2. 2
a) En el Artículo 18 de la Ley 19.945 suprímase “el que pondrá en conocimiento del
Poder Ejecutivo”;
b) Suprímase el segundo párrafo del Artículo 24 de la Ley 19.945, que dispone “El
Registro Nacional de las Personas y la Cámara Nacional Electoral, enviarán
semestralmente a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior la
estadística detallada del movimiento de altas y bajas registrado en todas las
jurisdicciones, al 30 de junio y 31 de diciembre de cada año”;
c) Suprímase el segundo párrafo del Artículo 25 de la Ley 19.945, que dispone “Los
juzgados electorales podrán requerir la colaboración de la Dirección Nacional Electoral
del Ministerio del Interior y Transporte para la impresión de las listas provisionales y
supervisarán e inspeccionarán todo el proceso de impresión”;
d) Suprímase en el Artículo 40 inciso 1) de la Ley 19.945 la expresión “para su remisión
a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior”;
e) Reemplácese en el Artículo 40 inciso 2) de la Ley 19.945 la expresión “La Dirección
Nacional Electoral del Ministerio del Interior” por “La Cámara Nacional Electoral”;
f) Suprímase en el Artículo 40 inciso 3) de la Ley 19.945 la expresión “por el Ministerio
del Interior”;
g) Suprímase en el Artículo 105 de la Ley 19.945: “El Presidente remitirá una copia del
telegrama a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior”;
h) En el Artículo 65 de la Ley 19.945 sustitúyase “El Poder Ejecutivo” y “el Ministerio
del Interior” por “la Cámara Nacional Electoral o los juzgados con competencia
electoral, según aquella determine”;
i) En los Artículo 72 y 168 de la Ley 19.945 sustitúyase “el Ministerio del Interior” por
“la Cámara Nacional Electoral”.
ARTÍCULO 3°: Sustitúyase en todo el texto de las leyes 26.215 y 26.571, “Dirección
Nacional Electoral del Ministerio del Interior y Transporte” y “Dirección Nacional
Electoral del Ministerio del Interior”, por “Cámara Nacional Electoral”.
ARTÍCULO 4°: Suprímase del artículo 19 de la ley 26.571, “La Dirección Nacional
Electoral del Ministerio del Interior prestará la colaboración que le requiera en la
organización de las elecciones primarias”.
ARTÍCULO 5º: Quedan derogadas en las ley 22.520 de Ministerios y sus modificatorias
todas las disposiciones que prevean o contemplen el ejercicio de competencia en
materia electoral por parte de entes u organismos dependientes del Poder Ejecutivo.
ARTÍCULO 6°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
3. 3
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
De acuerdo con el régimen republicano establecido en el artículo 1º de la Constitución
Nacional, la función judicial se encuentra sustraída de los poderes políticos y reservada
a magistrados independientes e imparciales. Ello se encuentra particularmente ratificado
4. 4
y reforzado en el artículo 109, al prohibir al Poder Ejecutivo el conocimiento de causas
judiciales1
.
Las competencias vinculadas con la organización del acto eleccionario, desde sus
primerísimas etapas, pasando por la regulación de las campañas electorales y la
distribución de fondos a los partidos políticos, hasta el escrutinio y la expedición de los
títulos respectivos a los candidatos electos, constituyen funciones de naturaleza
netamente judicial para la cual se requiere independencia y neutralidad como garantía
básica para el normal funcionamiento del sistema democrático2
.
No se aplican en materia electoral las justificaciones que han sido elaboradas para
aceptar la función jurisdiccional por parte de los órganos de la Administración Pública,
con fundamento en su especialidad técnica3
.
