O documento discute as parcerias público-privadas (PPPs), suas vantagens e desafios atuais. Ele aborda a estrutura econômica dos contratos de PPP, formas de estruturação e licitação, e problemas comuns como a distribuição inadequada de riscos e o uso incorreto de instrumentos regulatórios. O texto também analisa como melhorar a qualidade dos estudos de demanda, engenharia e a modelagem financeira dos projetos de PPP.

2. PPPs, suas vantagens e as
dificuldades atuais
Mauricio Portugal Ribeiro
Infra-Finance – LATAM - 2013
12 de março de 2013

3. Estrutura econômica dos
contratos de PPP

4. Estrutura econômica interna
• Investimento na
implantação/melhoria da
infraestrutura pelo setor privado Obra
Pura
• Amortização, depreciação e
Obra
remuneração pela exploração da
+ Manutenção
infraestrutura
Obra + Manutenção
• Necessidade de contratos de longo +
prazo Operação
• O serviço é operado por quem Concessão e PPP
investe na infraestrutura:
Especificação do projeto básico e
• Incentivo para aumento da projeto executivo + Financiamento
eficiência + Obra + Manutenção + Operação
• Fiscalização sobre o “output”

5. Quanto mais atribuições forem
transferidas para o parceiro privado,
maiores as possibilidades de ganhos
• Supondo que os indicadores de resultado do
serviço serão claramente estabelecidos
• Quanto mais liberdade, mais espaço para o
parceiro privado gerar ganhos
• Se a licitação for bem estruturado e competitivo,
esses ganhos refletirão na relação qualidade/custo
beneficiando usuários e Poder Público

6. Algumas vantagens dos
contratos de longo prazo
• Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a disponibilização
e prestação do serviço aos usuários
– Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública
– O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de equipamentos, manutenção e
operação, e outros tantos contratos para endividamento do ente governamental para obtenção de recursos no
mercado ou de transferências estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dos
funcionários do ente público que vier a operar o serviço
• Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto e atraso nas
obras
• Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo público
• Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação dos serviços
focarem seus esforços na definição, regulação e fiscalização dos padrões de
serviço
• Prazo para contratação
– PMI
– EBP/IFC/BNDES
– Contratação tradicional de consultoria pela Lei 8.666/93
• Nível de detalhamento dos estudos: anteprojeto (impacta prazo para modelagem)

7. Ganhos de eficiência, custos de
transação e valor mínimo do contrato
• Objetivo principal dos contratos é produzir ganhos
de eficiência que retornem para o usuário e para o
Poder Público
• Ganhos de eficiência
– Elásticos em relação a escala do projeto
• Custos de transação
– São altos para estruturação
– Inelásticos em relação a escala do projeto
• Vários países estipularam valor mínimo de
contrato para garantir que ganhos de eficiência
superem custo de transção

8. Em que contextos a estrutura econômica da
concessão se justifica?
Baixa exigência de capital
Ex. serviços de limpeza
MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
CONCESSÃO
Exigência moderada
de capital
Ex.: coleta de lixo
Capital intensivo
Ex.: construção, operação e manutenção
de prisão

9. Por que os prazos dos contratos
são longos?
• Teoricamente seria melhor re-submeter os contratos
Governamentais a novas licitações periodicamente
– Para adequar o seu valor a valores de mercado
– É preciso levar em conta os custos de transação
• Nos contratos que requerem investimento privado:
– Existe necessidade de diluir a remuneração do custo do
investimento por prazo longo para trazer a tarifa/preço
para nível adequado vis a vis a capacidade de pagamento
dos usuários e do Poder Público
• Prazo deve ser estabelecido considerando
– Valor da tarifa/preço
– Tempo necessário para remunerar o investimento

10. Diferenças na relação entre o Estado e seus
parceiros nas obras tradicionais e nas
concessões e PPPs
Investimento O&M Foco da Fiscalização Exigência em relação
qualificação aos estudos de
engenharia
Obra Público Público Técnica Insumos Detalhados
Concessão/P Privado Privado Financeira Resultados do serviço Conceitual/Funcional
PP

