V. Bruno - Le “aspirazioni” della pianificazione e gli “ostacoli” nella localizzazione degli impianti di smaltimento rifiuti

le “aspirazioni” della pianificazione e
gli “ostacoli” nella localizzazione
degli impianti di smaltimento rifiuti
Avv. Vito Bruno
Dirigente Settori Ambiente, Rifiuti e Contenzioso della Provincia di Barletta Andria Trani
Dott. Marco Barone
Supporto tecnico-scientifico - Agenzia Territoriale per l’Ambiente
16 maggio 2014

“alcuni lavori sono più nobili,
ma altri sono più necessari”
(Aristotele, IV sec. A.C.)

“Codice dell’Ambiente”
la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse (art. 178 )
gestione dei rifiuti sui principi di precauzione, prevenzione, proporzionalità,
responsabilizzazione e cooperazione tra tutti i soggetti coinvolti di cui ne disciplina le
competenze (art. 195-198)
lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli Enti locali esercitano i poteri e le funzioni di
rispettiva competenza in materia di gestione dei rifiuti attraverso un sistema compiuto e
sinergico.
Stato
funzione di indirizzo e di coordinamento nella gestione dei rifiuti; definizione di linee guida, di
criteri generali e di metodologie per la gestione integrata dei rifiuti
Regioni
compito di predisporre, adottare e aggiornare i Piani regionali di gestione dei rifiuti; la
promozione della gestione integrata dei rifiuti; delimitazione, nel rispetto delle linee guida
generali, degli Ambiti Territoriali Ottimali per la gestione dei rifiuti urbani e assimilati
Province
funzioni amministrative concernenti , in linea generale, la programmazione ed organizzazione del
recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale
Comuni
gestione e disciplina dei rifiuti urbani ed assimilati con appositi regolamenti nel rispetto dei
principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità, ed in coerenza con i piani d’ambito
adottati.

ulteriori compiti
Regioni
• L’approvazione di progetti di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti;
• L’incentivazione alla riduzione della produzione dei rifiuti ed al recupero degli stessi;
• La definizione di criteri per l’individuazione da parte delle province, delle aree non idonee
alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti;
• La definizione dei criteri per l’individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento
e la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche nazionali, di disposizioni speciali per
rifiuti di tipo particolare.
Province
• Il controllo e la verifica degli interventi di bonifica ed il monitoraggio ad essi conseguenti;
• Il controllo periodico su tutte le attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei
rifiuti;
• L’individuazione, sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento e sentiti
le Autorità d’Ambito e i comuni, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di
recupero e smaltimento dei rifiuti.
Comuni
• Le misure per assicurare la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi della gestione dei rifiuti
urbani;
• Le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani;
• L’assimilazione, per qualità e quantità, dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani.

Modifiche al T.U.A.
Soppressione delle Autorità d’Ambito
• D.L. n. 2/2010 “Interventi urgenti concernenti Enti locali e Regioni”, conv. con L. n. 42/2010
• D.L. n.225/2010, c.d. decreto Milleproroghe, conv. con L. n. 10/2011
• D.P.C.M. del 25 marzo 2011
• D.L . n.216/2011, c.d. decreto Milleproroghe, conv. Con L. n. 14/2012
Trasferimento delle funzioni delle Province
• D.L. n. 201/2011, c.d. decreto “Salva Italia”, conv. con L. n. 214/2011
Perimetrazione degli ATO da parte della Regione
• D.L. n. 1/1012, c.d. decreto “liberalizzazioni”, conv. con L. n. 27/2012,
• D.L. n. 138/2011, conv. con L. n. 148/2011, come modificato dal D.L. 1/2012 e dal più
recente D.L. n. 83/2012 (c.d. decreto Sviluppo)

Art. 208.
Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti
(articolo così modificato dall'art. 2, comma 29-ter, d.lgs. n. 4 del 2008)
Comma 1. I soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di smaltimento
o di recupero di rifiuti, anche pericolosi, devono presentare apposita domanda alla
regione competente per territorio, allegando il progetto definitivo dell'impianto e la
documentazione tecnica prevista per la realizzazione del progetto stesso dalle
disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute di sicurezza
sul lavoro e di igiene pubblica.[…]
Comma 6. Entro 30 giorni dal ricevimento delle conclusioni della Conferenza dei
servizi, valutando le risultanze della stessa, la regione, in caso di valutazione positiva
del progetto, autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto. L'approvazione
sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi
regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento
urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità
dei lavori.
(comma così modificato dall'art. 22 del d.lgs. n. 205 del 2010)

