Controle aula 9

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU
PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE
AULA 9: TIPOS DE PROCESSOS
O nosso penúltimo encontro vai ser dedicado aos tipos de processos existentes
no Tribunal de Contas da União.
A aula de hoje vai aprofundar alguns temas já comentados em aulas passadas.
Vamos poder entender melhor o que o Analista de Controle Externo faz no seu dia-a-
dia.
Hoje, vamos, fundamentalmente, trabalhar com o Regimento Interno. O escopo
de nossa aula vai ser o Título VI – Atividades de Controle Externo – do Regimento
Interno, o qual se inicia com o art. 186.

1 – TIPOS DE PROCESSOS – VISÃO GERAL
Didaticamente, podemos dividir os processo do Tribunal de Contas da União da
seguinte forma:
Tomada de Contas (ordinária e extraordinária)
Prestação de Contas(ordinária e extraordinária)
I – Processos de Contas Tomada de Contas Especial

Contas do Governo Atos e contratos

II – Processos que não são de contas Fiscalização Atos sujeitos a
registro
Consultas

A divisão acima é utilizada apenas para organizar melhor a nossa aula e para
facilitar o entendimento dos alunos quando falarmos dos recursos cabíveis no Tribunal
de Contas da União. Dessa forma, essa divisão vai ser utilizada tanto nessa aula como
na próxima. O principal fundamento para realizar a divisão conforme apresentada
baseia-se na função judicante, pois somente ocorre julgamento nos processos de contas,
em todos os demais ocorre apreciação.
Ademais, vale acrescentar que não pode haver ressarcimento ao erário em
processos que não sejam de contas. Dessa forma, quando o TCU realiza uma

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fiscalização em que percebe que houve desvio de recursos públicos, antes de condenar o
responsável em débito, deve converter o processo de fiscalização em processo de
contas.
2 – Tomada e Prestação de Contas
Tendo como base o Título VI do Regimento, vamos iniciar o nosso estudo pelas
tomada e prestação de contas.
Conforme estudamos na aula passada, assiste ao Tribunal de Contas da União o
Poder Regulamentador. Em conseqüência, pode expedir atos e instruções normativas
sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu
cumprimento, sob pena de responsabilidade.
Para disciplinar a matéria, o Tribunal de Contas da União editou a Instrução
Normativa n.° 47, da qual, considero importante trazer as seguintes definições:
‘I - processo de contas: conjunto de documentos e informações, obtidos direta
ou indiretamente, que permitam avaliar a conformidade e o desempenho da gestão dos
responsáveis por políticas públicas, bens, valores e serviços públicos federais;
II - processo de contas ordinárias: processo de tomada ou prestação de contas
organizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsáveis estão
sujeitos à obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal;
III - processo de contas extraordinárias: processo de tomada ou de prestação
de contas organizado e apresentado quando da extinção, liquidação, dissolução,
transformação, fusão ou incorporação de unidades jurisdicionadas cujos responsáveis
estejam alcançados pela obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da
Constituição Federal;
IV - processo de tomada de contas: processo de contas relativo à gestão dos
responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal direta;
V - processo de prestação de contas: processo de contas relativo à gestão dos
responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal indireta e
daquelas não classificadas como integrantes da administração direta federal;
VI - processo de contas simplificado: processo de tomada ou de prestação de
contas organizado de forma simplificada, a partir da aplicação de critérios de risco,
materialidade e relevância, estabelecidos pelo Tribunal;
Para facilitar o estudo, sublinhei o que considero de mais importante na
definição de cada dispositivo. De toda sorte, considero interessante repisar que a
diferença de tomada de contas para prestação de contas é que a primeira se destina aos


órgãos da administração direta. Outra importante distinção é entre as contas ordinárias e
as contas extraordinárias. O dever de prestar contas insculpido no parágrafo único do
art. 70 da Constituição Federal obriga o gestor a demonstrar como ocorreu a sua gestão
no período correspondente a um ano civil, ou seja, de primeiro de janeiro a trinta e um
de dezembro. Essas são as contas ordinárias. Caso ocorra qualquer situação que faça
com que um órgão ou uma entidade não consiga chegar o final do ano – como exemplo,
podemos citar a extinção de determinado órgão –, teremos as contas extraordinárias, que
compreenderão o período entre o início do exercício e a sua extinção.
Em 1998, no concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal
de Contas da União, o Cespe elaborou a seguinte questão:
A respeito dos processos de tomada e de prestação de contas, julgue os itens
abaixo.
(1) Tomada de contas é o processo organizado pelo próprio agente responsável
ou pelos órgãos de contabilidade analítica das entidades da administração indireta,
referentes aos atos de gestão praticados pelos respectivos dirigentes.
(2) A prestação de contas poderá ser anual, especial ou extraordinária.
(3) A tomada de contas extraordinária será levantada quando ocorrer extinção,
dissolução, transformação, fusão ou incorporação do órgão.
A assertiva (1) está incorreta, porque a tomada de contas é para administração
direta e não indireta.
Já o item (2) está incorreto, porque não existe prestação de contas especial,
apenas ordinária e extraordinária.
O item (3) está correto.
O parágrafo único do art. 189 do RITCU (art. 7°, parágrafo único, da LOTCU)
estabelece que, nas tomadas ou prestações de contas, devem ser incluídos todos os
recursos, orçamentários e extra-orçamentários, utilizados, arrecadados, guardados ou
geridos pela unidade ou entidade ou pelos quais ela responda.
No concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de
Contas da União no ano de 2004, foi cobrada a seguinte questão:
‘Nas prestações de contas que os gestores públicos devem remeter
periodicamente ao TCU, não há necessidade de inserção de demonstrativos referentes
a recursos extra-orçamentários, pois, nesses casos, inexiste potencial de lesão ao
erário.’
Pelo que foi exposto, podemos verificar que a assertiva é falsa.


