Recommandé
Recommandé
Contenu connexe
En vedette
En vedette (20)
公文書管理法改正意見説明
- 3. 南スーダンPKO派遣部隊の日報問題、森友学園との契 約経緯文書の廃棄問題が象徴しているもの。それは、非 公開や不存在は、行政にとっては自らを守ることにはならな いということ 森友学園は売却金額を非公開としたことが、今回の問題 まで発展。公開していても同じだったと思うが… そして、契約経緯文書を廃棄したことに対しても、集中砲 火を浴びる日々 防衛省は、日報を短期保存にして原本を廃棄していたこ とで、逆に日報の所在が省内でも管理されていない状況 に陥っているよう 防衛省は、日報原本をきちんと残していれば、特別防衛 監察もこの先想定される処分もなかったはず… 不存在や非公開は何も守っていない
- 7. なぜ起こるべくして起こったといえるのか？① 「行政文書」は原本とコピーを基本的に分けている • 原本に保存期間がつく。コピーは、職員個人の参考資料 として個人で保存していれば、「行政文書」に該当しない • ただし、日報は共用サーバに保存されていたので「行政文 書」に該当 • 原本のコピーを「行政文書」として保管する場合、原本より 短い保存期間でもOKとされている • 原本の日報が1年未満保存なので、ルール上は、コピーを1 年を超えて保存する必要性が本来がないはずという理屈に なる。1年以上保存する必要があるなら、原本を1年以上と すべきだから • 1年未満の文書は、行政文書ファイル管理簿という管理シ ステムに登録されない • 日報に関しては、そもそも共用サーバに保管されていたが、 組織的に管理するものと認識していたかが疑問
- 8. 情報公開請求を受けるとどうするか？ • 通常は、情報公開請求窓口が、請求対象の文書の「原 本」を保有しているであろう担当を特定して、文書の特定 • 防衛省の運用では、担当課で文書が見つからない場合は、 他部署にも照会して念のため確認することになっている • 日報は原本もコピーも、「行政文書ファイル管理簿」に登録 されていないので、あるかないかは「知る人ぞ知る」状態の 可能性 • 省内で文書がないか照会しても、文書が保存されているこ とがわかる職員まで照会が回ってこないと、気づかない • 「ないよね」と照会に回答してしまう • 結局、「知る人ぞ知る」隠れキャラ状態の日報コピーはない ことになる →「不存在」 • 与党に厳しく指摘されて、ちょっとビビッて一生懸命? 探したら見つかった なぜ起こるべくして起こったといえるのか？②
- 9. 仮説2のような話が、文書が見つかった経緯として特別防衛 監察で説明されるのではないかと予想。これ以上の話が出て くれば、さらに公文書管理や組織の運営の問題としていろい ろ議論すべきポイントが出てくる この仮説に実際が近いとすると、原因は、つまるところは「原 本」を早々に廃棄することにしていたこと 日報の原本が残されていれば、それを特定すればよかった。 防衛省内に散らばったコピーがあるかないかを探す必要もな かった さらに、防衛省内各所は、日報を参照できるようにしておきた ければ、掲示板から削除される前にダウンロードするよね… 日報原本をアーカイブ化して参照できるようにしておかないと、 また同じこと起こるよね、と常識で考えてもわかる 原因は原本を早々に廃棄していたこと
- 10. 誰の必要性で日報の保存期間を設定していたのかが、 最大の問題 PKO派遣という任務の大きさを考えると、日報を受け取 る部署の必要性の範囲で1年未満としているのが、どう考 えてもそもそもの間違い 結局、短期間で捨ててしまうという状況が、自分の首を 絞めている結果に・・・ 廃棄してしまえばセキュリティ上のリスクも、情報公開リス クもないということだとすると、短絡的というか浅はかという か・・・（それなら、秘密保護もセキュリティもいらないじゃ ないか、ということなのでは） 結論は、自業自得
- 12. なんで経緯文書が廃棄？① そもそも契約経緯文書がないこと自体がおかしい、そ んなわけないだろう、個人文書としてどこかに残っている のではないか、という「疑念」が大前提だけど、こう法律 を解釈運用すると財務省の言い訳が成り立つ、という 「仮説」もある。ポイントは「行政文書ファイル」 行政文書は、「行政文書ファイル」として関連文書と 一緒に保存されるのが通常 この「行政文書ファイル」は「相互に密接な関連を有す る行政文書」をまとめることになっているので、契約文 書と経緯はそうなんじゃないの、と普通は思う ただし、この行政文書ファイルでまとめるのは、「保存期 間を同じくすることが適当であるものに限る」とも
