parere commissione ue

1. IT IT
COMMISSIONE
EUROPEA
Strasburgo, 23.10.2018
C(2018) 7510 final
PARERE DELLA COMMISSIONE
del 23.10.2018
sul documento programmatico di bilancio dell’Italia con contestuale richiesta all'Italia
di presentare un documento programmatico di bilancio riveduto

2. IT 1 IT
PARERE DELLA COMMISSIONE
del 23.10.2018
sul documento programmatico di bilancio dell’Italia con contestuale richiesta all'Italia
di presentare un documento programmatico di bilancio riveduto
CONSIDERAZIONI GENERALI
1. Il regolamento (UE) n. 473/2013 del Consiglio stabilisce le disposizioni di
monitoraggio rafforzato delle politiche di bilancio nella zona euro e di garanzia della
coerenza dei bilanci nazionali con gli indirizzi di politica economica emanati nel
contesto del patto di stabilità e crescita e del semestre europeo per il coordinamento
delle politiche economiche.
2. A norma dell'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 473/2013 gli Stati
membri sono tenuti a trasmettere ogni anno alla Commissione e all'Eurogruppo,
entro il 15 ottobre, un documento programmatico di bilancio che illustri i principali
aspetti della situazione di bilancio delle amministrazioni pubbliche e dei relativi
sottosettori per l'anno successivo. A norma dell’articolo 7, paragrafo 2, nei casi
eccezionali in cui riscontri un’inosservanza particolarmente grave degli obblighi di
politica finanziaria definiti nel patto di stabilità e crescita, la Commissione chiede la
presentazione di un documento programmatico di bilancio riveduto.
CONSIDERAZIONI SULL'ITALIA
3. Il 16 ottobre 2018 l’Italia ha presentato il suo documento programmatico di bilancio
per il 2019 (nel seguito, "il documento programmatico di bilancio 2019") .
4. Con lettera del 18 ottobre 2018 la Commissione ha consultato l’Italia, chiedendo
ulteriori informazioni. Nella sua risposta del 22 ottobre 2018 il governo italiano
riconosce "di aver scelto un'impostazione di bilancio non in linea con le norme del
patto di stabilità e crescita" e indica di aver optato per una politica fiscale
espansionistica nel 2019 per sostenere la ripresa economica in corso, in particolare
mediante investimenti pubblici. In tale contesto le autorità italiane richiamano anche
il programma di riforme strutturali di supporto alla crescita che accompagna la
strategia fiscale perseguita con il documento programmatico di bilancio 2019. L'Italia
fa inoltre notare che la decisione del governo di non modificare le proiezioni
macroeconomiche sottese al documento programmatico di bilancio 2019 a seguito
della decisione dell'Ufficio Parlamentare di Bilancio di non convalidarle è in linea
con la legislazione nazionale. Infine, il governo italiano si impegna a non far
aumentare ulteriormente il disavanzo strutturale dopo il 2019 e a riprendere il
percorso di aggiustamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine a partire dal
2022, prevedendo la possibilità di introdurre ulteriori misure in caso di mancato
raggiungimento degli obiettivi di bilancio pianificati. Tali osservazioni sono state
prese in considerazione nel presente parere.
5. L'Italia è attualmente soggetta al braccio preventivo del patto di stabilità e crescita. Il
13 luglio 2018 il Consiglio ha raccomandato all'Italia di assicurare che il tasso di
crescita nominale della spesa pubblica primaria netta non superasse lo 0,1 % nel

3. IT 2 IT
2019, il che corrisponde a un aggiustamento strutturale annuo dello 0,6 % del PIL1
.
Tale raccomandazione era stata approvata dal Consiglio europeo del 28 giugno 2018.
Poiché il suo debito pubblico, pari al 131,2 % del PIL nel 2017, supera il valore di
riferimento del 60 % del PIL previsto dal trattato, l’Italia deve inoltre rispettare il
parametro per la riduzione del debito, che impone una decrescita costante del livello
del debito verso il valore di riferimento del 60 % del PIL stabilito dal trattato.
6. L’Italia è stata finora il principale beneficiario della flessibilità applicata nell’ambito
del patto di stabilità e crescita (per un importo dell'ordine di 30 miliardi di EUR pari
all'1,8 % del PIL), in considerazione di una serie di fattori, tra cui condizioni
economiche sfavorevoli, sostegno alle riforme strutturali e agli investimenti, "eventi
inconsueti" connessi alle minacce alla sicurezza, alla crisi dei rifugiati e ai terremoti.