Prosseguindo, chamo a atenção para o art. 52 da LOTCU.
‘Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível
hierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno,
expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento
das conclusões nele contidas.’
As contas que são encaminhadas ao Tribunal de Contas da União devem, entre
outras coisas, apresentar um relatório emitido pelo gestor dos recursos públicos e o
parecer do controle interno acerca da gestão (art. 9° da LOTCU).
Estabelece o mencionado art. 52 da LOTCU que o parecer do controle interno
deve ser levado ao conhecimento do Ministro de Estado supervisor da área, o qual deve
atestar que tomou conhecimento do referido parecer. Importante registrar que essa
atribuição é indelegável.
Ao decidir em processo de tomada ou prestação de contas, o Tribunal pode
adotar 3 tipos de decisões: preliminar, definitiva e terminativa.
Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se
quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a
audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao
saneamento do processo (art. 10, § 1°, da LOTCU ou 201, § 1°, do RITCU).
Para melhor compreendermos o dispositivo, interessante apresentar as definições
dos termos audiência, citação e diligência.
Audiência: espécie de comunicação processual pela qual o responsável é
chamado aos autos para apresentar RAZÕES DE JUSTIFICATIVA acerca de
determinada irregularidade que NÃO tenha causado dano ao erário.
Citação: espécie de comunicação processual pela qual o responsável é chamado
aos autos para apresentar ALEGAÇÕES DE DEFESA acerca de determinada
irregularidade que tenha causado dano ao erário.
Diligência: espécie de comunicação processual utilizada para obter informações
ou documentos necessários ao saneamento dos autos.
Continuando com os tipos de decisões, definitiva é a decisão pela qual o
Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares (art. 10, § 2°,
da LOTCU ou 201, § 2°, do RITCU). Dessa forma, definitiva é a decisão que o Tribunal
extingue o processo com julgamento de mérito.
Por fim, terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das
contas que forem consideradas iliqüidáveis, ou determina o seu arquivamento pela


ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do
processo ou por racionalização administrativa e economia processual, nos termos dos
arts. 211 a 213 (art. 10, § 1°, da LOTCU ou 201, § 1°, do RITCU).
Vamos agora aprofundar nossos estudos nas decisões definitivas e terminativas.
Como foi dito, a decisão definitiva vai ser adotada quando o Tribunal julgar as
contas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares.
As contas serão julgadas regulares quando expressarem, de forma clara e
objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a
economicidade dos atos de gestão do responsável (art. 16, inciso I da LOTCU ou 207 do
RITCU)
Quando as contas forem julgadas regulares, o Tribunal dará quitação plena aos
responsáveis.
As contas serão julgadas regulares com ressalvas quando evidenciarem
impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao
erário (art. 16, inciso II, da LOTCU ou 208 do RITCU).
Ao julgar regulares com ressalvas, o Tribunal dará quitação ao responsável e
fará as determinações necessárias para que sejam sanadas as impropriedades.
As contas serão julgadas irregulares quando ocorrer (art. 16, inciso III, da
LOTCU ou 209 do RITCU):
a. omissão no dever de prestar contas;
b. prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à
norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional ou patrimonial;
c. dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
d. desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos;
e. Reincidência no descumprimento de determinações.
Existe grande semelhança entre a situação que leva o Tribunal a julgar as contas
regulares com ressalvas e a que leva a julgar irregulares com fundamento na letra b
acima. Na primeira situação ocorreu a prática de impropriedade ou falta de natureza
formal. Na segunda situação temos a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo,
antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial. A diferença entre ambas as
situações é bastante sutil, levando, por vezes, a grandes discussões nos colegiados do
Tribunal.