- 13. ここで行政文書ファイルをまとめる時に二つの選択肢 1. イレギュラーな契約の内容に至る経緯が書かれて いるから、契約書類と一体のものとして管理 2. 契約文書は清書、経緯はその前段階だから同じ 保存期間にする必要がないと判断して、別ファイル で管理 同じ行政文書ファイルにとじられていると、ファイルの中の 文書で最も長い保存期間の文書に合わせて、ファイル に保存期間がつけられる 契約経緯文書を1年未満と主張する財務省は、２を 選択。経緯文書を別ファイルにすることで、契約書類と 分けて廃棄できる状況を作ることが可能 なんで経緯文書が廃棄？②
- 14. 財務省近畿財務局と本省の間でやり取りがあると、契 約経緯に関する記録は、メールでやり取りされていたら、 個人メモ状態で残っているものがある可能性がある その他、職員個人が保有していて「行政文書」ではな いものがある可能性もある 当時の担当者からの聞き取りをして経緯を説明するよ う国会で求められて拒否する財務省理財局長の答弁 ぶりから、個人メモ類の徹底消去・廃棄のお達しが出て いる可能性も 1年未満保存文書とされると、消去・廃棄の追跡も困 難なので、ますますわからない 本当に残っていないのか？
- 15. 電子データを自動消去するシステムがあるという財務 省理財局長の答弁に、ざわっとしたものの、結局2週 間で上書き機能だったよう 消去システムは公文書管理ではなく、情報セキュリティ 関係のことと思われるので、2015年に情報公開請求 で開示を受けていた財務省の「情報セキュリティ対策 基準」と「行政情報化LANシステム等に係る情報セ キュリティ確保のための実施規則」を改めて斜め読み。 そんな仕組みを入れる必要性の記述はない気がする ちなみに、実施規則の電子メールの扱いでは「各利用 者のメールボックスに保存されている電子メールの保存 期間は■■、・・・」となぜか期間と思われる部分が不 開示 消去システム？
- 16. 財務省理財局長の国会での答弁に対する批判は あっても、政権与党筋で問題にされていないので、公 文書管理法上の違法か否かは解釈で言い逃れ、騒 動が収まるのを待つという感じなのかと思われる ただし、今回の問題で、「財務省はそういう組織だ」と いうレッテルがこの先ついてまわるだろう。イレギュラーな 契約経緯は記録に残してもすぐに廃棄する、とか、そ れを容認する組織という呪縛からは、この先当分逃れ られない。失った基本的信頼はとても大きいはず そして、行政文書の作成・取得、管理をほどほど適切 に行っている財務省内の部署や職員の皆さんは、本 当にお気の毒にと思う 結局は公文書管理より政治問題
- 17. この二つの問題が示す抜け穴は主に2つ 1. 1年未満保存文書 2. 行政文書ファイルの作成方法 この2つを組み合わせると、かなりものが短期間で廃棄 できてしまう。公文書管理法で意思決定過程の経緯 を記録する仕組みにしたはずが、その記録が残らない ことに この2つ以外にも、今回の問題が示唆する法制上の 問題がいくつもあるので、それを意見としてまとめました。 日報も森友学園問題も、法の抜け穴が問題
- 19. 実は、1年未満保存に何が該当するかは、公文書管理法、 政令、ガイドライン、規則のどこにも書かれていない 1年未満保存文書という区分があることは、複数の規定から わかる。そして、1年未満保存文書であっても、歴史文書に 該当するものは、1年以上の保存期間をつけることが政令 別表で定められているだけ 1年未満保存と1年以上保存の行政文書の違いは、行政 文書ファイル管理簿への登録の有無。前者はなし。後者は 登録が義務。登録されると廃棄の記録も残るが、1年未満 はそれもなし だから、1年未満保存文書は実態不明、あるかないかも行 政次第というブラックボックス化しているので、原則なくすべき というのが意見 ①1年未満という保存期間の原則廃止