La función judicial, se define materialmente por consistir en la aplicación del derecho a
un caso particular, con fuerza de verdad legal y en forma definitiva. El otro criterio que
la describe –elemental- es el orgánico, según el cual únicamente puede ser ejercida por
un ente ajeno a la contienda y desinteresado de su resultado. En pocas palabras,
imparcial e independiente4
, condiciones que obviamente no pueden ser predicadas
respecto del Poder Ejecutivo y de los órganos que le dependen jerárquicamente, y
mucho menos en materia electoral y de partidos políticos. Por dicha razón también la
Constitución exige una mayoría agravada para la aprobación de leyes en materia
electoral y prohíbe de manera categórica que el Poder Ejecutivo legisle –siquiera por
razones de necesidad y urgencia- en cuestiones electorales y de partidos políticos (art.
99 inciso 3º CN).
Ese límite se sostiene en la desconfianza hacia el Poder Ejecutivo, proclive en nuestro
país a la concentración del poder, y establece un mandato que obliga al Congreso de la
1
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha definido a la división de poderes como un “sistema de
restricciones a la actividad del poder para garantía de la libertad individual. Por él se reparten las
atribuciones de la autoridad y se regula su acción en función de la preservación de la libertad, atribuyendo
a los distintos órganos facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que les
asigna, y se asegura una relación de equilibrio, fijando órbitas de actividad y límites de autonomía. Es un
procedimiento de ordenación del poder de la autoridad; que busca el equilibrio y armonía de las fuerzas
mediante una serie de frenos y contrapesos, sin que por ello deje de existir entre ellas una necesaria
coordinación. Nuestra Constitución establece un reparto de competencias y establece medios de control y
fiscalización, por los que se busca afianzar el sistema republicano de gobierno y no concentrar en cada
uno un ámbito cerrado de potestades, librado a su plena discreción” (Fallos 313:1513)
2
Numerosos autores de derecho administrativo han desarrollado la definición de las funciones del Estado.
Quizás quien más lúcidamente lo haya hecho en nuestro país sea Agustín Gordillo, para quien la función
materialmente jurisdiccional, que consiste en aplicar el derecho a un caso particular, es además judicial
cuando es ejercida con fuerza de verdad legal y con carácter definitivo (ver: Gordillo, Agustín, Tratado
de Derecho Administrativo, t.1, www.gordillo.com).
3
Conf. precedente “Fernández Arias c. Poggio”, CSJN, 19-9-60, Fallos 247:646.
4
Conf. Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo,
t.1.
5. 5
Nación a adecuar la legislación que mantiene aún en cabeza de los órganos que
dependen del Poder Ejecutivo funciones atinentes al proceso y a la contienda electoral,
lo cual es inaceptable en el estado actual de nuestra democracia.
El Poder Ejecutivo carece de todo tipo de atribución normativa en materia electoral, aún
en situaciones de la más grave y súbita emergencia (conforme la prohibición de dictar
decreto de necesidad y urgencia en materia electoral, art. 99 inciso 3º CN). ¿Por qué
habría entonces de mantener facultades para la aplicación particular de aquel tipo de
normativa? Los órganos que dependen del Poder Ejecutivo carecen de la cualidad
esencial que se precisa en este caso, que es la imparcialidad, ya sea porque los
destinatarios de la aplicación de la legislación son adversarios políticos, o por el
contrario, porque se trata de una aplicación dirigida a sí mismos. Es evidente por ello
que el Poder Ejecutivo, a través de sus órganos subordinados como el Ministerio del
Interior o la Dirección Nacional Electoral no pueden ser juez de los derechos
individuales y del proceso electoral.
Por ello, desde 1962 existe la justicia nacional electoral como un órgano judicial con
competencia específica en la organización y control de las elecciones.
La creación la magistratura con especialización en la aplicación de la legislación
electoral detrajo muchas de tales funciones del Poder Ejecutivo, pero no todas. Por
ende, el proceso de transferencia de toda la función electoral al Poder Judicial se
encuentra inconcluso, y entendemos que en las actuales circunstancias deviene de vital
importancia completar aquella transferencia.
Resulta inconcebible que en el estado actual del sistema democrático y las instituciones
republicanas, un Ministerio del Poder Ejecutivo mantenga intervención en algunas
cuestiones sensibles de los procesos electorales. La sola posibilidad, por ejemplo, de
que la Dirección Nacional Electoral manipule los recursos que maneja a favor de un
partido, pone en riesgo la legitimidad de los procesos electorales.
