En los últimos treinta años, el FIDA así como sucesivos gobiernos peruanos han desarrollado programas en la sierra, donde los niveles de pobreza son severos. Esto se construye sobre modelos de desarrollo comunal, lecciones aprendidas sistemáticamente y ampliando tanto las áreas cubiertas como el alcance de las intervenciones. Los proyectos FEAS, MARENASS, CORREDOR y SIERRA alcanzaron 120,000 hogares en más de 1,600 comunidades pobres en la sierra sur. Estos proyectos han sacado de la pobreza extrema al 30 por ciento de los hogares objetivos, y 35 por ciento salieron completamente de la pobreza. Estos proyectos secuenciales representan el sendero de un proceso de escalonamiento complejo, pero exitoso. Bárbara Massler, Mayo 2012 AGEG-Brookings Institution-FIDA

1. Seminario Internacional de
Escalamiento de Innovaciones
Rurales
Título de la ponencia:
Experiencias del FIDA sobre escalonamiento en Perú, Estudio de caso y esquema analítico
Autor:
Bárbara Massler
“Este seminario fue financiado con recursos del Programa para el Escalamiento de Innovaciones
Rurales (PEIR), una iniciativa conjunta del Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo de Canadá (IDRC‐Canadá) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), y el
apoyo del Instituto de Estudios Peruanos (IEP)”

2. NOT for QUOTATION without permission of the author
Experiencias del FIDA sobre escalonamiento en Perú, Estudio de
caso y esquema analítico
Bárbara Massler, Mayo 2012
AGEG-Brookings Institution-FIDA
En los últimos treinta años, el FIDA así como sucesivos gobiernos peruanos
han desarrollado programas en la sierra, donde los niveles de pobreza son
severos. Esto se construye sobre modelos de desarrollo comunal, lecciones
aprendidas sistemáticamente y ampliando tanto las áreas cubiertas como el
alcance de las intervenciones. Los proyectos FEAS, MARENASS, CORREDOR y
SIERRA alcanzaron 120,000 hogares en más de 1,600 comunidades pobres en
la sierra sur. Estos proyectos han sacado de la pobreza extrema al 30 por
ciento de los hogares objetivos, y 35 por ciento salieron completamente de la
pobreza. Estos proyectos secuenciales representan el sendero de un proceso
de escalonamiento complejo, pero exitoso.
¿Qué significa escalonamiento?
Escalonamiento quiere decir extender, replicar, adaptar y mantener políticas,
proyectos y programas exitosos en diferentes partes y sobre un cierto
tiempo para alcanzar un mayor número de pobres rurales.
Según Hartmann y Linn (2008), una consideración clave para determinar una
ruta de escalonamiento es el rol de los “drivers”. Estas son las fuerzas que
llevan adelante el proceso de escalonamiento. Hartmann y Linn (2008)
identificaron cuatro drivers comunes:
 Ideas y modelos: tiene que haber una idea o modelo que funcione a
pequeña escala. Estos pueden surgir de la investigación o de la práctica.
 Visión y liderazgo: se requiere de una visión para reconocer que es
necesario, deseable y factible escalonar una idea. Los líderes o campeones
locales visionarios con frecuencia impulsan el proceso de escalonamiento.
 Catalizadores externos: crisis políticas o económicas, o presión de actores
externos (donantes, EU, ONGs, etc.) pueden propulsar el proceso del
escalonamiento.
 Incentivos y rendición de cuentas: los incentivos son claves para propulsar el
comportamiento de actores e instituciones hacia el escalonamiento.
Incluyen recompensas, competencias y presión a través del proceso político,
revisiones entre pares y otras evaluaciones. Monitoreo y evaluación
respecto a metas, hitos y métricas de desempeño son ingredientes
esenciales para establecer los incentivos y la rendición de cuentas.