Um exemplo de falha de natureza forma é a falta de numeração das folhas de
processo licitatório. Já a não observância do número mínimo de 3 licitantes para
aquisição de produto por meio de convite pode ser considerado ato de gestão ilegal.
Ainda em relação às contas irregulares, interessante comentar o art. 209, §§ 4° e
6°, do RITCU (ou 16, §§ 2° e 3°, da LOTCU).
‘Art. 209. O Tribunal julgará as contas irregulares quando evidenciada
qualquer das seguintes ocorrências:
(...)
§ 4º Nas hipóteses dos incisos II, III e IV, o Tribunal, ao julgar irregulares as
contas, fixará a responsabilidade solidária:
I – do agente público que praticou o ato irregular; e
II – do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo
ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.
§ 6º Verificadas as ocorrências previstas nos incisos III e IV do caput, o
Tribunal, por ocasião do julgamento, determinará a remessa de cópia da
documentação pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações
cabíveis, podendo decidir sobre essa mesma providência também nas hipóteses dos
incisos I e II.’
O parágrafo 4° indica que o Tribunal pode condenar solidariamente pessoas
(físicas e jurídicas) que não sejam agente público. Nesse caso, vamos ter uma extensão
da jurisdição do Tribunal.
A condenação mencionada nesse parágrafo será sempre solidária. Dessa forma,
deveremos ter um agente público culpado por um ato que traga dano ao erário e um
terceiro que tenha concorrido para o cometimento do dano. Havendo esses dois agentes,
teremos a solidariedade. Importante registrar que se não houver o agente público não
podemos ter a solidariedade e, consequentemente, não podemos condenar o não agente
público.
A solidariedade é instituo do Direito Civil e se constitui em benefício de ordem
do credor. Quando duas pessoas devem, solidariamente, a uma terceira, esta pode cobrar
a dívida de qualquer dos devedores indistintamente.
Exemplificando: João foi condenado a pagar em solidariedade com José mil
reais a Pedro. Dessa forma, Pedro pode cobrar uma parte de José e uma parte de João,
ou escolher qualquer um dos dois e cobrar os mil reais.


Para ilustrar o tema, trago a seguinte questão relacionada ao assunto, cobrada na
prova de 2004 para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da
União:
‘Pode o TCU constituir título executivo contra empresa privada.’
Pelo que vimos, a empresa pode ser condenada solidariamente com o agente
público e o acórdão condenatório do TCU tem eficácia de título executivo. Dessa forma,
a assertiva está correta.
Com relação ao § 6° do art. 209, chamo a atenção para o fato de que, em certos
casos, o Tribunal vai encaminhar o que ele apurou para o Ministério Público da União,
para que sejam tomadas as medidas cíveis e penais cabíveis.
Na prova de 1998, o Cespe apresentou a seguinte questão no concurso para o
cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União:
‘Em face do fundamento da condenação – dano ao erário, decorrente de ato de
gestão antieconômico –, cabia ao Tribunal determinar a remessa da documentação
pertinente ao Ministério Público da União, para o ajuizamento das ações civis e penais
cabíveis’.
Por guardar estreita consonância com o § 6° do art. 209, a questão está correta.
Pelo previsto no art. 19 da LOTCU, o Tribunal, ao julgar as contas irregulares,
poderá aplicar as multas previstas nos artigos 57 e 58 da Lei Orgânica. Na próxima aula,
vamos dedicar um tópico para falar sobre as sanções do Tribunal de Contas da União.
Para encerrarmos o tópico tomada e prestação de contas, vamos, agora, estudar a
decisão terminativa. Devemos lembrar que, conforme acima mencionado, a decisão será
considerada terminativa quando as contas forem consideradas iliquidáveis. Vale
transcrever o art. 211 do RITCU (art. 20 da LOTCU)
‘Art. 211. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de
força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente
impossível o julgamento de mérito.
§ 1º Na hipótese prevista neste artigo, o Tribunal ordenará o trancamento das
contas e o conseqüente arquivamento do processo.
§ 2º Dentro do prazo de cinco anos contados da publicação, no Diário Oficial
da União, da decisão terminativa a que se refere o § 3º do art. 201, o Tribunal poderá,
à vista de novos elementos considerados suficientes, autorizar o desarquivamento do
processo e determinar que se ultime a respectiva tomada ou prestação de contas.


§ 3º Transcorrido o prazo referido no parágrafo anterior sem que tenha havido
nova decisão, as contas serão consideradas encerradas, com baixa na responsabilidade
do administrador.’
As contas serão consideradas iliquidáveis quando ocorrer qualquer evento que
impeça o Tribunal de chegar a uma conclusão acerca da gestão do responsável. Por
exemplo, uma inundação de um prédio, em que todos os documentos relacionados à
determinada gestão sejam perdidos, é caso de contas iliquidáveis.
Com relação a esse artigo, devemos ter em mente que as contas serão
consideradas iliquidáveis somente se os fatos forem alheios à vontade do gestor. Assim,
se o próprio gestor colocar fogo na sua repartição, com o objetivo de se livrar de
possível julgamento irregular de suas contas, seu ato implicará presunção de má-fe, o
que poderá ensejar a sua condenação.
Vale notar que os autos podem ser desarquivados se, no período de 5 anos,
forem obtidos elementos que possibilitem o julgamento das contas.
Para ilustrar o tema, vejamos as seguintes questões de concursos anteriores:
(MPjTCUCespe2004)‘Se um determinado prédio público for atingido por
inundação e, em conseqüência, não se mostrar mais possível o julgamento de mérito de
um processo de tomada de contas especial, as contas devem ser julgadas iliquidáveis e
o TCU deverá determinar o trancamento das contas; essa espécie de decisão é
classificada pela Lei Orgânica do TCU como terminativa.
(ACECespe2004) ‘Considere que, instaurada tomada de contas especial em
razão de irregularidades verificadas em obra pública federal, na qual se detectou a
existência de dano ao erário, o Tribunal de Contas da União constatou que toda a
documentação comprobatória da despesa fora destruída por violenta e inevitável
inundação provocada por eventos naturais. Diante disso, o Tribunal pode, em decisão
terminativa, ordenar o trancamento das contas, considerando-as iliquidáveis. Pode,
também, julgar o mérito das contas, alguns anos depois, caso estejam presentes os
requisitos legais aplicáveis.
Pelo que vimos, ambas as assertivas estão corretas.
Conforme já estudamos, as decisões da Corte de Contas de que resultem débito
ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial.
Ao ser condenado, o gestor será notificado para comprovar ao Tribunal o
recolhimento integral da dívida. Versa o artigo 217 do RITCU (artigo 26 da LOTCU)
que, em qualquer fase do processo, o condenado poderá pedir o parcelamento da dívida


