1. 政府預算不同於其他預算之基本特徵為何？又學理上將政府預算的角色扮演
區分為：因應景氣循環的政府財政政策(Coutercyclical Governmental
Fiscal Policy)與供給面經濟學(Supply-Side Economics)，其意涵意請分別
扼要論述之。
【解析】
（一）、政府預算的特質
根據學者魯賓(I.S. Rubin)的敘述，政府預算與其他預算相異之處在於：
1. 預算是種履行公共責任的手段；
2. 公共預算雖有因應情勢變遷的需要。
3. 公共預算容易受環境的影響，例如經濟因素、民意改變、選舉、天然災害等；
4. 公共預算是由不同的利益關係人參與其中，而且他們各對預算結果有不同的優先順
序和權力層次，並為預算過程所拘束和侷限；
（二）、政府預算的角色扮演
財務行政之經濟思想，關係著政府所扮演的角色與職能規模的變化。對此，晚近
在學理存在兩派理論用以規範政府預算所應扮演的政策角色，一派是主張因應
景氣循環的政府財政政策（凱因斯經濟學）；另一派則是力倡供給面的經濟學。
1. 凱因斯經濟學派(the Keynesian approach) 提高所得－＞增加工作機會】
【 ：
認為經濟發展的不穩定乃肇因於需求面波動的結果。因為高失業和低所得造
成市場財貨需求降低，而需求降低又促使企業必需減產與裁員，進一步又

2. 使得原已低迷的市場需求更加地緊縮，於是經濟發展便呈現停滯與衰退的
現象，對此認為，因應之道唯有設法擴大市場需求面。因此主張政府不僅應
插手經濟事務活動，並且更需積極靈活運用各種政策支出以擴大需求，從
而對抗商業景氣盛衰的循環趨勢。
2. 供給面經濟學(supply-side economics)【降低物價】：則認為力促政府將經
濟發展的焦點置於財貨與服務的提供上，認為擴大生產力，才能抑制物價，
並降低通貨膨脹的發生，因此政府的角色不在干預，而在降低稅賦以鼓勵
投資並提供工作誘因，進以促進財貨與服務生產。
供給面經濟學運動的主要精神，在於避免或減低政府規模與業務的擴張，
影響所及，「解除官僚制度」 「推動民營化」
和 便成為當前美國政府致力實現
行政改革的基本目標。一九八○年雷根當選美國總統，即將供給面經濟學引
進聯邦政府，致力於削減聯邦政府支出與減除管制。
零基預算制度（the zero-based budgeting）
（一）、源起
零基預算制度（Zero-Base Budgeting，簡稱ZBB）係由一九六 九 年德

3. 州儀器公司正式採用此制；一九七三年卡特總統於喬治亞州州長任內，
率先引進此制用於籌編州政府之預算；一九七七年卡特入主白宮後，遂
將之推行於聯邦各行政單位。
（二）、意涵
1. 零基預算制度預設的前提是：應該利用預算編製審議的過程，來對
政府計劃的目標與行政效能加以重新檢討。
2. 而所謂「零基」的概念，乃是指在年度預算週期中，現行的計畫和業
務除非證明其有續存之必要性，否則不應自動再予編配預算。所以，
在理論上，每種政府計畫和業務，都應在新的會計年度歸整於零，
重新加以檢討。
3. 準此，零基預算制度既可作為取消或裁減非重點計劃的工具，以便
將預算資源移做其他優先計劃之使用，甚且，亦有助於促進預算平
衡目標之達成。
績效預算（performance budget）
1. 胡佛委員會於1949 年向國會報告書中首次採用「績效預算」一詞，

4. 1950 年美國國會通過「預算會計程序法」，1951 年聯邦政府開始採
行此預算制度；我國於民國四十九年分期逐步推行這套預算制度。
2. 該套預算制度為引進科學管理的方法，著重成本效益的分析進行預
算的編製。
3. 所謂績效預算制度，是指預算的編訂係以政府的施政計畫或政策活
動為基礎，而非早期政府部門個別機關的經費彚整；此外，績效預
算強調績效評估的精神，冀圖呈現政府實際作為及所耗費之成本兩
者的關聯性。所以，胡佛委員會認為「績效預算乃是基於政府職能、業
務與計畫所編之預算…，績效預算將有助於根據政府各部會機關之
職能、業務或計畫評估其工作成果，此一預算制度是將預算重點至於
政府所要達成的任務或所欲提供的服務，而非僅著眼於政府的需索
之上 。
」
何謂設計計劃預算制度（Planning-Programming-Budgeting System，
簡稱PPBS）？其編制程序為何？並比較其與績效預算的差異？
（一）、設計計劃預算制度