3. El role de los espacios:
Otra preocupación importante cuando se determina la factibilidad de la ruta
de escalonamiento es el rol de los “espacios”. Estas son las oportunidades
que se pueden crear, o los obstáculos potenciales que tendrán que ser
eliminados, y así abrir espacio para que crezcan las intervenciones. Hartmann
y Linn (2008) identificaron ocho espacios en su esquema:
 Espacio fiscal/financiero: se deben movilizar recursos fiscales y financieros
para apoyar la intervención de escalonamiento; y/o los costos de la
intervención se deben adaptar al espacio fiscal/financiero disponible.
 Espacio de recursos naturales/ambientales: se debe considerar el impacto
de la intervención sobre los recursos naturales y el ambiente, los efectos
dañinos deben mitigarse y promover los impactos beneficiosos.
 Espacio de políticas: el marco de las políticas (y el legal) debe permitir, o ser
adaptado para apoyar el escalonamiento.
 Espacio de la capacidad Institucional/organizacional/personal: se debe crear
capacidad institucional y organizacional para desarrollar el proceso de
escalonamiento.
 Espacio político: se debe tomar en cuenta a los actores involucrados
importantes, tanto aquellos que apoyan la intervención como a los que
están en contra de la intervención, a través de alcance y salvaguardias
adecuadas para asegurar apoyo político para la intervención de
escalonamiento.
 Espacio cultural: se deben identificar posibles obstáculos culturales o
mecanismos de apoyo necesarios, y se debe adaptar de manera adecuada la
intervención para permitir el escalonamiento en un ambiente diverso
culturalmente.
 Espacio para “partners”: se deben movilizar socios para que se unan al
esfuerzo de escalonamiento.
 Espacio de aprendizaje: se debe fortalecer el conocimiento sobre lo que
funciona y lo que no funciona en el escalonamiento, a través de monitoreo y
evaluación, conocimiento compartido y capacitación.
Escalonamiento de innovaciones
Las innovaciones se encuentran al centro del escalonamiento. En Perú, estas
incluyen: (i) transferencias de fondos públicos directamente a
organizaciones de la comunidad, permitiéndoles contratar asistencia técnica
local; (ii) metodología de competencias como Pacha Mama Raymi (Festival
de la Madre Tierra) para diseminar y replica las innovaciones tecnológicas;
(iii) Comité Local de Asignación de Recursos (CLAR), escenario para un
proceso democrático que constituye la espina dorsal del empoderamiento

4. local y la construcción de ciudadanía; (iv) talentos locales, un esfuerzo para
utilizar a proveedores de servicios contratados directamente por los
beneficiarios; y (v) cuentas de ahorros para mujeres como instrumentos
financieros rurales para la inclusión de mujeres al desarrollo.
Para el escalonamiento han sido esenciales enfoques, acciones e
instrumentos diseñados para empoderar a comunidades locales pobres,
definido como la expansión de activos y capacidades de gente pobre para
participar en, negociar con, influenciar, controlar, y tener instituciones
responsables que afecten sus vidas. El liderazgo de estos procesos de cambio
le correspondió a la población local y en menor grado en un grupo de
aprendizaje informal en el país. El enfoque clave, luego de años de violencia y
conflicto social que había afectado a la población rural pobre, fue la
construcción de ciudadanía y el empoderamiento.
Rutas de escalonamiento: un enfoque multidimensional
El programa de FIDA en Perú involucró un enfoque multidimensional para
escalonar con el tiempo, en sectores y a través de sectores, dentro y más allá
de áreas geográficas, y con múltiples instituciones.
El punto de partida fue el sector agrícola.
El Proyecto FEAS (Fomento de la Transferencia de Tecnología a las
Comunidades Campesinas en la Sierra) fue el primero de una secuencia de
proyectos, el FIDA y el gobierno de Perú introdujeron innovaciones para
transformar un sistema basado en el suministro para la provisión de
asistencia técnica o la extensión de servicios a un sistema impulsado por la
demanda según las condiciones del mercado por medio de la transferencia
directa de recursos monetarios a las comunidades beneficiarias para que
ellas contratasen los servicios ofrecidos por técnicos privados. El Proyecto
MARENASS (Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur) fue construido
sobre FEAS y dirigido a pastizales comunales e irrigación de pequeños
propietarios. Los proyectos de seguimiento cubrieron una gama más amplia
de temas de desarrollo rural y culminaron creando nexos rural-urbano
formalizados a través del fortalecimiento de empresas rurales. El enfoque de
cuentas de ahorros, que tuvo un piloto en el 1998 con el proyecto
CORREDOR (Proyecto de Desarrollo del Corredor Puno-Cusco), ha sido
escalonado al Programa de Transferencia Condicionadas (JUNTOS). SIERRA
NORTE (Proyecto de Fortalecimiento de Activos, Mercados y Políticas de
Desarrollo Rural en la Sierra Norte), en implementación en la actualidad,

