O documento discute as privatizações e concessões no Brasil entre 1990-2002. Resume que (1) as privatizações no governo Collor visavam reformar o Estado e privatizaram estatais, enquanto as de FHC visavam estabilização econômica; (2) foram privatizados/concedidos setores como energia elétrica, petróleo, mineração e telecomunicações; e (3) concessões transferem ao setor privado apenas a operação de serviços públicos, sob regulação do Estado.

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Políticas Sociais e de Infra-Estrutura no Brasil
Aula 02
Prezados alunos,
Antes de começar a falar dos tópicos que selecionei para o nosso
encontro de hoje, vou responder algumas perguntas, enviadas por alunos, sobre
PPP’s.
Pergunta um aluno se a sociedade de proposto específico (SPE) tem
que ser uma pessoa jurídica de direito privado e outro, pergunta se o órgão gestor
das PPP’s e a SPE são as mesmas entidades.
A SPE representa o lado privado de um contrato de PPP, portanto,
terá que ser sempre uma pessoa jurídica de direito privado, afinal é a PPP uma
parceria do poder público com a iniciativa privada.
Há vedação expressa na Lei das PPP’s proibindo o poder público de
assumir o controle de SPE’s que possuam contratos de PPP’s com a
Administração Pública.
Com relação à segunda pergunta, órgão gestor das PPP’s e SPE
são coisas totalmente diferentes.
O primeiro é órgão público, ou melhor, é um colegiado formado por
representantes de diversos Ministérios, com incumbência de manifestar,
supervisionar e monitorar a celebração e execução de contratos de PPP’s. A SPE,
como já dissemos, é a empresa privada responsável pela execução dos serviços
objeto da PPP, é o lado privado da parceria.
Outro aluno pede que eu comente melhor, inclusive com exemplos, a
questão do comprometimento de 1% da receita corrente líquida do ente federativo
com contratos de PPP’s.
Diz a lei das PPP’s que a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios só podem comprometer, no máximo, 1% de sua receita corrente líquida
com contratos de PPP’s.
O conceito de receita corrente líquida encontra-se estampado na Lei
de Responsabilidade Fiscal. Corresponde à seguinte equação: o ente da
federação que arrecada a receita tributária, depois de transferir para outros entes
os recursos obrigatórios, pela Constituição e por outras leis, fica com o restante. A
esse resíduo, a legislação deu o nome de receita corrente líquida.
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Exemplo: a União arrecadou, no ano X, o valor de R$ 100,00,
compreendido aí toda a sua receita. Por exigências constitucionais e legais terá
que transferir a estados e municípios R$ 35,00, sobrando como receita corrente
líquida R$ 75,00. Portanto, só poderá gastar em PPP’s, no tal ano X, o valor de R$
0,75 (centavos de reais).
Privatizações no Brasil
Nosso primeiro tópico de hoje é uma reflexão sobre o processo de
privatização executado no Brasil entre os anos de 1990 e 2002. No primeiro
momento, falaremos sobre o chamado primeiro período, que compreende os anos
de 1990 a 1994.
Podemos dividir as privatizações brasileiras em duas fases: a
primeira foi em 1990, no início do governo Collor (também no Governo Itamar),
quando o objetivo principal era reformar o Estado e quebrar com o modelo antigo.
A grande questão era tirar o Estado das atividades produtivas e fazê-lo voltar a
suas atividades básicas (educação, saúde, saneamento, habitação etc).
A segunda fase do programa de privatização aconteceu durante o
governo FHC, a partir de 1995. Desse período em diante, a privatização começou
a ser vista como fator de estabilização econômica e reforçou-se a idéia da
desestatização como forma de modernização administrativa do aparelho do
Estado.
É importante anotar que o período de privatizações do governo
Collor foi instituído pela Lei nº 8.031, de 12 de abril de 1990, que criou o Programa
Nacional de Desestatização (PND).
As privatizações concentraram-se na venda das estatais produtivas
nos setores de siderúrgicas, petroquímicas e fertilizantes. Privatizaram-se 33
empresas, sendo 18 controladas pela União e 15 participações do governo federal
em empresas privadas (participações minoritárias).
