Exposição para a Caixa Econômica Federal, Ministério das Cidades Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda sobre a Portaria do Ministério das Cidades sobre repasse dos recursos do PAC - Mobilidade - Grandes Cidades para projetos de PPP de mobilidade urbana de Estados e Municípios. Exposição realizada no dia 18/10/2012, em Brasilia, na Universidade Caixa Econômica Federal.

2. PPPs de Mobilidade Urbana
Peculiaridades, MP 575/12 e Portaria do MC para repasses
do PAC2 para PPPs
Mauricio Portugal Ribeiro
Seminário organizado pela Caixa Econômica Federal
Brasilia, 18/10/2012

3. SUMÁRIO
• PPPs de Mobilidade Urbana dos Estados e Municípios –
principais características
• A MP 575/12, suas origens e consequências nos projetos de
mobilidade urbana
• O que é me parece importante disciplinar na Portaria do MC
sobre repasses para projetos de PPP

4. PPPs de Mobilidade Urbana dos Estados e
Municípios – principais características

5. Diferenças na relação entre o Estado e seus
parceiros nas obras tradicionais e nas
concessões e PPPs
Inves&mento
O
&
M
Foco
da
Fiscalização
Exigência
em
relação
qualificação
aos
estudos
de
engenharia
Obra
Público
Público
Técnica
Insumos
Detalhados
Concessão/ Privado
Privado
Financeira
Resultados
do
serviço
Conceitual/Funcional
PPP
• Diferença central
– Conjunção/Disjunção entre obrigação de implantar e operar
• Consequências
– Fiscalização: foco no resultado/insumo
– Estudo de engenharia detalhado/conceitual
• Anteprojeto
• Diretrizes para licença ambiental
• Titularidade das áreas/desapropriação
– Foco da licitação: financeira/técnica

6. Características financeiras
• Alto custo de investimento e prazo longo (+24
meses) de implantação
– Nos casos em que envolve material rodante, em
torno de 24 meses para entrega dos trens (se
adquiridos pela iniciativa privada)
• Quando operados pela iniciativa, tarifa muitas
vezes cobre custo de operação
• Mas tarifa geralmente não é suficiente para
cobrir os custos de investimento
• Necessidade de pagamento público: aporte ou
contraprestação

7. Características econômicas (benefícios
econômico-sociais)
• Aumento de eficiência da rede de transporte
• Aumento do conforto do usuário
• Economia de tempo do usuário
• Economia de combustíveis
• Redução das emissões de poluentes e ruídos
• Obra e operação do transporte gera empregos
• Revitalização de áreas degradas e reorientação do
crescimento urbano

8. Principais riscos - demanda
• A implantação de modal de transporte mais eficiente
requer
– Reprogramação dos modais existentes para
alimentação do novo projeto
• A experiência mostra que essa reprogramação, que
geralmente envolve seccionamento de linhas de
ônibus, não é facilmente realizada pelos Estados e
Municípios
• Dificuldades de obter dados sobre a demanda
– Projetos greenfield
– Dificuldade de acesso a dados: contagem visual etc.
• Indispensável em vários casos haver garantias de
demanda mínima ao parceiro privado
– Ex.: risco de não validação do VLT do Rio

9. Principais riscos – atraso na disponibilização
dos serviços
• Quando em superfície, em regra passa por áreas
adensadas de população e a realização das obras
nesses casos requer desapropriações e realocação de
população que nem sempre é tarefa trivial
• O licenciamento ambiental nem sempre é complexo,
mas também pode impactar cronograma
• Como passa pelo centros de grandes cidades é
comum atravessarem áreas protegidas pela sua
relevancia histórica e cultural, o que requer a
obtenção de autorização dos órgãos competentes
(IPHAN etc.)

10. Principais riscos – atraso na disponibilização
dos serviços
• Quando subterrâneo, o risco geológico e de achados
arqueológicos é relevante
• Risco de atraso no pagamento do aporte – seja por culpa
da União ou do Poder Concedente
• Necessidade de reequilibrar o contrato em caso de atrasos
que não sejam de responsabilidade do concessionário
– Note-se que, como os aportes geralmente não cobrem
todos os investimentos iniciais, o concessionário realizará
investimentos com recursos próprios ao longo do fase
pré-disponibilização do serviço
– Atraso na disponibilização do serviço reduz a
rentabilidade do concessionário
– Nesse contexto e em vista desses riscos, me parece
indispensável a previsão de Plano de Negócios como
anexo do contrato para estabelecer os critérios para esse
reequilíbrio

