acrescente-se os seguintes §§ 4.º, 5.º e 6.º ao art. 5.º da Lei n. 7.347, de 24
de julho de 1985: "(...) §6.º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos
interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais,
mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial".
3. Art. 74 Compete ao Ministério Público: (...) X – referendar transações envolvendo
interesses e direitos dos idosos previstos nesta Lei.
Art. 93 Aplicam-se subsidiariamente, no que couber, as disposições da Lei n. 7.347, de
24 de julho de 1985.
4. Art. 53 Em qualquer das espécies de processo administrativo, o Cade poderá tomar do
representado compromisso de cessação da prática sob investigação ou dos seus
efeitos lesivos, sempre que, em juízo de conveniência e oportunidade, entender que
atende aos interesses protegidos por lei. § 1.º Do termo de compromisso deverão
constar os seguintes elementos: I - a especificação das obrigações do representado
para fazer cessar a prática investigada ou seus efeitos lesivos, bem como obrigações
que julgar cabíveis; II - a fixação do valor da multa para o caso de descumprimento,
total ou parcial, das obrigações compromissadas; III - a fixação do valor da contribuição
pecuniária ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos quando cabível. § 2.º Tratando-se
da investigação da prática de infração relacionada ou decorrente das condutas
previstas nos incisos I, II, III ou VIII do caput do art. 21 desta Lei, entre as obrigações a
que se refere o inciso I do § 1.º deste artigo figurará, necessariamente, a obrigação de
recolher ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos um valor pecuniário que não poderá
ser inferior ao mínimo previsto no art. 23 desta Lei. § 3.º A celebração do termo de
compromisso poderá ser proposta até o início da sessão de julgamento do processo
administrativo relativo à prática investigada. § 4.º O termo de compromisso constitui
título exclusivo extrajudicial. § 5.º O processo administrativo ficará suspenso enquanto
estiver sendo cumprido o compromisso e será arquivado ao término do prazo fixado se
atendidas todas as condições estabelecidas no termo. § 6.º A suspensão do processo
administrativo a que se refere o § 5.º deste artigo dar-se-á somente em relação ao
representado que firmou o compromisso, seguindo o processo seu curso regular para
os demais representados. § 7.º Declarado o descumprimento do compromisso, o Cade
aplicará as sanções nele previstas e determinará o prosseguimento do processo
administrativo e as demais medidas administrativas e judiciais cabíveis para sua
execução. § 8.º As condições do termo de compromisso poderão ser alteradas pelo
Cade se comprovar sua excessiva onerosidade para o representado, desde que a
alteração não acarrete prejuízo para terceiros ou para a coletividade. § 9.º O Cade

25. definirá, em resolução, normas complementares sobre cabimento, tempo e modo da
celebração do termo de compromisso de cessação.
5. Art. 17 §1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata
o caput.
6. Os direitos fundamentais possuem gerações ou dimensões que representam o
momento do surgimento de cada classe de direitos, sendo que as dimensões
posteriores não excluem as anteriores, mas a estas se somam de forma a pôr a
dignidade da pessoa humana como epicentro do sistema jurídico. A primeira dimensão
consagra os direitos e garantias individuais e políticos clássicos, cujo objetivo
primordial é promover a liberdade do indivíduo frente o Estado, protegendo a esfera de
autonomia privada contra o autoritarismo do Poder Público, ao qual cabia isentar-se de
intromissões. A segunda dimensão coroa os direitos sociais, econômicos e culturais,
cujo valor comum que buscam promover é a igualdade, exigindo do Estado uma
atuação positiva nesse sentido. "Por fim, modernamente, protege-se,
constitucionalmente, como direitos de terceira geração os chamados direitos
de solidariedade ou fraternidade, que englobam o direito a um meio ambiente
equilibrado, uma saudável qualidade de vida, ao progresso, à paz, à autodeterminação
dos povos e a outros direitos difusos, que são, no dizer de José Marcelo Vigliar, os
interesses de grupos menos determinados de pessoas, sendo que entre elas não há
vínculo jurídico ou fático muito preciso". (MORAES, Alexandre de. Direito
Constitucional. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2005. pp. 26-27, grifos do autor)
7. Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: I – o Ministério
Público; II – a Defensoria Pública; III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios; IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia
mista; (...)