As alienações (venda) produziram uma receita para o governo
federal de 8,6 bilhões de dólares, acrescidos de 3,3 bilhões de dólares de dívidas
transferidas para o setor privado no decorrer do processo, totalizando resultados
de US$ 11,9 bilhões.
As moedas utilizadas, durante aquele período, na sua maioria, foram
os chamados títulos representativos da dívida pública federal (dívida securitizadas,
títulos da dívida agrária, obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento etc).
Essas foram as moedas de privatização predominantes, representando 81% da
receita obtida. Foram chamadas, por setores da oposição na época, de moedas
podres.
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No governo FHC, o País começou a transferir para o setor privado os
serviços públicos e os segmentos econômicos da área de infra-estrutura. Foram
incluídos no processo os setores elétrico, financeiro e as concessões nas áreas de
transportes, rodovias, saneamento, portos e telecomunicações.
Nota – é muito importante o aluno observar a sutileza da diferença
entre privatização e concessão de serviço público. Embora institutos
complementares em diversos casos, precisamos entender a diferença, vejamos:
(i) a privatização consiste na venda de ativos de propriedades da
Administração Pública, são empresas que o poder público
controla ou é acionista minoritário;
(ii) a concessão é uma autorização do poder público para um
particular prestar um serviço público à comunidade, por sua
conta e risco, sob intensa fiscalização e regulação da
Administração Pública;
(iii) o poder público transfere apenas as prerrogativas de prestar o
serviço concedido, continua ele o titular do serviço público,
podendo, inclusive, intervir na concessionária se essa
descumprir termos do contrato de concessão.
Durante o segundo período do processo de privatização brasileiro, a
participação do capital estrangeiro foi intensa, totalizando 53% dos recursos
arrecadados. As empresas nacionais responderam por 26%, sendo o restante
formado por recursos do sistema financeiro (7%), pessoas físicas (8%) e
entidades de previdência privada (6%).
Privatizações – informações setoriais – período 1995/2002
Indústria – foram vendidos ativos do setor petroquímico, com a
alienação de 15 participações acionárias da Petroquisa e da Petrofértil.
Petróleo – houve duas ofertas públicas globais de ações da
PETROBRÁS. Na primeira, foram vendidas ações excedentes ao mínimo
necessário para o controle acionário da União em agosto de 2000.
A oferta realizada inovou ao permitir que os trabalhadores usassem
parte dos seus saldos na conta do FGTS na compra de ações da PETROBRÁS.
A segunda oferta de ações foi realizada em julho de 2001, sendo
vendidas 41 milhões de ações, 81% no exterior. O controle acionário da
PETROBRÁS foi mantido pela União Federal até os dias atuais.
Mineração – cabe aqui destacar a privatização da Companhia Vale
do Rio Doce (CVRD), em maio de 1997. No leilão, foram vendidas 99 milhões de
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ações ordinárias da empresa, correspondendo a 31,5% do capital votante da
companhia.
Vale anotar que também foram aceitos, na privatização da Vale,
recursos do FGTS, sendo que o volume utilizado desses recursos totalizou US$
428 milhões.
Energia elétrica – no âmbito federal, foram privatizadas empresas
nos setores de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, sendo que
a grande maioria das privatizações concentrou-se no setor de distribuição. Foram
vendidas a Light Serviços de Eletricidade SA, a Gerasul (empresa de geração de
energia elétrica surgida a partir cisão da Eletrosul).
No âmbito estadual, foram privatizadas 20 empresas, sendo 17
distribuidoras e três geradoras. São desse período as vendas das empresas de
geração CESP Tietê, CESP Paranapanema e Cachoeira Dourada.
Em 1997, é promulgada a Lei nº 9.427, que instituiu a Agência
Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, vinculada ao Ministério de Minas e Energia
- MME, com a finalidade de regular e fiscalizar a produção, a transmissão, a
distribuição e a comercialização de energia elétrica, a partir de políticas e
diretrizes dadas pelo governo federal, por meio do Órgão supervisor da agência, o
MME.