- 20. 「行政文書ファイル」は「相互に密接な関連を有する 行政文書」をまとめるが、「保存期間を同じくすることが 適当であるものに限る」という限定も。 結局、森友学園の契約経緯は、「保存期間を同じく しなくてよいよね」と判断すれば、別ファイルにすることが できてしまう 行政文書ファイル等は、中に含まれる文書の最も長い 保存期間に合わせて保存期間が設定される。短期 間保存文書だけ集めると、簡単に廃棄できる だから、「保存期間を同じくすることが適当であるものに 限る」という規定は、拡大解釈されているので、意思 決定過程の経緯などが跡付けられるように構成するよ うにすべきというのが意見 ②行政文書ファイルの作成規定の見直し
- 21. 公文書管理法は文書の作成義務を規定していて、 経緯を含む意思決定に至る過程や事務事業の実績 を合理的に跡付け、検証できるように「文書」を作成 することを義務づけている しかし、「行政文書」を作成することを義務づけている わけではない。「文書」≠「行政文書」なので、まずは 「行政文書の作成義務」とすべきというのが意見 そして行政文書を作成したら、意思決定過程の経緯 などを合理的に跡付け検証できるように、行政文書を 保存すべき、としないと、森友問題のように、文書を 作ったけど廃棄しました、なんてことがまかり通ってしまう ので、 ②の意見となる ③文書作成義務規定の見直し
- 22. 公文書管理法や情報公開法の対象となる「行政文書」 には定義がある。ポイントは2つ。「組織的に用いる」と「行 政機関として保有」という要件 「組織的に用いる」で個人メモや個人管理の文書を除外 しているが、割と幅広く使われている。例えば、発言者名な しの議事概要のもとになっている、発言者名入りの会議メ モとか、日報のコピーも個人貸与のPCに保存されていれば 個人管理文書。個人メモ＝組織的に管理されていない 文書なので非公開情報であっても個人管理。この要件は 廃止という意見 「行政機関として保有」は物理的支配が要件。外部委託 業務は委託先から取得しないと行政文書にならない。だ から、行政機関の指揮監督が及ぶものを行政文書とする ように改正するという意見 ④「行政文書」の定義の見直し
- 24. 施行令で各行政機関に共通する事務事業を想定した大 枠の類型で保存期間を設定 → ガイドラインがその類型 の事務事業の内容を類型化し、保存期間＋移管・廃棄 を基準化 → ガイドラインに基づき各行政機関の固有の 事情も反映して規則を策定し、保存期間と移管・廃棄を 基準化する。ここまでは、策定するのに公文書管理委員 会への諮問が必要 行政機関ごとの共通の類型だけでなく、実際に業務を行 う単位で発生する事務事業も加味して課室レベルなどで つくられるのが、標準文書保存期間基準。これが実際の 業務時に文書の保存期間、移管・廃棄の設定で用いら れる最も具体化したもの この基準が適当か審査する仕組みがないので、審査制度 を導入すべきというのが意見 ⑤標準文書保存期間基準の審査の導入
- 25. 情報公開請求で不存在となる案件もあり、不服申立て （審査請求）で争われているものもある 審査請求は情報公開・個人情報保護審査会に諮問さ れて審査。審査の結果は答申として公表される 情報公開クリアリングハウスで調べたところでは、情報公開 法に関する2001～2016年度の約1万3千件の答申のうち、 約260件が1年未満保存文書が争いになっていた すべての答申で、不存在妥当の判断。理由は、規則で1 年未満で、探索した範囲が適切でそれでもないなら、それ を覆す理由がないというもの。中には本当に1年未満でよ いの？というものもあった 審査会は、保存期間の設定が適切かどうかを審査する権 限がないので、不存在か否かのみ判断。これを公文書管 理法の観点から評価検討して活用すべきという意見 ⑥情報公開・個人情報保護審査会の答申の活用
- 26. 改正をするなら見直すべきという点が、行政文書ファイル管 理簿。現在の仕組みだと、特定秘密やそのほかの秘密指 定がされた文書が含まれていても、それは管理簿からはわか らない 行政文書を廃棄するときの審査は、実は文書を見てでは なく管理簿で行っている。だから、管理簿に秘密指定文書 が含まれているか否かがわかれば、それを重点審査をするこ とができる しかし、一方で管理簿は一般に公表するものとされている。 行政的には、どのファイルに秘密指定文書が含まれている かを公表することは、NG。そこで、公表の例外とすること、 内部での該当部分の情報共有については留保することも 併せて提案 ⑦行政文書ファイル管理簿の見直し
