El documento presenta el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial de Mendoza, el cual tiene como objetivo definir la política de ordenamiento territorial para los próximos 20 años a través de establecer el modelo territorial actual, el deseado y las estrategias para alcanzarlo. Incluye un análisis del contexto normativo e institucional existente y describe la metodología participativa utilizada en su elaboración.

1. 1
PLAN PROVINCIAL DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
-Documento preliminar-
Enero 2014

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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
Contexto
Consenso Construcción colectiva
Metodología
I - MODELO ACTUAL
El soporte ambiental
El soporte territorial:
Gestión del territorio
Síntesis diagnóstica
Variables Claves
MAPA MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO
Identificación de potencialidades para el MODELO TERRITORIAL DESEADO
II - MODELO TERRITORIAL DESEADO
Hacia la Mendoza del 2030
Visión - Ejes Estratégicos
Mendoza a futuro
Prospectiva
Escenarios
Variables claves
Escenario tendencial
Escenarios alternativos.
Enunciación de la Situación Deseada
Objetivos

3. 3
Mapa del Modelo Deseado
III - PLAN DE ACCIÓN
Directrices, lineamientos y criterios rectores
Programas
Instrumentos
Instrumentos de ordenamiento territorial o planificación
Instrumentos económicos
Instrumentos de ejecución, gestión y control
Instrumentos de complementación y coordinación
Cartera de programas y proyectos
Introducción
Población – Crecimiento Demográfico
Fortalecimiento Institucional
Fortalecimiento de Localidades
Fortalecimiento de nodos Estructuradores del Territorio
Plan de Obras Estructurantes del Territorio
Listado de Proyectos
Planes y Programas
Procesos positivos en marcha
Plan de obras estructurantes del territorio
SEGUIMIENTO Y MONITOREO
Indicadores
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANEXOS y APÉNDICES

4. 4
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN:
Contexto y justificación política
Con la promulgación de la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, en noviembre
del año 2009, Mendoza asume el compromiso político y administrativo de definir una política de
Ordenamiento Territorial que permita alcanzar un Modelo de Desarrollo Territorial sustentable y
sostenible para los siguientes 20 años.
Entendiéndose a esta política de Estado como un proceso de discusión de intereses económicos,
sociales y políticos que logre un consenso sobre los usos de suelo, el modelo de desarrollo
territorial deseado y permitan una convivencia armónica de las actividades que intervienen en el
territorio.
En la búsqueda de este consenso, la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) junto
con organismos públicos y privados y representantes de diferentes sectores sociales, inició en
mayo del 2012 un proceso de participación mediante talleres regionales y encuentros con equipos
técnicos con el objeto de elaborar una propuesta de Plan Provincial de Ordenamiento Territorial
(PPOT). Para la formulación del PPOT se adoptaron diversos insumos tales como: a) Plan
Estratégico Territorial Argentina 2016, b) Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030 (PEDMza),
c) Proyecto de Investigación y Desarrollo 08/2009, Ordenamiento Territorial para el Desarrollo
Sustentable y d) Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural Directrices para el Ordenamiento
Territorial de las Áreas Rurales de Mendoza-Préstamo CAF 7353. Todos ellos junto al Plan
representan los principios rectores de esta política de Ordenamiento Territorial, que conducirá al
gobierno provincial y a los municipales a la formulación de sus políticas públicas.
El Plan Provincial de Ordenamiento Territorial representa el principal instrumento de gestión
territorial con que contará la Provincia, y en él se espera reflejar las diversas miradas de la
Mendoza 2030 y las líneas de trabajo que permitan alcanzar el Modelo Deseado. El Plan intenta
corregir los desequilibrios territoriales producidos y los procesos críticos identificados en la etapa
de diagnóstico.
Su aprobación permitirá que sea el Estado como representante y garante de los intereses
comunes, quien defina y conduzca la política territorial de Mendoza. Prevaleciendo de este modo
el interés común sobre los intereses económicos especulativos que trazaron hasta ahora un
modelo de desarrollo territorial, basado en la desigualdad e inequidad.

5. 5
De acuerdo al Modelo Territorial Deseado definido en el PED 2030, los 12 Ejes Estratégicos
proclamados en la Declaración del Bicentenario, los objetivos establecidos en la Ley 8.051 y las
recomendaciones sugeridas por instituciones públicas y privadas, este Plan esta integrado por los
siguientes componentes: Marco normativo e institucional; Objetivos; Definición del Modelo
Territorial Actual y Deseado; Directrices y Estrategias Integradas de Intervención; Instrumentos;
Cartera de Programas y Proyectos; Indicadores y Anexos.
Marco Normativo
Si bien Mendoza con la promulgación de la Ley 8.051 logra poner en vigencia una ley suprema en
materia de Ordenamiento Territorial, y de esta manera cerrar una discusión política de más de 20
años, la Provincia cuenta en su haber con una enriquecedora historia y experiencia en
planificación territorial, que la pone como modelo a nivel nacional.
Entre ella se encuentra la formulación del Plan Estratégico Mendoza 2010 (CEM), el Plan
Estratégico de la Actividad Turística (TURPLAN), el Plan Estratégico Vitivinícola (PEVI), los distintos
Planes Sectoriales (Programa Mendoza Productiva), el Plan Estratégico de la Cultura, el Marco
Estratégico de la Provincia de Mendoza 2012 (UNcuyo), Plan Energético Mendocino, TURPLAN I
(2000-2005, TURPLAN II (2007-2010), los Planes Directores de Cuencas y otros (DGI), el Acuerdo
Social, el Plan de Gestión Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente (PGA 2008/2012 SMA),
los diversos Planes Estratégicos Municipales, los Planes Estratégicos y Operativos de las distintas
carteras ministeriales y secretarías del gobierno, entre otros.
Como así también acompañan y complementan a la ley de Ordenamiento Territorial y Usos del
Suelo una importante estructura de leyes provinciales a fines: Ley General de Aguas N° 322 (1905),
Ley 594 sobre dominio de puesteros de Tierras fiscales (1996), Ley de Municipios N° 1.079 (1934),
Ley 1.372 sobre planificación de centros urbanos (1939), Ley 1876 sobre Flora y Fauna (1950), Ley
3.917 sobre Conservación y Protección Ambiental (1982), Ley 4.035 sobre Usos del Agua
Subterránea (1974), Ley 4.341 de Loteos (1979), Ley 4.597 de Conservación y Recuperación del
Suelo (1981), Ley 4.751 de Reglamentación de Usos de Perilagos (1983), Ley 4.886 de Usos del
Suelo de Áreas Metropolitanas (1983), Ley 5.804 de Zonificación del Piedemonte (1991), Ley
General de Ambiente N° 5.961 (1992), Ley 5.970 de Eliminación de Basurales a Cielo Abierto
(1992), Ley 6.506 de Zonificación de áreas residenciales (1997), Ley 6.045 de Áreas Naturales
Protegidas (1993) y sus respectivos decretos reglamentarios.
Este camino transitado por la provincia da cuenta de un amplio conocimiento adquirido y
aprendido por parte de los técnicos y dirigentes políticos, en la formulación y aplicación de

6. 6
instrumentos de gestión territorial, como así también de la existencia de un marco jurídico
propicio para establecer los acuerdos políticos, las instituciones y los procedimientos necesarios
para aplicar una política de Ordenamiento Territorial.
Así mismo el Plan Bicentenario Argentina 2016 (2003), el “Plan Estratégico Territorial”: Argentina
2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2004) y el Sistema
de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el desarrollo y el ordenamiento territorial
(SIVAT), entre otros enmarcan esta política territorial provincial en un proyecto Territorial
Nacional común.
En este contexto se logro avanzar en la institucionalización del proceso, mediante la creación del
Consejo de Estado (Artículo 8), elaboración del PED Mendoza 2030 (Artículo 7), creación del
Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT) y de la Agencia Provincial de Ordenamiento
Territorial (APOT), Artículos 39, 40 y 41), que brindaron los ámbitos, instancias y procedimientos
necesarios para la elaboración del presente Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT).
De este modo el PPOT no sólo viene a cumplir con una disposición legal y con el compromiso
asumido por el Gobernador en su discurso de Apertura Legislativa en el 2013, sino con la
necesidad imperiosa de definir y conducir una política de Ordenamiento Territorial que revierta los
actuales procesos críticos.
Finalidad y Objetivos
Alcanzar principios establecidos en los artículos 1, 3 y 4 y de este a modo lograr un desarrollo
económico, social y ambiental sostenible y sustentable, como así también definir los principios y
contenidos rectores del Ordenamiento Territorial, son los objetivos definidos por la ley 8.051 para
el PPOT. Sin embargo su objetivo principal es poder expresar y materializar la política de O.T en
proyectos y programas tendientes a:
 Brindar información ambiental territorial de la provincia para la toma de decisiones de las
instituciones y organismos públicos. (Artículo 4, 7, 12, 21, 31, 32)
 Definir los contenidos mínimos que deberán incorporarse en los planes especiales,
sectoriales y municipales. (Artículo 21, 23)
 Disponer los mecanismos de participación ciudadana que permita fortalecer las bases de
gobernabilidad de la política de Ordenamiento Territorial. (Artículo 3, 4, 13, 21, 37, 39 y
40)
 Generar mecanismos, variables y unidades de seguimiento y control que garanticen la
aplicación del PPOT. (Artículo 3, 31, 41, 51).

7. 7
 Definir los usos del suelo permitidos, restricciones y prohibiciones en las zonas irrigadas y
no irrigadas, según la multifuncionalidad de estos espacios, sustentabilidad ambiental y
modelo territorial deseado. (Artículo 4, 14, 15, 21, 23)
 Definir una matriz productiva y energética para la provincia. (Artículo 21)
 Incorporar un plan de obras públicas e inversión (infraestructura de agua, cloacas, viales,
de transporte) acorde al modelo productivo definido, que permita la conectividad
territorial y el acceso equitativo a estos. (Artículo 21,28, 57)
 Definir la zonificación y clasificación del territorio provincial. (Artículo 14 y 15).
 Establecer directrices en materia de Política Hídrica en función del modelo deseado de la
provincia. (Artículo 3, 4, 14, 21)
 Crear, regular y controlar una política de urbanización que modifique y detenga las
tendencias de concentración poblacional sobre los oasis productivos. (Artículo 3, 4, 21, 23,
37).
 Establecer los principios rectores de la política ambiental provincial. (Artículo 3, 4, 21).
 Crear los instrumentos económicos, financieros, monetarios y fiscales necesarios para la
ejecución de la política (programas, proyectos, planes) de Ordenamiento Territorial.
(Artículo 41, 51, 54).
 Definir las competencias políticas y administrativa de las instituciones y organismos
públicos provinciales y municipales en materia de OT.
 Disponer la creación, modificación o derogación de las leyes necesarias para la aplicación
del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. (Artículo 3, 6, 21, 23, 37).
Así el fin de este instrumento es definir Estrategias Integradas de Intervención que le permita
concretar en acciones específicas el desarrollo y ordenamiento territorial definido, y que
constituyan el marco de referencia sistémico y específico para la formulación y gestión de las
acciones públicas y privadas.
Metodología de Trabajo
De acuerdo con los procedimientos definidos por la ley para la elaboración del PPOT en sus
artículos 11, 12, 13,16, 20 y 21 la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial con colaboración
del Instituto CIFOT, elaboró y elevó al CPOT una metodología de trabajo que contempló los
siguientes criterios:
 Visión Estratégica a corto, mediano y largo plazo.
 Unificación del lenguaje