em até vinte e quatro vezes. Cumpre salientar que o não pagamento de qualquer parcela
implica vencimento antecipado das demais.
O artigo 219 do RITCU (artigo 28 da LOTCU) faculta ao Tribunal determinar o
desconto integral ou parcelado da dívida nos vencimentos, salários ou proventos do
responsável, observados os limites previstos na legislação pertinente.
Pode ainda o Tribunal autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio de
que MPjTCU.
Por fim, o pagamento integral do débito da multa não modifica o julgamento de
mérito dado às contas. Dessa forma, caso alguém tenha tido as suas contas julgadas
irregulares, sendo, também, condenado ao ressarcimento de importância ao erário, o
pagamento integral desse valor não retirará a pecha de irregularidade atribuída às suas
contas.
2.1 - Tomada de Contas Especial
A tomada de contas especial é uma espécie do gênero tomada de contas. Dessa
forma, tudo o que foi falado para o julgamento de tomada de contas cabe para a tomada
de contas especial. Assim sendo, nesse tópico, vamos estudar, apenas, os aspectos
diferenciadores desse tipo de processo.
O art. 197 do RITCU (art. 8° da LOTCU) apresenta os motivos (negrito) e os
objetivos (sublinhados) da instauração do processo de tomada de contas especial.
‘Art. 197. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não-comprovação
da aplicação dos recursos repassados pela União na forma prevista no inciso VIII do
art. 5º, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos,
ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que
resulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de
responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à
instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos
responsáveis e quantificação do dano.’
Em suma, o processo de tomada de contas especial será instaurado quando
ocorrer algum fato que possa trazer prejuízo ao erário. Devemos destacar que não
importa se o fato ensejador da tomada de contas especial tenha sido praticado de forma
dolosa ou culposa.
No ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questão na prova de Defensor
Público da União, 2ª categoria:


‘A tomada de contas especial (TCE) é um dos instrumentos para o controle da
administração pública. Segundo a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, a
TCE pode ser instaurada mesmo que o administrador não tenha agido dolosamente
para apropriar-se de bens ou valores públicos’.
Pelo que aqui foi exposto, podemos perceber que a assertiva está correta.
Ocorrendo um fato que tenha a possibilidade de trazer prejuízo ao erário, há a
necessidade de instauração da tomada de contas especial. Quem é o responsável pela
sua instauração? A resposta está no próprio art. 197: a autoridade administrativa
competente, que, em geral, é o ordenador despesa do órgão ou da entidade.
Existem, contudo, ao menos duas situações em que não será o ordenador de
despesa a autoridade responsável pela instauração da tomada de contas especial. São
elas: a omissão no dever de prestar contas e a não-comprovação da aplicação dos
recursos repassados pela União. Nesses casos, o responsável para a instauração da
tomada de contas especial será o órgão repassador do recurso.
Percebam que a tomada de contas especial será instaurada ou pelo próprio órgão
ou, no caso de convênio, pelo órgão repassador dos recursos. Jamais o controle interno
vai ser responsável pela instauração do processo.
Caso a autoridade responsável não providencie a instauração da TCE, o Tribunal
determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para
cumprimento dessa decisão. Importante notar que o art. 197 do RITCU estabelece que a
inércia do responsável implica sua responsabilidade solidária.
Uma das maiores confusões para quem estuda o assunto é a impropriedade do
termo tomada de contas especial, uma vez que temos duas situações distintas e apenas
um nome. As duas situações distintas correspondem as duas fases da TCE: a interna e a
externa.
A fase interna é aquela que ocorre dentro do órgão ou da entidade. Nesse
momento, ainda NÃO TEMOS PROCESSO, TEMOS, APENAS, PROCEDIMENTO.
Essa fase muito se assemelha ao inquérito policial, pois é uma fase apenas investigativa.
Por essa razão a fase interna não precisa obedecer aos princípios do devido processo
legal.
Após a apuração dos fatos no âmbito do órgão ou da entidade, a tomada de
contas especial deve ser encaminhada ao controle interno, para a emissão de seu parecer
e, em seguida, para o Ministro de Estado supervisor da área – ou autoridade equivalente
-, a fim de que tome conhecimento do que foi apurado.