11. Peculiaridade das licitações
• Serão muitas vezes iniciadas com elementos de
projeto básico – estudos de engenharia com nível de
detalhamento de anteprojeto
• Previsão clara no edital dos marcos (por etapa de
investimentos) e cronograma para pagamento das
parcelas do aporte de recursos
• Aporte é fixado nos editais
• Critério de licitação será menor tarifa ou menor
contraprestação pública
• Projeto básico em alguns casos só será elaborado
pelo parceiro privado após contratação da PPP

12. A decisão de realizar os projetos de
mobilidade urbana por meio de PPP
• Diversas vantagens das PPPs sobre as obras públicas
– Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a
disponibilização e prestação do serviço aos usuários
• Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública
• O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de
equipamentos, manutenção e operação, e outros tantos contratos para endividamento
do ente governamental para obtenção de recursos no mercado ou de transferências
estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dos
funcionários do ente público que vier a operar o serviço
– Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto
e atraso nas obras
– Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo
público
– Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação
dos serviços focarem seus esforços na definição, regulação e
fiscalização dos padrões de serviço

13. A decisão de realizar os projetos de
mobilidade urbana por meio de PPP
• A vantagem mais relevante no contexto atual:
prazo
– Exigência nas obras tradicionais de projeto básico
• Prazo de 1 ano a 1,5 ano para licitação e
elaboração de projeto básico
• Licitação de obra pública em torno de 9 meses
– No caso das PPPs, é necessário apenas “elementos
de projeto básico”
• É comum que esses elementos de projeto
sejam elaborados em processos de PMI que
podem ser realizados em 3-4 meses

14. A MP 575/12, suas origens e
consequências nos projetos de
mobilidade urbana

15. Efeitos do pagamento da infraestrutura
mediante contraprestação
• Custo financeiro
– TIR de projeto como custo de carregamento
financeiro
• Custo tributário (transferência indireta de
recursos entre entes federativos)
– PIS
– COFINS
– IRPJ
– CSLL
– ISS/ICMS (em vários casos, discute-se isenção)

16. O custo financeiro sob a perspectiva do
parceiro público
• Pode haver uma “ineficiência financeira”, sobretudo, se a entidade
pública contratante tiver
– (i) disponibilidade de caixa e/ou
– (ii) capacidade de acessar financiamento
cuja taxa de aplicação/juros seja inferior à TIR do projeto
• No limite, pode haver incentivo para o Poder Público fazer parte do
investimento diretamente ao invés de incluí-lo em uma PPP

17. A dilação entre o investimento e seu pagamento,
sob a perspectiva do parceiro privado
• Pode afetar a atratividade do negócio, por conta do prazo estendido
de pay back
• Pode restringir a capacidade de desenvolvimento de novos projetos,
dados os limites de endividamento e de prestação de garantias
exigidas pelos financiadores
• Por outro lado, para determinado perfil de investidores, o interesse
do negócio está justamente na remuneração obtida sobre o
investimento ao longo do tempo
– PPPs com baixo investimento a ser remunerado no longo prazo podem se
mostrar pouco atrativas para determinados tipos de parceiros privados

18. Reflexos tributários da concentração de
contraprestações nos primeiros anos da concessão,
com o intuito de reduzir o custo financeiro
• Lucro líquido tributável maior nos primeiros anos da concessão gera
maiores pagamentos de IRPJ e CSLL
– regra fiscal impõe a depreciação linear dos ativos, enquanto a receita é
reconhecida integralmente no ano de seu recebimento
• Faturamento maior nos primeiros anos da concessão gera maiores
pagamentos de PIS e COFINS
– no regime não-cumulativo, possibilidade de aproveitamento de créditos
de PIS/COFINS no mesmo cronograma da depreciação dos ativos,
enquanto a receita é reconhecida integralmente no ano de seu
recebimento
• Tratamento da contraprestação pública como receita pela prestação
de serviços, gerando maiores pagamentos de ISS

19. A demanda dos Estados e Municípios e o
que foi atendido pela MP 575/12
• A fim de facilitar a viabilidade econômico-financeira dos projetos
– Desoneração fiscal, reduzindo o custo tributário de implantação de
projetos de infraestrutura
– Possibilidade de pagamento ao longo da fase de construção (polêmica em
torno do art. 7º da Lei Federal de PPP)
• MP 575 claramente resolveu o polêmica em torno da possibilidade
de realização de pagamentos durante a fase de obra
• Mas a “desoneração” das PPPs se limitou a assegurar neutralidade
fiscal nos casos em que as receitas de contraprestação estavam
concentradas nos primeiros anos da concessão
• Isso se dá mediante a nova figura do “aporte de recursos”

