Коммуникации органов власти Алтайского края с населением (монография)
•
1 j'aime•3,445 vues
Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии: коллективная монография / под ред. проф. Е. В. Лукашевич. – Барнаул: Изд-во Концепт, 2013. – 338 с.
Recommandé
Recommandé
Contenu connexe
Tendances
Tendances (14)
En vedette
En vedette (20)
Similaire à Коммуникации органов власти Алтайского края с населением (монография)
Similaire à Коммуникации органов власти Алтайского края с населением (монография) (20)
Plus de prasu1995
Plus de prasu1995 (20)
Коммуникации органов власти Алтайского края с населением (монография)
- 1. Министерство образования и науки Российской Федерации ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет» Отделение связей с общественностью КОММУНИКАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ АЛТАЙСКОГО КРАЯ С НАСЕЛЕНИЕМ: СТРАТЕГИИ И ТЕХНОЛОГИИ Коллективная монография Барнаул 2013
- 2. Коммуникации органов государственной власти 2 Алтайского края с населением: стратегии и технологии УДК 342.7 ББК 67.400 К-635 Рецензенты: доктор филол. наук, профессор Е. В. Харченко (г. Челябинск), кандидат филос. наук, директор «Бизнес-школы Российского Союза промышленников и предпринимателей» И. В. Огарь (г. Москва) Ответственный редактор: Е. В. Лукашевич, доктор филол. наук, профессор К-635 Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии: коллективная монография / под ред. проф. Е. В. Лукашевич. – Барнаул: Изд-во Концепт, 2013. – 338 с. ISBN 978-5-7904-1475-6 Коллективная монография посвящена анализу информационной открытости официальных сайтов органов государственной власти Алтайского края на основе данных федерального законодательства, социологии, PR, лингвистики. В ней представлены результаты исследований коллектива ученых отделения связей с общественностью ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет». Авторы разработали модель оценки эффективности используемых на официальных сайтах коммуникативных стратегий и технологий, расширив традиционно используемые параметры оценки сайтов за счет использования композиционно-графических, социопсихолингвистических и лингвостилистических и др. параметров. Она предназначена для руководителей органов государственной власти, PR-специалистов, пресс-секретарей и широкого круга специалистов, исследующих проблему эффективности взаимодействия органов власти с населением. Воспроизведение всего издания или его части возможно только с письменного разрешения авторов. ISBN 978-5-7904-1475-6 © Коллектив авторов, 2013
- 3. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 3 СОДЕРЖАНИЕ Введение Политика государства в сфере коммуникации органов государственной власти с населением. М. В. Гундарин……………… 5 Раздел 1 Критерии эффективности коммуникации органов государственной власти с населением: основания и подходы Мониторинг и оценка эффективности сайтов региональных органов власти как инструмент общественного контроля. Т. С. Красникова……………………………………………………………………. 20 Мониторинг открытости (публичности) оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов на сайтах региональных органов власти как часть мониторинга эффективности сайтов органов власти. Т. С. Красникова…………… 40 Профессиональные конкурсы в области развития общественных связей как механизм оценки эффективности коммуникации органов государственной власти. Н. А. Кузнецова……………………. 60 Раздел 2 Органы государственной власти Алтайского края как субъекты коммуникации Сайт органа государственной власти как инструмент повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества. А. Н. Спесивцев…………………………….. 111 Дизайн и юзабилити сайтов подразделений органов исполнительной власти (на примере администрации Алтайского края) С. Н. Куликова………………………………………………………… 115 Посещаемость и технологии привлечения посетителей на сайты подразделений органов исполнительной власти (на примере администрации Алтайского края). С. Н. Куликова……………………. 127 Официальные сайты в стратегии информационной открытости органов государственной власти. Информационное и функциональное наполнение официальных сайтов органов власти. А. Г. Сидорова……………………………………………………… 139 Композиционно-графический анализ сайтов органов государственной власти Алтайского края. А. Г. Сидорова………….. 180
- 4. Коммуникации органов государственной власти 4 Алтайского края с населением: стратегии и технологии Раздел 3 Комплексная оценка официальных сайтов органов власти Алтайского края: лингвистический аспект Дискурсивно-идеологический анализ сайтов органов власти (на материале Алтайского края). Е. В. Макарова………………………… 197 Социопсихолингвистическая модель коммуникации органов государственной власти Алтайского края (на материале официальных сайтов). Е. В. Лукашевич………………………………… 220 Язык и стиль информационных материалов на официальном сайте органа государственной власти. Ю. В. Явинская……………………… 284 Заключение…………………………………………………………… 332 Сведения об авторах………………………………………………… 334
