Ponencia descentralización 17 mayo 2012

Descentralización: Proceso clave en el
marco de la Reforma y Modernización del
Estado

17 mayo 2012

1

 Fuentes de Información: Apuntes del curso Gestión
Pública y Modernización del Estado, del Magíster en
Política y Gobierno. FLACSO- Chile
(Profesores Tomassini, Viacava, Egaña, Cunill).

 Modelo Estado- Céntrico
 Centrado fuertemente en el Estado como eje del desarrollo.
 Modelo Mercado - Céntrico
 Centrado en el mercado como eje del desarrollo.
 Modelo Socio- Céntrico
 La Sociedad, ciudadanía, el Estado y el mercado como ejes del
desarrollo.

Modelos Rol de Estado y de las instituciones

Modelo Primario Exportador Promotor
Crisis 1929 Institucionalidad
(Hasta 1930) naciente
administración
Productor
Modelo Sustitutivo de Importaciones
Promotor del Desarrollo
(Hasta 1970-1980)
Estado mínimo: fallas
Modelo Neoliberal del mercado. Estado concebido
Reformas de 1ª como causante crisis deuda
generación Instituciones ad-hoc a políticas
Consenso de Washington económicas
(Hasta fines de los 90)
Modelo Neoliberal Estado reconsiderado
Reformas de 2da Generación Instituciones protagonistas
(Desde para revertir déficit de
mediados) y Reformas económicas
fines 90....

Primera Ola de Reformas: Década de los años 80
 Reforma del Estado- Mínimo Estado

 Reducción del empleo público

 Orientación Económico- Fiscal: privatizaciones/
Liberalización de mercados

 Reacción a la Crisis Económica de los años 70
( Crisis del Petróleo 1973) fue codificada en el llamado
Consenso de Washington
 Decálogo de prescripciones avaladas por el BM, el
FMI, y el Institute for International
Economics, orientados a restablecer la economía en la
región.

 El BM reconoce el éxito de esta ola de reformas en la
búsqueda de la estabilización de la economía ante el
peligro hiperinflacionario, PERO
 Establece que éstas no lograron convertirse en una
oportunidad de incremento del desempeño económico
global, pues se priorizó la dimensión financiera de la
crisis, dejando de lado el papel del estado y su
reestructuración.

 El Estado y los Gobiernos continúan siendo actores
claves relevantes
 Crecimiento de su tamaño en países desarrollados
 Adquieren mayor complejidad sus funciones

 Debido a las orientaciones recibidas a lo largo de los
años 90, muchos países de la región comienzan a
introducir reformas orientadas a mejorar la gestión
estatal, con el objeto de aumentar la eficacia de los
programas de ajuste estructural y dinamizar los
procesos de desarrollo.

 Se busca mejorar el funcionamiento de las instituciones
públicas y de las políticas públicas.
 El tema cambia hacia el avance en la eficiencia y
eficacia del Estado

 Surgimiento de las Reformas de Segunda Generación

Se centran en cuatro sectores claves
 Finanzas: Generar redes de protección financiera ante
crisis
 Educación: Mayor esquema de descentralización

 Justicia: Modificar política salarial y gestión del sistema

 Administración Pública: Nueva Gestión Pública o New
Public Management

 El concepto surge a partir de los 90 y década del
2000, en varios países de la OCDE, principalmente en
Inglaterra.
 Se busca mejorar el desempeño de las cuatro “e”:
 Efectividad
 Eficiencia
 Equidad
 Entorno

 Los resultados de las Reformas de Primera
Generación han sido favorables para el control de la
inflación y el déficit fiscal, la deuda externa y las
exportaciones
En los 90´s En los 00´s

 Inflación 98% 7,4%

 Déficit fiscal 8% 2%

 Exportaciones 8,1% 5,7%

América Latina: Crecimiento del PIB:
1971-2005

6

5
tasas anuales promedio (%)

4
América Latina
3
Este Asia
2
Estados Unidos
1
Mundo
0
1971-1980 1981-1989 1990-2004
-1

Se fortalecieron capacidades estatales para:
 Mantener la estabilidad macroeconómica

 Desempeño Fiscal

 Control de la Inflación

 Política Monetaria

NO se han fortalecido capacidades para:
 Fortalecer el capital humano (Educación, salud)

 Investigación y Tecnología

 Desarrollo y formulación de políticas públicas
estratégicas
 Desarrollo de una función pública en base al mérito

 Coordinación en el mismo sector público y con otros
sectores de la sociedad.