La legislación mantiene en cabeza del Ministerio del Interior y de la Dirección Nacional
Electoral el poder de resolver cuestiones jurídicas del proceso electoral de suma
importancia.
La ley de Ministerios (Ley Nº 22.520, t.o. por Decreto 438/92 y modificatorias) asigna
al Ministerio del Interior y Transporte, entender en lo relacionado con “el régimen
electoral, los partidos políticos y su financiamiento, así como entender en lo relacionado
con la programación y ejecución de la legislación electoral y el empadronamiento de los
ciudadanos” (conf. art. 17, incs. 9 y 10, en sus partes pertinentes).
6. 6
Asimismo, dentro de esa cartera, prevé como organismos específicos vinculados a la
materia electoral a la Secretaria de Asuntos Políticos y a la Subsecretaria de Asuntos
Políticos y Electorales, dependiente de esta última.
A la Secretaria de Asuntos Políticos, la ley le asigna funciones como “proponer los
proyectos de convocatoria a elecciones e intervenir en la difusión de los procedimientos
y normas electorales”, “custodiar los ejemplares autenticados del padrón electoral” y
“conceder franquicias e intervenir en la distribución de los aportes del Fondo Partidario
Permanente a las agrupaciones políticas”.
A su turno, la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos (Ley Nº 26.215) le otorga
al Ministerio del Interior y Transporte la administración del fondo de financiamiento
(art. 6), encomendándole la tarea de distribuir los recursos correspondientes al aporte
anual para el desenvolvimiento institucional de los partidos políticos (conforme los
parámetros de los arts. 9, 10 y 11) y de los fondos correspondientes al aporte para las
campañas electorales de las elecciones primarias y generales (según los porcentajes del
art. 36).
Por su parte, la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior y Transporte
tiene a cargo otorgar a las agrupaciones políticas el aporte para la impresión de las
boletas (art. 35) y distribuir los espacios de publicidad electoral en las emisoras de
radiodifusión sonora, televisiva abierta o por suscripción (arts. 43 y 43 bis a 43 nonies).
En la llamada Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia
y la Equidad Electoral (Ley Nº 26.571), que prevé las primarias abiertas, simultáneas y
obligatorias y la financiación de campañas, se establece que la Dirección Nacional
Electoral preste a la Justicia Nacional Electoral “la colaboración que (aquella) le
requiera para la organización de las elecciones” (art. 19). Asimismo la ley encomienda a
la Dirección Nacional Electoral la tarea de distribuir entre las agrupaciones políticas el
aporte de campaña y el aporte para la impresión de las boletas (art. 32), de publicar los
aportes que correspondan a cada agrupación política y de registrar la designación de sus
responsables económico financieros (art. 32). Por último, le asigna la facultad de
distribuir por sorteo público los espacios de publicidad electoral en emisoras de
radiodifusión, sonoras, televisivas abiertas y por suscripción, según lo dispuesto en la
Ley 26.215 (art. 35).
Por otra parte, en lo relativo a cuestiones centrales del acto eleccionario, establece que
los presidentes de mesa deben comunicar, mediante telegrama, el resultado del
escrutinio al juzgado con competencia electoral competente y a la Dirección Nacional
Electoral (art. 43).
En el Código Electoral Nacional (Ley Nº 19.945) las funciones que conserva el
Ministerio del Interior y Transporte son, por ejemplo:
a) la de recibir información sobre la estadística detallada del movimiento de altas y
bajas registrado en todas las jurisdicciones, por parte del Registro Nacional de las
7. 7
Personas y la Cámara Nacional Electoral, al 30 de junio y 31 de diciembre de cada año
(art. 24), los lugares en que funcionarán las mesas y la propuesta de nombramiento de
sus autoridades (art. 78), las comunicaciones que contengan la ubicación de las mesas y
sus autoridades (art. 80), los telegramas con el resultado del escrutinio de mesa enviado
a la Junta Electoral por los presidentes de mesa, una copia de los cuales debe ser
remitida por dichos funcionarios a la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del
Interior (art. 105) y las actas del escrutinio realizado por las Juntas Electorales, que
deben enviar testimonios de aquéllas al Poder Ejecutivo, correspondiéndole al
Ministerio del Interior la conservación de los mismos durante cinco años (art. 124).