Nesse período, entre 1996/1997, foi incluída no PND uma série de
aproveitamentos hidrelétricos e de linhas de transmissão a serem concedidas à
iniciativa privada. Aqui, já estamos falando de concessões, já que a empresa
privada está adquirindo somente a autorização para montar o operacionalizar os
serviços.
Os particulares participam das concessões a partir de licitações e,
após assinatura do contrato com a Administração Pública, são autorizados a
desenvolverem usinas de geração e empreendimentos de transmissão de energia.
Vale a pena anotar que o pagamento dessas concessões só é devido a partir do
início da operação comercial.
O setor elétrico ainda continua, nos dias atuais, com forte
participação do poder público, por meio de empresas estatais. A atuação do
Estado no setor de geração ainda é maciça, representando a grande maioria da
energia produzida no País.
Quase todas as privatizações ocorreram no segmento de distribuição
de energia elétrica, que é justamente aquele que necessita de menos investimento
e apresenta maior rentabilidade a curto prazo. No setor de transmissão, as
privatizações, até agora, também foram modestas, estando grande fatia do
segmento ainda operado pela Administração Pública, diretamente.
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Portos – a Lei nº 9.277, de 10 de maio de 1996, autorizou a União a
delegar a Estados e Municípios, via Ministério dos Transportes, a administração e
exploração dos portos públicos, podendo aqueles entes transferirem os serviços à
iniciativa privada.
Na prática, os grandes portos ainda estão sob a administração do
governo federal, por meio das Companhias Docas, que passaram a arrendar toda
a operação portuária a empresas privadas, a partir de processos de licitação.
Nenhum porto foi transferido, até agora, para a iniciativa privada. Houve diversas
delegações para estados e municípios.
Apesar das Companhias Docas terem sido incluídas no PND, desde
1996, continuam estatais ainda hoje. Vale anotar que o único porto delegado à
iniciativa privada, existente no Brasil hoje, é o de Imbituba, em Santa Catarina,
mas é anterior a todo o processo de privatização brasileiro, iniciado na década de
90.
Rodovias – o processo de concessões das rodovias federais ainda
se encontra extremamente inibido, tendo sido concedidos à iniciativa privada
poucos trechos, valendo destacar a concessão da rodovia Presidente Dutra, que
liga a Capital do Estado de São Paulo à Capital do Estado do Rio de Janeiro.
Nesse segmento, quem mais avançou foram os estados de São
Paulo, Paraná e Rio Grande do Sul, que concederam grandes fatias de suas
malhas rodoviárias para a exploração privada.
Ferrovias – a Rede Ferroviária Federal (RFFSA) foi incluída no PND,
por meio de Decreto nº 473, de 10 de março de 1992.
O modelo de desestatização do serviço de transporte de carga
prestado pela RFFSA incluiu o desmembramento da empresa em sete malhas
ferroviárias regionais, totalizando 21.554Km de trilhos. A concessão proporcionou
uma receita de US$ 1.697 milhões.
O motivo do desmembramento foi a conclusão a que se chegou de
que a adoção de malhas regionais proporcionaria economias de escala e
conseqüentemente aumentaria o valor econômico do ativo, já que a maioria dos
fluxos operacionais indicavam caráter intra-regional.
Telecomunicações – em 29 de julho de 1998, o governo federal
vendeu as 12 holdings criadas a partir da cisão do Sistema Telebrás, transferindo
à iniciativa privada três empresas de telefonia fixa, oito de telefonia celular (banda
A – aquelas operadas por empresas estatais) e a EMBRATEL, operadora de
serviços de longa distância.
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Antes da venda das estatais do setor de telefonia, o governo federal
já havia realizado licitações para concessões de telefonia celular da chamada
banda B, obtendo receita de US$ 7.613 milhões.