5. busca combinar un enfoque de desarrollo rural con un enfoque de desarrollo
territorial inclusivo.
Geográficamente, el FIDA se enfocó en áreas rurales pobres seleccionadas de
la sierra sur, y con el tiempo ha extendido la cobertura en esta región. En la
actualidad, los proyectos también cubren la sierra norte. Las fases de estas
intervenciones no fueron deliberadas, sino el resultado de un proceso
orgánico determinado por las oportunidades que surgieron.
Los principales actores focalizados son los campesinos como “ciudadanos”
rurales. Se fortalecieron sus gobiernos locales y sus instituciones comunales
por medio de un menú de inversiones aprovechando los recursos propios de
la gente.
AGRORURAL, establecido en el 2009, como una agencia de desarrollo rural
en el Ministerio de Agricultura, incorporó las innovaciones y el conocimiento
adquirido por los proyectos del FIDA a sus operaciones de rutina en todo el
país. Más aún, KfW y el Banco Mundial replicaron y escalonaron las
innovaciones exitosas: competencias en el Programa Agro-Ambiental y
Comités Locales de Asignación de Recursos en ALIADOS, respectivamente.
Las vías de escalonamiento: drivers
La crisis económica y las reformas estructurales, así como el impacto del
movimiento de Sendero Luminoso y sus secuelas fueron los principales
drivers en el enfoque peruano hacia el desarrollo rural. Ambos factores
alentaron las estrategias comunales con un enfoque único de liderazgo de
abajo hacia arriba, enraizado en la confianza en un desarrollo guiado por la
comunidad campesina.
Un driver programático interno fue el desarrollo de un grupo permanente de
aprendizaje y construcción de redes, constituido por personal de gestión de
proyectos nacional, el gerente del programa del FIDA para el país y
académicos, apoyados por consultores con enfoque de experimentación. El
grupo utilizó los recursos de proyectos regionales de FIDA e instituciones de
investigación tales como el IEP1 en sus reflexiones críticas sobre formas de
salir de la pobreza y modificaciones de las innovaciones de desarrollo. Una
doble curva de aprendizaje (reflexión de grupo, aplicación), que incluía
retroalimentación de las comunidades campesinas, logró consistencia y
1
IEP: Instituto de Estudios Peruanos.

6. coherencia en el enfoque de desarrollo. Las innovaciones fueron luego
ajustadas y mejoradas durante la implementación.
El rol de los espacios
Un cierto número de espacios importantes para escalonamiento fueron
creados por el gobierno, las municipalidades, comunidades y el FIDA:
 Espacio político: como el gobierno deseaba un enfoque de abajo hacia
arriba, permitió que el proceso de desarrollo rural llevado por la
comunidad se extendiese sistemática y consistentemente con las
comunidades campesinas. En parte, esto fue posible debido a los
drivers externos y al resultado de una red de esfuerzos que
involucraban a muchos actores en el gobierno, mundo académico,
think tanks, ONGs y socios internacionales.
 Espacio de políticas e institucional: con el tiempo se creó el espacio
político e institucional necesario, estableciendo los cimientos legales
para el enfoque descentralizado y llevado por la comunidad en la
forma de núcleos ejecutores centrales, entidades legales reconocidas
que pueden firmar contratos, intervenir en procedimientos
administrativos y judiciales, y realizar todas las otras funciones
requeridas para implementar proyectos con financiamiento público.
Por ejemplo, podían actuar como unidades de gestión de proyecto
(UGPs). La integración de los UGPs en estructuras ministeriales,
continuidad en el personal y liderazgo de los UGPs, y la creación de
un paraguas institucional general para todos los esfuerzos
relacionados con desarrollo rural (AGRORURAL) apoyó este espacio.
 Espacio fiscal: No se encontraron mayores limitaciones fiscales en la
réplica y escalonamiento, mayormente debido a que las unidades de
costo se mantuvieron bajas por diseño y resultaron ser inclusive más
bajas en la implementación.
 Espacio cultural: uno de los ingredientes claves del éxito fue la
compatibilidad cultural del modelo de desarrollo rural con las
costumbres de la población de la sierra sur. Las estructuras de poder
diferenciadas en éste o de comunidades no homogéneas fueron
contrarrestadas por el uso de los CLARs, en los cuales los intereses de
la población más vulnerable y pobre fue respetado por la parte más
poderosa “tolerante” de la comunidad.
 Espacio de aprendizaje: la implementación y la supervisión creó un
espacio de aprendizaje por medio de una cultura de “aprender
haciendo”, flexible y abierta al cambio. El espacio de aprendizaje se
construyó por medio de (i) fortalecimiento de capacidades para
aprendizaje mutuo; (ii) proveyendo recursos destinados y
oportunidades para actores locales para experimentar, implementar y
validar soluciones técnicas; (iii) cooperar con una red de aprendizaje