MODERNIZACIÓN DEL
ESTADO EN CHILE

 Reformas de primera generación: Fue realizada
principalmente en los años 70 y 80:
 Reducción del déficit fiscal
 Disminución del tamaño de la Administración
 Privatizaciones de empresas públicas
 Traspaso a la esfera municipal de los servicios de educación
y atención de salud primaria
 Reformas de segunda generación: El mejoramiento de la
calidad de las administraciones públicas como base para el
desarrollo se ha desarrollado durante los últimos 20 años

En los Gobiernos de la Concertación:

 Se detuvo el proceso de reducción del Estado
 Se llenaron vacíos institucionales: medio
ambiente, género, pueblos
indígenas, coordinación, cooperación, discapacitados, jóvene
s.
 Se introdujeron regulaciones a los sectores privatizados
 Se implementaron procesos de mejoramiento de la gestión
pública.
 Se introdujeron componentes de participación ciudadana y
mecanismos de transparencia y control de la administración.

 Se materializa el esfuerzo por mejorar las condiciones
económicas de los empleados públicos
 Aumento del gasto público en los sectores sociales
 Fortalecimiento de la institucionalidad pública (
regulación y sector social)
 Creación de los Gobiernos Regionales y el
fortalecimiento de las función de coordinación
intersectorial (SEGPRES obtiene rango de Ministerio)

Aparición del Enfoque Gerencial:

 Misión oficial del Gobierno viaja a Inglaterra
 Se crea en 1993 el Plan Piloto de Mejoramiento de la
Gestión Pública
 1994- Plan Piloto incorpora a 5 servicios:
Fonasa, SII, Registro Civil, Tesorería General de la
República, INP.
 SII- INP y Tesorería General incorporan nuevas
tecnologías para la agilización de los procesos

 Creación del Plan Estratégico de Modernización de la
Gestión Pública (1997)
 Se implementa estilo de gestión orientado a resultados
y al servicio de los ciudadanos
 Mayor eficiencia en la gestión pública (control de
gestión, indicadores)
 En materia de Recursos Humanos: Incentivos
vinculados a calidad de gestión/ propuestas de
sistemas de gerencia pública/ mejoras en la
capacitación.

Transparencia y Probidad:
 Proyecto de compras públicas vía electrónica

 Ley de Probidad Administrativa

 Consejo de Auditoría Interna de Gobierno

 Oficina de Información y Reclamos OIRS

 Portal del Estado

Gestión estratégica:

 Programas de Mejoramiento de la Gestión PMG
 Programa de evaluación de proyectos de gobierno
(Marco Lógico).
 Planes Piloto de Mejoramiento de la Gestión

 En el año 2000 se pone en marcha el Proyecto de
Reforma y Modernización del Estado, con un enfoque
global sobre transformaciones institucionales y de
modernización de la gestión.
 Cambio en el estilo de intervención. Se pasa de
iniciativas “piloto” a intervenciones de difusión más
generalizada.

Recursos Humanos y Dirección Pública
 Creación de la Dirección Nacional de Servicio Civil

 Creación del Sistema de Alta Dirección Pública

 Carrera funcionaria: Concurso de cargos de tercer nivel
directivo
 Política de Remuneraciones: Incentivos al
desempeño, bonificación al retiro.

Modernización en Finanzas Públicas
 Control de Gestión y Presupuestos por Resultados

 Proceso presupuestario e indicadores de desempeño

 Balances Integrales de gestión BGI

 Implantación SIGFE (Sistema de Información para la
Gestión Financiera del Estado)

Modernización en Gestión Pública:

 Ley de Bases de Procedimientos Administrativos
 Sistema de Compras Públicas: Marco normativo y
plataforma electrónica para compras
 Gobierno electrónico y nuevas tecnologías: Atención a
ciudadanos: Portal Trámite Fácil y trámites en línea.

Nueva Institucionalidad:

 Consejo para la competitividad y la innovación
 Ministerio de Energía
 Red de protección social
 Nueva institucionalidad para reforma previsional
 Reforma a la institucionalidad en discapacidad
(Senadis)

Modernización de la Gestión Pública y Recursos
Humanos
 Evaluación de programas públicos

 Fondo de Modernización de la Gestión Pública

 Código de Buenas Prácticas Laborales

 Traspaso de personal a honorarios a contrata

Participación Ciudadana
 Sistema Integral de Atención a Ciudadanos SIAC (ex
OIRS)
 Implementación de la Agenda de Participación
Ciudadana
 Instructivo sobre participación ciudadana en la gestión
pública

Nuevas Formas de Consulta Ciudadana:
 Consejo Asesor para la Reforma Previsional

 Consejo Asesor presidencial sobre calidad en la
educación
 Consejo Asesor para la educación superior

 Consejo Asesor sobre el trabajo y la equidad

Gobierno del Presidente E.Frei R-T

 Presidente Frei (1994-2000): Modernización de la
gestión.