- 27. 行政文書の廃棄には、内閣総理大臣の同意が必要。意味す るところは、各行政機関の判断だけでは廃棄できないということ。 実際には、内閣府が審査を行っている 法施行当初は廃棄不同意案件があったが、徐々に減り2014 年度は4件のみ。法施行当初は、基準からして明らかに廃棄で きないものが、各行政機関が間違って廃棄対象としていた案件 が不同意になっていた。しかし、徐々に各行政機関が慣れてき て、明らかな間違いが減ってきたためと思われる 審査は行政文書ファイル管理簿で行われている。現状からして、 廃棄審査の質は確保されているとは言い難い 管理簿に秘密指定文書の有無を登録、標準文書保存期間 基準の審査などの提案は、この質の確保という側面もある 加えて、廃棄対象の行政文書ファイル一覧を公表して、パブ リックコメントの実施を提案。集合知で廃棄審査の質を確保 ⑧廃棄審査の仕組みの改善
- 28. なお、行政文書の廃棄審査を管理簿で行っているので、 管理簿に登録されていない1年未満保存文書は各行政 機関の判断で廃棄できるとされている しかし、法令等は、「行政文書ファイル等」の廃棄に内閣 総理大臣の同意が必要と規定している。1年未満であって も行政文書ファイル等に該当するので、そもそも管理簿に 登録されていないことをもって、審査の例外とすることは、 法的に疑義がある 標準文書保存期間基準でも1年未満については個別の 業務類型で保存期間を示していないので、やはり1年未 満保存文書を残すと、法規定としても不整合な状態が続 くことになるのではないか ⑧廃棄審査の仕組みの改善
- 29. 各行政機関の行政文書管理規則は年1回以上の点検・ 監査を義務付けている。行政文書管理ガイドラインには、 点検項目等についての参考情報がある この点検・監査項目は実は、行政機関ごとにばらばらであ ることが、情報公開クリアリングハウスの調査で分かっている 各行政機関の行政文書管理の点検・監査項目調査 http://clearing-house.org/?p=1095 点検・監査をしても適切に行われていなければ意味がない ので、その方法論の確立のための調査研究をすべきという 意見 ⑨点検・監査の仕組みの見直し
- 30. 公文書管理委員会の仕事は、政令・ガイドライン・記録の 制定、改廃の諮問、その他諮問があったもの、歴史文書 の非公開案件の不服審査 ここに、標準文書保存期間基準の審査や廃棄審査、点 検・監査などについて一定の役割を担うように、権限を追 加 公文書管理委員会は非常勤であるので、これらの実質審 査は無理。だから、これらについての計画や実施、審査等 を総括する役割を担うことで、役割を責任を明確化。要は、 こういうことの審査計画などを審査し作れるような人選をす るように、という意味でもある ⑩公文書管理委員会の権限の見直し
- 31. 公文書管理法には、個別の法令で公文書管理を規 定している場合は、適用しないという規定がある この規定で公文書管理法の適用を受けていなかった のが、自衛隊法に基づく防衛秘密。今は特定秘密保 護法に吸収され、法の適用を受けている 適用除外とする場合があることは否定しないが、問題 は透明性の低さ。何が法の適用を受けていないのかが わからない そこで、例外とするものについては施行令別表で定め るべきという意見 ⑪公文書管理法の適用を受けない場合を明確化
- 32. 実は、特定秘密として指定された情報を含む行政文書は、 秘密指定が解除されるまで国立公文書館などに移管でき ない仕組みになっている 行政文書の保存期間は満了したが、秘密指定が解除さ れないと、そのまま保存期間を延長して、不要でもずっと行 政機関が持ち続けることになる。行政文書の保存期間が 満了した時点で、少なくとも国立公文書館等に移送でき るようにすべき ちなみに「移送」は、文書の管理権限は各行政機関に基 本的に残るが、身柄は国立公文書館等に送るという意味 で使っている。「移管」は管理権限も国立公文書館等へ 移るという意味 ⑫秘密指定文書の国立公文書館等への移送
- 33. 情報公開法の時もそうだが「知る権利」論争は入り口論と して盛り上がる。それだけ核心的な権利だから しかし、ここが議論の中心になってしまうと実質議論に入る までに時間がかかってしまうので、あえて最後で意見 政府の行っていることを人々がよく知ることのできることが、 民主制の根幹。そのためには、「知る権利」を基本的権利 として保障すること、それを具体化する情報公開法と公文 書管理法が民主制の基礎であることは、論を待たない 特定秘密保護法は「知る権利」を尊重するものとして規 定。そろそろ法律で「知る権利」を権利として保障すること もしましょう ⑬目的に「知る権利」を明記すべき