8. 8
 Coherencia metodológica y conceptual
 Especificidad y claridad en los objetivos.
 Enfoque integral, preventivo y prospectivo.
 Interdisciplinariedad.
 Participación social
Dicha propuesta fue aprobada por mayoría de los miembros del Consejo Provincial de
Ordenamiento Territorial en 2013 y permitiendo conducir y concluir con el actual Plan.
Incorporando los anteriores criterios esta metodología se estructuró en cuatro (4) momentos de
análisis, integración, formulación, redacción y validación de los componentes del Plan.
a) Análisis Temático:
Esta etapa inicial comprendió principalmente la recopilación e interpretación de los diagnósticos
situacionales elaborados en el marco de la Ley 8.051 y demás datos brindados por organismos
públicos.
Entre ellos el Diagnostico Situacional del PED que integra tres dimensiones: social y de desarrollo
humano; económico-productivo y territorial ambiental. Diagnóstico del subsistema físico
ambiental, socio-económico y político-institucional elaborados por el Instituto CIFOT en el marco
del Proyecto de Investigación y Desarrollo (PID); Informes del Proyecto “Directrices para el
Ordenamiento Territorial Rural”, financiado por la Subsecretaria de Planificación Federal e
Inversión Pública; Documentos internos de la APOT (Hábitat y Vivienda, Riesgo y Desastres
Naturales, Biodiversidad), Cartografía elaborada por el SIAT (Sistema de Información Ambiental
Territorial) y demás aportes institucionales (IPV, Municipios, DGI, INV, DPV, DNV, Catastro,
instituciones integrantes del CPOT , DEIE, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Transporte.)
A través del análisis de estos documentos se extrajo y sintetizo los procesos críticos identificados
en la dimensión físico-ambiental, territorial, económica, social, política e institucional,
complementándose con los ya identificados en el PED 2030. (2010)
Concluida esta unificación se actualizó la matriz FODA, identificando las Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas de nuestro territorio.
b) Análisis Integral:
Obtenido el diagnóstico situacional de la provincia y continuando con los lineamientos
conceptuales y metodológicos del PED 2030, se inicia un abordaje sistémico e integral que permite
identificar la interrelación de los procesos territoriales.
Como resultado de este proceso se elaboraron los siguientes componentes:

9. 9
Actualización del Modelo Territorial Actual: a través del cruzamiento de los diagnósticos
mencionados se incorporaron nuevas categorías de clasificación del territorio a las ya definidas
por la Ley 8.051 (Artículo 14 y 15), se discriminaron características particulares de cada una a fin
de dar claridad en su función y uso del suelo y se obtuvieron como resultado nuevas unidades
ambientales de referencia territoriales.
Dicha integración queda plasmada en un nuevo mapa donde se plasma el Modelo Territorial
Actual de la Provincia, elaborado por el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT).
Definición del Modelo Territorial Deseado: si bien este modelo de territorio fue elaborado,
consensuado y enunciado en el PED 2030 y representa una visión compartida por todos los
mendocinos, la definición de este, en el marco de la elaboración del PPOT, consistió en identificar
la brecha entre los procesos críticos y la situación territorial deseada, a fin de evaluar su viabilidad
y definir las medidas correctivas, de conservación y desarrollo necesarias.
Al igual que el Modelo Territorial Actual, esta situación deseada fue expresada cartográficamente
por el SIAT en el Modelo Territorial Deseado Provincial.
Construcción de Escenarios Alternativos Posibles: sobre la base del diagnóstico territorial que
identifica y jerarquiza las problemáticas y conforme a la metodología de articulación de este
diagnóstico en el PPOT (Artículo 13), se construyeron escenarios alternativos probables que
servirán de punto de partida para la identificación y formulación de acciones a corto, mediano y
largo plazo que permitan alcanzar el Modelo Territorial Deseado.
Los mismos fueron elaborados tomando como variable principal el crecimiento y tendencias
poblacionales en la Provincia, a partir de las cuales se proyectaron las tendencias de las demás
variables, entre ellas demanda de servicios públicos, usos del suelo, presiones ambientales.
c) Formulación y Redacción del Plan.
Concluidos dichos productos de análisis e integración, se comenzó con la elaboración y redacción
de dicho Plan, contemplando los objetivos, procedimientos y contenidos dispuestos por la Ley
8.051 (Artículo 7, 10, 11, 12, 13, 16, 20 y 21).
De acuerdo a ello y en función de las metodologías de planificación y los productos obtenidos
durante este proceso, el PPOT se ha elaborado bajo la siguiente estructura:
 Marco normativo e institucional
 Objetivos
 Definición del Modelo Territorial Actual y Deseado
 Directrices y Estrategias Integradas de Intervención

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 Instrumentos, Cartera de Programas y Proyectos
 Indicadores
 Procedimientos de Seguimiento y Monitoreo
 Anexos
d) Validación Pública y Control
A los fines de poner en conocimiento público, este Plan Provincial de Ordenamiento Territorial,
podrá recibir aportes acerca de su contenido y validar las propuestas surgidas de él, para ello se
realizarán las instancias de Consulta Pública y Audiencia Pública previstas en la Ley 8.051 en los 44,
45, 45, 47 y 48.

11. 11
I MODELO TERRITORIAL ACTUAL
I MODELO TERRITORIAL ACTUAL
El soporte ambiental
La Mendoza natural
La provincia de Mendoza, situada al pie de la Cordillera de los Andes, se extiende en el centro-
oeste argentino, cuenta con una superficie de 150.839 km2 y una población de 1.738.919
habitantes (Censo, 2010).
La provincia presenta un marco natural heterogéneo, la presencia al oeste de la Cordillera de los
Andes y los bajos aportes de precipitación la condicionan, y le dan la singularidad como un espacio
signado por la aridez.
Unidades Ambientales de Referencia
El territorio de la provincia de Mendoza se puede configurar en Unidades Ambientales de
Referencia. Las UAR son áreas homogéneas tanto en sus características físicas biológicas como en
su comportamiento ante determinadas actuaciones o estímulos. Corresponden a un sistema
natural o artificial que se caracteriza por poseer una determinada combinación de factores y
procesos del soporte físico biológico (suelo, agua, vegetación, clima, relieve) y del sistema
socioeconómico, relacionados tanto en su origen como en su funcionamiento dentro de una
superficie dada. Se determinan entonces para el territorio provincial las siguientes UAR (Figura x)
- Montañas altas: con asentamientos dispersos, actividades turísticas, recreativas, deportivas,
conservación, ganadería extensiva y actividades mineras
- Montañas medias: con asentamientos dispersos, actividades turísticas, recreativas, deportivas,
conservación, ganadería extensiva y actividades petroleras y mineras
- Montañas bajas: Cerrilladas pedemontanas y huayquerias, meseta del Guadal con asentamientos
dispersos, actividad ganadera extensiva, petrolera, minera y turística recreativa.
- Valles intermontanos: con asentamientos concentrados y aislados, servicios, cultivos, ganadería
extensiva, actividades mineras y turísticas
- Piedemontes: con asentamientos dispersos y concentrados, ganadería extensiva, grandes
emprendimientos agrícolas con aprovechamiento de agua subterránea y superficial, actividades
petroleras y mineras y procesos de urbanización en expansión
- Oasis o llanuras modificadas: con grandes núcleos urbanos, usos agrícolas, de servicios e
industriales

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- Llanuras no irrigadas: con asentamientos dispersos, ganadería extensiva mayor y menor,
explotación petrolera, grandes emprendimientos agrícolas con aprovechamiento de agua
subterránea
- Mesetas y volcanes de la Payunia: con asentamientos aislados, ganadería extensiva, explotación
minera y petrolera y actividades de conservación
Las UAR son, por lo tanto, la porción fundamental de análisis, interpretación y evaluación del
territorio que proporcionan una primera aproximación sistémica del estado actual del ecosistema,
guían la obtención de indicadores y permiten reconstruir la complejidad del mundo real.
Figura Unidades Ambientales de Referencia. LaDyOT 2013

13. 13
La Provincia de Mendoza presenta ambientes naturales de montaña, planicie y mesetas de alta
fragilidad, los que ocupan aproximadamente el 95,2% del territorio provincial, presentando
distinto grado de compromiso en cuanto a su conservación.
Se destacan en términos ambientales para estas áreas los siguientes procesos críticos:
 La presión antrópica sobre los ecosistemas naturales ha aumentado considerablemente en los
últimos años.
 Gran parte de la superficie de las tierras no irrigadas está afectada por procesos de
desertificación, destacándose como desencadenantes la deforestación y el desmonte, la falta
de manejo ganadero, los incendios y el crecimiento urbano sobre áreas sensibles
ambientalmente.
 Las pérdidas más importantes de los ecosistemas naturales son los bosques de algarrobo y los
humedales en la planicie, los bosquecillos de luma y maitén en quebradas, y de chacay en las
terrazas fluviales montañosas, así se marca una degradación de vegas y lagunas en la montaña.
 La destrucción y fragmentación de hábitat siempre conlleva a una pérdida de especies de fauna
y flora, de difícil evaluación al carecerse de datos históricos y de un inventario fenológico y de
biodiversidad.
 El territorio provincial natural cada vez está más comprometido, especialmente por una
creciente degradación de ecosistemas. La adquisición de grandes extensiones de tierra con alto
valor ecológico por parte de privados, se menciona como otro factor de riesgo en tal sentido.
 La “privatización” y el cierre con alambrados de campos en la zonas de montaña atenta contra
los corredores biológicos de las especies animales y le resta atractivos turísticos a la oferta
provincial.
 El mayor riesgo de contaminación en ambientes naturales proviene de la actividad petrolera y
de la minería, debido a la magnitud de las explotaciones y a la probabilidad de accidentes.
 Pérdida del Arbolado Público en los oasis.
Clasificación del territorio para su gestión
Tal como lo concibe la Ley 8051 en su artículo n°14, el territorio mendocino está constituido por
los oasis y las zonas no irrigadas, por la montaña y la planicie, que serán clasificados según su
estado y aptitud ecológica, por la situación que han generado diferentes asentamientos y
actividades, legitimadas luego por las disposiciones de las autoridades públicas.
En tal sentido se lo clasifica en:
a) Zonas irrigadas o de Oasis: se entiende por tal todo ámbito territorial que cuenta con derecho
de agua de diferente categoría y tipo a partir de la sistematización hídrica, tanto de
aprovechamientos superficiales, subsuperficiales, subterráneos u otras fuentes, para diversos
usos.

14. 14
b) Zonas no irrigadas: se entiende por tal toda zona que no posee concesiones de agua otorgadas
por ley para poder proveer los recursos destinados al riego artificial de origen superficial,
subsuperficial, subterráneo, reusos y otras fuentes.
c) Áreas urbanas: son aquellas áreas destinadas a los asentamientos humanos consolidados e
intensivos y en las cuales se desarrollan actividades vinculadas a la residencia poblacional,
actividades terciarias y compatibles con este destino.
Se presentan conformadas por áreas urbanizadas que pueden presentarse en un solo territorio
departamental o bien aglutinando áreas urbanizadas de varios departamentos.
La ley 8051 establece una serie de planes que deberán elaborarse posteriormente y en
consonancia con el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y que dispondrán lineamientos
específicos para el ordenamiento y la regulación de áreas urbanas específicas. Uno de ellos es el
Plan del Área Metropolitana, y otros serán los planes municipales, los que definirán lineamientos
para el ordenamiento y la regulación del territorio a escala departamental. Es decir, contemplarán
áreas urbanas, áreas de interfase y áreas rurales (según la particularidad de cada departamento).
d) Áreas de interfase o de transición entre lo urbano y lo rural: si bien la ley 8051 establece como
tercer área una llamada “complementaria”, se decidió por resultar más específico y acorde a la
realidad de la misma designar al área complementaria como “área de transición urbano-rural” o
“área de interfase urbano-rural”.
A las mencionadas áreas, se agregaría un cuarto grupo compuesto por aquellas que se encuentran
sujetas a regímenes especiales, por encontrarse gran parte del territorio afectado por normativas
específicas que hace necesaria su consideración como tales.
e) Áreas sujetas a regímenes especiales: son aquellas áreas que se encuentran sujetas a
regímenes especiales. Entre ellas podemos mencionar aquellas destinadas a extracción minera y/o
petrolera, las reservas naturales, las asignadas a pueblos originarios.
De esta clasificación se obtuvo el siguiente mapa:

15. 15
La comprensión total de la clasificación del territorio se realizará cuando se superpongan la
clasificación y la zonificación según el uso específico determinado en la zonificación. A partir del
análisis, se identificaron los siguientes procesos críticos respecto a la clasificación del territorio y
desde donde posteriormente se proponen medidas de ordenamiento, prevención e intervención
especiales, adecuados a las características propias de cada una, directrices y acciones que deberán
ser tenidos en cuenta para la gestión del mismo.