Concessão de Serviços Públicos
Podemos dizer que concessão de serviços públicos consiste numa
relação mediada por um contrato, precedido de licitação em que a Administração
Pública transfere para uma determinada empresa (pública ou privada) a operação
de um serviço público.
A concessão, portanto, corresponde a uma outorga (autorização)
para prestação de um serviço público, mais especificamente uma delegação de
poder do concedente, o Estado, para a concessionária (empresa).
A concessionária fica responsável pela gestão e prestação do
serviço, durante o tempo determinado no contrato (prazo de concessão). A
prestação de serviço é remunerada por uma tarifa cobrada dos usuários e
executada por conta e risco da empresa concessionária.
Caso ela não consiga obedecer às exigências contratuais, o poder
concedente pode intervir ou até mesmo cassar a concessão, ao longo do prazo
estabelecido no contrato.
Uma concessionária de serviço público é uma empresa que fornece
um bem ou serviço considerado essencial à população, não podendo ela deixar de
atender a todos os consumidores que desejarem consumir tais serviços na sua
área de atuação.
É papel da concessionária não só o fornecimento universal dos
serviços, mas também o comprometimento com padrões de qualidade
estabelecidos pelo poder concedente e explicitados em cláusulas contratuais e
normas regulamentares.
Os concessionários estão sob controle permanente da Administração
Pública, podendo tal controle ser executado de forma direta, através da
propriedade da concessionária (empresa estatal) ou indireta, via processo de
regulação. Em qualquer das duas situações, a concessionária está ligada ao
poder concedente por meio de um contrato de concessão.
Os contratos de concessão de serviços públicos possuem duas
dimensões essenciais: a dimensão regulamentar e a dimensão econômica,
vejamos:
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(i) a dimensão regulamentar engloba as cláusulas relacionadas ao serviço
a ser prestado. Trata-se de instrumento unilateral utilizado pelo Estado
para determinar as condições de prestação de serviço;
(ii) a dimensão econômica abrange as cláusulas de interesse privado do
concessionário. Tem como função a garantia contratual da remuneração
da empresa concessionária, como por exemplo, a manutenção do seu
equilíbrio econômico-financeiro;
A Lei nº 8.987/1995 (Lei de concessões) delega ao poder
concedente competência para exercer a atividade regulamentar, modificando
regras de serviço, caso essas modificações tenham a finalidade de zelar pela
adequada e regular execução do objeto da concessão.
Nota – voltaremos a tratar do tema concessão ao longo das nossas
próximas aulas, peço a vocês, neste momento, fixar entendimento sobre os
aspectos conceituais acima expostos.
Nossa conversa agora é sobre políticas sociais.
Focalização – Universalização - Anotações
Nas sociedades democráticas contemporâneas, a garantia de
condições mínimas de bem-estar para toda a população depende de três
conjuntos de ações governamentais.
Primeiro, as políticas capazes de assegurar o crescimento
econômico, sustentado com expansão do emprego e da renda. Segundo, as
políticas sociais universais, destinadas a promover a igualdade de oportunidades e
padrões básicos de qualidade de vida, como a educação e a saúde. Terceiro, as
políticas sociais focalizadas em benefício dos grupos mais vulneráveis ou vítimas
de formas específicas de discriminação ou exclusão social.
Pobreza e desigualdade são dois grandes desafios da sociedade
brasileira no século XXI.
Suas raízes remontam ao passado histórico, mas suas causas mais
imediatas se encontram nas limitações do processo de desenvolvimento com base
na substituição de importações conduzidas pelo Estado; na crise desse padrão de
desenvolvimento; nas incertezas do processo de ajuste econômico e nas
conseqüências do processo de reestruturação econômica imposto pela
globalização.
As políticas sociais podem ser desenvolvidas de forma universal e
focalizadas. Universal significa que as políticas sociais devem beneficiar todos os
cidadãos, são instrumentos de cidadania. Já a focalização significa lançar mão de
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políticas sociais segmentadas, visando atingir grupos específicos da sociedade
brasileira.