Somente após essas etapas serem vencidas, a tomada de contas especial será
encaminhada para o Tribunal de Contas da União. Inaugura-se, assim, a fase externa da
TCE. Nesse momento, o que era mero procedimento passa a ser processo e, por conta
disso, devem ser observados os princípios do devido processo legal, do contraditório e
da ampla defesa.
Aplica-se aos processos de tomada de contas especial o princípio da relação
custo X benefício do controle. Pelo art. 199 do RITCU, as tomadas de contas especiais
só vão ser imediatamente encaminhadas ao Tribunal de Contas da União se o dano ao
erário for superior à quantia anualmente fixada pelo Tribunal para esse fim (o Tribunal,
utilizando o seu poder regulamentador, fixou, por meio da DN n.° 64, para o ano de
2005, o valor de R$ 21.000,00).
Exemplificando: caso haja a ocorrência de desvios de recursos públicos na
ordem de cinco mil reais, o órgão vai providenciar, normalmente, a instauração da
tomada de contas especial. Não vai, entretanto, encaminhar o procedimento ao Tribunal
de Contas da União no momento que terminar a sua apuração. O TCU só vai receber
esse procedimento junto com as contas ordinárias que o órgão deve anualmente
encaminhar para o Tribunal.
Estabelece ainda o art. 213 do RITCU (art. 93 da LOTCU) que o Tribunal pode,
a título de racionalização administrativa e economia processual determinar o
arquivamento dos processos de TCE que sejam de valores inferiores ao mencionado
acima sem o cancelamento do débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor,
para que lhe possa ser dada quitação.
No exemplo utilizado acima – TCE de cinco mil reais – o Tribunal pode
arquivar o processo sem julgá-lo. Nesse caso, teremos um exemplo de decisão
terminativa, pois o processo vai ser encerrado sem o julgamento do mérito.
Para encerrarmos este tópico, importante destacar que o art. 197, § 3°, do
RITCU estabelece que ‘na ocorrência de perda, extravio ou outra irregularidade SEM
QUE SE CARACTERIZE A MÁ-FÉ de quem lhe deu causa, SE O DANO FOR
IMEDIATAMENTE RESSARCIDO, a autoridade administrativa competente deverá, em
sua tomada ou prestação de contas ordinária, comunicar o fato ao Tribunal, ficando
dispensada desde logo a instauração de tomada de contas especial’.
Para ilustrar o tema, trazemos a seguinte questão abordada na prova para o cargo
de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no ano de 2004.


‘Na direção de ente da administração pública indireta, uma autoridade
administrativa constatou que um agente público de seu quadro alcançou recursos
públicos dolosamente e causou lesão ao patrimônio daquela pessoa jurídica. A referida
autoridade determinou então a instauração de procedimento administrativo disciplinar
e a comunicação dos fatos ao Ministério Público Federal.
Nessa situação, a autoridade administrativa agiu corretamente, no que diz
respeito à proteção do patrimônio público, de modo que não seria necessária a adoção
de mais nenhuma providência por parte dela’.
A assertiva está incorreta, porque competia à autoridade administrativa instaurar
a tomada de contas especial.

3 – CONTAS DO GOVERNO
Considerando que nós já tratamos desse tema quando estudamos a competência
do Tribunal de Contas da União na Constituição Federal, nesse momento, vamos,
apenas, aprofundar o tema.
Relembrando, as contas do Governo da República incluirão as contas prestadas
pelo Presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos
Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,
que consolidarão as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministério Público da
União (artigo 221, § 1°, do RITCU).
As contas prestadas pelo Presidente da República consistirão nos balanços gerais
da União e no relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder
Executivo. As demais contas incluirão quadro consolidado de gestão fiscal e relatório
do respectivo órgão de controle interno contendo manifestação conclusiva acerca da
conformidade da execução orçamentária e financeira no exercício com as metas fixadas
no plano plurianual e com os dispositivos constitucionais e legais, em especial a lei de
diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual (artigo 221, § 3°, do RITCU).
As contas do Presidente da República só poderão ser relatadas por ministros
titulares e serão apreciadas por meio de sessão extraordinária do Plenário, em até setenta
e duas horas antes do término do prazo para a remessa do relatório e pareceres ao
Congresso Nacional.
De acordo com o artigo 228 do RITCU, os pareceres prévios das contas do
Governo serão conclusivos no sentido de exprimirem se as contas prestadas pelo
Presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos


Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,
consolidadas as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministério Público da União
representam adequadamente as respectivas posições financeira, orçamentária, contábil e
patrimonial, em 31 de dezembro, bem como sobre a observância dos princípios
constitucionais e legais que regem a administração pública federal.