Asimismo, dicho código establece que se entregarán tres (3) ejemplares autenticados del
padrón de electores al Ministerio del Interior y Transporte, el cual deberá conservarlos
durante tres años (art. 32, inc. 2, y segundo párrafo del artículo).
b) dispone también que la Cámara Nacional Electoral remita a la Dirección Nacional
Electoral los anteproyectos de demarcación de los circuitos de cada sección, preparados
por los juzgados con competencia electoral, pero sujeta su aprobación a la decisión del
Ministerio del Interior y Transporte (art. 40).
c) en relación a las obligaciones a cargo del Ministerio, vinculadas a la organización de
los comicios, el Código Electoral Nacional establece que debe “prestar colaboración -a
través de la Dirección Nacional Electoral- para la impresión de las listas provisionales, a
requerimiento de los juzgados con competencia electoral” (art. 25, último párrafo); y
“proveer las urnas, formularios, sobres, papeles especiales y sellos para los comicios”
(art. 65).
En particular, la legislación asigna al Ministerio del Interior la administración del Fondo
Partidario Permanente y la facultad de distribuir entre las agrupaciones políticas el
aporte anual para el desenvolvimiento institucional, el aporte para las campañas
electorales de las elecciones primarias y generales, las franquicias y aportes
extraordinarios, y el aporte para la impresión de las boletas.
Asimismo, otra facultad fundamental para los procesos electorales, es la vinculada a la
distribución de los espacios de publicidad electoral en los medios de comunicación.
En suma, el Ministerio del Interior conserva funciones sumamente sensibles en materia
electoral, incompatibles con las garantías de igualdad y transparencia del sistema
electoral, impuestas además por estándares internacionales.
La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, por ejemplo, establece que
"cada Estado Parte considerará [...] adoptar medidas legislativas y administrativas
apropiadas, en consonancia con los objetivos de la presente Convención y de
conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para aumentar la
transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y,
cuando proceda, respecto de la financiación de los partidos políticos". (art. 7°, inc. 3°).
Asimismo, prescribe que "Cada Estado Parte, de conformidad con los principios
8. 8
fundamentales de su derecho interno, procurará adoptar sistemas destinados a promover
la transparencia" (art. cit., inc. 4°).
En similar sentido, la Carta Democrática Interamericana exige reforzar la objetividad y
la transparencia en el régimen de financiamiento de las actividades partidarias, al
disponer que debe prestarse "atención especial a la problemática derivada de los altos
costos de las campañas electorales y al establecimiento de un régimen equilibrado y
transparente de financiación de sus actividades" (art. 5°).
Los estudios que se han realizado en esta materia indican una de las soluciones para
asegurar procesos electorales íntegros es la creación de Organismos Electorales
independientes cómo árbitros de las contiendas electorales y a cargo de tres labores: i)
Funciones de Gestión Electoral: o administrativas, relacionadas con la organización de
los procesos electorales y específicamente con la recepción y conteo de votos; ii)
Funciones de Control: relativas a la existencia, organización y actividades de los
partidos políticos, así como de asociaciones que tengan injerencia en las elecciones; y
iii) Funciones de Justicia Electoral (o contencioso electoral).