5. 1. 定義：設計計劃預算制度（Planning-Programming Budgeting
System，簡稱PPBS），亦稱「企劃預算制度」，是將目標的設計
（Planning）計畫的擬訂（Programming），與預算的籌編
（Budgeting）三者相結合而成的一種預算制度。
2. 此制度是以「設計」為中心，以分析為手段，而以提高行政效率為目
的，它與控制為中心的傳統預算制度、以管理為中心的績效預算制度
均不相同。
（二）、設計計劃預算的編製可分為三個階段：
1. 第一階段為預算的計畫（Planning）：是指將機關的長期目標予以
明確的設定，並擬訂達成該目標的各種可行方案，然後個別予以評
價與選擇。
2. 第二階段為預算的作成（Programming）：就第一階段所擬訂的方
案，確定一個對將來比較確實推算的期間（通常為五年），預估可
能產生的成果與所需成本，作時間上的妥善分配。
3. 第三階段為預算的編列（Budgeting）：計畫的策訂及細目計畫的作

6. 成兩階段所決定的結果，籌措被採行計劃所需的年度經費，予以編
製預算。
（四）、設計計畫預算的優點有四：
1. 將目標設計、計畫的擬訂、及預算的籌編三種作業程序結合，建立一
貫作業觀念，並輔以精密的計量方法，使預算更臻完善，提昇政府
機關營運效率。
2. 對長期經建計畫，提供了有效的技術，予政府以選擇計畫的優先次
序；並對資源長期負擔的研判，提供了明確的指標。
3. 將預算作業與管理功能結合，增進了行政效率，使預算之分配產生
更大之效益。
4. 對預算所列的一切計畫，經常檢討，不限於一年一度的考慮；具彈
性反應能力，計畫可依財務狀況的變動或需要的改變而調整。
（五）、實施上之困難：
1. 在推演出一適當的「任務」或績效的標準，即所涉及數量化的問題不
易解決。

7. 2. 當一個機構同時從事數種不同的計畫時，機構內攤於各計畫的成本，
不易精確求得，因為該機構目標並非單一，目標間的評估即難予進
行。
3. 預算書成立後，決策者常難分析各計畫間的相互依存性。
預
4. 一旦選擇績效標準後，成本與效益的評估問題，再者若有不同單位
欲完成共同目標時，本位主義的作風，亦難使設計計劃預算達成理
想。
想
5. 設計計劃預算太側重管理科學及經濟分析等的數量分析技術，如此
常造成在衡量抉擇的過程中，只看到「有形」一面。然而政府的支出有
極大部分，含有社會、政治、乃至心理因素，而此類因素是無法估計
的，且純經濟效益的考量，難滿足人民的需求。而由於太依賴專門知
識與技術，使基層機關及一般公務員難於接受。
（六）、績效預算與設計計劃預算之比較
1. 定義之不同：
A. 績效預算（Performance Budgeting System）：是基於政府的

8. 職能、業務、與計畫所編之預算。其編製是以政府應做的工作或應
提供的服務事項為基礎，並彙總表示每一工作，與服務事項所
需成本。此種預算是將成本分析應用於預算控制而設計出來的，
其作用在使施政計畫與支出預算兩相適應與控制，是一種以「產
出」為取向，以「管理」為中心，特別重視產出的績效之預算制度。
2. 就資源分配不同而言：P. P. B. S.是將預算置於長程計畫目標體系內，
就國家整體需要予以策劃，訂定目標，擬訂備選方案並加以選擇，
著重各項目標計畫間資源分配的競爭性，常使各項資源配合計畫而
有所更張；P. B. S.雖工作計畫為基礎，但對資源分配仍未脫數量的
增加。
3. 就計畫期程不同而言：P. P. B. S.係將預算期間擴大，包含數個年度，
一般是五年，甚至更長，然其執行仍是分年實施。P. B. S.大都以一
年為期。
4. 預算流向之不同：P. P. B. S.的資料流向是自上而下的。即先由高階
層設計決定國家整體目標與各機關的基本目標，以及總資源的適當
分配，再將此決策與預算資料逐級下達。P. B. S.的方式乃是由下而

9. 上來彙總預算，在此過程中常未能就國家整體利益來分配資源。
5. 作業技術不同：P. P. B. S.以設計為中心，以整個國家為對象，故常
打破組織界限，由數個機關共同執行。在設計時運用系統分析、作業
研究、成本效益（能）等方法來作分析。 B. S.以管理為中心，以一
P.
個機關為對象，運用工作衡量與成本會計等技術來擬訂預算。

10. ◎政府預算的漸增主義旨在呈現何種特色？有此種途徑會出現哪些缺失？如
何加以改進？請一一論述之。
【解析】
（一）、漸進主義的意涵
所謂漸進主義是指預算編制時，往往以上一年度機關或計畫的經費核撥規模作
為基礎，採取漸進式小幅的成長，而只在極為例外或爭議的情形下才會遭到縮
減。由於預算的「基礎」較少受到更動，因此真正的討論重心便放在各機關或計畫
「增量」的部份。這種遞增的預算編列方式，規避了全面的廣博分析、單位目標的
明確陳述，以及計畫的具體評估，因此它頗能迎合融洽政治氣候的塑造。
1. 遞減主義的策略：即小幅度刪減機關或計畫年度預算的若干比例，一直到
歲入與歲收達成平衡，抑或預算赤字降低到政治尚可容忍的程度為止。
2. 漸增主義是一種分析政府預算的政治途徑，在該途徑之下呈現出多元團體
主義的代表性、促成共識與聯盟建立，以及顯現國會成為預算分配過程中的
權力所在等主要特色。
（二）、漸進主義的限制
政府預算的漸增主義，有以下限制：