Normativa regionale
L.R. n.30 del 03.10.1986
prima disciplina regionale in materia di smaltimento dei rifiuti in Puglia
emanata per dettare norme attuative ed integrative, ai sensi dell’art. 6 lett. f) del
Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982 n.915, per le procedure di
controllo e di autorizzazione in materia di smaltimento dei rifiuti.
In essa è prevista
• la predisposizione e l’approvazione da parte della Regione del piano regionale per lo
smaltimento dei rifiuti, nonché il suo aggiornamento, normalmente ogni tre anni.
• disciplina di competenze tra Regione, Province e Comuni.
Alle Province veniva demandato
• il compito di approvare i progetti di nuovi impianti per la gestione di nuovi impianti
anche pericolosi, e l’autorizzazione alle modifiche degli impianti esistenti;
• l’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti,
anche pericolosi
• la funzione di controllo sullo smaltimento dei rifiuti finalizzato alla rilevazione degli
effetti che l’esercizio dell’impianto o dell’attività produce sull’ambiente fisico o
biologico, sulla salute della collettività e dei singoli, sulla pubblica igiene.

Normativa regionale
Piano regionale nel 1993
recepito con la Legge Regionale n.17 del 13 agosto 1993 «Organizzazione dei servizi di smaltimento dei
rifiuti urbani»
• Il Piano regionale per lo smaltimento, riferito al periodo 1993/2011, prevede un sistema integrato di
smaltimento costituito dall’attivazione di specifiche raccolte differenziate, stazioni di trasferimento
attrezzate, impianti di stoccaggio trattamento e smaltimento finale dei rifiuti urbani a servizio di
definiti bacini di utenza. I 18 bacini di utenza, individuati nella loro composizione, sono ripartiti nelle
aree geografiche di ciascuna delle cinque province e per ognuno di essi, in base alle quantità di rifiuti
urbani ed assimilati prodotti, sono state studiate soluzioni impiantistiche di potenzialità differenti a
seconda della domanda di smaltimento ed in rapporto all’offerta già presente.
La Legge Regionale n.13 del 18 luglio 1996 modifica ed integra la precedente L.R. n.17/1993,
• Ridefinizione dell’ambito di intervento dei Comuni; viene chiarita l’obbligatorietà dell’impianto a
servizio di tutti i comuni del bacino e la ripartizione dei costi in base ai rifiuti conferiti; viene chiarita
l’obbligatorietà per l’impianto a smaltire solo i rifiuti del proprio bacino; vengono confermate le
localizzazioni degli impianti già individuate in attuazione della precedente legge n.17/1993
prevedendo la possibilità per i Comuni ricompresi in ciascuno dei bacini di utenza definiti dal piano
regionale di stabilire, d' intesa fra loro, la variazione delle localizzazioni, nell' ambito del territorio
coincidente con il medesimo bacino di utenza, secondo il criterio della rotazione. Viene inoltre
prevista la possibilità dello sdoppiamento del bacino in sub-bacini.

Normativa regionale
Legge Regionale 30 novembre 2000 n.17
definisce la disciplina generale, gli obiettivi e l’attribuzione agli enti locali delle
funzioni e dei compiti amministrativi in materia di tutela dell’ambiente, al fine di
definirne il riparto tra la Regione e gli Enti locali.
Regolamento Regionale 12 giugno 2006 n.6
“Regolamento d’applicazione per la gestione dei materiali inerti da scavo”;
Legge Regionale 14 giugno 2007 n.17
che trasferisce le funzioni alle province a partire dal 01.07.2007, confermando la
delega di funzioni alle Province già prevista nella L.R. n.30/1986.
Legge Regionale 31 ottobre 2007 n.29
“Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti pericolosi e non pericolosi, prodotti al
di fuori della Regione Puglia, che transitano nel territorio regionali e sono
destinati ad impianti di smaltimento siti nella Regione Puglia.”