- 5. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 5 Издание осуществлено при финансовой поддержке РГНФ проект № 12-13-22004 а(р). Тема «Оценка эффективности коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии». ВВЕДЕНИЕ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ КОММУНИКАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С НАСЕЛЕНИЕМ М. В. Гундарин Долгое время (по сути, весь период становления новой российской государственности, а это начало 1990-х – начало 2000- х гг.) проблема коммуникационного взаимодействия власти с населением оставалась лишь предметом дискуссий специалистов – политологов, специалистов по управлению, социальных психологов и так далее. Но вот уже более десяти лет появляются все новые и новые нормативные документы, определяющие порядок и требуемые характеристики коммуникаций органов государственной власти с населением. Напомним, что формы и методы организации деятельности федеральных органов исполнительной власти, обозначенные в Стратегии развития России до 2020 года, Стратегии национальной безопасности России, Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, Государственной программе «Информационное общество (2011-2020 годы)», включают в свой состав необходимость внедрения информационных технологий и развития массовых коммуникаций. Названные документы ставят задачу поднять на качественно новый уровень взаимоотношения в парадигме «власть – общество – гражданин», чтобы они стали действенными и результативными. Развитие информационных технологий, информационной техники и сетей активизирует работу по уточнению их роли в повышении эффективности информационной деятельности в государственном управлении. Однако, несмотря на то что требование создания условий для эффективного использования в Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети
- 6. Коммуникации органов государственной власти 6 Алтайского края с населением: стратегии и технологии «Интернет», закреплено нормативно в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (п.3. статьи 12), на наш взгляд, в целом следует констатировать, что общая государственная политика в данной сфере до сих пор не сформулирована. О нашем понимании государственной политики мы скажем чуть позже, пока же хочется поделиться совершенно очевидными, казалось бы, практическими соображениями. Развитие информационной политики органов государственной и муниципальной власти следует рассматривать как один из важных факторов повышения эффективности государственного и муниципального управления. Информационная политика реализуется через органы государственной и муниципальной власти. Основная задача всех органов власти – представлять интересы общества. Поскольку в последнее время у общества возникает потребность в информации, органам власти необходимо направить все свои силы на реформирование информационной сферы. Органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), органы местного самоуправления, бизнес-структуры и население составляют единую систему элементов информационного общества. Обеспечение всех элементов информационными технологиями, программными продуктами требует огромных финансовых вложений. Концептуальные недостатки деятельности по коммуникационному взаимодействию органов госуправления с населением, на наш взгляд, таковы: во-первых, они распространяются лишь на узкий круг субъектов информационной политики; во-вторых, в полной мере на сегодняшний день не решены; в-третьих, государство, обозначив эти задачи, не учло разработки информационных каналов между органами государственной власти, местного самоуправления; бизнес- структурами и гражданами с выходом в международное информационное сообщество; в-четвертых, данные задачи утратили актуальность применения. А в целом, принципы информационной политики не нашли практического применения, так как власть была и остается во многом закрытой. Общество живет по заданному вектору –
- 7. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 7 телевидение, радио, газеты, Интернет представляют лишь ту информацию, которую позволяют распространять органы власти. Государственную политику в сфере информационных технологий мы понимаем как совокупность целей и задач, а также средств их достижения, которыми руководствуются органы государственного власти и управления при формировании информационного общества и модернизации государственного управления на основе современных коммуникационных технологий, или уже: технологий коммуникационного взаимодействия. Разумеется, информационная политика с неизбежностью включает в себя разработку комплекса мер по выявлению и удовлетворению информационных потребностей в обществе в рамках единого информационного и культурно- коммуникационного пространства посредством разработки, внедрения и эффективного использования современных информационных продуктов и технологий. Именно с точки зрения государственной политики в сфере информационных технологий следует отметить, что до настоящего времени в России отсутствуют концептуальные и программные документы. На политическом уровне не завершен и процесс формирования законодательных основ государственной политики в сфере информационных технологий. При этом необходимость ее политического провозглашения прежде всего в рамках ежегодных Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, становится одним из важнейших факторов развития в России информационного общества, решения задач модернизации государственного управления. В настоящее время в государственном управлении сложилась такая объективная ситуация, когда внедрение технологий коммуникационного взаимодействия (будем называть их ТКВ) в деятельность федеральных органов исполнительной власти, развитие на их основе новых форм электронного общения с гражданами и организациями, а также возросшая роль информации, информационных ресурсов, производимых федеральными органами исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации, и их востребованность со стороны общества стали основой для увеличения объемов и масштабов осуществления ими информационной деятельности, появления ее новых направлений, методов и форм реализации.