8. Art. 6º Ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando
autorizado por lei.
9. Art. 1.228, Código Civil: "O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da
coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou
detenha".
10. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo (Lei nº
7.347, de 24/7/85). 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 221.
11. Art. 14 O Ministério Público poderá firmar compromisso de ajustamento de conduta,
nos casos previstos em lei, com o responsável pela ameaça ou lesão aos interesses ou
direitos mencionados mo artigo 1º desta Resolução, visando à reparação do dano, à
adequação da conduta às exigências legais ou normativas e, ainda, à compensação
e/ou indenização pelos danos que não possam se recuperados.
12. CARVALHO FILHO, loc. cit.
13. CARVALHO FILHO, 2009, p. 222, grifo do autor.
14. Ibid., pp. 221-222.
15. Cf. nota 5.
16. Compromisso de Ajustamento às Exigências Legais (CACEL), termo utilizado pelo
autor no lugar de "TAC".
17. RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação civil pública e meio ambiente. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 95, grifos do autor.
18. JATAHY, Carlos Roberto de Castro. Curso de princípios institucionais do Ministério
Público. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 395.
19. CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso à Justiça: juizados especiais cíveis e ação
civil pública: uma nova sistematização da teoria geral do processo. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2000. p. 119.

26. 20. TRF 2ª Reg., Apelação Cível 427003, 6ª Turma, Rel. Des. Fed. GUILHERME CALMON
NOGUEIRA DA GAMA, em 02.03.2009, grifo nosso.
21. MAZZILLI, Hugo Nigro. O Inquérito Civil: investigações do Ministério Público,
compromissos de ajustamento e audiências públicas. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
p. 310, grifo do autor.
22. O autor sustenta que os órgãos públicos tomadores dos compromissos não titularizam
o direito material em questão, mas possuem a "capacidade postulatória em nome
coletivo." (Ibid., p. 340).
23. Ibid., pp. 319-320, grifo do autor.
24. Art. 849 A transação só se anula por dolo, coação, ou erro essencial quanto à pessoa
ou coisa controversa. Parágrafo único A transação não se anula por erro de direito a
respeito das questões que foram objeto de controvérsia entre as partes.
25. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil pública e termo de ajustamento de conduta:
teoria e prática. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. pp. 52-53, grifo do autor.
26. RODRIGUES, 2006, p. 59.
27. Ibid., p. 65.
28. Ibid., p. 147.
29. RODRIGUES, 2006, pp. 149-150.
30. Ibid., p. 154.
31. Ibid., p. 153.
32. GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. 3. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 292.
33. Cf. nota 6.
34. GARCIA, 2008, p. 292.
35. DIDIER Jr., Fredie; ZANETI Jr., Hermes. Curso de direito processual civil: processo
coletivo. 4. ed. Salvador: JusPodium, 2009, v.4. p. 313.
36. LISBOA, Roberto Senise. Contratos Difusos e Coletivos: consumidor, meio ambiente,
trabalho, agrário, locação, autor. 3. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
pp. 221-222.
37. LISBOA, 2007, p. 225.
38. STJ, Resp 200600873404, 1ª Turma, Rel. Min. DENISE ARRUDA, em 09.12.2008,
grifo nosso.
39. TRF 2ª Reg., Apelação Cível 371439, 8ª Turma, Rel. Min. POUL ERIK DYRLUND, em
29.08.2006, grifo nosso.
40. Cf. nota 5.
41. A referência diz respeito aos dispositivos do Código Civil de 1916. Atualmente, a
matéria vem regulamentada nos artigos 840 a 850 do Código Civil de 2002.
42. FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Lei de Proteção da Concorrência: comentários
à legislação antitruste. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001. pp. 250-251, grifo do
autor.
43. Ibid., p. 253.
44. PIZZOL, Patrícia Miranda. Liquidação nas ações coletivas. São Paulo: Lejus, 1998. p.
153.
45. Art. 48. O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da
Constituição, elaborará código de defesa do consumidor.
46. Vide página 3 do presente trabalho.
47. MAZZILLI, 2008, p. 306.
48. Art. 8º Compete ao CONAMA: (...) IV - homologar acordos visando à transformação de
penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a
proteção ambiental; (...)

27. 49. Art. 612 - Os Sindicatos só poderão celebrar Convenções ou Acordos Coletivos de
Trabalho, por deliberação de Assembléia Geral especialmente convocada para êsse
fim, consoante o disposto nos respectivos Estatutos, dependendo a validade da mesma
do comparecimento e votação, em primeira convocação, de 2/3 (dois terços) dos
associados da entidade, se se tratar de Convenção, e dos interessados, no caso de
Acôrdo, e, em segunda, de 1/3 (um têrço) dos mesmos.
50. RODRIGUES, 2006, p. 102.
51. Art. 585. São títulos executivos extrajudiciais: (...) II - a escritura pública ou outro
documento público assinado pelo devedor; o documento particular assinado pelo
devedor e por duas testemunhas; o instrumento de transação referendado pelo
Ministério Público, pela Defensoria Pública ou pelos advogados dos transatores; (...)
VIII - todos os demais títulos a que, por disposição expressa, a lei atribuir força
executiva.
52. Art. 8º §1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou
requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames
ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
(Lei n. 7.347/85)
53. AZEVEDO, Fábio de Oliveira. Direito Civil: introdução e teoria geral. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2009. pp. 327-341 passim.
54. AZEVEDO, 2009, p. 336.
55. AZEVEDO, 2009, p. 341.
56. AMARAL, Francisco. Direito Civil: introdução. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. pp.
371/372.
57. Art. 841 Só quanto a direitos patrimoniais de caráter privado se permite a transação.
58. DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: teoria das obrigações contratuais
e extracontratuais. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 2004, v. 3. p. 552.
59. "A transação é um instituto jurídico sui generis, por consistir uma modalidade especial
de negócio jurídico bilateral, que se aproxima do contrato (...), na sua constituição, e do
pagamento, nos seus efeitos, por ser causa extintiva de obrigações, possuindo dupla
natureza jurídica: a de negócio jurídico bilateral e a de pagamento indireto." (Ibid., p.
559)
60. Ibid., p. 570.
61. CARVALHO FILHO, 2009, p. 221.
62. ABREU FILHO, José. O negócio jurídico e sua teoria geral. São Paulo: Saraiva, 1997.
p. 137.
63. Vide página 3 do presente trabalho.
64. Vide página 8 do presente trabalho.
65. Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)
66. Art. 5º LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e
certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no
exercício de atribuições do Poder Público; (CR/88).
67. Art. 267 Extingue-se o processo, sem resolução do mérito. [...] VI – quando não
concorrer qualquer das condições da ação, como a possibilidade jurídica, a
legitimidade das partes e o interesse processual;
68. Formar-se-ia discussão similar àquela que se travou a respeito das Comissões de
Conciliação Prévia (CCP), incluídas na Consolidação das Leis do Trabalho no art. 625-
A a 625-H pela Lei n. 9.958/2000. O art. 625-D da CLT é alvo de muitas críticas por

28. exigir a submissão prévia dos dissídios individuais à CCP, caso ela exista, como
condição para o acesso à Justiça Obreira, o que agrediria o art. 5º, XXXV, da CR/88. A
esse respeito, vide SARAIVA, Renato. Curso de Direito Processual do Trabalho. 3. ed.
São Paulo: Método, 2006. pp. 415-419.