16. 16
a- Desequilibrio territorial
 Marcada concentración de población en el Gran Mendoza caracterizada por la
existencia de grandes espacios de baja densidad poblacional (ciudad extendida o
difusa)
 Macrocefalia del Gran Mendoza
 Débil ocupación territorial e infraestructura obsoleta o inexistente en zonas no
irrigadas
 Desarticulación del territorio (baja conectividad y accesibilidad)
 Crecimiento espontáneo sobre las áreas mejor posicionadas (por ejemplo: áreas
con potencial agrícola o piedemonte).
b- Ocupación sin planificar de zonas del piedemonte provincial
 Procesos de urbanización no adaptados al ambiente pedemontano (asentamientos
ilegales, barrios del IPV y barrios de alto poder adquisitivo)
 Fragmentación socio-territorial
 Incremento del riesgo aluvional y sísmico
 Alto impacto y degradación ambiental
 Escasos recursos de agua y suelo
 Destrucción de la vegetación natural
 Aceleración de la escorrentía y degradación del paisaje
 Falta de infraestructura adecuada
c- Falta de concertación y articulación interinstitucional
d- Marco normativo no concurrente: Entre las leyes de Loteo 4341, Ley de OT y Usos del
Suelo 8051, la Ley de Preservación y Conservación del Ambiente 5961, Leyes de
Piedemonte, Ordenanzas municipales.
e- Avance de la urbanización sobre suelos agrícolas
f- Éxodo y desarraigo de población rural de tierras no irrigadas
g- Inequidad en la distribución del recurso hídrico
Las actividades humanas y económicas se desarrollan bajo estas condiciones naturales de aridez,
lo cual lleva a que la vida dependa directamente de los ríos que atraviesan su territorio y que
provienen del deshielo de los glaciares andinos (Mendoza y Tunuyán en el Norte, Diamante, Atuel
y Malargüe en el Sur). Es decir, la vida humana y su desarrollo se encuentran condicionados a la
disponibilidad del recurso hídrico y la distribución del mismo, así como su correcto
aprovechamiento.

17. 17
El agua como elemento ordenador del territorio mendocino
Las precipitaciones pluviales son bajas en Mendoza, en años normales rondan los 200 mm/año,
ubicando a la provincia entre los climas semiáridos del territorio nacional. Consecuencia de esto, el
agua se constituyó a lo largo de la historia en el principal elemento ordenador del territorio
provincial. Las estrategias de apropiación, distribución y uso del agua son el factor clave en la
ocupación del espacio en Mendoza.
Por un lado, el 4,8% del territorio provincial, los oasis, conforman las zonas en las que se ha
coordinado la red de distribución del agua, por lo tanto, existe oferta de agua que se utiliza para
cultivos y otras actividades productivas. Por el otro, el 95,2% restante del territorio mendocino
corresponde a la zona no irrigada, donde, salvo algunas economías de enclaves vinculadas a la
extracción de petróleo o la minería o empresas agropecuarias, su escasa población desarrolla
prácticas económicas de subsistencia, con diferencias cualitativas respecto a los oasis. Asimismo,
dentro de las zonas no irrigadas se distingue el árido montañoso del árido de la planicie ya que el
primero constituye una fuente de agua.
La provincia tiene en su territorio 6 ríos de los cuales 5 son aprovechados: el río Mendoza, el
Tunuyán (superior e inferior), el río Diamante, el río Atuel y el Malargüe. El río Grande, se
encuentra aún sin aprovechamiento. Las cuencas de cada río están conformadas por dos tipos de
subcuencas: generadoras de caudales y de uso consuntivo. Las primeras corresponden a zonas
altas y montañosas. En las segundas se incluye a las unidades de manejo, áreas bajo riego donde
se aprovecha el agua. Allí se concentra el mayor porcentaje de las actividades productivas.
Por lo general, el régimen de los ríos, se debe fundamentalmente al proceso de fusión nival en la
cordillera y al aporte permanente que hacen las masas de hielo de los glaciares de la cuenca, los
caudales mayores se producen en verano y los caudales de estiaje, en invierno.
La disponibilidad superficial de agua es complementada con los recursos subterráneo, sobre todo
en zonas en las que no existen las obras de infraestructura necesaria para el aprovechamiento del
agua de los ríos. Por lo general, en el sentido Oeste–Este existe una primera zona de acuífero libre,
posteriormente una zona de acuífero confinado y una amplia zona de surgencia que constituye la
descarga del sistema.
La distribución del agua en el territorio
El proceso de empadronamiento de tierras agrícolas en la provincia data de fines del siglo 19 e
inicios del siglo 20, período de auge agrícola en los oasis cultivados y de organización de los
regantes con la creación del Departamento General de Irrigación (DGI). En este período también
se desarrolla el marco legislativo que sigue rigiendo hasta la actualidad. La gestión de las aguas
provinciales (principalmente las aguas superficiales destinadas al riego) establece, entre otras
cosas que:
 El agua es de dominio público;

18. 18
 Se otorgan concesiones y permisos de uso del agua por ley;
 El otorgamiento de derechos de agua superficial para uso agrícola se hace en función de
una superficie de suelo agrícola y el cobro de tarifas o cánones de riego se realiza de
acuerdo con dicha superficie, independientemente del consumo de agua y de eventuales
cambios en su utilización hacia otros destinos consuntivos (áreas verdes, agroindustrias,
etc.) en la misma finca o fuera de ella.
El sistema de distribución del agua se caracteriza por una densa red de canales primarios o
matrices, secundarios o ramas, terciarios o hijuelas y cuaternarios o ramos, que constituyó en su
momento el sistema más eficiente y económico para el reparto del agua. Actualmente ese sistema
se utiliza para abastecer otros usos adicionales al riego.
Antes de la sanción de la Ley General de Aguas, el diseño de esta red se perpetró sobre dos
factores primordiales, la inclinación de los terrenos y los conflictos entre los productores por la
apropiación del recurso. Sancionada dicha ley, la fijación de los cupos de los derechos de riego, el
reparto por un sistema de turnos según la extensión de la propiedad y el vínculo del agua a la
tierra constituyen los principios fundamentales sobre los que se desarrolló la red de riego en la
Provincia de Mendoza, cimentando un modelo de ocupación del espacio. Así, la Ley de Aguas que
plasmaba estas disposiciones, era la garantía jurídica de los productores agrícolas para extender la
red de riego, que generalmente se emprendían con inversión privada. Estos criterios para la
apropiación del agua, junto con la red hídrica para la distribución han perdurado por más de un
siglo y todavía se mantiene en la mayor parte de la estructura agrícola mendocina, siendo uno de
los factores fundamentales en la manera de ocupación del espacio en Mendoza.
En el caso de las aguas subterráneas, la adquisición de permisos para su uso no obedece tanto a
las normas instituidas para la regulación del agua como sí de la detentación de capital tecnológico
y financiero de los agentes cuenten para realizar las perforaciones necesarias. Esta vulnerabilidad
institucional en el régimen hídrico permitió la radicación de inversiones trasnacionales en zonas
que no pertenecían a los oasis tradicionales, como es el piedemonte, que si bien no contaba con la
infraestructura de canales para el acceso al agua, solucionaba esta carencia con la extracción de
recursos subterráneos, combinado con técnicas de regadío presurizadas.
Infraestructura de riego
La actividad productiva rural en Mendoza a diferencia de otras zonas húmedas o semiáridas tiene
las características propias del desarrollo de producciones agrícolas de las zonas áridas del país.
Esto es, la exigencia de riego integral (superficial y subterráneo) y drenajes de suelo, la estructura
soporte de las plantaciones y de preservación de riesgos (Heladas, granizo), una estructura
especializada de gestión, además de inversiones en fortalecimiento institucional y transferencia de
tecnologías, que convierten a la producción agrícola regional en una actividad con características y
requerimientos diferentes:
 Agua de riego durante todo el ciclo productivo (capital natural).

19. 19
 Infraestructura física de captación, conducción, distribución y aplicación de la irrigación y
su infraestructura complementaria: caminos, energía, saneamiento (capital físico).
 Formación y capacitación especializada en los distintos niveles de la actividad (capital
humano).
 Desarrollo de organizaciones horizontales e integración institucional configurando
verdaderos “sistemas sustentables de riego y producción” (capital social)
 Altos costos de inversión por ha implantada, requiriendo tecnología específica.
Han pasado varias generaciones, hoy se cuenta con siete embalses (1.800 Hm3
) y dos más en
proyecto (2.000 Hm3
.) que totalizarán una capacidad de embalse de 3.800 hm3
. Doce diques
derivadores, 12.431 Km. de red de canales, 2.140 Km. de colectores de drenajes, y más de 12.000
perforaciones de agua subterránea en funcionamiento.
La red telemétrica del sistema hídrico cuenta con 93 estaciones remotas, ubicadas en los
diferentes puntos de medición (canales, diques, ríos, arroyos), y 7 estaciones nivometeorológicas
en la alta montaña. Además, la infraestructura puntual en toda la red para una correcta captación,
conducción y distribución del agua (reservorios, compartos, aforadores, partidores). Esta
infraestructura constituye el “capital físico” más importante y vital de la provincia.
Este fuerte basamento de trazado territorial, fue acompañado por la promoción y fortalecimiento
del “capital humano”, anclado en una histórica y referencial “cultura del agua” de su comunidad,
producto de la experiencia histórica precolombina, el aporte de la inmigración mediterránea, y el
desarrollo de un amplio espectro de instituciones públicas y privadas de capacitación, formación e
investigación hídrica. Esta estructura se sostiene en un componente institucional fundamental de
raíz constitucional no menos importante que conforma su “capital social”. Un organismo central
territorializado y organizaciones de usuarios, responsables de la gestión y administración del agua
a través de 156 Inspecciones y 17 asociaciones de cauce, que constituyen la diferencia cualitativa
más importante en la conformación de un “verdadero sistema”, pero además con la potencialidad
de poder convertirse en un instrumento estratégico, para el desarrollo rural territorial, social y
económico de la provincia. Sobre esta “matriz” se desarrolla la mayor parte de la infraestructura y
la organización social e institucional de la producción rural mendocina.
Balance hídrico
La demanda se divide de la siguiente manera: para potabilizar, para riego, industrial y otros. Existe
una clara predominancia en la demanda del agua para riego agrícola, en relación a otros usos. La
mayor demanda de agua es para riego, representando un 94% de la demanda hídrica total y se
localiza en los oasis. La menor demanda corresponde al agua de bebida para ganado, incluida en la
categoría “otros usos” localizada en la zona no irrigada representando menos del 1% de la
demanda hídrica total. En los valores intermedios se encuentra la demanda para agua potable
representando el 4,3% y la demanda industrial 1%.