- 8. Коммуникации органов государственной власти 8 Алтайского края с населением: стратегии и технологии Естественно, органы государственной власти продолжают активно взаимодействовать и с независимыми средствами массовой информации, учреждать собственные ведомственные аудиовизуальные и печатные СМИ, создавать телерадиокомпании, рекламные и имиджевые агентства, развивать на высоком полиграфическом уровне издательскую деятельность, работать с обращениями граждан, осуществлять международную информационную деятельность и т.д. В большинстве случаев на их основе относительно быстро возникают и развиваются новые индивидуальные формы электронного общения с гражданами и организациями, система предоставления государственных услуг электронным способом. Прежде чем перейти к характеристикам современных ТКВ и соображениям по их оптимизации, выскажем ряд суждений общего порядка, показывающих ТКВ в контексте развития России как информационного общества и сложной системы информационных взаимодействий. Напомним, что под информационным обществом традиционно понимается, во-первых, общество нового типа, формирующееся в результате новой глобальной социальной революции, порожденной взрывным развитием и конвергенцией информационных и коммуникационных технологий; во- вторых, общество знания, т.е. общество, в котором главным условием благополучия каждого человека и каждого государства становится знание, полученное благодаря беспрепятственному доступу к информации и умению работать с ней; в- третьих, глобальное общество, в котором обмен информацией не имеет ни временных, ни пространственных, ни политических границ; которое, с одной стороны, способствует взаимопроникновению культур, а с другой – открывает каждому сообществу новые возможности для самоидентификации. В условиях перехода к информационному обществу одним из главных требований, предъявляемых к социальным институтам, является информационная открытость и прозрачность деятельности. Это особенно важно в государственном секторе, поскольку государство обладает самым большим объемом социально значимой информации. Таким образом, участвуя в эффективном информационном обмене в системе «власть- общество», граждане реализуют свои конституционные права на
- 9. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 9 получение сведений, а государственные служащие принимают более точные управленческие решения. В связи с этим важна проблема информационной компетентности государственных служащих, являющаяся одним из факторов, определяющих темпы развития информационного общества. Организатором и координатором деятельности по управлению информацией в едином государственном информационном пространстве должно стать Правительство Российской Федерации, располагающее для этого статуса чрезвычайно большими возможностями для создания эффективной системы управления правительственной информацией. С конца прошлого века оно формирует единое информационное пространство государственного управления и создает систему государственных информационных ресурсов. Достигнут довольно высокий уровень информатизации органов исполнительной власти на федеральном уровне. Однако органы государственной власти и управления сталкиваются с целым комплексом коммуникационных проблем в различных сферах: нормативно-правовыми проблемами формирования и реализации государственной политики в сфере информационных технологий; проблемами развития технико- технологической базы, включая развитие научной сферы и сферы разработки и внедрения современных инновационных научных разработок и информационных технологий и т.п. При этом управление коммуникациями субъектов информационного пространства в системе органов государственного управления Российской Федерации является глобальной проблемой при формировании и реализации государственной политики в сфере информационных технологий. В компетенцию федерального органа исполнительной власти как субъекта государственной политики входит определение ее сути, стратегии и тактики проведения, формирование и развитие информационного законодательства – главного инструмента ее реализации. Однако информационная сфера государственной власти является важной составной частью информационного пространства страны, а информационное обеспечение ее деятельности в совокупности с местным самоуправлением – одна из функциональных задач государственной информационной политики. Иными словами, государственная власть – не только субъект, но и один из основных объектов государственного
- 10. Коммуникации органов государственной власти 10 Алтайского края с населением: стратегии и технологии управления в рамках проводимой информационной политики. Известный принцип демократии: как «государство для общества, а не общество для государства» – можно реализовать лишь при условии, когда деятельность власти, ее органов и институтов информационно открыта, а приоритеты направлены на предоставление услуг населению, в первую очередь информационных. Это требует соответствующей организации информационного обеспечения ее деятельности. Взаимоотношения государственной власти и общества не могут быть построены на основе взаимного уважения и делового партнерства, если отсутствует активное информационное взаимодействие государственной власти с обществом и не применяется весь арсенал такого взаимодействия. Государственная власть – один из самых мощных источников социально и экономически значимой для развития общества и государства информации. Это предопределяет ее практическую заинтересованность и ведущую роль в формировании и развитии национальных информационных ресурсов и национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры. При этом государственная власть – наиболее крупный и обеспеченный ресурсами потребитель и заказчик на рынке информационной продукции и услуг, от поведения которого на этом рынке во многом зависят его состояние и перспективы развития. Мы полагаем, что можно констатировать низкий качественный уровень коммуникации между властью и обществом, что является одной из ключевых проблем реализации государственной политики в сфере информационных технологий в Российской Федерации, которая, несомненно, требует своего оперативного решения. Именно от качества коммуникативного обмена зависит и отношение людей к власти, их действие или бездействие в случае принятия какого-либо решения, их реакции на деятельность органов власти и управления. Поэтому низкий качественный уровень коммуникации затрудняет процесс государственного управления как в стране, так и в регионах. И здесь своеобразной палочкой-выручалочкой, а точнее концептуальным обоснованием единства в применении ТКВ, является идея и концепция электронного правительства. Электронное правительство, как считают исследователи, поддерживает новую парадигму ориентированного на граждан
- 11. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 11 управления, в которой государство рассматривается в первую очередь как поставщик услуг населению, предприятиям, государственным служащим. В контексте реформирования системы государственного управления электронное правительство призвано комплексно решить экономические, социальные, а также политические задачи, среди которых следует выделить: - повышение эффективности и оперативности существенных рабочих процессов государства, государственного управления за счет формирования современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и предоставления на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий; - повышение доверия к органам государственной власти и управления со стороны граждан, так как усилия Правительства Российской Федерации по всестороннему применению ИКТ приведут к новому качеству их взаимодействия с людьми, в особенности через средства электронных коммуникаций и сеть Интернет, откроют новые возможности для индивидуального развития и развития всех форм хозяйствующих субъектов и органов государственной власти; - повышение социально-политической стабильности России как многонационального государства, сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, а также развитие системы культурного и гуманитарного просвещения с использованием современных технологий и др. Поэтому внедрение ТКВ можно рассматривать как важную составляющую деятельности электронного правительства, а функционирование электронного правительства, в свою очередь, – как одно из направлений масштабных административных реформ (которые в последнее десятилетие, кстати, прошли во всех развитых странах мира. В большинстве случаев эти реформы сопровождались разработкой национальных механизмов использования электронного правительства, которые призваны были решить экономические, социальные и политические задачи, стоящие перед государством, на качественно новом уровне). В нормативных документах прямо говорится, что целями формирования электронного правительства являются повышение качества и доступности предоставляемых организациям и
- 12. Коммуникации органов государственной власти 12 Алтайского края с населением: стратегии и технологии гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан; повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления; повышение качества административно-управленческих процессов; совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что наличие значительных трудностей в рамках внедрения как отдельных сегментов электронного правительства, так и всей конфигурации в целом во многом обусловлено отсутствием нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию принятых на политическом уровне решений и направленных на регламентацию вопросов, связанных с предоставлением услуг в электронном виде. Что касается услуг, то в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, их предоставление разделено на два основных способа – на основе многофункциональных центров и с использованием сети Интернет. Концепцией также предусмотрено создание центров общественного доступа на базе отделений федеральной почтовой связи, региональных и муниципальных библиотек, на базе пунктов коллективного доступа, организуемых в рамках реализации механизма оказания универсальных услуг связи для обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и предоставляемым ими государственных услугах. Широкое применение технологии «одного окна» – технологии предоставления государством услуг для граждан и бизнеса
- 13. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 13 является важным элементом функционирования «электронного правительства» в России. Она имеет целью снизить бремя вынужденного общения граждан и бизнеса с государством и характеризуется тем, что оказание государственных услуг концентрируется в одном месте, от подачи заявления до выдачи решения государственного органа. Таким образом, развитие системы предоставления государственных услуг – важнейшее направление административной реформы, модернизации государственного управления и формирования электронного правительства. Проблема нормативного правового обеспечения оказания (предоставления) государственных услуг в настоящее время решается в рамках принятого 27 июля 2010 года Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также в целом формирования правовой базы по созданию электронного правительства. Кроме того, свое правовое обеспечение государственные информационные услуги получают в рамках разработки и утверждения Административных регламентов федеральных органов исполнительной власти по информированию. Всем известно, что системы информационного взаимодействия с населением уже давно и плодотворно используются зарубежными государствами. Приведем, вслед за исследователями, лишь некоторые примеры зарубежного опыта использования информационно-коммуникационных сетей органами государственной власти: «В Сингапуре на одном интернет-портале собрано 150 государственных служб. Ежегодно в ОАЭ через Интернет проводится 8000 таможенных операций. Армения выдает въездные визы через Интернет. Бразильцы голосуют с помощью электроники на выборах в центральные и местные органы власти. Федеральное правительство США ежегодно совершает в Интернете 4 млн сделок по закупке товаров и услуг на сумму более 17 млрд долларов. 