Para dichas funciones existen tres modelos: 1) Modelo Independiente: el cual existe en
aquellos países donde las elecciones son organizadas y gestionadas por un órgano que
es institucionalmente independiente y autónomo del poder ejecutivo y tiene un cuerpo
de funcionarios especializados para tal fin; 2) Modelo Gubernamental: existe en
aquellos países donde las elecciones son organizadas y gestionadas por la rama del
Poder Ejecutivo a través de un Ministerio o Secretaría (generalmente del Interior) y/o a
través de autoridades locales; 3) El Modelo Mixto, se compone por lo general de dos
cuerpos, es decir, una estructura dual formada por un órgano independiente,
generalmente con funciones de supervisión y vigilancia de los procesos, y un órgano
administrativo con tareas de gestión y organización electoral (Barrientos del Monte,
Fernando, Organismos Electorales y Confianza en las Elecciones en América Latina, en
http://works.bepress.com/fernando_barrientos/16/ y “Normas Electorales
Internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones”, IDEA
Internacional, 2005, pto. 13)
Los mejores resultados y los mayores índices de confianza de la ciudadanía en el
proceso electoral se dan en aquellos países que cuentan con un órgano independiente
que centraliza las funciones electorales. Por todo ello es imprescindible terminar de
detraer las funciones electorales del Poder Ejecutivo y transferírselas en su totalidad a la
Justicia Nacional Electoral creada en 1962.
En el derecho comparado, existen tres modelos básicos de organización de las
elecciones según el tipo de autoridad competente: a) el modelo independiente (en el que
la organización de los comicios está a cargo de un tribunal o autoridad electoral
independiente del poder político y del Poder Ejecutivo); b) el modelo gubernamental
(donde tal organización se encomienda a un Ministerio específico); y c) el modelo
mixto que combina aspectos de los dos anteriores, con autoridades políticas y judiciales
actuando en coordinación.
9. 9
Según señala el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
(IDEA Internacional), en Latinoamérica predomina el modelo independiente, a
excepción de nuestro país, que sigue el modelo mixto, lo cual debe ser corregido
urgentemente (ZOVATTO, D. - AGUILAR, I. (coords.): Experiencias de reforma
política y electoral en Colombia, Costa Rica y México desde la perspectiva comparada
latinoamericana, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
(IDEA Internacional), Costa Rica, 2009, p. 210).
Nuestros países vecinos con instituciones más avanzadas en esta materia han confiado
en órganos judiciales especializados la totalidad de la competencia electoral, y ello es lo
que debemos imitar.
En la República Oriental del Uruguay, su propia Constitución dedica una sección
especial (nº XVIII, arts. 322 y subsiguientes) para la creación de la Corte Electoral, con
facultades para “conocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos
electorales”, “ejercer la superintendencia directiva, correccional, consultiva y
económica sobre los órganos electorales”, “decidir en última instancia sobre todas las
apelaciones y reclamos que se produzcan, y ser juez de las elecciones de todos los
cargos electivos” y “anular total o parcialmente las elecciones”.
Dicha Corte está compuesta por nueve miembros, cinco de los cuales son designados
por la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras por dos tercios de votos del
total de sus componentes, y respecto de los cuales se exige que “por su posición en la
escena política, sean garantía de imparcialidad” (art. 323). Los cuatro titulares restantes
representan de los partidos políticos, como parte que son del proceso electoral.
El Art. 77 inciso 5º) de la Constitución uruguaya prohíbe a los miembros de la Corte
Electoral formar parte de comisiones o clubes políticos, ni actuar en los organismos
directivos de los partidos, ni intervenir en ninguna forma en la propaganda política de
carácter electoral.
En la República del Paraguay, la SECCIÓN V de su Constitución (arts. 273 y ss.)