20. 20
Figura : Demandas de agua por cuenca. Provincia de Mendoza. Fuente: Departamento General de Irrigación; 2006.
Planes Directores de Cuenca.
Según los datos publicados en los Planes Directores (del 2006) por el Departamento General de
Irrigación y disponibles al momento de la elaboración del diagnóstico; el balance resulta positivo
en 2.720 hm3/año, principalmente producto de la oferta subterránea. Este balance es positivo ya
que sólo se tienen en cuenta las demandas de la superficie empadronada paga. Si a este mismo
análisis se le incorpora la totalidad de la superficie con derechos (empadronada) el balance resulta
negativo en 2.383 hm3
/año con baja eficiencia en conducción, distribución y aplicación. Se destaca
que los ríos que presentan déficit son en orden decreciente; el río Atuel, el Tunuyán Inferior y el
Mendoza. En este análisis hipotético se observa que los déficits se dan en las zonas con menor
oferta porcentual de agua subterránea, por lo que están muy condicionados a las aguas
superficiales. Ante esto, se puede concluir que mejorando las eficiencias del sistema superficial, se
influye considerablemente en los balances. Otro aspecto a analizar sería la posibilidad de
aumentar la explotación de aguas subterráneas para estos ríos. De las modelaciones surge que si
se toman demandas unitarias más racionales resultantes de mayor eficiencia de aplicación (para la
misma superficie regada menos agua), conducción y distribución; el balance es positivo en 2.387
hm3
/año, también gracias a la oferta subterránea. Esto quiere decir que la superficie total
empadronada puede ser regada si se alcanzan eficiencias aceptables (disminuyendo las demandas
de agua para riego en un 40%). Los ríos que presentan mayores potencialidades son en orden
decreciente; Tunuyán Superior, río Malargüe y río Diamante.
Como conclusión, se puede advertir que reduciendo la demanda de riego un 40%, se pueden
incrementar otras demandas: agua potable e industrial al doble, ganadería diez veces o lo
necesario ya que los consumos son mínimos. Asimismo, se podría ampliar la superficie bajo riego a
531.000 ha, es decir, 320.000 ha más que la superficie paga al momento de la elaboración de los
planes directores y 148.200 ha más que la totalidad de la superficie empadronada.

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Problemas relacionados con el recurso agua
Uso ineficiente del agua
Salinización de acuíferos
Contaminación natural de aguas subterráneas
Contaminación de agua superficial por sales
Contaminación de agua superficial por efluentes domésticos e industriales
Contaminación de Cauces de riego por residuos sólidos domiciliarios
Aguas de Reuso Cloacal e Industrial.
Conflicto interjurisdiccional en torno a los derechos de uso de agua de otras provincias.
Amenazas naturales de la provincia de Mendoza
Como especial aporte, el LADYOT IADIZA (Abraham, 2013) realizó una evaluación de las principales
amenazas naturales que afectan al territorio provincial.
Se define una amenaza natural como el peligro latente asociado con la posible manifestación de
un fenómeno físico cuya génesis se encuentra en los procesos naturales de transformación y
modificación de la tierra y el ambiente, y que puede resultar en la muerte o lesiones a seres vivos,
daños materiales o interrupción de la actividad social y económica en general (Lavell et al. 2003).
En áreas donde no hay intereses humanos, los fenómenos naturales no constituyen amenazas ni
generan desastres (OEA, 1991).
Particularmente, este trabajo selecciono y combinó dos criterios para clasificar a las amenazas de
acuerdo con la representación espacial analizada: de acuerdo a su origen y a los principales
factores que las desencadenan.

22. 22
Análisis temático por factores (Abraham et al., 2013)
Factor Sismo
Mendoza se encuentra en una zona de alta sismicidad, concentrada principalmente en el AMM y
en el oasis de San Rafael-General Alvear.
Factor Volcanes
De acuerdo a la localización de los volcanes se presentan zonas de alta peligrosidad especialmente
en el sector suroeste de la provincia.
Criterio Meteorológico
Factor Aluvional

23. 23
A partir del análisis realizado se logra caracterizar y agrupar las microcuencas de la unidad de
paisaje según comportamiento similares de los indicadores hidrológicos. La distribución espacial
de la amenaza por aluviones se concentra principalmente en los piedemontes de los oasis Norte,
Centro y en la zona de piedemonte de Malargüe.
Factor Granizo
Un factor climático de relevancia es la caída de granizo en el territorio de provincial,
especialmente en los oasis agrícolas por el fuerte impacto que provoca en la economía agrícola
provincial.
La información estadística disponible, establece que el departamento que consignó mayor daño
por granizo (1993-2013) fue San Rafael seguido en importancia San Martín. (Abraham et al., 2013)
Factor Heladas
Con la información estadística disponible (1993-2013), se construyo el mapa de amenaza por
helada para el territorio provincial. Al igual que el fenómeno Granizo, se indica que la información
de daño por Helada se registra exclusivamente en el área cultivada de la provincia. (Abraham et
al., 2013) El sector de muy alto daño por helada corresponde a San Rafael, General Alvear el daño
ha sido alto, la zona de San Martín Rivadavia Junín, San Carlos, y valle de Uco registraron daños
medios y la zona de Payunia el oasis Norte, Lavalle y La Paz registró bajo daño por helada.
Factor Sequía
Se estudia y analiza desde un enfoque climáticos las características del déficit / exceso hídrico a
partir del índice de balance hídrico directo climático y su distribución espacial en el territorio
provincial.
Según las categorías del Balance hídrico directo, el territorio provincial se encuentra enmarcado en
la Categorías 1 a 4 (Sequia Absoluta, sequia extrema, sequia grave, Sequia y Sequia suave).
(Abraham et al., 2013) El patrón de distribución espacial de la variable se manifiesta en franjas que
de Oeste a Este van incrementando la severidad de la sequía, así la sequía es suave en toda la
región de las Montañas, media en los piedemontes, severa en la zonas de las depresiones y
huayquerías. La sequía extrema se presenta en parte de Payunia, San Rafael, General Alvear La
Paz, sur del departamento de Santa Rosa. El sector de Sequía absoluta se presenta principalmente
en el departamento de Lavalle, norte de Santa Rosa y los departamentos del oasis centro-este y
parte este del oasis norte.
Criterio Ecológico
Factor Incendios
En la provincia de Mendoza el fenómeno incendios tiene una importancia relevante por la
afectación que provoca a las zonas rurales. El sur provincial, especialmente General Alvear y
sectores de los piedemontes de Mendoza son las áreas más afectadas.

24. 24
Mapa de amenazas naturales
Como resultado cartográfico del proceso de evaluación multicriterio desarrollado para lograr la
identificación y clasificación de las amenazas naturales que afectan al territorio de la provincia de
Mendoza, se obtuvo el Mapa de Amenazas de la provincia de Mendoza (Figura 81). El mismo es la
expresión espacial de un índice complejo, a través del cual han sido integrados los principales
factores intervinientes en el proceso.
Para completar el análisis de riesgo se debe cruzar algunos factores de vulnerabilidad como,
densidad de población, condiciones de vida, equipamiento y vivienda, infraestructura. Si bien a la
falta de estadísticas por localidades de estas temáticas, se puede inferir que los rangos de mayor

25. 25
peligrosidad coinciden con las zonas de mayor densidad poblacional, donde se produce una alta
concentración de actividades, equipamiento e infraestructuras. Por lo cual estas zonas son
factibles de ser caracterizadas de alto riesgo. Estas zonas se presentan principalmente en el AMM
y en el Oasis de San Rafael-Alvear.
Cambio climático
Las proyecciones de cambio climático están mostrando que, en la mayor parte de nuestro país
están aumentando las temperaturas mínimas y las máximas, tendencia que se estima va a
mantenerse. En el caso de la Provincia de Mendoza, los modelos están mostrando un aumento de
la precipitación en el llano, pero con una disminución de las precipitaciones, incluso níveas, en el
Oeste, próximo a la Cordillera. Es posible estimar con cierto nivel de seguridad las posibles
repercusiones motivadas por efecto del Cambio Climático para la producción de un cultivo tan
relevante para Mendoza como es la vid. Así, de acuerdo a la opinión de especialistas en el tema,
en los próximos 20 años es posible prever un aumento de la temperatura promedio de 1°C y una
disminución del 12% de los caudales de los ríos de montaña por el menor volumen de los
glaciares. Ese mismo fenómeno podría incrementar la frecuencia de lluvias y subir el porcentual de
humedad.

26. 26
El soporte territorial
Mendoza urbana. De la población De los flujos (infraestructuras) Ocupación del suelo
(tensión zona irrigada/no irrigada, urbano/rural/natural)
El sistema de asentamientos humanos en Argentina está conformado por ciudades, asentamientos
rurales y población rural dispersa. Todo asentamiento de más de 2.000 habitantes es considerado
urbano, mientras que por debajo de esa cifra, se lo considera rural.
En la provincia de Mendoza, la distribución de la población, de los principales centros urbanos y de
las actividades productivas muestra un agudo proceso de concentración en los "oasis".

27. 27
Este desequilibrio territorial constituye la base de casi todos los problemas de la provincia,
manifestados en la concentración económica y demográfica.
Los oasis artificiales, que representan el 4,8% del territorio provincial, concentran al 98,5% de la
población. En contraste, las vastas tierras no irrigadas, representan el 95,2% del territorio, donde
se distribuye el 1,5% de la población, la que se dedica fundamentalmente a actividades ganaderas
de subsistencia
Como ocurre a nivel mundial el proceso de urbanización aumenta progresivamente y según los
datos del censo 2010, Mendoza ya cuenta con más del 81% de su población viviendo en ciudades.
El proceso de urbanización de la provincia al día de hoy demuestra que a nivel espacial la mayor
cantidad de ciudades se ubican dentro del área irrigada, los oasis, los que concentran la mayor
cantidad de población y actividades económicas.
La Provincia de Mendoza (principalmente en sus oasis) evidencia un crecimiento expansivo
caracterizado por la baja densidad y alta dispersión de los tejidos residenciales, con manchas
urbanas discontinuas y sin una planificación que lo regule. Esta expansión se ha producido a partir
de la construcción de barrios de interés social, asentamientos y loteos informales, urbanizaciones
cerradas y ocupación residencial en grandes lotes. Cada una de estas modalidades de expansión
ha implicado la intervención de diferentes actores y con la provisión de diversas formas de
equipamiento que dan lugar a diferentes procesos de construcción de la ciudad. La expansión
urbana ha generado problemas por las nuevas demandas de servicios e infraestructura. Al contar
con pocos o con escaso desarrollo de los centros urbanos de menor tamaño, las zonas centrales se
ven saturadas en la provisión de equipamiento y servicios.
La expansión dispersa y discontinua está estrechamente vinculada al comportamiento del
mercado de suelo que, ante la presión de la demanda, eleva los precios. Esto produce una ciudad
fragmentada y restringe el acceso de la población socialmente más vulnerable al mercado formal.
Paralelamente, la inversión pública en vivienda social, en el marco de un mercado de suelo no
regulado, favorece la especulación inmobiliaria por parte de los propietarios de los lotes vacantes
intermedios, que se apropian de los beneficios derivados de la extensión de las redes de
infraestructura y servicios hacia los límites más alejados de las zonas urbanizadas. Este proceso