11. Formas de estruturação e
dificuldades reais para implantação

12. Estudos de viabilidade e formas
de contratação
• Estudos
– Demanda
– Engenharia
– Ambiental e social
– Modelagem econômico-financeira
– Jurídico-Regulatórios
• Formas de contratação
– Tradicional: licitação seguindo Lei 8.666/93
• Problemas: tempo, facciosidade em direção a preço e dificuldade de
priorizar qualidade
– EBP/BNDES
– IFC/BNDES/BID
– PMI
• Grande maioria dos projetos federais

13. PMI – O que precisa ser
melhorado
• Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenação
dos órgãos na solicitação de estudos à iniciativa
privada
– Investimento de tempo na realização de termo de
referencia claro relativo aos estudos
– Definição a priori de valor de reembolso
– Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos
– A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios

14. PMI – O que precisa ser
melhorado
• Escolha dos estudos
– Conciliação de estudos inconciliáveis
• Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc.
• Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto
– Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele
– Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos
• Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos
– Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental
• Foco tem estado na definição do preço de reserva
– Análise dos estudos de engenharia e demanda
• Foco deveria estar na definição dos
– Indicadores de serviço
– Sistema de pagamento
– Condições de participação do edital
– Aproveitar a experiência anterior

15. O que precisa ser melhorado na
qualidade dos estudos

16. Estudos de demanda e engenharia
– “optimism bias”
• Estimativa do crescimento do PIB extremamente
otimista por todo o prazo do contrato
– Ajuste fica claro porque estudos de demanda
aparecem com valores diferentes dos estudos de
viabilidade
• Estimativa de CAPEX extremamente otimista
– Uso do nível de detalhamento dos estudos de
anteprojeto é decisão correta
– Deveria, no entanto, haver contingenciamento do
CAPEX em vista do baixo grau de detalhamento

17. Erros na distribuição de riscos e
na regulação
• Transferir para o parceiro privado risco de eventos que ele não controla
significa aumentar o custo do usuário e do Poder Público. Muito comum esse
erro ser cometido em relação aos riscos:
– Geológico
– Arqueológico
– Desapropriação/realocação
– Ambiental
– Interface com obras públicas
• A transferência desses riscos para iniciativa privada pode também causar
seleção adversa na licitação
• Resgatar lógica de distribuição de riscos
– Quem pode melhor prevenir eventos gravosos
– Quem pode melhor remediar eventos gravosos
– Lembrar excesso de transferência e auto-seguro como algo a ser evitado
• Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros

18. Erros na distribuição de riscos e
na regulação
• O problema da interface com obras públicas
– Necessidade de “hold harmless”
• Possibilidade de acidentes
– Necessidade de clareza quanto à qualidade das obras
– Necessidade do Poder Público reequilibrar se o
concessionário tiver que consertar ou refazer as obras
públicas
– Necessidade de cláusula que escuse o concessionário
do não atingimento dos índices de serviço em virtude
da qualidade das obras públicas, pelo menos até
corrigí-las

19. Uso inadequado de instrumentos
regulatórios
• Uso do Fator X
– Indefinição da metodologia
– Inexistência de padrões internacionais para “hard infrastructure”
– Insegurança sobre o incentivo para produzir ganhos de eficiência
• Equilíbrio econômico-financeiro
– Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal ou metodologia
semelhante
• Taxa pode ser contratual ou pode ser estabelecida a posteriori
• Concessionário pode se negar a fazer novo investimento
– Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra
• Não faz sentido que a taxa seja variável
• Taxa variável cria dúvida sobre a credibilidade da própria matriz de
riscos

20. Erros na formatação de licitações
• Contexto
– falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido
– Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles que
não tem condições de prestar o serviço
• Necessidade de exigências financeiras robustas
– Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigir
balanços/demonstrações auditadas
– Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato
– Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura do
contrato
– Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponte
ou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinatura
do contrato
• Necessidade de exigências técnicas quando cabível
• Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestação
do serviço)

21. Instrumental jurídico para
garantias sobre o fluxo
• Modelo de fundo garantidor da União (copiado
por vários Estados/Municípios) só funciona
para entes que têm ativos de boa qualidade
– São Paulo, Minas, Rio e (?)
• Necessidade de desenvolvimento de legislação e
estrutura contratual adequada para usar fluxo de
receitas em garantia/pagamento de PPP