2 млрд ежегодных страховых исков во Франции обрабатываются с помощью компьютерных сетей. 75% австралийцев платят подоходный налог через Интернет. Вот мечта, которая во многом стала явью – но не в России, к сожалению: государственные служащие будущего не будут сидеть
- 14. Коммуникации органов государственной власти 14 Алтайского края с населением: стратегии и технологии за столами, заваленными кипами бумаг, они будут работать в виртуальных министерствах, имея огромные объемы ценной информации в своем распоряжении. Так организован Европол – Европейская полиция. Основной функцией этой современной надгосударственной организации государственного сектора, штаб- квартира которой расположена в Гааге, является сотрудничество и обмен информацией с различными европейскими полицейскими подразделениями. Ее служащие работают в высокотехнологичном окружении, где предпочтение оказывается электронным видам коммуникации, где используются системы электронного документооборота, а не многократный ввод данных и многократная обработка документов, где для хранения и получения информации существуют базы данных, а не архивы с папками» [Акопов 2009: 316–317]. Мы полагаем, что процесс совершенствования нормативной правовой базы электронного правительства сегодня является наиболее динамично развивающимся направлением нормативного правового регулирования в информационной сфере государственного управления. Он позволит устранить отставание законодательства Российской Федерации в этой области от потребностей общества и характера общественных отношений, создать целостную правовую систему и гармонизировать законодательство Российской Федерации с общепризнанными нормами и принципами международного права. Одним из возможных и одновременно необходимых путей совершенствования законодательства должно стать проведение системного анализа действующей нормативной правовой базы как правовой гарантии реализации информационных прав и свобод, с целью выявления имеющихся в ней пробелов. На этой основе также следует разработать дополнительный правовой механизм для достижения целей гармонизации соответствующего законодательства, придания ему черт комплексности и создания полноценной системы правовых основ для всесторонней реализации информационных прав и свобод. Объектом внимания должны стать массовая информация, производимая в сфере государственного управления, и методы реализации массовой информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
- 15. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 15 Наиболее реалистичный подход к совершенствованию правового регулирования информационной деятельности в государственном управлении связан с возможным внесением соответствующих изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие правовое положение федеральных органов исполнительной власти, которое складывается из следующих актов: 1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005г. №301 ; 2) Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; 3) положения о федеральных органах исполнительной власти, т.е. положения о федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (например, Положение о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 406, Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008г. №407 и др.); 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти. Вообще, проблемы, возникающие в процессе реализации государственной информационной политики показывают как несовершенство законодательной базы, так и ряд недоработок всей теоретико-методологической базы информационной политики. Выбирая те или иные формы или методы реализации государственной информационной политики в Российской Федерации, органы управления должны учитывать и ту разницу в целях и задачах между уровнями государственного управления, которая объективно существует и в соответствии с которой органы власти и управления должны вырабатывать и реализовывать на практике информационную политику как составную часть государственной политики. Несомненно, одной из главных задач информационной политики является построение на всей территории Российской