28. 28
expansivo suele entrar en conflicto con los usos rurales de las tierras ubicadas en el entorno y el
avance sobre áreas de protección ambiental o con deficientes condiciones ambientales.
La expansión urbana no planificada genera grandes costos sociales, económicos y ambientales. Los
costos económicos se vinculan a la provisión y al mantenimiento de todo tipo de servicios,
equipamiento e infraestructura urbanos, tanto presentes como futuros. En cuanto a los costos
sociales, estos se manifiestan especialmente en el seno de la población más vulnerable, destinada
a vivir en las zonas más alejadas y peor dotadas en términos de infraestructura urbana básica. Los
costos ambientales se verifican en la pérdida de áreas protegidas y el aumento de la vulnerabilidad
y fragilidad ambiental.
A partir del trabajo conjunto entre el Instituto Provincial de la Vivienda y el equipo Técnico de la
Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial se llegó a la identificación y priorización de cuatro
procesos críticos referidos a Hábitat y Territorio, identificando como proceso más importante el
tema de la dificultad de acceso al suelo urbano servido. Los otros tres procesos críticos se
desprenden de este primero:
1- Dificultad para acceder al suelo urbano servido, principalmente por parte de los grupos sociales
de bajos y medios ingresos.
2- Deficiente financiamiento del Sector Vivienda, que no atiende todas las necesidades.
3- Debilidad institucional del Estado (provincial y municipal)
4-Expansión urbana sobre zonas productivas y/o ambientalmente frágiles y desequilibrio
territorial.
La dinámica territorial del avance urbano mendocino, se puede ver manifiesta en tres
características distintivas:
a) Obsolescencia de hecho de inversiones históricas en infraestructura y paralelamente
demanda nuevas inversiones sin contrapartida: se asienta en el avance urbano en
territorio donde existen capacidad de riego para fines productivos que los nuevos usos del
suelo desaprovechan; los nuevos emprendimientos reconfiguran la necesidad de
infraestructura en la interfase y presionan a los estados locales para la provisión de
servicios no previstos en el corto plazo para el entorno rural y sin recursos suficientes para
proveerlos.
b) Externalidades ambientales acentúan el conflicto territorial: el uso intensivo del suelo
afecta las condiciones de limpieza de los canales afectando a la cola del sistema riego,
disminuyendo los valores de la tierra en la frontera del oasis y dentro de la interfase crea
un sistema de intereses que termina dificultando la convivencia con otros usos
productivos propios de las periferias como la avicultura;

29. 29
c) La conformación de estructuras legales aisladas y autosuficientes: como los condominios
que promueven el fraccionamiento con ausencia del estado local o dependencias del
estado provincial.
De los equipamientos,-servicios e infraestructuras
Respecto de la cobertura de equipamiento las áreas urbanas del AMM son las que cuentan con la
mayor cobertura, ya sea en cantidad de establecimientos educativos, de salud y de seguridad.
Mientras que a nivel de departamentos de la provincia muestran grandes diferencias en cuanto a
los servicios públicos en los hogares. Las coberturas promedio de los tres servicios (agua, cloacas y
gas), van desde un valor mínimo de 34,6% al 55% en Santa Rosa, Lavalle, San Carlos, Malargüe, La
Paz y Tupungato. Los departamentos que poseen mayor cantidad de hogares con acceso a los
servicios de red pública y logran promediar entre un 60% y 80% son Luján de Cuyo, Maipú, San
Martín, General Alvear, Tunuyán, Junín, San Rafael y Rivadavia. Los departamentos con valores
promedio por encima del 80%, son Godoy Cruz, Capital, Guaymallén, Las Heras.
De acuerdo a los datos del Censo 2010, la provincia de Mendoza cuenta con 1.738.919 habitantes
que ocupan 459.550 viviendas particulares, 1.215 viviendas colectivas y 78.506 viviendas
deshabitadas. Y de acuerdo a esta fuente, 113.797 hogares en la provincia no tienen vivienda o su
vivienda no se encuentra en condiciones recomendables para la habitabilidad.
De acuerdo al análisis del PBG en las zonas urbanas, la concentración se da en la actividad
terciaria. Salvando esta situación existe una elevada productividad en sectores claves: industria
manufacturera, comercio; un crecimiento del sector minas y canteras en el periodo 2006 – 2010; y
una creciente y gran representatividad del sector servicios y comercio, hoteles, restaurantes (La
actividad Turística, es una de las más dinámicas en la economía regional.).
En relación a lo comercial, la actividad está concentrada en el AMM y marca al departamento de
Capital como enclave comercial (aporta al PBG 61%), siguiéndole en importancia Godoy Cruz
(8,5%). Fuera del AMM, la actividad comercial se destaca en las ciudades de San Rafael, San Martín
y Tunuyán. Las áreas urbanas de la zona noreste son las más rezagadas en esta actividad con un
aporte en el PBG de solo 0,68%.
Dentro de este sector de la economía es importante destacar que la provincia posee ventajas
competitivas y estratégicas de localización e infraestructura para el comercio exterior, siendo una
receptora importante de servicios, logística y transporte, en relación al MERCOSUR. Que se
concentra a lo largo del Corredor Biocéanico.
En diferente magnitud las áreas urbanas también concentran la mayor cantidad de industrias que
se encuentran insertas en el entramado urbano o las periferias. Las ramas de actividad más
representativas a nivel industrial son: la vitivinícola, alimentos y metalmecánica. Es importante
señalar que se encuentran en creación seis parques industriales.

30. 30
Analizando la Infraestructura vial se observa dos ejes importantes que integran la red de ciudades,
la ruta Nacional N° 40 como eje norte-sur y la ruta Nacional N° 7, eje este-oeste. En la trama vial se
observa una gran concentración en el AMM y una falta de integración de los ejes viales principales
con las ciudades de menor tamaño o importancia económica.
Los servicios de media y larga distancia que une el AMM con las metrópolis regionales y con
centros menores y asentamientos rurales no han logrado aún una planificación integral del
servicio. Las frecuencias del servicio son inadecuadas y escasas.
La licitación del año 2015 es una gran oportunidad para planificar integralmente el servicio
(adecuarlo al sistema urbano y coordinarlo modalmente). Existe gran disposición de las empresas
operadoras para mejorar el servicio, considerando siempre la rentabilidad de las mismas.
En conclusión, en lo urbano se manifiesta una marcada macrocefalia de la metrópoli, una
urbanización e industrialización concentrada en los oasis y una lenta jerarquización de ciudades
intermedias debido a una insuficiente inversión pública en servicios, lo que plantea la inequidad en
la provisión de servicios e infraestructura. Aparecen usos del suelo incompatibles, se fragmenta el
territorio y mientras algunas zonas se valorizan otras se deprimen, deterioran e involucionan.
Aparece los fenómenos de las urbanizaciones cerradas, y con ellas segregación socio-espacial y se
acentúa el problema del avance urbano sobre las tierras productivas.
La Mendoza rural. Los asentamientos rurales. Infraestructura, Equipamientos y
Servicios. Flujos e interconexiones. De sus actividades económicas
En relación al sistema espacial rural, es necesario destacar la existencia de dos modelos
productivos asimétricos y débilmente articulados entre sí; los conflictos de la tierra rural; la
pobreza y migración de las áreas rurales; la infraestructura y servicios rurales; la degradación de
recursos naturales y los conflictos asociados al uso del agua, conforman entre otras las principales
problemáticas de las poblaciones rurales que requieren de la intervención gubernamental y el
abordaje desde el ordenamiento territorial.
Según la Ley Provincial de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial N° 8.051/09, las áreas rurales
se encuentran tanto en los oasis como en zonas no irrigadas, adquiriendo en cada área
características propias:
 Áreas rurales de oasis: son espacios multifunción1
, ocupados por comunidades humanas
de baja densidad poblacional, con aptitud no sólo para la producción agraria, sino también
para incorporar otras opciones como los servicios especializados, el agroturismo y toda
otra actividad de conformidad con los criterios que se establezcan en los respectivos
Planes de Ordenamiento Territoriales.
1
Espacio rural multifunción definido en CEPAL, 2011; “Hacia una nueva definición de rural con fines estratégicos en
América Latina” pág. 17.

31. 31
Estos espacios desarrollados alrededor de los principales centros urbanos de los Oasis Norte,
Centro y Sur están destinados a actividades agrícolas, olivícolas y vitivinícolas en las cuales se
conjugan una serie de factores sociales, económicos y ambientales produciendo algunas
conflictividades. Entre ellas el avance de la urbanización sobre zonas irrigadas, pérdida de
productividad de los suelos, concentración de actividades económicas, recepción de pasivos
ambientales de los centros urbanos aledaños, emigración poblacional, diversidad de usos sobre el
mismo suelo (industrial, agrícola, residencial, etc.), falta de infraestructura social, etc.
 Áreas rurales de zonas no irrigadas: son espacios multifunción, ocupados por
comunidades humanas de baja densidad poblacional, con aptitud no sólo para la
producción pecuaria, sino también para incorporar otras opciones como los servicios
especializados, el agroturismo y toda otra actividad de conformidad con los criterios que
se establezcan en los respectivos Planes de Ordenamiento Territoriales.
De este modo la ruralidad en el área no irrigada se distingue de la perteneciente a las zonas
irrigadas. Socialmente se encuentra afectada por procesos de pobreza, emigración rural, pérdida
de identidad cultural local, tenencia de tierras. Ambientalmente por el avance de la
desertificación, salinización, aguas claras, desforestación y económicamente por la confrontación
de actividades económicas y áreas naturales protegidas, y desde lo económico-productivo, falta de
rentabilidad y sustentabilidad de las actividades económicas locales, pérdida de productividad y
por la interconectividad de estas zonas con los principales centros urbanos y la inexistencia de
servicios e infraestructura.
Población rural
La dinámica de la población rural de Mendoza, siguiendo las tendencias a nivel mundial y del país
es la disminución, aunque registra una tasa menor de disminución del peso relativo de la
población rural que el resto del país. La distribución intraprovincial de la relación población rural y
urbana es muy heterogénea y tiene que ver con la particular distribución de las actividades y la
población que se concentra fuertemente en los oasis de riego Norte, Medio y Sur.
En 2001, más del 21% de la población vivía en áreas rurales, duplicando el promedio nacional. La
mayor parte de la población rural se encuentra concentrada en el oasis de riego del norte y centro
de la provincia, en menor medida en el oasis sur en torno a San Rafael y, aún en menor magnitud,
en el oasis en torno a Malargüe. Esto origina fuertes contrastes en la distribución de los
asentamientos humanos urbanos y rurales, produciéndose una alta concentración de la población
tanto urbana como rural en los oasis de riego.
Zona no irrigada
El 95,2% de superficie del territorio corresponde a la zona no irrigada, allí vive y sobrevive el 5% de
la población provincial, el “puestero”. Ese 95% de la superficie provincial no es homogéneo.
Dejando a un lado la montaña, hay marcadas diferencias geo-humanas entre los llanos de noreste,
del centro y del sur. En el suroeste, por ejemplo, en el departamento de Malargüe, se encuentra