7. de expertos comprometidos; y (iv) preparar y diseminar
documentación del proceso de aprendizaje y productos.
Monitoreo de las innovaciones de escalonamiento
La pobreza en Perú disminuyó de 54.8 por ciento en el 2001 a 31.3 por ciento
en el 2010. Los proyectos financiado por FIDA en la sierra sur han
contribuido a esta reducción. Su indicador de impacto inicial (mayores
ingresos) fue escalonado a un conjunto completo de indicadores: aumento
en ventas de negocios, ahorristas de activos, aumento de valor de activos
físicos, reducción de malnutrición crónica y aumento de la equidad de
género.
Cuadro: Principales Indicadores Proyecto FIDA
PRINCIPALES INDICADORES MARENASS(1) PCPC (2) SIERRA SUR (3)
Ingresos Incrementales con proyecto 35%
% promedio de incremento de ventas 119%
del negocio
% del Ingreso del Negocio sobre el 68%
Ingresos Total del hogar
% promedio de incremento respecto 199%
a la situación sin PDN
% de ahorristas activas a término del 266%
contrato
% de ahorristas que utilizan por lo 207%
menos otro servicio financiero
% de familias que salen de la pobreza
por PDN 35%
% de incremento de activos físicos
por PDN 20%
% de incremento de ingresos por
PDN 44%
(1) Informe Final de Impacto del Proyecto MARENASS.2009
(2) Informe Final PDCP.2008
(3) Informe de Evaluación Intermedia Sierra Sur.2009
Demostrar resultados claros e impacto ha sido esencial para justificar las
inversiones públicas en Perú. Sin embargo, el sistema de monitoreo y
evaluación (M&E) tanto del gobierno como del FIDA sigue siendo débil para
demostrar datos rigurosos de impacto. M&E del proceso de escalonamiento
se desarrolla débilmente, los prometedores resultados del proceso en la
sierra sur están documentados extensamente para áreas tales como
aumento en la eficiencia en la movilización y apalancamiento de recursos
financieros del gobierno y de los mismos beneficiarios.
Problemas y retos del escalonamiento de innovaciones rurales
El espacio fiscal municipal sigue estando restringido por las regulaciones
legales. Los fondos para gastos fijos recurrentes no pueden ser utilizados
para inversiones productivas. En la actualidad, REMURPE, una red de

8. municipalidades, está explorando cómo abordar estas limitaciones por medio
del desarrollo de flujos de ingresos alternativos.
Con frecuencia, los niveles, actitudes y capacidades del personal de los
gobiernos locales no son apropiados para manejar las innovaciones
complejas, las cuales pueden alterar el status quo y las relaciones de poder.
Los valores locales y la filosofía del campesino de la sierra sur no pueden
darse por sentados en otras áreas rurales del Perú. Por lo tanto, el
escalonamiento no se da como un proceso mecánico. Reconocer las
diferencias locales puede requerir modificaciones en las innovaciones.
Lecciones extraídas
El permitir un espacio para el proceso de aprendizaje orgánico que pone a los
campesinos y sus comunidades al centro del desarrollo ha probado ser clave
para escalonar las innovaciones para la reducción de la pobreza en Perú.
Proveer incentivos para el personal local, asegurando su permanencia en las
instituciones nacionales, conjuntamente con la sensibilidad cultural,
representa otro factor importante.
Las innovaciones no se pueden introducir desde fuera; deben de crecer
desde el interior, a través de la interacción y aprendizaje basado en la
evidencia por medio de un equipo entusiasta equipado con conexiones a
redes y herramientas tales como préstamos y subvenciones. La construcción
de ciudadanía, la inclusión social y un gobierno responsable son puntos
importantes en todos los países, particularmente en los países de ingresos
medios. Finalmente, las lecciones aprendidas sobre los drivers y espacios
pueden contribuir a sistemas de gestión de conocimiento dinámicos y, por lo
tanto, a mayor escalonamiento de los procesos de reducción de la pobreza
local.
Referencias
A. Hartmann, J. Linn, “Scaling Up: A Framework and Lessons for Development Effectiveness
from Literature and Practice”, Global Working Paper no. 05, Washington, DC: Brookings
Institution, 2008
IFAD, “Experiencias innovadoras en los proyectos del FIDA en la República del Perú,
Evaluación temática,” (Rome: 2004).
J. Linn, A. Hartmann, H. Kharas, R. Kohl, and B. Massler, “Scaling Up the Fight against Rural
Poverty: An Institutional Review of IFAD’s Approach,” Global Working Paper no. 39,
Washington, DC: Brookings Institution, 2010.

9. B. Massler, Scaling up Highland Development Programs in Peru in IFPRI, 2020 Focus on
"Scaling Up for Effective Agricultural and Rural Development", Washington 2012,
forthcoming
B. Massler, ”Scaling Up Institutional Approaches: An Updated Case study of IFAD Operations
in Peru,” Brookings Institution internal paper (Washington, DC: 2011)
P. de Zutter, “Diez claves de éxito para el desarrollo rural basados en la experiencias de los
proyectos FEAS, MARENASS, CORREDOR, SIERRA SUR” (Rome: IFAD, 2004).
Hartmann and Linn (2008)