otorga a la Justicia electoral las facultades en materia de: convocatoria, juzgamiento,
organización, dirección, supervisión y vigilancia de los actos y de las cuestiones
derivados de las elecciones generales. La ley 635 reglamenta la organización y las
funciones de dicho fuero judicial, y prevé exhaustivamente sus facultades:
a) Convocar, dirigir y fiscalizar las elecciones y consultas populares;
b) Establecer el número de bancas que corresponda a la Cámara de Diputados y Juntas
Departamentales en cada uno de los Departamentos y en la Capital de la República, de
conformidad con el Artículo 221 de la constitución;
c) Efectuar el cómputo y juzgamiento definitivo de las elecciones y consultas populares,
así como la proclamación de quienes resulten electos;
d) Declarar, en última instancia y por vía de apelación, la nulidad de las elecciones a
nivel departamental o distrital, así como de las consultas populares;
e) Declarar la nulidad de las elecciones y consultas populares a nivel nacional;
10. 10
f) Distribuir a los partidos, movimientos políticos y alianzas electorales los espacios
gratuitos de propaganda electoral previstos en el Código Electoral;
g) Aprobar los sistemas y programas para el procesamiento electrónico de datos e
informaciones electorales;
h) Ejercer el control y fiscalización patrimonial de los partidos, movimientos políticos y
alianzas electorales, mediante el examen de la documentación, libros y estados
contables;
i) Distribuir a los partidos, movimientos políticos y alianzas electorales los aportes y
subsidios Estatales;
j) Autorizar la distribución de todo el material que se emplee en las diversas funciones
que impone el cumplimiento del Código Electoral;
k) Autorizar la confección de los registros, lista de serie de cada Sección Electoral y
boletas de sufragio;
l) Elaborar los reglamentos que regulen su funcionamiento y los demás que sean
necesarios para el cumplimiento de la Ley Electoral;
m) Designar a los funcionarios judiciales y administrativos dependientes de la Justicia
Electoral.
La Justicia Electoral de Paraguay está encabezada por el Tribunal Superior de Justicia
Electoral, compuesto de tres miembros elegidos en la misma forma que los ministros de
la Corte Suprema de Justicia, y la integran los tribunales electorales, integrados por tres
miembros que no deben haber ocupado cargos político-partidarios en los últimos dos
años inmediatamente anteriores a su elección.
En Brasil la Constitución de 1988, la ley orgánica de la magistratura y la Ley Electoral
prevé que la competencia en materia electoral se encuentra totalmente a cargo de
tribunales judiciales. La Sección VI de la Constitución (arts. 118 y ss.) crea los
Tribunales Electorales, encabezados por el Tribunal Superior Electoral, compuesto por
siete miembros, tres de ellos jueces del Supremo Tribunal Federal, otros dos, jueces del
Tribunal Superior de Justicia y los dos restantes escogidos por el Presidente de la
República de entre seis abogados con “notable saber jurídico e idoneidad moral”, a
propuesta del Supremo Tribunal Federal.
Como se puede advertir, son las propias constituciones de los países mencionados –
entre otros- las que establecen sistemas electorales basados en la gestión a cargo de
órganos judiciales revestidos de las máximas garantías de independencia y
especialización profesional.
En nuestro país, en tanto, el máximo tribunal en la materia, que es la Cámara Nacional
Electoral, continúa compartiendo competencias con un órgano administrativo
dependiente del Poder Ejecutivo como la Dirección Nacional Electoral.
La retención de esa función en la órbita del poder político, afecta la transparencia del
proceso electoral.
Véase por ejemplo que recientemente, a través de la Acordada Nº 100/2015 suscripta el
pasado 20/8/15, la Cámara, al reafirmar muchas de las cuestiones pendientes para el
perfeccionamiento del sistema, manifestó su preocupación por la necesidad de reforzar
las garantías para asegurar la “integridad del proceso electoral”, su “calidad y
11. 11
transparencia”, y sobre la base de sus potestades reglamentarias, operativas y de
administración del proceso electoral se dirigió al Congreso de la Nación y al Poder
Ejecutivo a fin de que “consideren la formulación de soluciones adecuadas para
consolidar la integridad de los procesos electorales”.
Ello resulta de suma relevancia, pues el órgano más profesional, especializado e
independiente del país en materia electoral, está manifestando nada menos que el
régimen electoral en nuestro país no garantiza todavía en plenitud la transparencia y la
integridad que debe tener.
Entre otros aspectos, el tribunal señala “las complejidades del actual sistema de
boletas”, que derivan en numerosas dificultades y controversias en la gestión del acto
electoral. Por otro lado, se destaca que “la legislación no contempla la forma de
realización, verificación