69. Vide página 3 do presente trabalho.
70. RODRIGUES, 2006, p. 152.
71. Ibid., p. 154.
72. Vide páginas 18-19 do presente trabalho.
73. Art. 5º LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes; (...)
74. DINIZ, 2004, p. 27.
75. Art. 6º Ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando
autorizado por lei.
76. LISBOA, 2007, p. 57.
77. LISBOA, 2007, p. 59.
78. Cf. nota 58.
79. DINIZ, 2004, pp. 552-556 passim.
80. Art. 127 O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis.
81. DINIZ, 2004, pp. 555-556.
82. Insta destacar que o TAC só será vantajoso ao infrator caso exija o que a lei lhe exigiria
ou ele não se saiba irresponsável pelo dano ou ameaça, haja vista que, caso inocente,
será melhor valer-se do contraditório e da ampla defesa que a ação civil pública
proporciona.
83. Cf. nota 58.
84. FONSECA, 2001, pp. 250-251.
85. Art. 53 §8º As condições do termo de compromisso poderão ser alteradas pelo CADE
se comprovar sua excessiva onerosidade para o representado, desde que a alteração
não acarrete prejuízo para terceiros ou para a coletividade.
86. FONSECA, op. cit., p. 253, nota 85.
87. Art. 104 A validade do negócio jurídico requer: I – agente capaz; II – objeto lícito,
possível, determinado ou determinável; III – forma prescrita ou não defesa em lei.
88. Vide página 3 do presente trabalho.
Glossário
Natureza Jurídica – Afinidade que um instituto tem em diversos pontos com uma grande
categoria jurídica, podendo nela ser incluído a título de classificação, com o fim de determinar
as normas aplicáveis ao mesmo.
Ação Civil Pública – Principal modalidade de demanda judicial voltada para a tutela dos direitos
metaindividuais. É disciplinada pela Lei n. 7.347/85 e detém status constitucional, haja vista o
art. 129, III, da Constituição da República de 1988.
Direitos coletivos lato sensu – Gênero dos direitos coletivos, do qual são espécies os direitos
difusos, os direitos coletivos stricto sensu e os direitos individuais homogêneos. De acordo com

29. grande parte da doutrina, haveria os direitos/interesses essencialmente coletivos (difusos e
coletivos em sentido estrito) e os direitos acidentalmente coletivos (individuais homogêneos).
Direitos difusos – Direitos transindividuais, de natureza indivisível e cujos titulares são pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, não existindo um vínculo comum de
natureza jurídica entre elas (art. 81, parágrafo único, I, Código de Defesa do Consumidor).
Direitos coletivos stricto sensu ou em sentido estrito ou propriamente ditos – Direitos
transindividuais, de natureza indivisível, cujo titular é grupo, categoria ou classe de pessoas
determináveis e ligadas entre si, ou com a parte contrária, por uma relação jurídica base (art.
81, parágrafo único, II, Código de Defesa do Consumidor).
Direitos individuais homogêneos – São direitos individuais e divisíveis, mas decorrentes de uma
origem comum e cujos titulares possuem uma relação jurídica post factum (art. 81, parágrafo
único, III, Código de Defesa do Consumidor).
Assuntos relacionados
 Termo de ajuste de conduta
 Inquérito civil público
 Tutela dos direitos transindividuais
 Direito Processual Civil
Autor
Thaiz RodriguesOnofre
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo.Pós-graduada em Direito
Público e Privado pelo Instituto Superior do Ministério Público da Associação do Ministério
Público do Estado do Rio de Janeiro.Supervisora da Consultoria Jurídica do Procurador-Geral
de Justiça do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
Textos publicados pela autora
Informações sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
ONOFRE, Thaiz Rodrigues. A natureza jurídica do termo de ajustamento de conduta . Revista Jus Navigandi,
Teresina, ano 16, n. 2785,15 fev. 2011.Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/18488>.Acesso em: 10
abr. 2015.
Leia mais: http://jus.com.br/artigos/18488/a-natureza-juridica-do-termo-de-ajustamento-de-
conduta#ixzz3WvfVivqv