20. O que me parece importante
disciplinar na Portaria sobre repasses

21. Objeto e função principal da nova portaria
• Objeto
– estabelecer as regras para disciplinar a transferencia de recursos do
Ministério das Cidades, para empreendimentos contratados por Estados e
Municípios sob a forma de Parceria Público-Privada para o PAC -
Mobilidade Grandes Cidades.
• Função principal
– Afastar a aplicabilidade da Portaria 40/11, do Ministério da Cidades
• que estabelece o manual de instruções para a realização de repasses
de recursos federais para obras contratadas por Estados e Municípios
• Criando regras adequadas para repasses em PPPs

22. Quais as mudanças que me parecem
importantes em relação à Portaria MC 40/11
• Em relação aos estudos para início da licitação dos projetos
– permitir a realização da licitação com base em "Elementos de
Projeto Básico", definidos como anteprojeto
• e não com base em um projeto básico, com orçamentos
realizados usando SICRO e SINAPI
– esclarecer que o orçamento das obras e serviços de engenharia
deverão ter nível de detalhamento compatível com o de
anteprojeto

23. Quais as mudanças que me parecem
importantes em relação à Portaria MC 40/11
• Em relação aos estudos para início da licitação dos projetos
– Sugestão de texto:
“Os estudos de engenharia para a definição do valor do investimento da
PPP deverão ter nível de detalhamento de anteprojeto e o valor dos
investimentos, para definição do preço de referência para a licitação, será
calculado com base em valores de mercado considerando o custo global de
obras semelhantes no Brasil ou no exterior, ou com base em sistemas de
custos que utilizem como insumo valores de mercado do setor específico
do projeto, aferidos, em qualquer caso, mediante orçamento sintético,
elaborado por meio de metodologia expedita ou paramétrica.”
Não
se
aplicam
às
PPPs
as
exigências
constantes
da
LDO
(art.
125)
de
uLlização
de
SICRO
e
SINAPI
para
precificação
dos
invesLmentos

24. Quais as mudanças que me parecem
importantes em relação à Portaria MC 40/11
• Algumas consequencias, inclusive
documentais, disso
– Como não há projeto básico a licitação poderá ser feita
sem licença prévia – por isso não faz sentido exigir a
licença prévia para a celebração do Termo de
Compromisso
Lei
de
PPP
permite
realização
de
licitação
sem
a
licença
prévia,
apenas
com
as
“diretrizes
para
obtenção
da
licença”
(art.
10,
inc.
VII)

25. Quais as mudanças que me parecem
importantes em relação à Portaria MC 40/11
• Algumas consequencias, inclusive documentais,
disso
– Muitas vezes as desapropriações serão pagas pelo parceiro
privado e os atos executórios da desapropriação e as
realocações de população serão realizados pelo parceiro
privado – o Estado/Município não terá o domínio da área de
implantação do projeto quando da assinatura do termo de
compromisso
Decreto
Lei
3.365/41
permite
a
transferencia
dos
atos
executórios
da
desapropriação
para
o
parceiro
privado

26. Quais as mudanças que me parecem
importantes em relação à Portaria MC 40/11
• Estudo de engenharia necessário para basear o termo de compromisso entre a União
e o Poder Concedente
– O ideal é que a Portaria permita que o Termo de Compromisso:
• seja assinado com base nos elementos do projeto básico ou no projeto básico a
ser utilizado para licitação
• seja estabelecido com base nesses elementos projeto básico o cronograma físico-
financeiro da obra
• A Portaria deve permitir que após a licitação o projeto básico e o executivo
elaborados pelo vencedor da licitação sejam utilizados para efeito de
acompanhamento do contrato
Em
PPPs
o
parceiro
privado
não
tem
nenhum
incenLvo
para
realizar
subinvesLmento
em
obra,
uma
vez
que
ele
será
responsável
por
manter
e
operar
a
obra
pelo
prazo
do
contrato

27. Quais as mudanças que me parecem
importantes em relação à Portaria MC 40/11
• Após a contratação da PPP:
– permitir substituição do anteprojeto ou projeto básico usado na licitação pelo projeto básico
elaborado pelo vencedor da licitação
• Em relação a forma de pagamento dos aportes
– permitir que os pagamentos sejam feitos por "etapa de investimento"
• ao invés de por mediação de obra
• É possível que em alguns casos a licitação seja realizada sem o Termo de Compromisso
estar assinado
– Sugestão: exigência para aceitação da licitação pelo MC é que ela tenha cumprido a Lei 11.079/04
– Exatamente porque o foco da licitação de PPP é em regra a capacidade financeira dos
participantes, a licitação de PPP é muitas vezes substancialmente diferente do que se faz nas
obras públicas
• Sugestão: vide livro “Concessões e PPPs: melhores práticas em licitações e contratos, São
Paulo, Atlas, 2011.

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