4 – FISCALIZAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS
As fiscalizações de atos e contratos podem ser feitas por iniciativa própria ou por
solicitação do Congresso Nacional. Vale acrescentar que aquelas realizadas por
iniciativa própria são formas de averiguar fatos levantados pelo próprio Tribunal ou que
cheguem ao seu conhecimento por meio de denúncias e representações.
O RITCU apresenta os seguintes instrumentos de fiscalização: monitoramento,
acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria. (artigos 238 a 243)
Em apertada síntese, vale a seguinte definição de cada um desses instrumentos:
Levantamento: utilizado para conhecer a organização e o funcionamento dos
órgãos e entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União,
bem como para avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações.
Acompanhamento: utilizado para examinar, ao longo de um período
predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis
sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e
patrimonial.
Monitoramento: instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para
verificar o cumprimento de suas deliberações e os resultados delas advindos.
Auditoria: instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para examinar a
legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis, bem como para avaliar
o desempenho dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
Inspeção: utilizado pelo Tribunal para suprir omissões e lacunas de informações,
esclarecer dúvidas ou apurar denúncias ou representações quanto à legalidade, à
legitimidade e à economicidade de fatos da administração e de atos administrativos
praticados por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição.
A principal diferença entre inspeção e auditoria é que esta apresenta um escopo
mais abrangente.
Exemplificando. Caso uma equipe de fiscalização vá a determinado órgão para
analisar todos os contratos por ele assinados entre os anos de 2001 e 2005, estamos a


frente de uma auditoria. Já se a equipe se interessar apenas pelos contratos firmados
com determinada empresa em determinada época, aí o instrumento mais apropriado será
a inspeção.
O art. 244 do RITCU disciplina que as auditorias, acompanhamentos e
monitoramentos obedecerão a plano de fiscalização elaborado pela Presidência, em
consulta com os relatores das listas de unidades jurisdicionadas, e aprovado pelo
Plenário em sessão de caráter reservado. Dessa forma, temos que as auditorias,
acompanhamentos e monitoramentos só serão realizados se aprovados pelo Plenário. Já
as inspeções e levantamentos podem ser autorizados pelos próprios relatores. Nunca é
demais lembrar que compete ao Plenário autorizar inspeção nas unidades mencionadas
no art. 15, inciso I, alínea ‘j’, do RITCU.
Sobre o assunto, em 2004, o Cespe elaborou a seguinte questão para a prova de
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União.
‘Se um ministro do Tribunal de Contas da União desejar que a área técnica
realize alguma auditoria, deverá enviar sua solicitação ao presidente do tribunal, ao
qual, então, caberá determinar a realização do trabalho’.
Como verificado, somente tem competência para autorizar a realização da
auditoria o Plenário da Corte, o que torna a assertiva falsa.
O art. 250 e seguintes do RITCU disciplinam a atuação do Tribunal de Contas da
União nos processos de fiscalização.
Ao realizar uma fiscalização o Tribunal, caso encontre alguma impropriedade de
natureza formal, poderá DETERMINAR que sejam adotadas as medidas necessárias a
fim de corrigir a mencionada irregularidade.
Pode, ainda, o Tribunal RECOMENDAR a adoção de providências quando
verificadas oportunidades de melhoria de desempenho.
Em apertada síntese, a diferença principal em determinar e recomendar é que a
determinação obriga que o responsável adote a medida alvitrada pela Corte de Contas,
sob pena de aplicação de multa. Já a recomendação é, geralmente, utilizada em matérias
que sejam de ação discricionária do gestor, em que o Tribunal vislumbre oportunidade
de melhoria de desempenho. O não cumprimento de recomendação NÃO possibilita a
aplicação de multa.
No caso de encontrar uma ilegalidade que não constitua dano ao erário, o
Tribunal poderá, no próprio processo de fiscalização, aplicar multa ao gestor, sendo
necessário, contudo, que seja respeitado os princípios do contraditório e da ampla


defesa. Dessa forma, antes de aplicar qualquer sanção ao gestor, o Tribunal deverá
chamar o responsável pela ilegalidade em audiência para que apresente razões de
justificativa acerca do que foi levantado na fiscalização.
No caso de a ilegalidade encontrada constituir dano ao erário, o Tribunal não
poderá condenar o responsável a ressarcir o erário no próprio processo de fiscalização.
Para que haja o ressarcimento, o Tribunal deverá converter o processo de fiscalização
em tomada de contas especial. Vejamos a redação do art. 252 do RITCU:
‘Art. 252. Se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra
irregularidade de que resulte dano ao erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a
conversão do processo em tomada de contas especial, salvo na hipótese prevista no art.
213.
Parágrafo único. Caso a tomada de contas especial envolva responsável por
contas ordinárias, deverá ser observado o disposto no art. 206.’
Para total compreensão do dispositivo devemos entender o que dispõe os artigos
206 e 213.
O art. 213 já foi comentado nessa aula, quando falamos de tomada de contas
especial. Esse dispositivo trata da relação custo X benefício do controle.
Passemos então a análise do art. 206, que apresenta a seguinte redação:
‘Art. 206. A decisão definitiva em processo de tomada ou prestação de contas
ordinária constituirá fato impeditivo da imposição de multa ou débito em outros
processos nos quais constem como responsáveis os mesmos gestores.
§ 1º No caso do caput, a apreciação das irregularidades apuradas nos outros
processos dependerá do conhecimento de eventual recurso de revisão interposto pelo
Ministério Público, na forma do art. 288.’
Para entender melhor esse dispositivo, vamos utilizar uma situação hipotética.
Vamos supor que uma equipe de fiscalização do TCU tenha ido ao órgão XYZ
para analisar todas as licitações e contratos realizados entre os anos de 1996 e 2002. Ao
analisar uma licitação ocorrida no ano de 1997, a equipe constatou que o procedimento
fora viciado, o que resultou a contratação com superfaturamento na ordem de cem mil
reais.
Nessa situação, o Tribunal deve converter o processo de fiscalização em tomada
de contas especial. Contudo, a condenação do responsável pelo órgão XYZ só vai
ocorrer caso as contas relativa ao ano de 1997 dos responsáveis pelo órgão ainda não
tenham sido julgadas. Caso já tenha havido o julgamento das contas, pode o MPjTCU