Inoltre l’Italia è il secondo maggior beneficiario del "piano Juncker", il piano di
investimenti per l’Europa avviato alla fine del 2014. In tale contesto i finanziamenti
complessivi destinati all'Italia hanno raggiunto la somma di 8,9 miliardi di EUR, da
cui è previsto derivino 50,1 miliardi di nuovi investimenti. L’Italia è anche il secondo
maggiore beneficiario dei Fondi strutturali e di investimento europei, con 44,7
miliardi di EUR di sostegno dell’Unione nel periodo 2014-2020, che rappresentano
una media di 735 EUR pro capite a carico del bilancio dell’Unione.
7. Lo scenario macroeconomico su cui si fonda il documento programmatico di bilancio
2019 ipotizza che la crescita del PIL reale acceleri fino all'1,5 % nel 2019 e all'1,6 %
nel 2020, prima di rallentare all'1,4 % nel 2021. Secondo le proiezioni gli
investimenti aumenteranno del 3,7 %, mentre l'incremento dei consumi privati sarà
più in linea con il tasso di crescita del PIL. Sempre secondo le proiezioni le
esportazioni registreranno un rialzo sostanziale nel 2019, che si accentuerà
ulteriormente nel 2020 e nel 2021. Nonostante il previsto calo nella dinamica del
costo del lavoro per unità di prodotto, la crescita del deflatore del PIL raggiungerà
l'1,6 % nel 2019, comportando un netto aumento del markup delle imprese. Di
conseguenza si ipotizza che anche la crescita del PIL nominale acceleri notevolmente
fino al 3,1 % nel 2019 e al 3,5 % nel 2020, prima di rallentare lievemente al 3,1 %
nel 2021. Il previsto miglioramento delle prospettive macroeconomiche è essenziale
per il raggiungimento degli obiettivi di bilancio del governo.
8. L’Italia non rispetta il requisito di cui all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento
(UE) n. 473/2013, poiché le previsioni macroeconomiche sottese al documento
programmatico di bilancio 2019 non sono state approvate da un ente indipendente.
L’Ufficio Parlamentare di Bilancio, l'organismo italiano indipendente di controllo in
materia di bilancio, non ha convalidato le proiezioni macroeconomiche su cui si basa
lo scenario programmatico per il 2019, "in quanto esse si collocano fuori
dall’intervallo accettabile allo stato delle informazioni attualmente disponibili"2
e
sono pertanto soggette a notevoli rischi di revisione al ribasso. Nella sua lettera del
22 ottobre 2018 l'Italia fa riferimento alla relazione della Commissione del 22
febbraio 20173
sostenendo che non sembra aver contestato la correttezza della
procedura prevista dalla legislazione nazionale secondo la quale, in caso di mancata
validazione da parte dell'Ufficio Parlamentare di Bilancio, il governo può spiegare in
Parlamento le ragioni che lo inducono a confermare le proprie previsioni. Tale
1
Raccomandazione del Consiglio, del 13 luglio 2018, sul programma nazionale di riforma 2018 dell'Italia e
che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2018 dell'Italia (GU C 320 del 10.9.2018,
pag. 48).
2
Lettera del 13 ottobre 2018 di Giuseppe Pisauro, Presidente dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio.
3
C(2017) 1201 final.

4. IT 3 IT
relazione è stata tuttavia redatta a norma dell'articolo 8, paragrafo 1, del Trattato sulla
stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria,
con il quale l'Italia e le altre parti contraenti del trattato hanno assegnato alla
Commissione il mandato preciso e circoscritto di esaminare se le disposizioni da loro
adottate ottemperassero all'articolo 3, paragrafo 2. Ne consegue che la relazione della
Commissione del 22 febbraio 2017 non poteva trattare la conformità di tale
procedura di diritto nazionale con il diritto dell'Unione.
9. Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche italiano ha raggiunto il 2,4 % del PIL
nel 2017. Per il 2018 il documento programmatico di bilancio 2019 prevede un
disavanzo delle amministrazioni pubbliche pari all'1,8 % del PIL, ossia al di sopra
dell’obiettivo dell'1,6 % che l’Italia aveva previsto nel programma di stabilità
dell'aprile 2018. Il divario è in gran parte dovuto a una crescita del PIL inferiore al
previsto e ad una spesa per interessi più alta del previsto, dovuta all’aumento dei
rendimenti dei titoli di Stato innescato dalla maggiore volatilità registrata sui mercati
sin dal maggio 2018. Il documento programmatico di bilancio 2019 prevede che il
disavanzo pubblico crescerà notevolmente fino al 2,4 % del PIL nel 2019, ben al di
sopra dell’obiettivo del programma di stabilità (0,8 % del PIL). La differenza deriva
dalle misure di bilancio previste nel documento programmatico di bilancio 2019, che
secondo le proiezioni del governo hanno un impatto netto di aumento del disavanzo
di circa l'1,2 % del PIL. Il disavanzo nominale previsto dal documento
programmatico di bilancio 2019 sarà pari al 2,1 % del PIL nel 2020 e all'1,8 % del
PIL nel 2021. Oltre che dalle proiezioni ottimistiche di crescita del PIL nominale, il
conseguimento di questi obiettivi di bilancio dipende crucialmente dall’attivazione di
una "clausola di salvaguardia" sotto forma di un aumento delle aliquote IVA per il
2020 (circa lo 0,7 % del PIL) e il 2021 (circa lo 0,8 % del PIL).
10. L'11 luglio 2017 il Consiglio ha raccomandato all'Italia di assicurare nel 2018 un
tasso nominale di riduzione della spesa pubblica primaria netta pari ad almeno lo
0,2 %, corrispondente a un aggiustamento strutturale annuo di almeno lo 0,6 % del
PIL4
. Nella sua comunicazione sul semestre europeo 20175
la Commissione ha
indicato di essere pronta a valersi del margine di discrezionalità di cui gode nel caso
in cui l’impatto sulla crescita e sull’occupazione di sforzi fiscali notevoli si rivelasse
particolarmente significativo. Nel complesso, per conciliare le esigenze di
stabilizzazione dell’Italia con le sue problematiche di sostenibilità, la Commissione
ha ritenuto che, nel 2018, uno sforzo strutturale pari almeno allo 0,3 % del PIL fosse
adeguato, senza margini aggiuntivi di deviazione su un anno. Questo valore
corrisponde a un tasso nominale di crescita della spesa pubblica primaria netta non
superiore allo 0,5 %. In base al parametro di riferimento per la spesa, l'aggiustamento
di bilancio nel 2018 che risulta dal documento programmatico di bilancio 2019 è
inadeguato, poiché il tasso di crescita della spesa pubblica, al netto delle misure
discrezionali sul fronte delle entrate e delle misure una tantum, eccederà nettamente
quello raccomandato dal Consiglio. La stessa conclusione può essere tratta sulla base
del saldo strutturale. Il previsto miglioramento del saldo strutturale per il 2018 è pari
4
Raccomandazione del Consiglio, dell'11 luglio 2017, sul programma nazionale di riforma 2017 dell'Italia e
che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2017 dell'Italia (GU C 261 del 9.8.2017,
pag. 46).
5
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, alla Banca
centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni e alla Banca europea
per gli investimenti - Semestre europeo 2017: raccomandazioni specifiche per paese (COM(2017) 500 final
del 22.5.2017).

5. IT 4 IT
allo 0,1 % del PIL, al di sotto dell’aggiustamento strutturale dello 0,3 % del PIL
ritenuto adeguato.
11. L'applicazione del parametro di riferimento per la spesa sulla base del documento
programmatico di bilancio 2019 indica il rischio di una deviazione significativa sia
nel 2019 (scostamento dell'1,1 % del PIL) che nel 2018 e nel 2019 considerati
complessivamente (scostamento dello 0,9 % del PIL all’anno, in media, tenuto conto
dell’aggiustamento raccomandato dal Consiglio in entrambi gli anni), poiché il tasso
di crescita della spesa pubblica, al netto delle misure discrezionali sul fronte delle
entrate e delle misure una tantum, supera nettamente quello raccomandato dal
Consiglio. La stessa conclusione può essere tratta sulla base del criterio del saldo
strutturale. L’Italia pianifica un deterioramento del saldo strutturale6
per il 2019 pari
allo 0,8 % del PIL, mentre il Consiglio ha raccomandato un miglioramento
strutturale dello 0,6 % del PIL (scostamento dell'1,4 % del PIL nel 2019 e dello
0,9 % all’anno, in media, nel 2018 e nel 2019 considerati complessivamente). La
conclusione non cambierebbe se si considerasse un aggiustamento ridotto nel 2018 a
seguito dell’applicazione del margine di discrezionalità. Tenuto conto del requisito
del braccio preventivo del patto di stabilità e crescita, da una valutazione
complessiva basata sul documento programmatico di bilancio 2019 si configura una
deviazione significativa pianificata dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di
bilancio a medio termine per il 2019 raccomandato dal Consiglio.