32. 32
una modalidad de ganadería preferentemente menor, con una población puestera, cuyos
integrantes son identificados como “crianceros” practican el nomadismo cíclico en base al uso de
dos pisos ecológicos diferentes pero complementarios. También, cabe mencionar las auténticas
estancias (no ya “puestos”) hallables al sur de la Ruta Nº 7. Aunque la característica básica de la
zona es también desértica, algunos rasgos edáficos y cierto tipo de pasturas, a los que debe
sumarse la limpieza de títulos de propiedad, han permitido el desarrollo de una modalidad de
ganadería extensiva que atiende la demanda de amplios mercados consumidores. Entre las varias
formas que se dan en Mendoza para enfrentar sin riego artificial el rigor y la hostilidad del árido,
encontramos las adoptadas por la población puestera del desierto de Lavalle. Quizás por tratarse
de la zona más castigada en materia de aridez y las más desertificada por sobre explotación, en
cierta medida ha pasado a ser percibida como el desierto mendocino por antonomasia.
Población Rural dispersa
Si de un lado la población dispersa se organiza en torno a puestos, sucesivos poblados o pequeños
caseríos rompen este patrón de especialidad y conforman pequeñas tramas concentradas. En su
mayoría, se trata de concentraciones que no superan las 40 viviendas y que funcionan como nodos
de una débil red de servicios básicos.
En general los poblados siguen el primer patrón de distribución, mientras los puestos que se
adentran en el corazón del desierto, se ubican más asiduamente sobre paleocauces. En ambos
casos, se trata de ubicaciones estratégicas dado que permiten aprovechar al máximo los
esporádicos caudales superficiales que aportan los cursos de agua existentes o facilitan la
extracción, utilización y calidad de las aguas subterráneas a las que se logra acceder. Es importante
destacar que la población de referencia se caracteriza por sus magras condiciones de vida que se
enmarcan en una gran precariedad. Las mismas se limitan a la subsistencia, sin agua sin luz, con
altos niveles de NBI.
El Puesto
Dentro del área la población se localiza en pequeños poblados concentrados y unidades
económicas dispersas -nombradas como “puestos” fundamentalmente centradas en la cría de
ganado caprino.
“…Los puestos se presentan como unidades de producción y consumo orientados a la subsistencia,
dado que completan en su interior la totalidad del circuito productivo, se nutren en general de
mano de obra familiar y destinan la mayor parte de su producción al autoconsumo.
…los puestos se hallan formados, básicamente, por las construcciones que conforman las zonas de
habitación, los corrales que se destinan a la producción y por el pozo de agua subterránea.
Zona Irrigada
En relación a los datos vertidos por la Encuesta de Condiciones de Vida en el 2010, que releva
hogares residentes en zonas rurales irrigadas de Mendoza, los Departamentos que poseen mayor

33. 33
concentración de población rural son: Lavalle, San Carlos, Tupungato, Junín y Santa Rosa y
Tunuyán.
Procesos Críticos de las áreas rurales
La problemática de las áreas rurales de Mendoza en general, se podrían resumir en:
 Población rural con inequidades en el acceso al agua.
 Disminución de la calidad de vida de la población rural.
 Insuficiente capacidad de regulación del estado sobre el mercado (inversión privada).
Se enumeran a continuación una serie de problemáticas que caracterizan y sintetizan la situación
de este territorio.
Área rural no irrigada
 Los problemas de tenencia de la tierra; las escasas oportunidades para el desarrollo de la
población (ingresos remunerativos a partir de empleo o de alternativas de producción); el
limitado acceso a la educación y a la salud; el aislamiento y la marginación de los habitantes
han generado fuertes movimientos de éxodo y migración rural.
 El limitado acceso al agua, la baja sustentabilidad de los sistemas productivos y la escasa
rentabilidad por falta de canales adecuados de comercialización favorecen el abandono de
tierras productivas.
 Acceso limitado a infraestructura social básica promovido por el déficit de transporte y la
ineficiente dotación de bienes de capital y de recurso humano. A esto se suma el escaso
mantenimiento de Infraestructura, Equipamiento y Servicios.
 El deterioro de las condiciones de vida (NBI) en el ámbito de lo rural es aproximadamente
cuatro veces mayor con respecto a lo urbano.
 Ha habido una degradación de ecosistemas de humedales y de las actividades económicas y
culturales asociadas a éstos tras la eliminación de caudales permanentes relacionados con el
estiaje natural de los ríos.
 Degradación del suelo y afectación de la biodiversidad, motivada por el sobrepastoreo, el
desmonte resultante de actividades extractivas, fragmentación del hábitat, incendios y otros.
 Baja conectividad en el territorio no irrigado generando situaciones de alto aislamiento en las
áreas intersticiales. Los puestos de actividad pecuaria adolecen de red vial, servicios públicos
de transporte y medios de comunicación.
 Existe un modelo de desarrollo sesgado por lo económico, inequitativo y desarticulado con la
planificación del territorio. Esto es resultante de la inacción en cuanto a políticas de desarrollo
del árido tendientes a la complementación oasis/zona no irrigada.
Área rural irrigada
 Pérdidas de agua por infiltración durante su conducción y distribución (sólo el 8% de la red de
canales está impermeabilizada).

34. 34
 El costo del agua superficial que se utiliza para riego es bajo, esto sumado a la insuficiente
conciencia de los usuarios resulta en ineficiencia en la aplicación del recurso.
 La escasa rentabilidad de las actividades de los pequeños productores dada por los precios
bajos y la falta de canales adecuados de comercialización, disminuye la sustentabilidad de los
sistemas productivos promoviendo el abandono de las tierras productivas.
 El cambio climático disminuye los glaciares, el caudal de los ríos y aumenta las precipitaciones
en llanura amenazando el perfil productivo agropecuario actual.
 Existe un proceso de salinización de acuíferos a través de pozos de riego abandonados sin
cegar, aporte de caudales del riego superficial por manto.
 Contaminación de aguas superficiales y subterráneas por efluentes domésticos, petroleros e
industriales y residuos sólidos.
 Alta vulnerabilidad de los cultivos a las contingencias climáticas (granizo, heladas, zonda,
otros).
 Falta de centros de equipamiento social de mayor nivel generando dependencia de los centros
más equipados en la ciudad central.
 Falta de adecuada oferta de transporte público en recorridos y frecuencias adecuadas para la
población.
Las áreas de Interfase Rural-Urbana:
La visión clásica dicotómica del territorio como dos espacios netamente diferenciados uno rural y
otro urbano se ha visto reemplazada por el reconocimiento de un continuum que identifica
situaciones intermedias donde se combinan rasgos de ambos dominios. Se establecen además
relaciones funcionales entre el territorio rural y urbano que originan situaciones en la que se
yuxtaponen ambos espacios en estructuras mixtas.
En general, la expansión urbana en las grandes ciudades está generalmente asociada al
desplazamiento de actividades agrícolas o ganaderas que no pueden competir con el avance
urbano motorizado por dos frentes, la vivienda principal o de ocio en los fines de semana de
segmentos de población de alto poder adquisitivo en busca de calidad de vida pero también por
habitantes de bajos ingresos que ya sea por ocupación informal o por vía de vivienda social
demandan suelo de bajo valor relativo comparado con los verificados en áreas urbanas.
En Mendoza, este proceso es más crítico porque el universo en el cual se pueden extender las
ciudades está acotado por la disponibilidad de un recursos escaso para la producción como lo es el
agua. En efecto, dado que solo el 4,8% de la superficie de la provincia conforma el oasis, (esto se
refleja crudamente en los valores del suelo entre el oasis y zonas no irrigadas), cualquier avance
residencial o comercial sobre terreno rural incide en el potencial productivo.
En este marco se inscriben las nuevas indagaciones sobre la interfase rural urbana que es el
espacio donde se producen las mayores transformaciones territoriales de los asentamientos
humanos desde mediados del Siglo XX.

35. 35
Un aspecto que merece atención dentro de las áreas de interfase rural–urbana son los cinturones
verdes. La especificidad del cinturón verde consiste en que si bien su producción se encuadra
dentro de la producción agropecuaria se relaciona principalmente con un mercado local en forma
directa que consume los productos frescos sin procesos intermedios de transformación. Por ese
motivo la proximidad de los consumidores incide fuertemente en la lógica de localización de las
unidades productivas que deben competir con otros usos alternativos o las expectativas de
urbanización de los propietarios. Se ven sometidos a transformaciones territoriales que incluyen
procesos de expansión de la mancha urbana sobre suelo productivo, acusados desequilibrios
territoriales urbano–rural en lo referente a cobertura de servicios y equipamientos, fuertes
procesos pauperización de grandes sectores de la población agravados por la falta de acceso al
agua y a la tenencia de la tierra. Además de pérdida de capital ambiental y agrobiodiversidad que
atentan contra los principios de equidad intergeneracional.
Otro aspecto de particular atención es el piedemonte del Área Metropolitana
Si observamos el Gran Mendoza podemos ver que los sectores urbano - marginales, basurales,
ripieras, se ubicaron históricamente en el piedemonte. La ciudad prácticamente “terminaba” hacia
el oeste en el Parque General San Martín, (salvo el Challao) lo que reflejaba la desvinculación de la
ciudad del sector de montaña. Los mendocinos han crecido de alguna manera de espalda a la
montaña y a las tierras no irrigadas, centrados en los oasis. Posteriormente se produjo una
modificación de intereses, ya que se produjo una expansión urbana motivada por los servicios
ambientales que ofrecía, especialmente a nivel climático y paisajístico.
A nivel ambiental y en relación a impactos sobre el piedemonte pueden destacarse en relación a
su funcionalidad: la degradación de su cobertura vegetal y perdida de la capacidad de infiltración
del suelo, por diferentes procesos, tales como incendios, tala, avance de urbanización, desarrollo
de ripieras, etc, ha generado un pérdida de los servicios ambientales, como la regulación
hidrológica. Esto ha traído como consecuencia un sensible aumento del riesgo aluvional. Además a
nivel de ecosistema ha habido una degradación y fragmentación del hábitat, generando un
desplazamiento o desaparición de la fauna silvestre y pérdida de riqueza florística. Con respecto a
los servicios ambientales y en relación a la calidad de vida, se ha producido un impacto general
sobre el paisaje en todos sus componentes. Se destacan además, la existencia de
suburbanizaciones marginales, la problemática extendida de los residuos sólidos, la extracción de
áridos en sectores críticos, entre otros aspectos.
Por otra parte, a partir de la década del 90 se produjo una expansión sensible en el uso del
piedemonte de Cordillera Frontal para producción mayormente de uvas y vinos de alta gana, en
margen derecha del Río Mendoza y Valle de Uco. Esto se ha realizado sin una adecuada
planificación hidrológica, los emprendimientos han alterado las vías de drenaje naturales y se
están produciendo importantes afectaciones aguas abajo.
Finalmente, se sintetizan a continuación, los procesos críticos detectados en las áreas de interfase:

36. 36
 La desarticulación institucional (Catastro – Municipios – Proveedores de servicios, DGI, DH,
otros), sumada los vacíos normativos, desactualización de la legislación vigente la insuficiente
capacidad de regulación del estado sobre el mercado (inversión privada) y las dificultades para
ejercer el poder de policía derivan en una creciente urbanización de las tierras productivas.
 El desconocimiento de las “funciones” del territorio rural como proveedor de: recursos
naturales, territorios estratégicos para la soberanía y seguridad alimentaria, servicios
ambientales, producción de biocombustibles, preservación de paisajes, desarrollo de
actividades turísticas, y preservación de la biodiversidad y de las culturas e identidades locales
provoca la desvalorización de estos territorios.
 Baja rentabilidad comparativa de las Explotaciones Agropecuarias ante la posibilidad del
fraccionamiento urbano u otro uso (ej; ladrilleras).
 El avance del frente periurbano sobre las áreas de bordes rurales no planificado provoca una
desarticulación en la provisión de servicios y equipamiento generando dos situaciones: (1)
aprovechamiento privado de servicios públicos y/o colapso de la infraestructura existente; (2)
inversiones públicas aisladas para la provisión de servicios.
 Avance urbano sobre tierras de aptitud agrícola, con derecho de riego y con infraestructura de
riego generando contaminación del agua, cambios de uso diferentes al productivo y aumento
de conflictos por incompatibilidad de usos del suelo.
 Falta de centros de equipamiento social de mayor nivel generando dependencia de los centros
más equipados en la ciudad central.
 Falta de adecuada oferta de transporte público en recorridos y frecuencias adecuadas para la
población.
 Ampliación de fronteras agrarias hacia el piedemonte afecta ecosistemas frágiles y corredores
biológicos con el consecuente aumento del riesgo aluvional.
Gestión del territorio
Mendoza: un marco de gestión para el ordenamiento territorial que requiere ser
reforzado con conducción política, recursos y participación.
Sobre la base del Informe del Subsistema Político-Institucional elaborado por el Instituto de
Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional de Cuyo se diagnosticó. El Ordenamiento
Territorial es una política pública específica que es adoptada (o definida) por el Gobierno
provincial surgió como respuesta a una serie de demandas planteadas por la sociedad en torno a
la necesidad de intervenir en el territorio para ordenar su uso y ocupación hacia un modelo