Normativa regionale
A.T.O. e A.R.O.
Legge regionale 14 del 6 luglio 2011 (art. 31) riduce gli Ambiti Territoriali Ottimali da 15 a 6, la
cui perimetrazione ricalca i confini delle province
Legge regionale 38 del 30 dicembre 2011 (art. 26) Modifica dell’articolo 31, proroga le funzioni
delle 15 AdA fino al 30/04/12, ovvero “fino alla individuazione dei nuovi soggetti di gestione degli ATO su base
provinciale, al fine di consentire il regolare svolgimento delle attività di gestione del ciclo dei rifiuti solidi
urbani”.
DGR n. 53 del 19/01/12 e DGR n. 849 del 02/05/12 Disciplina delle modalità della gestione
transitoria di unificazione dei Piani d’Ambito a livello Provinciale e di gestione del ciclo dei rifiuti, nominando i
Presidenti degli ex 15 ATO quali Commissari ad acta.
Legge regionale 24 del 20 agosto 2012 Approvazione della disciplina dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica in materia di rifiuti e di trasporto pubblico locale, attuando la disposizione contenuta
nell’art. 3-bis della L. n. 148/2011
DGR 23 ottobre 2012, n. 2147 “L.R. n. 24/2012. Perimetrazione degli Ambiti di Raccolta Ottimale”,
con la previsione di 38 ARO in tutta la Regione
DGR 20 dicembre 2012, n. 2877 “L.R. n. 24/2012. Modello organizzativo dell’ARO per lo svolgimento
delle funzioni associate di organizzazione del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto da parte dei
Comuni”
DGR 11 febbraio 2013, n. 194, mediante la quale è stato adottato solo lo “schema di Carta dei servizi
per lo svolgimento delle funzioni di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti urbani”
Regolamento Regionale 3 maggio 2013, n. 10, “Regolamento Organo di Governo ATO (ex art. 10,
L.R. n. 24 del 20 agosto 2012)”

Normativa regionale
Piani di gestione dei rifiuti
DECRETO COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA RIFIUTI 6 MARZO 2001, N. 41
«Piano di gestione di rifiuti e delle bonifiche delle aree inquinate»
DECRETO COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA AMBIENTALE 30 settembre 2002, n. 296
«Decreto commissariale 6.3.2001, n. 41 “Piano di gestione dei rifiuti e di bonifica delle aree inquinate”.
Completamento, integrazione e modificazione»
DECRETO COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA AMBIENTALE 9 dicembre 2005, n. 187
«Decreti Commissariali 6.3.2001, n. 41, e 30.9.2002, n. 296 - Piano regionale di gestione dei rifiuti.
Aggiornamento, completamento e modifica»
DECRETO DEL COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA RIFIUTI 28 dicembre 2006, n. 246
«Piano regionale di gestione dei rifiuti. Integrazione Sezione Rifiuti speciali e pericolosi. Adozione.»
DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE 28 dicembre 2009, n. 2668
«Approvazione dell’Aggiornamento del Piano di Gestione dei rifiuti speciali nella Regione Puglia.»
DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE 22 luglio 2013, n. 1346
«Piano regionale digestione dei rifiuti urbani (PRGRU). Conclusione della fase VAS con adeguamento
dei documenti di pianificazione a seguito della procedura di consultazione. Adozione definitiva e
trasmissione al Consiglio Regionale per l’Approvazione del PRGRU»
DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO REGIONALE 8 ottobre 2013, n. 204
«Piano regionale digestione dei rifiuti urbani (PRGRU). Conclusione della fase VAS con adeguamento
dei documenti di pianificazione a seguito della procedura di consultazione (Deliberazione di Giunta
regionale n. 1346 del 22/07/2013).»

“Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali”
misure organizzative, normative, di programmazione e pianificazione
• Garantire condizioni di sicurezza
• Attuare i principi di prevenzione, responsabilità, “chi inquina, paga”
• Gestire con criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza
• Disciplinare la conclusione di accordi di programma
• Favorire la prevenzione e il recupero dei rifiuti
contenuti del piano
• Tutti i rifiuti oggetto di pianificazione
• Misure operative e moduli organizzativi per raccolta, cernita, trattamento
• Norme e requisiti tecnici generali
• Disposizioni speciali per rifiuti particolari
• Criteri localizzativi
• Persone fisiche o giuridiche competenti o interessate
misure per
• favorire l’impiego di tecnologie pulite
• favorire la produzione di prodotti riciclabili e riutilizzabili
• limitare la formazione dei rifiuti
• promuovere il recupero dei rifiuti
• garantire la responsabilità nello smaltimento e nel recupero
• assicurare il recupero e lo smaltimento senza pericolo
• contrastare l’abbandono, lo scarico, lo smaltimento incontrollato
• rete integrata di impianti di smaltimento e recupero

«I criteri localizzativi così definiti si applicano ai nuovi impianti, agli ampliamenti e alle varianti sostanziali proposte
relative agli impianti esistenti. Per gli impianti esistenti che non rispettano tali criteri localizzativi devono essere attivate
procedure di delocalizzazione o devono essere previste idonee misure di mitigazione/compensazione»

Impianti di trattamento,
smaltimento e recupero

discariche

“Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Urbani”
obiettivi strategici
Riduzione della produzione dei rifiuti
definizione di misure di pianificazione atte a minimizzare il quantitativo dei rifiuti prodotti, con la
definizione di tre macro aree d’intervento. Vengono altresì introdotti obiettivi quantitativi di riduzione,
stima delle tempistiche ed indicatori per il monitoraggio.
Criteri generali di localizzazione di impianti di gestione di rifiuti solidi urbani
vengono definiti i criteri per l’individuazione, da parte delle Province, delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti nonché per l’individuazione dei
luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti, così come previsto dall’art. 199 del D.Lgs.
n.152/2006.
Accelerazione del raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, riciclo e recupero
vengono richiamati gli obiettivi inerenti il riciclo, il recupero e la raccolta differenziata dettati dalle
normative comunitarie e nazionali; viene definita la metodologia di costruzione del modello di stima
dell’evoluzione dei flussi di rifiuti intercettati dalle raccolte differenziate e sulla base dei risultati di tale
stima viene aggiornato il Programma di riduzione dei rifiuti biodegradabili.
Rafforzamento della dotazione impiantistica a servizio del ciclo integrato
sono individuati possibili scenari per assicurare il trattamento della frazione organica raccolta in
maniera differenziata; il nuovo schema di trattamento degli impianti meccanico-biologici di gestione
del rifiuto indifferenziato al fine di rispettare i vincoli comunitari e nazionali; vengono definiti i bacini di
conferimento dei rifiuti indifferenziati.
Valutazione delle tecnologie per il recupero energetico dei combustibili solidi secondari derivanti
dai rifiuti urbani
viene introdotta la possibilità di procedere al recupero di materie dai Combustibili Solidi Secondari
esaminando vari tipi di processi di recupero energetico disponibili al fine di metterne in evidenza
criticità, prestazioni ambientali e loro applicabilità

Criteri generali per la localizzazione degli impianti
si applicano alle istanze di cui agli artt. 23, 29, 208, 209, 210, 211, 214 e 216 del D.lgs. 152/2006 e
del DPR 59/2013,
relativamente a:
a) nuovi impianti
b) modifiche agli “impianti esistenti” che comportano dei mutamenti agli estremi catastali riportati
nel provvedimento di autorizzazione.
Si definisce “impianto esistente”, esclusivamente ai fini di delimitare l’ambito di applicazione dei
criteri localizzativi di cui al presente piano, un impianto per il quale sussiste almeno una delle
seguenti condizioni:
• sia stato espresso un giudizio di compatibilità positivo ove previsto;
• sia stato autorizzato ai sensi degli artt. 29, 208, 209, 210, 211, 214 e 216 del D.lgs. 152/2006 e del
DPR 59/2013;
• risulta realizzato con titoli abilitativi edilizi e ambientali legittimi ma non è in esercizio.

