Direito Administrativo - intervenção do estado sobre a propriedade privada

1. INTERVENÇÃO DO
ESTADO NA
PROPRIEDADE PRIVADA
Prof. Alain Alan

2. Considerações Gerais
A funcionalização social da propriedade, maiormente no que
respeita à matéria urbanística e agrária, ampliaram a
intervenção estatal no direito dos particulares (ver art. 1.228
do C. Civil)
Daí porque a face autoritária do Estado encontra na
propriedade privada, notadamente a imóvel, um largo campo
de atuação – o Estado usa do poder de polícia.
Segundo José Afonso da Silva, as limitações administrativas
englobam tudo o que afete qualquer dos caracteres do direito
de propriedade dos particulares, quais sejam:
Direito absoluto: assegura ao proprietário de modo amplo o uso, a
ocupação, a modificação e a disponibilidade do bem.
Direito exclusivo: diz respeito somente ao proprietário.
Direito perpétuo: permanece em continuidade no patrimônio do
proprietário, passando depois para um sucessor.

3. Considerações Gerais
As limitações ao direito de propriedade baseiam-se ou no
Direito Privado, preponderantemente, ou no Direito
Público; dentre estas últimas figuram as limitações
administrativas, que abrangem:
Restrições que afetam o caráter absoluto;
Restrições que afetam o caráter exclusivo (v.g. servidão,
requisição ou ocupação temporária);
Restrições que afetam o caráter perpétuo (v.g.
desapropriação)
Tais limitações visam a atender o interesse público. Mas
como o direito de propriedade é previsto no art. 5º, XXII,
da CF/88, as inflexões desse direito deve ter respaldo na
própria CF/88 ou na lei.

4. Considerações Gerais
As restrições administrativas consistem em limitações
incidentes sobre as faculdades de uso, ocupação e
modificação da propriedade, sempre visando o
atendimento de interesse público.
Assim, podem implicar numa imposição de fazer, de se
abster de algo ou de deixar de fazer.
Tem as seguintes características:
Generalidade – aplicam-se a todos ou proprietários ou bens
inseridos em determinada situação.
Unilateralidade – decorrem da lei e dispensa anuência do
particular.
Imperatividade – devem ser cumpridas obrigatoriamente.
Não confiscatoriedade – não acarretam, em princípio, perda
da propriedade ou dano patrimonial grave; se tal ocorrer,
cabe indenização.

5. Considerações Gerais
Dentre as restrições administrativas menos
gravosas situam-se as seguintes:
Recuo frontal, lateral ou de fundo das obras.
Muro e passeio.
Alinhamento.
Nivelamento.
Em matéria urbanística:
Restrições de uso decorrentes da lei de zoneamento.
Restrições advindas da taxa de ocupação,
coeficiente de aproveitamento ou gabaritos.

6. Modalidades de intervenções estatais
Limitações administrativas.
Servidão administrativa.
Ocupação temporária.
Requisição administrativa.
Tombamento.
Desapropriação.

7. Limitações Administrativas
“São restrições gerais e abstratas emanadas
do exercício do poder de polícia, que
atingem o caráter absoluto da propriedade
privada, tolhendo o poder de uso, gozo e
disposição de um número indeterminado de
propriedades particulares.
Consistem, em regra, em obrigação genérica
de não fazer (obrigações negativas), v.g., a
proibição do proprietário edificar acima de
determinada altura”. (Dirley)

8. Servidão administrativa
São restrições estatais parciais e concretas ao direito de
propriedade (incidem em propriedades determinadas, afetando seu
caráter exclusivo). Sua base legal é o art. 40 do Dec.-lei nº 3.365/41.
Provém da concepção de servidão do Direito Civil (art. 1.378 do
CC), como um direito em favor de um prédio (dominante) sobre
outro prédio (serviente), pertencentes a donos diversos e visa a
aumentar a utilidade do primeiro com limitações ao segundo, não
sendo essencial que eles sejam contíguos.
Implica num ônus real de uso instituído pela Administração sobre
imóvel privado para atendimento do interesse público. Implica em
obrigações de não fazer (servidão ‘non aedificandi’, como a
proibição de construir em terrenos marginais às ferrovias) ou de
fazer (cortar árvores, aparar mato).
São injunções concretas realizadas em determinada propriedade
particular e têm natureza de direito real. Ex: Servidão de energia
elétrica, através da colocação de postes e linhas de distribuição,
impondo ao particular a obrigação de suportar.