Exemplos – política de combate à discriminação da mulher negra no
mercado de trabalho (caso de focalização); todas as crianças em idade escolar
devem estar matriculadas no ensino fundamental, constituindo-se obrigação do
Estado. É um claro exemplo de política social universalizada.
A focalização deve ser entendida como uma otimização das políticas
sociais, ou seja, consiste no Estado tratar os desiguais de forma diferente, pois no
interior da sociedade, existem diversos grupos sociais que sofrem vulnerabilidades
e exclusões de maneiras e motivos específicos.
Os problemas de marginalização encontrados em estados do norte
do País são diferentes, inúmeras vezes, daqueles que encontramos na região
sudeste, têm diferentes causas e necessitam de respostas diversas do poder
público.
A focalização, em momento algum, deve ser entendida como
substituição da busca pela universalização. Esta deve ser sempre a meta a ser
perseguida pelo poder público. É aquela apenas uma forma de se economizar
esforços e recursos e atender às demandas de grupos específicos da nossa
sociedade.
É consenso entre os especialistas que a focalização das políticas
sociais é instrumento essencial para o Estado reduzir as desigualdades sociais e
buscar a universalização das políticas públicas voltadas ao bem-estar social.
Voltaremos ao tema nas próximas aulas, fazendo reflexões sobre o
modelo brasileiro e os resultados alcançados tanto nas políticas sociais
focalizadas como nas universais, como um todo.
Políticas Sociais Setoriais - Educação
Diz a Constituição Federal que a educação é direito de todos e dever
do Estado, ou seja, deve ser uma política social universal que visa o
desenvolvimento da pessoa humana, o preparo para o exercício da cidadania e a
qualificação para o trabalho.
É, antes de tudo, fator de desenvolvimento da sociedade como um
todo, não apenas do cidadão individualmente, pois fornece ferramentas essenciais
para o progresso da coletividade.
A Constituição Federal reservou diversos artigos ao tema educação,
impondo aos entes federativos limites mínimos de investimentos na educação. A
União terá que aplicar, pelo menos, 18% de sua receita oriunda de impostos em
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educação, enquanto os estados, Distrito Federal e municípios devem investir, no
mínimo, 25% da receita resultante de impostos em educação.
A Carta Federal entende a educação no campo das chamadas
competências concorrentes, estabelecendo apenas que o ensino fundamental seja
oferecido, preferencialmente, pelos governos municipais e o ensino médio pelos
governos estaduais, preferencialmente.
É importante observar que os municípios podem ter escolas de
ensino médio e os estados, escolas de ensino fundamental, já que a competência
é concorrente.
O governo federal, no campo da educação básica, não é o principal
financiador, desempenha função apenas supletiva de financiar programas de
alimentação de estudantes das escolas públicas, transporte escolar, livro didático
e construção e capacitação de unidade escolares, entre outros apoios
institucionais.
Vale anotar que educação fundamental é aquela que vai da 1ª à 8ª
série, enquanto a educação de nível médio corresponde às três séries escolares
(anos), equivalentes ao antigo segundo grau. Juntas, educação fundamental e
média formam a educação básica.
Com objetivo de reduzir as disparidades educacionais dentro da
nossa sociedade, sobretudo nas questões intra-estaduais, o governo federal criou,
por meio de Emenda Constitucional, o FUNDEF, em 1996.
Nota – FUNDEF e o seu substituto, FUNDEB, que está em
tramitação no Congresso Nacional, serão tema de aula específica ao longo de
nosso curso.
No campo da educação superior, o principal financiador do ensino
público é o governo federal, destacando apenas alguns estados que possuem
grandes sistemas públicos de educação superior, tais como: São Paulo e Paraná.
O gasto público em educação superior é freqüentemente criticado,
pois alegam os críticos que a grande maioria dos alunos recrutados por esse
sistema são oriundos da classe média e da chamada classe média alta, gerando
uma disparidade na distribuição de renda, já que o Estado estaria canalizando
recursos para atender camadas abastadas da sociedade em detrimento dos
setores menos favorecidos.
Fico por aqui, até a próxima e bons estudos.
Paulo
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