12. Le principali misure a incremento del disavanzo per il 2019 includono la
sterilizzazione dell’aumento dell’IVA per il 2019 già previsto dalla legge come
"clausola di salvaguardia", un aumento degli investimenti pubblici, la possibilità di
andare in pensione anticipatamente, l’introduzione di un reddito di cittadinanza per
adulti inattivi o disoccupati e l’estensione del campo di applicazione dell’aliquota
forfettaria del 15 % dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Le principali
misure di riduzione del disavanzo nel 2019 comprendono una revisione della spesa
pubblica a diversi livelli dell'amministrazione, un aumento del gettito dell'imposta
sul reddito delle società a causa della minore deducibilità di determinate spese per
alcune categorie di imprese, in particolare le banche, l’abrogazione del regime fiscale
di vantaggio per le imprese ("Imposta sul Reddito Imprenditoriale") introdotto in
precedenza, nonché un condono fiscale. Il condono fiscale ha tuttavia carattere una
tantum e vi è il rischio che i risparmi generati dalla revisione della spesa siano
inferiori a quelli previsti.
13. Il conseguimento dell’obiettivo di bilancio a medio termine dell’Italia di un pareggio
di bilancio in termini strutturali non è previsto nell'orizzonte di riferimento del
documento programmatico di bilancio 2019, poiché, secondo le proiezioni, il saldo
strutturale, dopo un deterioramento nel 2019, rimarrà sostanzialmente stabile nel
biennio 2020-2021, tenuto conto dell’impatto delle clausole di salvaguardia.
14. Il documento programmatico di bilancio 2019 prevede che il rapporto debito/PIL
diminuisca leggermente dal 131,2 % del PIL nel 2017 al 130,9 % nel 2018 e al
130,0 % nel 2019. Si prevede che il calo del rapporto debito/PIL continui
successivamente, con una discesa al 126,7 % del PIL nel 2021. Nonostante la
prevista riduzione del rapporto debito/PIL, sulla base del documento programmatico
di bilancio 2019 l’Italia non riuscirà a rispettare il parametro per la riduzione del
debito né nel 2018 né nel 2019. Inoltre, la prevista riduzione del rapporto debito/PIL
6
Saldo corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e temporanee, ricalcolato dalla Commissione
utilizzando la metodologia concordata.

6. IT 5 IT
è soggetta a marcati rischi, dato che essa si basa su proiezioni ottimistiche di crescita
del PIL nominale, su proventi da privatizzazioni pari allo 0,3 % del PIL all’anno nel
periodo 2019-2021 e sull’attivazione di una "clausola di salvaguardia" nel 2020 e
2021, già abrogata per il 2019.
15. Il rapporto debito pubblico/PIL dell’Italia, pari al 131,2 % nel 2017, è il secondo più
alto dell’Unione europea e tra i più alti al mondo. Nel 2017 rappresentava un onere
medio di 37 000 EUR per abitante. L’elevato stock del debito pubblico priva l’Italia
del margine di manovra fiscale necessario per stabilizzare la sua economia in caso di
shock macroeconomici e rappresenta un onere intergenerazionale che graverà sul
tenore di vita delle future generazioni di italiani. Il fatto che i costi del servizio del
debito assorbano un importo notevolmente maggiore di risorse pubbliche in Italia
rispetto al resto della zona euro va a discapito della spesa produttiva del paese. La
spesa per interessi dell’Italia nel 2017 è ammontata a circa 65,5 miliardi di EUR, pari
al 3,8 % del PIL, sostanzialmente la stessa quantità di risorse pubbliche destinate
all’istruzione. Inoltre, un elevato debito pubblico, in assenza di politiche di bilancio
prudenti, potrebbe amplificare l’effetto di shock derivanti da perdita di fiducia dei
mercati sui rendimenti del debito sovrano, con un impatto negativo
proporzionalmente più marcato sia sulla spesa per interessi del paese che sul costo di
finanziamento complessivo per l’economia reale.
16. Il 23 maggio 2018, in considerazione della non conformità prima facie dell’Italia con
il parametro per la riduzione del debito nel 2016 e nel 2017, la Commissione ha
adottato una relazione a norma dell’articolo 126, paragrafo 3, del trattato sul
funzionamento dell’Unione europea nella quale ha analizzato se l’Italia rispettasse il
criterio del debito stabilito dal trattato7
. Dopo aver esaminato tutti i fattori
significativi e, in particolare, la conformità dell’Italia al braccio preventivo del patto,
la relazione è giunta alla conclusione che il criterio del debito stabilito dal trattato e
dal regolamento (CE) n. 1467/1997 doveva considerarsi soddisfatto in tale fase.