9. Ocupação temporária
É uma restrição estatal que atinge a exclusividade da propriedade
particular. O Poder Público, por seus agentes ou por empreiteiros
utiliza provisoriamente terrenos não edificados, vizinhos a obras
públicas, sendo essa utilização provisória necessária à realização destas
obras.
É provisória e incide sobre bens imóveis, com regramento legal no
Dec.-lei nº 3.365/1941 (Lei das Desapropriações), que prevê
indenização a final mediante ação própria.
O Poder Público pode ser determinado a prestar caução, se exigida
pelo proprietário, cf. Dec.-lei nº 3.365/1941 e a ocupação temporária
deve ser precedida da declaração de utilidade pública, cf. orientação
jurisprudencial.
Se causar dano, rende ensejo a indenização posterior.
Ela pode ocorrer no caso de iminente perigo público – CF/88, art. 5º,
XXV) ou ainda do regime próprio dos contratos disciplinados pela Lei
nº 8.666/1993 e pela Lei nº 8.987/1995.

10. Requisição administrativa
 Pode ser civil ou militar e incidir sobre bens móveis e imóveis ou
serviços prestados por particulares, prevista no art. 5º, XXV, da
CF/88 e no art. 1.228, § 3º, in fine, do C. Civil.
 Sua característica nuclear e sua justificativa, no que a diferencia da
ocupação temporária, é o iminente perigo público (ex. inundação,
incêndio, sonegação de gêneros de primeira necessidade, epidemia).
 Quando incidir sobre bem imóvel, não passará de uma ocupação
temporária (art. 5º, XXV, CF).
 Quando incidir sobre bem móvel ou serviço, tem molde próprio de
requisição administrativa e poderá implicar em perda irrecuperável
(materiais de primeiros socorros, gêneros alimentícios).
 Caso haja dano, cabe indenização posterior.
 A Constituição Federal, em seu art. 22, III, confere competência
privativa da União para legislar sobre as requisições civis e militares
em caso de iminente perigo público ou guerra.

11. Tombamento
“É modalidade de restrição da propriedade privada
que visa à proteção do patrimônio histórico e
artístico nacional, assim considerado o conjunto de
bens móveis e imóveis existentes no país e cuja
conservação seja de interesse público, quer por sua
vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil,
quer por seu excepcional valor arqueológico ou
etnográfico, bibliográfico ou artístico”.
Depende de um procedimento administrativo prévio,
no qual o proprietário tem direito à ampla defesa e
por meio do qual se examina o valor histórico e
artístico do bem, concluindo, constatado esse valor,
com a inscrição do bem no “Livro de Tombo”.(Dirley)

12. Tombamento
Rege-se basicamente pelo Dec.-lei nº 25, de
30.11.1937, que organiza a proteção do patrimônio
histórico e artístico nacional, estabelece o processo
de tombamento, sanções, etc.
Pode recair sobre bens móveis ou imóveis, privados
ou públicos e são de três tipos:
Tombamento de ofício – incide sobre bens públicos por ato do
IPHAN, a nível nacional, ou respectivo órgão competente nas
demais esferas de governo, notificando-se a quem o bem pertencer.
Tombamento voluntário – recai sobre bem privado e realiza-se
mediante simples concordância de seu proprietário, a seu pedido ou
em atendimento a notificação.
Tombamento compulsório – quando o proprietário recusa-se a
anuir com a inscrição do bem, por isso instaurando-se um processo
administrativo para esse fim.

13. Efeitos do Tombamento
Imodificabilidade do bem tombado – não poderá ser mutilado,
demolido ou reformado, sendo que a reparação, pintura ou
restauração dependem de autorização – atingem bens públicos e
privados;
Limites à alienabilidade – Se pertencer ao domínio público, torna-se
inalienável para particulares, mas pode ser transferido de uma
entidade pública para outra; Se particular, a União, Estados e
Municípios têm direito de preferência, cabendo ao adquirente fazer a
transferência do registro no prazo de 30 dias.
Fiscalização do Poder Público – vigilância constante; direito de acesso
ou ingresso no bem;
Insuscetibilidade de desapropriação – salvo para manter o próprio
tombamento; no caso de bens públicos, as entidades maiores não
podem desapropriar das entidades menores;
Restrições a imóveis vizinhos – não podem ser erguidas obras que
impliquem em redução ou visibilidade do bem, nem se permite colar
anúncios ou cartazes.