11. 1. 政府預算的漸進主義難以避免浪費，也無力提升行政效率，主要原因為
A. 漸進主義的本質講究多花少減；
B. 國會不願增加賦稅，使得預算難以維持平衡，赤字不斷增加。
2. 由於漸進主義避免針對政府目標和政策優先順序作出明確的界定，將使得
公共行政的運作發生困難。
（三）、漸進主義的改進
鑒於漸進主義衍生的問題，晚近在美國預算的改革上採取下列做法，包括：
1. 致力推動平衡預算修憲(balanced budget amendment)，要求除非國家遭
遇明顯而緊急的事件，並且獲得國會絕對多數的同意，否則聯邦政府必須
維持年度的預算平衡。
2. 致力推動落日條款(sunset provisions)。所謂落日條款，是指政府的計畫除
非重新獲得授權，否則應於一定年限後(通常為五年)自動停止。基此，一旦
計劃期限終止時，支持該項計畫的行政人員或政治人物，必須提出需要延
續的理由，重新採取立法行動。基本上，落日條款吸收了零基預算的精神，
冀圖發揮遏止無效的政策肆意拖延的功能。
何謂企業化預算？我國在進行預算改革過程，應破除企業化預算那些迷

12. 思(myth)？
答：
(一)企業化預算的定義
奧斯本與蓋伯勒在《新政府運動》乙書中，不斷強調企業化預算的重要性，
並舉了許多城市成功的經驗加以佐證企業化預算的優越性。整體而言，
我們可以歸納企業化預算的幾項特徵：
1. 彈性（flexibility）：企業化預算拋開傳統對預算細節指揮、控制的方
法，改採彈性的作法，即主管可以視情況需要，即時採取因應措施。
其中兩項重要的改革是：
(1)部門預算不再使用細目分項，讓主管在必要時機主動運用資源；
(2)允許各部門把今年尚未消化完的預算保留至下年度。
2. 結果導向：意指進行預算決策時，以「結果」(results)，而非「投入」
(inputs)或「過程」(process)為專注的目標。企業化預算主張以結果導
向的預算制度：即授權給決策者快速而彈性處理預算的空間；決策
者則須向「結果」負責。換言之，結果導向途徑就是授權給主管放手去
決定預算，有助於主管專注在重大政策議題上，而非預算管理的細
節上。
3. 績效掛帥：企業性政府想要改變官僚機關「只重投入、不重產出」的現
象，主張必須以「績效」(performance)決定撥款。企業化預算主張建

13. 立可衡量的目標和績效指標來對機關主管課責，才能同時信任授權。
換言之，企業化預算十分強調績效評估。
(二)破除企業化預算的迷思
1. 企業化預算的最大問題就是企圖以私部門管理的途徑來改革政府預
算，卻忽略政治與制度系絡的重要性。倡導革新者若不考慮個別國家
的政經結構與社會環境的特殊性，任何新制度的移植最終將是「橘逾
淮為枳」的結果。
2. 企業化預算建立在過度樂觀的人性假設：假設每一位預算執行者都
可以是「急公好義」的，因而忽略了道德風險。假如沒有相關配套措施，
如客觀的績效評估之建立、預算資訊的透明化、肅貪機制的加強等，
則一旦引進只講績效、目標的企業化預算制度，政府恐將「未蒙其利、
先受其害 由此觀之，若以為企業化預算是當前預算改革潮流之 所
」。
趨，便貿然鼓吹全面移植，則恐怕只是一種人云已云的「潮流迷思」。
3. 總之，在我國全力推動政府再造工程之際，預算改革工作不能缺席。
企業化預算制度或有可取之處（如績效獎金），但須有周延縝密的
配套措施，才能兼顧興利與防弊；更重要的是，針對不同預算階段

14. 問題的小規模調整，諸如強化預算管理者的計畫規劃與評估之專業
能力、 「增加支出法案須財源」
落實 之規定、加強重大採購及工程預算
執行之事前防範與事後審計等，才是我國現階段務實可行的預算改
革方向。
不可控制的支出（uncontrollable spending）
1. 這是指美國的預算問題而言，現今美國聯邦政府預算中最為棘手的
問題，乃是每年將近75%無法控制的強制支出。
2. 而這些難以控制的預算支出，主要型式有三：
（1）.第一是聯邦公債的支應，光是公債的利息支付即佔聯邦支出
的15%，顯示過去赤字開支（deficit spending）所累積的龐大
債務，今日已然成為美國的沈重負擔。
（2）.第二是「資格權益」的開銷，包括社會保險、醫療補助、退伍軍
人優惠等支出，不但隨著申請人數的增加而持續成長，同時為
抵銷通貨膨脹，所給付的生活津貼亦須依隨物價波動而做調整。
這些具有法定資格的龐大利益團體，已然構成國會與總統的壓
力，若不謹慎以對，往往可能葬送其政治生命。

15. （3）.第三是政府依法履行簽訂的契約義務，如外包民間的處理費
用、委外工程的支付義務等。