Énfasis del periodo:

– Descentralización e institucionalidad.
• Compromisos de desconcentración.
• Institucionalidad reguladora de servicios de utilidad
pública.
– Nuevas tecnologías de información.
• Plan de acción en NTI.
• Documento electrónico y firma digital en sector público.
• Intranet gubernamental.
34

Avances en reforma del Estado en gobierno del
Presidente R.Lagos.

Reformas descentralizadoras:
 Inversión pública de decisión regional del 57%.
 FNDR aumenta en 140% y Fondo Común Municipal en 68%.
 Proyecto de Reforma Constitucional para democratizar CORES
 Proyecto de creación de nuevas regiones.
 Ley de casinos de beneficio municipal.
 Municipios se incorporan a Chilecompras.
 Programas de inversión regional: sanitaria, convenios de
programación, electrificación rural, PMU, PMB, Profir, Profim,
Cideze.

35

Avances en la modernización del Estado
Gobierno de M.Bachelet

Un Gobierno más cerca de las personas. La
Descentralización.
– Énfasis mayor en desconcentración.
– Rediseño de mecanismo de redistribución de recursos
municipales.
– Fortalecimiento y modernización Gobiernos Regionales.
– Descentralización ejecución programas sociales.
– Modernización financiamiento municipal.
– Modernización normas gestión administrativa y de
recursos humanos en gobiernos locales.
– Nuevas Regiones.

36

El programa de Gobierno del Pdte Sebastián
Piñera.

– Perfeccionamiento de la institucionalidad del Estado.

• Desarrollo social Seguridad Pública
• Infancia y adolescentes Dirección del Trabajo
• Adulto mayor Áreas silvestres protegidas
• Infraestructura Política indígena
• Innovación Descentralización

37

Descentralización

Es el ejercicio de funciones de Gobierno y de
administración en un territorio determinado, con la
existencia de Personalidad Jurídica propia, que le
permite la ejecución de acciones específicas orientadas
a ese territorio en el marco de las facultades que le
confiere la ley.
Los recursos provienen del nivel central, a través de la
ley de pptos y asignaciones de otro tipo. La ejecución
del gasto o inversión es definida por esta jurisdicción
territorial, siempre en conformidad al marco normativo.
Caso de la Intendencias.

38

Desconcentración:

 En este nivel se ejercen funciones delegadas por el
nivel central y la principal característica es la ausencia
de PJ propia, debiendo utilizar la del Fisco. La
definición presupuestaria también es centralizada. Caso
de las Gobernaciones y SEREMI.

Reforma y Modernización del Estado: Perspectiva
histórica y Conceptos Generales

 Descentralización.
1. Debate sobre cuan centralizado o cuan descentralizado
debe ser un gobierno tiene que ver con quién y dónde
se toman decisiones.
2. Transferencia de responsabilidades en planificación,
gerencia y asignación de recursos desde el gobierno
central a servicios nacionales, corporaciones públicas
autónomas, autoridades regionales o locales, tercer
sector.
3. Descentralización entendida como
Desconcentración: tareas y autoridad son delegadas
hacia abajo dentro de un servicio, para obtener mayor
eficiencia.
40

Reforma y modernización del Estado: Perspectiva

4. Descentralización entendida como devolución:
transferencia de capacidad de decisión desde nivel
central a gobiernos regionales y locales.
Federalismo (Venezuela, Brasil, Argentina).
Regionalismo (Chile, Colombia).
5. Procesos de descentralización están afectados por:
• Qué se transfiere primero: funciones o recursos.
• Cómo se construye capacidad gerencial en niveles
regionales y locales.
• Cómo se ejerce control desde el centro sobre entes
descentralizados.
• Cómo se resuelve la descentralización fiscal:
federalismo o centralismo fiscal.
41


 La visión del BID.
Lecciones aprendidas en la región sobre la modernización
del Estado.
– La modernización del Estado debe ser concebida como un
proceso de reforma política orientada a consolidar el sistema
democrático y el estado de derecho.
– No debe limitarse al poder ejecutivo y debe cubrir todo el
ámbito institucional y normativo.
– Debe prestar principal atención al desarrollo de la capacidad
institucional y formulación de políticas.
– Requiere de un amplio consenso político, ciudadano e
institucional.
– Debe ir acompañada de un fortalecimiento de la sociedad
civil.
– Debe promover la descentralización.
– Debe asumir una perspectiva de largo plazo. 42