interpor recurso contra a decisão que julgou as contas ordinárias, a fim de possibilitar a
sua reanálise, agora levando em consideração o fato de o Tribunal ter conhecimento da
licitação superfaturada.

4.1 – Denúncia e Representação
Esses dois tipos de processos auxiliam o Tribunal de Contas da União na sua
missão de resguardar o erário. A denúncia possui status constitucional, uma vez que está
disciplinada no art. 74, § 2°, da Carta Política. A Representação só aparece no
Regimento Interno e pode-se dizer que é uma espécie de denúncia qualificada.
Segundo a Constituição podem denunciar ao Tribunal de Contas da União
qualquer cidadão, associação, partido político e sindicato. Para guardar os legitimados
para denunciar, utilize a expressão CAPS. Atenção para o fato que a Constituição não
deu legitimidade para qualquer pessoa denunciar e sim qualquer cidadão. Por essa razão
uma empresa não pode apresentar denúncia ao tribunal. Veremos adiante que, nesse
caso, a peça poderá ser recebida como representação.
Tanto os processos de denúncia como de representação são analisados em duas
etapas. Na primeira é verificado se os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie
estão presentes. Vencida a admissibilidade, ou seja, estando presentes os requisitos de
admissibilidade, poderá o Tribunal adentrar ao mérito do processo, oportunidade em
que dirá se os fatos trazidos ao conhecimento da Corte são procedentes ou não e quais
as penalidades serão aplicadas aos responsáveis no caso de ter sido constatada a
ocorrência de alguma irregularidade.
Nunca é demais lembrar que os processos de denúncia e representação são
espécies de processos de fiscalização. Dessa forma, tudo o que foi falado no tópico
acima se aplica às denúncias e representações.
A admissibilidade da denúncia será realizada pelo relator do processo. O art. 235
do RITCU estabelece quais são os requisitos de admissibilidade aplicáveis a esse tipo de
processo.
‘Art. 235. A denúncia sobre matéria de competência do Tribunal deverá
referir-se a administrador ou responsável sujeito à sua jurisdição, ser redigida em
linguagem clara e objetiva, conter o nome legível do denunciante, sua qualificação e
endereço, e estar acompanhada de indício concernente à irregularidade ou ilegalidade
denunciada.’


A denúncia que preencha os requisitos de admissibilidade será apurada em
caráter sigiloso, só podendo ser arquivada por despacho fundamentado do relator (art.
234, § 2°, do RITCU) Podemos perceber que nem sempre o processo de denúncia
precisa ir a apreciação do colegiado, podendo, por vezes, ser arquivada mediante
despacho do próprio relator. Esse é um dos poucos casos no RITCU que o processo
pode ser encerrado por meio de decisão monocrática do relator.
Na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da
União no ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questão:
‘Há casos previstos no RITCU em que o relator de um processo pode, em
decisão monocrática, isto é, unipessoal, determinar o arquivamento do feito.’
Pelo que acabamos de ver a questão está correta.
Questão interessante que se afigura é em relação ao sigilo do denunciante. Tanto
a LOTCU (art. 55) como o RITCU (art. 236) asseguram ao denunciante o direito a
manutenção do sigilo de seu nome, mesmo após a apreciação do processo pelo TCU.
Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, por meio de mandado de segurança, entendeu
que ambos os dispositivos eram inconstitucionais por ferirem alguns incisos do art. 5°
da Constituição. Como a inconstitucionalidade foi apreciada de forma incidental, a
decisão do Pretório Excelso só valeu para o caso concreto. Hoje em dia, o TCU
continua, em todas as suas deliberações, mantendo o sigilo do denunciante.
Uma vez que vimos as principais características do processo de denúncia, vamos
estudar o processo de representação.
Esse tipo processual está previsto no art. 237 do RITCU. Esse dispositivo pode
ser divido em duas partes: o caput e parágrafo único.
No caput são apresentados os legitimados para representarem ao Tribunal de
Contas da União. No parágrafo único está disciplinado que ao processo de
representação se aplica quase todas as regras do processo de denúncia.
Em síntese, a diferença entre esses dois processos consiste no fato de que o
processo de denúncia tramita de forma sigilosa e que os legitimados para representarem
o fazem por força do cargo que ocupam.

5 – ATOS SUJEITOS A REGISTRO.
Assim como a apreciação das contas do Governo da República, esse tópico já foi
abordado quando estudamos a competência do Tribunal de Contas da União na
Constituição Federal. Nesse momento, vamos apenas aprofundar um pouco o assunto.