14. Considerações finais sobre o
Tombamento
Se o tombamento tiver alcance geral, como as cidades de
Olinda e Ouro Preto, v.g., não cabe indenização.
No caso de tombamento de imóvel isolado, em princípio cabe
indenização, salvo proibição, desde que demonstrado o
prejuízo direto e material.
O tombamento sujeita-se a revogação e também à anulação
por ilegalidade. Nos termos do Dec.-lei nº 3.866/41, artigo
único, o tombamento realizado pelo IPHAN pode ser
cancelado pelo Presidente da República, de ofício ou em grau
de recurso, por motivo de interesse público.
O Dec.-lei nº 27/1937 prevê sanções administrativas por
infrações ao tombamento (multas diversas e demolição).
Ver art. 165 CP e art. 62 a 65 da Lei de Crimes Ambientais
(Lei nº 9.605, de 12.02.1998)

15. Desapropriação
“Consiste na transferência compulsória da propriedade
particular (ou pública de entidade de grau inferior para
a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por
utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse
social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro
(CF. art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de
pagamento em título da dívida pública de emissão
aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana
não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art.
182, § 4º, III), e de pagamento em títulos da dívida
agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse
social (CF. art. 184)”. (Hely)

16. Desapropriação
“É a forma mais drástica de intervenção estatal na
propriedade, que afeta o próprio caráter perpétuo e
irrevogável do direito de propriedade”. (Dirley)
Consiste numa forma originária de aquisição da
propriedade de um bem pelo Estado e se realiza
mediante procedimento que comporta duas fases:
– Fase declaratória – indicação da necessidade ou utilidade
pública ou interesse social do bem.
– Fase executória – fixação do preço (justa indenização) e a
efetiva transferência do bem para o domínio do
expropriante.

17. Desapropriação – Fase declaratória
Por seu intermédio é deflagrado o procedimento
expropriatório, erigido como condição de regularidade
da sua tramitação.
Indica-se, através da declaração, a necessidade ou
utilidade pública ou, ainda, o interesse social do bem
para fins de desapropriação, a destinação específica a ser
dada ao bem e a identificação do bem a ser expropriado.
A competência para declarar a desapropriação é
privativa dos entes políticos, salvo quando a lei atribuir
essa competência a outras entidades da Administração
Indireta – Ex.: DNER – Dec.-lei 512/69.

18. Desapropriação – Fase declaratória
A declaração de desapropriação pode ser feita pelo
Poder Executivo (mediante decreto) ou pelo Poder
Legislativo (através de lei de efeitos concretos).
Se de iniciativa do Poder Legislativo, cabe ao Executivo
praticar todos os atos necessários à sua efetivação.
A fase executória, no entanto, pode ter sua competência
delegada para entidades da Administração Indireta e
para concessionários ou permissionários de serviço
público.

19. Desapropriação – Fase declaratória
Efeitos da declaração:
Sujeitar o imóvel à força expropriatória do Estado
Fixação do ‘estado’ do bem, definindo-se suas
condições físicas, melhoramentos e benfeitorias.
Atribuir ao Estado o direito de adentrar no imóvel
declarado.
Fixação do termo inicial para o prazo de caducidade
da declaração*
* (prazo para efetivar a desapropriação = 05 anos, se fundado
em necessidade ou utilidade pública;e 02 anos, se fundado no
interesse social, inclusive para fins de reforma agrária)

20. Desapropriação – Fase executória
Compreende os atos pelos quais se efetiva a
transferência do bem expropriando e pode
ser:
Administrativa ou extrajudicial – é amigável e
verifica-se quando há acordo entre as partes acerca do
valor da indenização.
Judicial – quando não há acordo acerca do valor da
indenização e se inicia com a propositura da ação
própria, à luz dos art. 11 a 30 do Dec.-lei nº
3.365/1951, aplicável tanto na hipótese de
desapropriação por interesse social, quanto por
necessidade pública.