 La propuesta de la Nueva Gestión Pública:
– Término surge en el 1989 propuesto en Inglaterra y se
implementa en diversos países desarrollados.
– Elementos constitutivos de esta propuesta son:
a) Énfasis en privilegiar economía, eficiencia y eficacia
en la gestión de los gobiernos.
b) Redimensionamiento de la estructura
administrativa buscando aligerar organización
enfocándola a lograr fines específicos y metas
precisas.
c) Descentralización de decisiones hacia mandos
subalternos, con el necesario empoderamiento y
responsabilización por resultados.

43


 La propuesta de la Nueva Gestión Pública.
d) Creación de agencias públicas descentralizadas,
independientes y estructuradas de manera no burocrática.
e) Distinción entre formular políticas e implementar
políticas; distinción entre “timonear” y “remar”. Insistir en
carácter estratégico de alta dirección del gobierno y en la
posibilidad de externalizar provisión de insumos y
realización de contratos. Distinguir entre proveer
financiamiento público y realizar acciones con dichos
recursos.
f) Uso de mecanismos de mercado tanto como
incentivos para la mejor gestión como para ofrecer mayor
posibilidades de elección a usuarios.

44


 La propuesta de la Nueva Gestión Pública.
g) Orientación tanto hacia la comunidad política
(quienes definen objetivos) y hacia la comunidad de
usuarios (quienes aceptan la utilidad del servicio),
incorporando expectativas, intereses y calidad en la gestión
pública.
h) Enfasis en los resultados y el desempeño más que
sólo en observar procedimientos y normas.
i) Implantación de sistemas de medición y evaluación
de desempeño, lo que obliga a definir actividades,
productos y resultados y crear estándares e indicadores de
desempeño.

45


 La propuesta de la OCDE: “Governance in
transition” de 1995. (1)
“Hasurgido un nuevo paradigma de la gestión pública, que
se centra en la promoción de una cultura orientada al
desempeño en un sector público menos
centralizado”.
Estructuras administrativas y patrones directivos
tradicionales son ineficaces; esto obliga a un cambio
radical
– Que revise el ámbito y el modo de la
intervención gubernamental,
– Que mejore la calidad analítica de las
decisiones de políticas,
– Que rehaga la relación costo/beneficio –
efectividad de las acciones públicas y que renueve
normas e incentivos.

46


La propuesta de la OCDE: “Governance in transition” de
1995. (2)
 La agenda de reformas propuesta por la OCDE es la
siguiente:
a) Focalización de la acción pública en los resultados
conforme a criterios de eficiencia, eficacia y calidad del
servicio.
b) Sustitución de estructuras organizativas
jerárquicas y centralizadas por estructuras
descentralizadas, para acercar la toma de decisiones
a la prestación de servicios y se posibilite la
retroalimentación de los clientes y usuarios.
c) Flexibilizar opciones de prestación directa de servicios
públicos y de la regulación, a fin de bajar costos de las
prestaciones.
47


d) Priorizar la eficiencia de los servicios proveídos
por el sector público, para lo cual se deben definir
metas y crear entornos competitivos intra e inter
servicios.
e) Reforzar las capacidades estratégicas de la
alta dirección del gobierno, para poder conducir
la evolución del estado y responder con rapidez,
flexibilidad y a bajo costo a cambios externos y a
nuevas demandas.

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 Los medios para lograr esta agenda, según OCDE
son:
a) Descentralización de decisiones.
b) Mejorar la dirección estratégica, financiera y de
calidad de los servicios prestados.
c) Desregulación o re-regulación apropiada de
normas aplicadas a diversos sectores.
d) Introducción de incentivos de mercado en la
operación administrativa de los servicios.

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CLAD 1998

 Descentralizar la ejecución de los servicios públicos es
una tarea esencial en el camino de la modernización
gerencial del Estado latinoamericano
 Esta medida procura no sólo obtener ganancias en
eficiencia y efectividad, sino también aumentar la
fiscalización el control social de los ciudadanos sobre
las políticas públicas
 La relación entre centralización y descentralización no
es dicotómica, sino complementaria. El Gobierno
central continuará desempeñando un papel estratégico
en cuanto a garantizar la equidad, sobre todo en países
con grandes desequilibrios socioeconómicos
regionales, financiando en parte el suministro de los
servicios públicos.

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