A matéria é tratada no RITCU nos artigos 259 a 263 e na LOTCU, artigos 39 e
40.
O artigo 260, § 2°, do RITCU estabelece que a apreciação da matéria pelo
Tribunal não faz coisa julgada administrativa, razão pela qual o Tribunal pode, de
ofício, dentro do prazo de cinco anos rever o registro do ato.
Quando o Tribunal considerar o ato sujeito a registro ilegal, de imediato,
determinará que o órgão cesse o pagamento decorrente do ato impugnado, além das
medidas regularizadoras cabíveis.
A não-observância do disposto acima poderá implicar a responsabilidade
solidária da autoridade administrativa omissa.
Para encerrar esse tópico, importante acrescentar que os processos relativos à
apreciação de atos sujeitos a registro que contenham indícios de dano ao erário podem
ser convertidos em tomada de contas especial.

6 – CONSULTA
O art. 1°, inciso XVII, da LOTCU concedeu competência para o TCU responder
a consulta formulada por autoridades competentes acerca de matérias ligadas a
competência do Tribunal.
‘Art. 1° (...)
XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente,
a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares
concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no regimento
interno.’
O RITCU disciplinou a matéria no art. 264 e 265.
O art. 264 estabelece que as consultas serão apreciadas pelo Plenário da Corte e
apresenta as autoridades legitimadas a consultar o Tribunal.
O parágrafo 2° do art. 264 disciplina que alguns legitimados só podem consultar
o Tribunal acerca de assuntos que tenham pertinência com as atividades que
desempenham. Dessa forma, precisa haver pertinência temática da consulta com as
respectivas áreas de atribuição das instituições que representam.
Importante registrar que o parágrafo 3° do art. 264 do RITCU estatui que a
resposta à consulta a que se refere aquele artigo tem caráter normativo e constitui
prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.


A consulta tem como função precípua saber como o Tribunal interpreta
determinado normativo. O consulente objetiva saber qual é o entendimento da Corte de
Contas sobre determinada matéria. Por isso, quando o Tribunal decide em processo de
consulta, ele está informando para os seus jurisdicionados a sua forma de pensar, razão
pela qual a resposta à consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese,
mas não do fato ou caso concreto.
Os processos de consulta tais quais os processos de denúncia e representação são
analisados em duas fases: admissibilidade e mérito.
Os requisitos de admissibilidade da consulta, além dos legitimados, estão
previstos no parágrafo 1° do citado art. 264:
‘Art. 264 (...)
§ 1º As consultas devem conter a indicação precisa do seu objeto, ser
formuladas articuladamente e instruídas, sempre que possível, com parecer do órgão
de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente.’
Por fim, prevê o art. 265 que a consulta que verse apenas sobre caso concreto
não será conhecida. De forma diferente não poderia ser, uma vez que a consulta visa,
justamente, saber como o TCU interpreta determinado normativo.
Para ilustrar o tema, trazemos as seguintes questões abordadas em concursos
anteriores:
(TCE – Cespe 96) ‘Da mesma forma que os demais órgãos do Poder Judiciário,
o TCU não responde a consultas. Suas atribuições são exercidas como órgão
jurisdicional de controle e não como órgão consultivo.’
(ACE – Cespe 1998) ‘Compete ao Tribunal de Contas da União decidir a
respeito de consultas pertinentes a matéria de sua competência, as quais terão caráter
normativo e constituirão prejulgamento do fato ou caso concreto que venha a ser
submetido a sua apreciação.’
Por tudo que foi exposto, podemos afirmar que ambas as assertivas estão
incorretas. A primeira porque o TCU responde a consultas e a segunda que a resposta a
consulta constitui prejulgamento da tese e não do fato ou caso concreto.
Chegamos, assim, ao final de nossa penúltima aula.
Hoje, tivemos a oportunidade de verificar como são os processos do Tribunal de
Contas da União.
Apresentamos as principais características de cada processo. Vimos que somente
em processos de contas pode haver a restituição de danos ao erário. Estudamos também


que o art. 206 do RITCU impõe restrições para aplicação de multa ou para a condenação
em débito de responsável cujas contas ordinárias já tenham sido julgadas pelo Tribunal.
Tivemos, também, a oportunidade de verificar que somente ministros titulares
podem relatar os processos relativos à apreciação das contas de Governo da República.
Com relação aos processos de fiscalização, vimos que o TCU possui os
seguintes instrumentos de fiscalização: auditoria, inspeção, levantamento,
monitoramento e acompanhamento.
Em seguida, fizemos uma distinção dos processos de denúncia e representação.
Nesse momento, vimos que o TCU continua mantendo o sigilo do denunciante em seus
processos de denúncia, mesmo após o Supremo Tribunal Federal ter, de forma
incidental, considerado inconstitucional os artigos da LOTCU e do RITCU que
disciplinam a matéria.
Fizemos, ainda, uma leve abordagem sobre os atos sujeitos a registro, para
encerrarmos com os processos de consulta.
Na nossa última aula, vamos estudar as sanções que o TCU pode aplicar, bem
como os recursos cabíveis nas decisões do Tribunal.
Até lá e continuem estudando.


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