Inoltre, i criteri si applicano agli impianti di trattamento rifiuti delle tipologie di seguito riportate:
1. Rifiuti urbani;
2. Rifiuti speciali non pericolosi assimilati, per qualità e quantità, ai rifiuti urbani, secondo i criteri
di cui all'articolo 195, comma 2, lettera e), ferme restando le definizioni di cui all'articolo 184,
comma 2, lettere c) e d) del medesimo D.Lgs. 152/06 e ss.mm.ii.;
3. Rifiuti speciali non pericolosi derivanti dal trattamento meccanico e/o biologico dei rifiuti
urbani.
Per le tipologie di impianto sottoposte ai presenti criteri localizzativi che trattano anche rifiuti
speciali non ricompresi nella tipologia “3”, si applicano i criteri più restrittivi di cui al presente Piano
e al Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali vigente.
Le tipologie di impianto sottoposte ai presenti criteri localizzativi si possono suddividere nelle
seguenti quattro categorie:
1. Discariche per rifiuti non pericolosi a servizio del ciclo dei rifiuti urbani
2. Impianti di compostaggio e trattamento della frazione organica da raccolta differenziata (FORSU);
3. Impianti di recupero energetico di rifiuti urbani;
4. Impianti di trattamento dei rifiuti (a titolo indicativo e non esaustivo: impianti di trattamento
meccanico e/o biologico dei rifiuti urbani, impianti di recupero di materia da CSS, impianti di
selezione dei rifiuti derivanti dalle raccolte differenziate diversi dai centri di raccolta così come
definiti dal DM 13 maggio 2009 e ss.mm.ii. e centri di riparazione e riuso di cui al capitolo 0.1 parte
II del presente piano, ecc..).

• attività di gestione dei rifiuti di pubblico interesse
• rifiuti gestiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente
• principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di
responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti
• principio di chi inquina paga.
• principi di autosufficienza e prossimità nella gestione dei rifiuti prevedendo che:
• sia realizzata l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei
rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali;
• sia permesso lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in
uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i
movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di
impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.
• “le Regioni privilegiano la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti in aree
industriali, compatibilmente con le caratteristiche delle aree medesime, incentivando le iniziative di
autosmaltimento. Tale disposizione non si applica alle discariche” (art.196 comma 3)
• Per garantire la corretta localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti è necessaria
preliminarmente una analisi di tutti i documenti di pianificazione vigenti con i relativi vincoli e le
tutele definite dalla normativa di settore vigente di cui al paragrafo 1.3.1. che segue.

Criteri localizzativi per discariche

“la Giurisprudenza del TAR Puglia”
TAR Puglia, Sez. I, n. 1339, del 24 settembre 2013 (N. 00288/2013 REG.RIC.)
La ragione “ostativa” alla realizzazione dell’impianto è riscontrabile nella presenza, secondo il
disposto dell’art. 15.1, comma 2, punto 6 del Piano Regionale dei Rifiuti, ad una distanza non
“sufficiente” da un altro impianto “esistente”.
Ammettere la localizzazione dei due impianti nella stessa area, ad una distanza di soli 40
metri, comporterebbe l’impossibilità di distinguere ed individuare il responsabile di un
eventuale fenomeno di inquinamento.
Da tale considerazione si inferisce che il vincolo, da definirsi evidentemente “escludente”, di
cui all’art. 15.1, comma 2, punto 6 del Piano Regionale dei Rifiuti non è in assoluto superabile.
TAR Puglia, Sez. I, n. 1340, del 24 settembre 2013 (N. 00450/2013 REG.RIC.)
E’ legittimo il diniego di compatibilità ambientale per la realizzazione di una piattaforma per il
trattamento, la valorizzazione e lo stoccaggio definitivo di rifiuti speciali non pericolosi in area
agricola.
Invero, l’area in cui s’intende localizzare l’impianto di trattamento e smaltimento di rifiuti
speciali non pericolosi rientra nell’ambito di applicazione del Piano Regionale di Gestione dei
Rifiuti Speciali, in virtù di una diffusa presenza di produzioni agricole di alta qualità e tipicità,
circostanza quest’ultima che rende di per sé impossibile la realizzazione dell’impianto.
Il Piano regionale qualifica espressamente tale vincolo come “escludente”.

Pareri negativi
• Totale in mc 610.000
Equivalente a circa
6.100
T.I.R.

Pareri negativi
• Totale in mq 69.979
Equivalente a circa
365
Campi di tennis

Dinieghi
• Totale in mc 7.535.000
Equivalente a circa
125
Castel del Monte

Dinieghi
Equivalente a circa
30
Campi di calcio

Volumi totali
• Totale in mc 8.145.000
Equivalente a circa
148
Castel del Monte

Superfici totali
Equivalente a circa
45
Campi di calcio

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