37. 37
sustentable. Este proceso ha entrado en la fase de la toma de decisiones para su implementación,
“Un momento en el que si bien aparentemente se cierra el debate entre alternativas,
concepciones y posiciones de los distintos actores presentes en el escenario de la política objeto
de discusión, es, asimismo el inicio del debate de cómo poner en práctica esa política, desde qué
parámetros de discusión deberíamos implementarla, y cuáles son los acuerdos específicos que
deberán acometerse para asegurar su efectiva ejecución” (Subirats, 2008)
Siguiendo a este autor, es entonces que se hace necesario definir un Programa para la ejecución
de la política, al que los autores denominan Programa de actuación político-administrativo. El
mismo constituye un momento específico de decisiones políticas en el que deben fijarse:
 Las bases jurídicas que sustentan los objetivos;
 los instrumentos específicos de intervención en la realidad;
 las modalidades operativas de la acción pública a seguir; y
 las decisiones respecto al proceso y la organización administrativa que deberán permitir la
implementación de la política.
El Programa de actuación también hace referencia a actos intermedios de la política pública. En
este sentido creemos que es imprescindible definir algún programa de actuación en forma
consensuada entre el Minisetrio de Tierras, Ambiente Y Recusrsos Naturales y los municipios; en
razón de las competencias, que a estos actores públicos, otorga la Ley 8051, no se trata
simplemente de hablar “concurrencia de competencias”. Porque un programa de actuación
debería contener las indicaciones -más o menos precisas y obligatorias- respecto a la producción
administrativa de actos formales finales que conduzcan al ordenamiento territorial, estableciendo
así un nexo directo, jurídico o de facto, entre los grupos-objetivo de la política pública y los
organismos públicos competentes para la implementación.
El Programa debe contemplar los objetivos concretos, algunos criterios evaluativos para aplicar a
los avances que se van realizando, las medidas operativas o instrumentos de intervención, la
indicación precisa de los recursos que sean necesarios (en este caso para los municipios) y los
instrumentos que deben utilizarse, respetando los criterios de una verdadera interacción en el
marco de lo que establece el ordenamiento normativo provincial y la propia Ley de OT
(comunicación, intercambio de información, estudios y evaluaciones de impactos, etc). Todo ello
conduciría, expresado en otros términos, a que es necesaria la construcción de relaciones
interinstitucionales estables como base para el avance del proceso de ordenamiento territorial.
Una vez definidos los Programas de actuación para la efectiva aplicación de la política, se hace
necesario apelar a la figura de “el acuerdo de actuación político-administrativo de la política
pública que representa el conjunto estructurado de actores públicos y paraestatales que están a
cargo de su implementación y que son los que relacionan finalmente los postulados de la política y
su aplicación concreta en un lugar determinado” (Subirats, 2008: 170) Es lo que otros autores
denominan articulación de actores, acciones coordinadas, trabajo mancomunado entre áreas con

38. 38
competencias convergentes en un determinado tema, en definitiva, el concepto de un “sistema”
de administración.
Las unidades elementales de los acuerdos de actuación son los actores públicos, a quiénes la Ley
atribuye competencias sustantivas, y que son la unidad mínima de acción de un sistema, tienen
una estructura jerárquica interna o una cohesión voluntaria de personas y agentes reunidas con el
objetivo de llevar a cabo una función específica e indispensable en la ejecución de la política
pública.
En los acuerdos de actuación, el análisis muestra con frecuencia la importancia de los actores
denominados “políticos” cuyo comportamiento difiere de la conducta de los actores burocráticos,
que al menos en apariencia, es más técnica.
Las señaladas son más bien cuestiones de hecho que de derecho; además está fuertemente
condicionadas a variaciones diacrónicas difíciles de anticipar, a la cultura política de una sociedad y
a la ocurrencia de fenómenos de contexto o situaciones no esperadas.
En el proceso de elaboración del Plan Provincial de O.T. se van a tomar nuevas y múltiples
decisiones, muchas de las cuales no se encontrarán definidas específicamente en la Ley 8051, lo
que puede generar desacuerdos con los municipios e impedir el cumplimiento de la Ley. Como
por ejemplo: la asignación de recursos financieros, tecnológicos y humanos necesarios para
fortalecer las áreas técnicas específicas a nivel local; la gestión intra e interorganizacional, el tipo
de coordinación (vertical con la Provincia, horizontal con otros municipios), entre otros múltiples
temas que aparecerán en el proceso de la implementación.
La incidencia territorial de los proyectos del Poder Ejecutivo Provincial
A partir del análisis del informe de gestión 2013, se identificaron y sistematizaron las principales
acciones sobre el territorio que fueron ejecutadas y gestionadas por el Poder Ejecutivo Provincial
en el periodo anual de gestión 2012- 2013. Se entiende por proyectos con impacto territorial:
aquellas acciones, programas y planificaciones que el poder ejecutivo provincial, por intermedio
de sus unidades de gestión (específicamente el ministerio de infraestructura y energía en
coordinación con demás ministerios y secretarías de gobierno), asigna fondos y recursos a fin de
generar impactos territoriales que son consideradas estratégicos para el desarrollo productivo,
social y territorial de la provincia. Los proyectos con incidencia territorial conforman una amplia
red de acciones que abarcan desde las estrategias o proyectos de redes viales, acciones e
intervenciones hídricas, programas de conservación ambiental, programas de vivienda, obras de
saneamiento, instalaciones hospitalarias e infraestructura edilicia para la seguridad pública, entre
otras acciones y programas considerados en el análisis.
Analizar la “Situación Actual de la Planificación Territorial” de la provincia, se torna imprescindible
para avanzar en la elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. El plan provincial

39. 39
de Ordenamiento proporciona los objetivos territoriales a las cuales deben converger los
proyectos y acciones sectoriales que operan en el territorio. La necesaria articulación de las
políticas sectoriales no puede formularse sin un diagnóstico elemental sobre los proyectos y
acciones que actualmente están operando y transformando el territorio.
Un diagnóstico sobre la planificación territorial debe inferir, a partir de un minucioso análisis de los
principales proyectos territoriales, los objetivos centrales de los proyectos territoriales y
proyectarlos con los lineamientos del plan provincial. En síntesis, sistematizar los proyectos
estratégicos sobre el territorio significa generar nuevos insumos, más allá de los diagnósticos
socioeconómicos y físicos naturales, para la elaboración del plan de Ordenamiento Territorial.
Distribución Sectorial de Proyectos con Impacto Territorial.
Poder Ejecutivo Provincial
Fuente: Elaboración propia en base a informe de Gestión presentado por el poder ejecutivo en la
Legislatura de la provincia de Mendoza. 1 de mayo de 2013.
Del análisis de los principales proyectos ejecutados y proyectados en el periodo 2012 – 2013, se
evidencia la fuerte apuesta de la gestión en mejorar la integración territorial de sus tres oasis
productivos. Existen fuertes recursos provinciales y nacionales destinados al desarrollo y
mejoramiento de la conectividad de un modelo territorial basado en el aprovechamiento de los
tres oasis, donde se concentra la mayoría de las actividades productivas y se asienta más del 95%
de la población.

40. 40
En este sentido, uno de los principales proyectos, en etapa de licitación, es el corredor Oasis Norte
que promueve “optimizar la conectividad entre los centros industriales y la zona de producción
agrícola del Este y Sur del Oasis Norte y Norte del Oasis Centro – Norte.”
Las fuertes inversiones viales se direccionan a mejorar la integración interprovincial (proyecto RN
N°40, tramo Acceso Aerostación Francisco Gabrielli Límite Provincia de San Juan, inversión
superior a los $640.000.000.) o mejorar el comercio nacional e internacional, especialmente
entre Argentina y Chile (proyecto corredor oasis centro Norte)
En resumen, la disposición de proyectos viales responde a las demandas generadas por el
comercio nacional e internacional. Las obras se concentran en torno al corredor bioceánico en el
cuál se movilizan los principales flujos de comercio nacional e internacional. La lectura sobre los
proyectos viales ejecutados y a ejecutar en el periodo 20102- 1013 corrobora las argumentaciones
sostenidas en el informe del Modelo territorial actual de Mendoza. En el mismo se señala la
concentración de inversiones y fondos públicos en las RN 40 y RN 7 que articulan de norte a sur y
de Este a Oeste, respectivamente, la provincia de Mendoza. Sin embargo, en el 97 % de la
provincia la densidad de rutas es muy baja y los proyectos viales actuales no apuntan a la red vial
provincial que es la que debe otorgar cohesión al territorio sobre todo en las zonas marginales.
Fuente: Elaboración propia en base a informe de Gestión presentado por el poder ejecutivo en la
Legislatura de la provincia de Mendoza. 1 de mayo de 2013.
Los Municipios de Mendoza: la representación política con base territorial.
La representación política de los municipios en las dos Cámaras de la Legislatura de la Provincia
no se rige por el criterio de la jurisdicción, o sea la división política municipal, sino que lo hace a
través de los Distritos Electorales, cada uno de los cuales está compuesto por varios municipios.
No es objeto de este trabajo analizar la Ley Electoral de la Provincia N° 2551/59, ni las numerosas

41. 41
modificaciones que ha sufrido hasta el presente. Sólo queremos mostrar la enorme disparidad que
hay en el número de representantes que tienen los distintos municipios, situación que tiene
impactos que habrá que analizar
En los cuadros y gráficos siguientes mostramos los números reales de representantes por
departamento en la Cámara de Senadores y en la de Diputados respectivamente. Es muy
importante señalar que los Municipios de Lavalle, Santa Rosa y San Carlos no tienen
representación política en la Legislatura de la Provincia, significando serios conflictos al desarrollo
socioeconómico de la zona Noreste de la provincia tal como se señaló en el informe del
subsistema socioeconómico. (Modelo Territorial Actual, 2013). Por su parte, la Zona Norte (Gran
Mendoza) concentra el 55 y 56% de los representantes respectivamente.
Luego acompañamos una síntesis por Zona, dado que los Distritos electorales no coinciden
estrictamente con la zonificación de la Provincia que está siendo utilizada por distintos
organismos, y que tendrá relevancia por supuesto en el Plan de OT

42. 42
Estructura institucional para el Ordenamiento Territorial Provincial
Las características que se han dado a la APOT y su jerarquía institucional, es un Organismo
totalmente centralizado (aunque se lo ha definido como desconcentrado en el ámbito de la
Secretaría de Ambiente), no tiene atribuciones para el manejo de recursos. Esto, más que sus
competencias específicas, puede ser uno de los factores que la limitan y condicionan. No
alcanzaría su carácter central en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial para superar
la fragmentación y la falta de comunicación características de la Admistración Pública de la
Provincia. Una administración organizada sectorialmente y con una cultura fuertemente sectorial y
cerrada, sin espacios de articulación institucionalizados
De todos modos, nos animamos a plantear que el desafío ahora es fortalecer esta incipiente
institucionalidad