17. L’economia italiana è caratterizzata da una bassa crescita economica e da una
dinamica della produttività debole rispetto alla media dell’Unione, con conseguenze
negative a livello sociale e occupazionale. Per promuovere la crescita potenziale e
affrontare la persistente stagnazione della produttività occorre una strategia organica
di riforma. Le misure contenute nel documento programmatico di bilancio 2019
indicano invece un chiaro rischio di retromarcia su riforme che l’Italia aveva adottato
in linea con precedenti raccomandazioni specifiche e con riferimento agli aspetti
strutturali di politica fiscale oggetto delle raccomandazioni indirizzate all’Italia dal
Consiglio il 13 luglio 2018. In particolare, sebbene il Consiglio abbia raccomandato
all’Italia di ridurre la quota della spesa pubblica destinata alle pensioni di vecchiaia
al fine di dare spazio ad altre voci di spesa sociale, l'introduzione della possibilità di
pensionamento anticipato è un passo indietro rispetto a precedenti riforme
pensionistiche a supporto della sostenibilità a lungo termine del consistente debito
pubblico italiano. Inoltre, l’introduzione di un condono fiscale potrebbe ridurre il già
basso livello di adempimento degli obblighi fiscali, premiando implicitamente
comportamenti non conformi alle regole e controbilanciando in larga misura l’effetto
positivo del rafforzamento della fatturazione elettronica. Infine, le disposizioni
contenute nel documento programmatico di bilancio 2019 per ridurre l'onere fiscale
sulle imprese che assumano o reinvestano i propri utili in beni strumentali sono
7
Relazione della Commissione "Italia - Relazione elaborata a norma dell’articolo 126, paragrafo 3, del trattato
sul funzionamento dell’Unione europea" (COM(2018) 428 final del 23.5.2018).

7. IT 6 IT
largamente compensate dall’abrogazione dei regimi fiscali di vantaggio per le
imprese e gli utili reinvestiti nell’ambito dell'"ACE".
18. Nel complesso, la Commissione è del parere che il documento programmatico di
bilancio 2019 presentato dall’Italia configura per il 2019 una deviazione significativa
dal percorso di aggiustamento raccomandato verso l’obiettivo di bilancio a medio
termine, considerando il previsto forte deterioramento del saldo strutturale e il tasso
di crescita della spesa pubblica, al netto delle misure discrezionali sul fronte delle
entrate e delle misure una tantum, ben al di sopra del tasso di riferimento. Inoltre
l'organismo indipendente di controllo in materia di bilancio dell’Italia non ha
approvato le previsioni macroeconomiche sottese al documento programmatico di
bilancio 2019 a causa dei notevoli rischi di ribasso gravanti sulle proiezioni. Se tali
rischi dovessero materializzarsi, il saldo di bilancio nominale per il 2019 potrebbe
peggiorare ancor più di quanto previsto nel documento programmatico di bilancio
2019, con un conseguente possibile deterioramento strutturale persino maggiore. La
pianificata espansione fiscale, abbinata ai rischi di revisione al ribasso della crescita
del PIL nominale, pregiudica altresì una sensibile riduzione dell'elevato rapporto
debito/PIL dell’Italia, che rimane una delle maggiori vulnerabilità per l’economia.
Infine, date le notevoli dimensioni dell’economia italiana all’interno della zona euro,
la scelta del governo di aumentare il disavanzo di bilancio, nonostante la necessità di
affrontare problematiche legate alla sostenibilità delle finanze pubbliche, comporta il
rischio di ricadute negative per altri Stati membri della zona euro.
19. Su tale base, la Commissione ha riscontrato nel documento programmatico di
bilancio presentato dall’Italia per il 2019 un’inosservanza particolarmente grave della
raccomandazione indirizzata all'Italia dal Consiglio il 13 luglio 2018. La
Commissione rileva inoltre che il documento programmatico di bilancio 2019 non è
in linea con gli impegni assunti dall'Italia nel suo programma di stabilità 2018. A
norma dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 473/2013, la
Commissione invita l’Italia a presentare un documento programmatico di bilancio
riveduto quanto prima e comunque entro tre settimane dalla data del presente parere.
Il documento programmatico di bilancio riveduto per il 2019 dovrebbe conformarsi
alla raccomandazione indirizzata all'Italia dal Consiglio il 13 luglio 2018.
Fatto a Strasburgo, il 23.10.2018
Per la Commissione
Valdis DOMBROVSKIS
Vicepresidente