21. Desapropriação – Sujeitos
Sujeito Ativo – quem tem competência para
desapropriar – cf. art. 2º do Dec.-lei nº 3.365/1941:
U, E, M, DF e T
Quando tratar-se de desapropriação por interesse social,
além da competência comum dos entes políticos, compete
privativamente ao Município a desapropriação para os
fins do art. 182 e privativamente à União para os fins do
art. 184 da CF.
Sujeito passivo: o expropriado – pessoa física ou
jurídica, de direito público ou privado.

22. Desapropriação – Pressupostos
Em face do texto constitucional, os
pressupostos são
necessidade pública;
interesse público;
interesse social.

23. Desapropriação
OBJETO:
Bens corpóreos (móveis e imóveis)
Bens incorpóreos (direitos, exceto os personalíssimos, as
ações, patentes, fundos de comércio, nome de empresa, etc.
Bens públicos ou privados.
INDENIZAÇÃO:
À luz do texto constitucional, deve a indenização ser justa,
prévia e em dinheiro, salvas as exceções legais (art. 182, §
4º e 184 da CF/88), com o valor mais amplo possível.
Visa a reconstituir o que o expropriado perdeu e deixou de
ganhar, assim incluindo os danos emergentes, lucros
cessantes, juros compensatórios e moratórios, correção
monetária e honorários de advogado – estes, cf. art. 27, § 1º
do Dec.-lei nº 3.365/41 e alterações posteriores)

24. Desapropriação Indireta
Desapropriação indireta ou apossamento
administrativo é a que se realiza sem o
atendimento das formalidades legais.
Decorre de esbulho perpetrado pelo Estado,
porque interfere na propriedade e pratica atos
de domínio sem prévia ação ou prévio título.
Cabe ação possessória ou ação judicial por
desapropriação indireta ou, ainda, ação de
ressarcimentos de danos causados por
apossamento administrativo.

25. Direitos do desapropriado
Direito de retrocessão – exigir de volta o
bem imóvel caso este não tenha o destino
declarado na desapropriação; tredestinação
do bem = desvio de finalidade pública para
particular.
Direito de extensão – Quando o Poder
Pública desapropria parte do bem, mas com
este ato torna imprestável a parte
remanescente e não desapropriada, por isso
podendo exigir que a desapropriação se
estenda ao resto da coisa.

26. Desapropriação por zona
Também chamada de desapropriação extensiva, caracteriza-se
por abranger:
A área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se
destina;
As zonas que se valorizarem extraordinariamente como um corolário
da realização do serviço;
A declaração de utilidade pública deverá compreender a área
contígua ou zonas, mencionando-se quais as indispensáveis à
continuação da obra e as que se destinam à revenda.
Essa modalidade de desapropriação de área maior que a
necessária para a construção de uma obra pública ou serviço
público pode servir para:
Continuidade futura ou complementação da obra ou serviço público.
Possibilitar a venda das áreas ou zonas excedentes que se valorizaram
em conseqüência da realização da obra ou serviço público.

27. Base Legal da Desapropriação
Constituição Federal – art. 5º, XXIV; art. 22, II; art. 182, §§ 3º e 4º, III;
art. 184 usque 186; art. 243.
Lei nº 8.257, de 26.11.1991 – disciplina o processo.
Dec.-lei nº 3.365, de 21.06.1941 – Lei Geral de Desapropriações.
Lei nº 4.132, de 10.09.1962 – casos de desapropriação por interesse social;
Lei nº 4.593, de 29.12.1964 – obras de combate à seca;
Dec.-lei nº 1.075, de 22.01.1970 e alterações – imissão provisória na posse
de imóveis residenciais urbanos;
Lei nº 8.629, de 25.02.1993 – reforma agrária;
Lei Complementar nº 76, de 06.07.1993, com as alterações da Lei
Complementar nº 88, de 23.12.1996 – dispõe sobre o procedimento do
contraditório especial, de rito sumário, para a o processo de
desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma
agrária;
Lei nº 10.257, de 10.07.2001 – disciplina a desapropriação prevista no art.
182, § 4º, III da CF/88.