43. 43
En relación con el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial se advierte una variada
representación, sin embargo no se ha contemplado que también la integren representantes de las
dos Cámaras Legislativas. Este aspecto es fundamental si se tiene en cuenta la cantidad de
iniciativas que tendrá que receptar la Legislatura para sancionar normas que permitan poner en
acción concreta la Ley y complementarla en los aspectos en que sea necesario. Del mismo modo
la aprobación del Plan de OT y las innovaciones normativas que requerirá
Del análisis organizacional a nivel municipal surgen también algunas conclusiones:
Los Consejeros del CPOT no suministraron la información, la mayoría de los datos solicitados eran
sectoriales (siguen el modelo de la estructura municipal) por lo tanto no tienen estos datos Este
es un tema para trabajar a futuro, pensando las estrategias organizativas más adecuadas para que
la información esté centralizada y disponible
Los recursos humanos son escasos en los municipios. De los resultados y las continuas
conversaciones con los funcionarios municipales a lo largo del proceso de requerir información
surgían las siguientes propuestas (o necesidades):
Se requiere capacitación y acompañamiento de la APOT. Dotarlos de los recursos necesarios.
Asistencia técnica y profesional específica para el fortalecimiento de las áreas específicas que
serán responsables de los planes municipales de OT
Síntesis del Diagnóstico
Según el Diagnóstico Situacional de la Provincia obtenido como producto de la elaboración del
Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030, el gran tema a solucionar por los mendocinos es
que el modelo agroindustrial vigente muestra claros signos de desgaste donde su sustentabilidad
ambiental y económica no resulta satisfactoria mostrando problemas en la distribución de la
riqueza y -en general- en sus posibilidades de conservar los bienes comunes naturales y culturales
y de contribuir a una sociedad justa. La relación sociedad-naturaleza y el contrato social
establecido por los mendocinos a fines del siglo XIX, definitivamente requiere de una revisión en
todos sus elementos (sociales, económico-productivos, ambientales y político institucionales) que
permita incorporar nuevas miradas y aportes coincidentes con las necesidades y demandas
actuales de la población en vista a un mejor vivir para todos los mendocinos.
Análisis de los procesos críticos. Jerarquización. Definición de los grandes temas de
Mendoza
Retomando en esta instancia de elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial el
trabajo producido en el PEDMza 2030, se realizó un análisis pormenorizado de los problemas y
procesos críticos identificados en el mismo con el fin de ponderarlos y jerarquizarlos para lograr
una síntesis de problemáticas estructurales que permitieran mostrar los signos que ponen en
evidencia el desgaste del modelo actual. Esto permite a su vez, definir los temas estructurales
sobre los cuales concentrar los esfuerzos de acción para lograr las transformaciones deseadas.

44. 44
En este sentido, los procesos críticos ponderados y jerarquizados fueron posteriormente
integrados en grandes problemáticas que los resumían en un análisis de árbol de problemas (ver
Anexo).
Así, los signos del desgaste del modelo son:
1- Inercia en la Gestión Territorial
2- Desequilibrio Territorial
3- Inequidad Social
4- Deterioro Ambiental
5- Problemas de conectividad y accesibilidad
6- Dualismo productivo
7-Gestión crítica del recurso hídrico
Siendo el número 7 agregado posteriormente al análisis entendiendo que la gestión del recurso
hídrico, si bien está contenida en las otras 6 problemáticas, merece una entidad propia.
Variables clave
SITUACIÓN
ACTUAL
CAUSA/S PRINCIPALES VARIABLES CLAVE DE
INTERVENCIÓN
Inercia en la
Gestión del
Territorio
- Debilidad institucional del Estado (provincial y
municipal).
(Debilidad en los marcos regulatorios, Marco normativo
no concurrente: Entre las leyes de Loteo 4341, Ley de OT
y Usos del Suelo 8051, la Ley de Preservación y
Conservación del Ambiente 5961, Leyes de Piedemonte,
Ordenanzas municipales.
Avance de la urbanización sobre suelos agrícolas
Falta de planificación, Excesivo centralismo institucional
del Estado, Déficit presupuestario, Débil función de
control y regulación)
-Articulación interjurisdiccional
-Representación política territorial
-Coordinación interministerial e
intersectorial
-Función reguladora del Estado
-Incidencia territorial de las políticas
sectoriales
-Recursos destinados al ordenamiento
territorial
-Grado de institucionalización del
ordenamiento territorial
-Superposición de competencias y
funciones
-Actualización y armonización normativa
-Demandas sociales en torno al
ordenamiento territorial
-Participación ciudadana
-Comunicación de la política de
ordenamiento territorial

45. 45
Creciente
concentración
de actividades
y recursos.
Crecientes
problemas de
conectividad y
accesibilidad.
No hay una
- Agudo proceso de concentración demográfica y
económica en los "oasis”.
Oasis que evidencian un crecimiento expansivo
caracterizado por la baja densidad y alta dispersión de
los tejidos residenciales, con manchas urbanas
discontinuas y sin una planificación que lo regule. Esta
expansión urbana está signada por el mercado de suelo.
Este proceso expansivo suele entrar en conflicto con los
usos rurales de las tierras ubicadas en el entorno y el
avance sobre áreas de protección ambiental o con
deficientes condiciones ambientales.
Pocos o con escaso desarrollo de los centros urbanos de
menor tamaño, las zonas centrales se ven saturadas en
la provisión de equipamiento y servicios.
Dificultad para acceder al suelo urbano servido,
principalmente por parte de los grupos sociales de bajos
y medios ingresos.
Expansión urbana sobre zonas productivas y/o
ambientalmente frágiles
Macrocefalia del Gran Mendoza
Débil ocupación territorial e infraestructura obsoleta o
inexistente en zonas no irrigadas
Desarticulación del territorio (baja conectividad y
accesibilidad)
EN LO URBANO se manifiesta una marcada macrocefalia
de la metrópoli, una urbanización e industrialización
concentrada en los oasis y una lenta jerarquización de
ciudades intermedias debido a una insuficiente inversión
pública en servicios, lo que plantea la inequidad en la
provisión de servicios e infraestructura. Aparecen usos
del suelo incompatibles, se fragmenta el territorio y
mientras algunas zonas se valorizan otras se deprimen,
deterioran e involucionan. Aparecen los fenómenos de
las urbanizaciones cerradas, y con ellas segregación
socio-espacial y se acentúa el problema del avance
urbano sobre las tierras productivas.
EN LO RURAL DE OASIS
Estos espacios desarrollados alrededor de los
principales centros urbanos de los Oasis Norte, Centro y
Sur están destinados a actividades agrícolas, olivícolas y
vitivinícolas en las cuales se conjugan una serie de
factores sociales, económicos y ambientales
produciendo algunas conflictividades. Entre ellas el
avance de la urbanización sobre zonas irrigadas, pérdida
de productividad de los suelos, concentración de
actividades económicas, recepción de pasivos
ambientales de los centros urbanos aledaños,
emigración poblacional, diversidad de usos sobre el
mismo suelo (industrial, agrícola, residencial, etc.), falta
de infraestructura social, etc.
RURAL DE ZONAS NO IRRIGADAS
Socialmente se encuentra afectada por procesos de
pobreza, emigración rural, pérdida de identidad cultural
-Concentración de la población
-Expansión urbana
-Jerarquía de ciudades
-Localidades rurales
Transporte e infraestructura vial
Sistema vial provincial
Sistema de transporte de media y
larga distancia
Telecomunicaciones
Cobertura de fibra óptica
-Eficiencia Hídrica
-Calidad del agua
-Niveles de contaminación y salinidad
-Tratamiento de aguas residuales
-Acceso al agua
-Derecho al agua
-Esquema de gestión hídrica
-Tecnificación en la eficiencia hídrica
-Actualización normativa en materia de
recursos hídricos
-Competencias por el uso del agua
-Cultura del agua
Recursos Hídricos
-Disponibilidad de recurso hídrico por
cuenca
-Infraestructura por cuenca
-Registros de derecho de agua
-Oferta y demanda

46. 46
Creciente
inequidad
social
-Falta de integración de los sectores más vulnerables
-No se respetan las vocaciones locales y las culturas de
los pueblos
-Inequitativa distribución del ingreso
-Inequitativa oferta de servicios básicos
- Dificultad para acceder al suelo urbano servido,
principalmente por parte de los grupos sociales de bajos
y medios ingresos.
- Deficiente financiamiento del Sector Vivienda, que no
atiende todas las necesidades.
Condiciones de vida
Nivel de Ingresos
Necesidades Básicas Insatisfechas
Coeficiente de Gini
IDH
Equipamiento social
Equipamiento Educativo
Equipamiento de Salud
Equipamiento de Seguridad
Servicios domiciliarios
Cobertura de agua potable
Cobertura de servicio eléctrico
Cobertura de gas natural
Cobertura de red cloacal
Cobertura de servicios de residuos
Vivienda
Tenencia de la vivienda
Precariedad de la vivienda
Defícit habitacional
Migración Interna entre los
departamentos de Mendoza. Migración
interdepartamental
Crecimiento de la población por
departamento
Jerarquía de localidades según nivel de
complejidad de los equipamientos sociales
Accesibilidad a escuelas primarias/ y
secundarias.
Creciente
deterioro de las
condiciones
ambientales
-Uso no sustentable de los recursos naturales
-Falta de valoración de los recursos
-Productividad de suelos
-Aridez
-Desertificación
-Salinización de suelos
-Tierras abandonadas
-Oferta de biodiversidad, biomas y
provincias fitogeográficas
-Áreas naturales protegidas
-Valorización de bienes comunes
naturales y culturales
-Mitigación y gestión de los riesgos
-Riesgos naturales
-Oferta paisajística
-Limitantes para la ocupación de suelos
-Cambio climático
-Energías Alternativas

47. 47
Dualismo
productivo
-Falta de integración productiva
-Falta de planificación y previsión
-Falta de inversión en factores
productivos
-Falta de políticas para encadenamientos productivos
-Falta de servicios, infraestructuras y equipamientos que
promuevan la competitividad de determinadas áreas y
producciones
Producto Bruto Geográfico (PBG) a nivel
provincial y por departamento
Actividad agropecuaria:
Participación de la actividad
agropecuaria en el PBG provincial
Tamaño de explotaciones agropecuarias
(EAPs)
Uso agropecuario del suelo
Cambio de uso en el derecho de riego
Actividad industrial:
Participación de la actividad industrial en
el PBG provincial
Número de industrias y tipo por
departamento
Actividad minera:
Participación de la actividad minera en el
PBG provincial
Zonas de concesión y explotación.
(Volumen de producción)
Actividad petrolera:
 Participación de la actividad petrolera en
el PBG provincial.
zonas de concesión y explotación.
(Volumen de producción)
Actividad comercial:
Participación de la actividad comercial en
el PBG provincial.
Volumen y valor de las exportaciones
Actividad de servicios:
Participación de la actividad servicios en
el PBG provincial
Actividad turística:
Ingresos generados por actividad
turística
Número de visitantes
Sector energético e infraestructura
asociada: Matriz energética.
Infraestructura eléctrica.
Infraestructura de las redes de
combustibles de la provincia
Infraestructura de riego.
Infraestructura aluvional.
Infraestructura de agua potable
Infraestructura de servicio de cloacas

48. 48

49. 49