- 16. Коммуникации органов государственной власти 16 Алтайского края с населением: стратегии и технологии Федерации информационного общества, однако решение этой задачи не сводится только к разработке общетеоретической и нормативной базы информационной политики, но и. предполагает применение современных механизмов ее реализации. Комплекс целей и задач государственной политики в сфере информационных технологий обусловливает и выбор тех или иных форм и механизмов ее реализации, или собственно ТКВ. Таким образом, формирование государственной политики в сфере информационных технологий является задачей, в значительной степени определяющей возможности повышения качества жизни населения, модернизации общества и государственного управления, обеспечения социально-политической стабильности в России как многонациональном государстве и построения информационного общества. При всем несовершенстве законодательной базы и практики ТКВ, нельзя отрицать: сложная «сетка» современных массово- коммуникационных отношений в полном масштабе «опутала» каждый российский регион. В каждом из них есть свои коммуникационные центры, инициирующие и обеспечивающие технологию прохождения информпотоков. Где-то эти центры контролируются региональными властями, где-то бизнес- структурами разной степени лояльности к региональным властям (которая в течение последних лет, разумеется, неизменно возрастает). Плюс растет влияние совершенно независимых центров (например, блогеров). Ко всему этому добавляется мощное влияние аналогичных центров федерального уровня. Причем во многих регионах федеральные информисточники более популярны среди аудитории, чем региональные. Влияние региональных властей на федеральные источники, равно как и на региональные их «ответвления» (например, филиалы ВГТРК), весьма ограниченно. Известны случаи, когда руководители филиалов снимались с работы федеральным руководством за излишнюю лояльность к региональным властям. В этой ситуации региональным властям приходится предпринимать серьезные усилия на информационном поле. Причем, по нашему мнению, речь не может идти об установлении тотального контроля над информполем региона. Этому препятствует не только современная медийная специфика (например, растущая популярность социальных медиа), но и
- 17. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 17 конфликт интересов с федеральными властями, заинтересованными прежде всего в легитимизации всей вертикали, а не в создании автономных информполей «наибольшего благоприятствования» для властей региона. Федеральный центр хочет, чтобы регионы представляли собой «зоны тишины» (откуда не поступает никакого негатива федерального масштаба) – с добавлением дежурных информматериалов про успешную локализацию федеральных проектов. В этом же ключе, по нашему мнению, можно рассматривать инициированный руководством страны процесс отказа региональными властями от владения СМИ. И хотя отказ, по мнению независимых наблюдателей, зачастую носит фиктивный характер, сути дела и стратегических последствий это не меняет. Исходя из вышесказанного, «авторитарную» модель мы считаем неприемлемой прежде всего из-за слабой ее эффективности. Полагаем, для региональных властей выполнимой задачей является «нормализация» информационного поля, то есть не устранение, но снижение «удельной значимости» независимых и оппозиционно настроенных информисточников. При этом нормализация должна быть важным условием общественного консенсуса: власть, выпускающая в свет исключительно позитивную информацию обо всех без исключения сторонах своей деятельности, вызывает в региональном общественном мнении скорее раздражение, которое невыгодно региональным властям, прежде всего из-за потенциального нарушения «зоны тишины» (возможного роста протестных отношений), что будет воспринято федеральным центром негативно. Каким же образом проводить данную нормализацию? Не выстраивая собственную систему массово-коммуникационных отношений, но умело встраиваясь в уже существующую, не столько подчиняя своему влиянию существующие влиятельные источники, сколько инициируя создание новых и/или перераспределяя аудиторную значимость уже существующих. «Нормализационная» модель действий региональных властей на информполе может быть выстроена исходя из задач, аудиторий и инструментов. 1. Задачи: А: стратегические - легитимация существующего режима (участие в создании гомогенного дискурсивного поля федерального масштаба);
- 18. Коммуникации органов государственной власти 18 Алтайского края с населением: стратегии и технологии - легитимация собственно вертикали власти (позиционирование федеральных органов власти в связке с собой); - автолегитимация (демонстрация собственной встроенности в вертикаль через позитивное информирование); - присвоение коммуникационной субъектности в отношении муниципальных властей (при формальной независимости муниципалитетов). Б: тактические - информационная поддержка федеральных проектов; - информационное сопровождение внутрирегиональных проектов (в том числе и на уровне муниципалитетов); - информационное подавление протестных и оппозиционных настроений и выступлений. 2. Аудитории: А: базовые - жители региона; - федеральные власти. Б: фоновые - потенциальные инвесторы в России и за рубежом; - жители других регионов страны. 3. Инструменты: - пул «собственных» (или контролируемых аффилированными структурами) СМИ; - СМИ-«союзники» (с руководством или владельцами которых у властей партнерские отношения); - СМИ-«публикаторы», настроенные нейтрально (информматериалы региональных властей в которых публикуются или на правах рекламы, или на выбор редакции; взаимоотношения выстраиваются в зависимости от общей ситуации – например, предвыборной кампании, как осенью 2011 года); - федеральные СМИ (публикация материалов на договорных началах или на выбор редакций). В связи с этим, для использования уже наработанного федеральными органами исполнительной власти опыта осуществления информационной деятельности, целесообразно обеспечить комплексный и системный анализ состояния этой деятельности, природы, направлений, содержания, адекватности и достаточности для ее полноценной реализации. Также необходима оценка использования информационной деятельности в
- 19. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 19 государственном управлении в качестве современной инновационной технологии, политико-правового механизма информационного взаимодействия с гражданами и организациями, структурами гражданского общества, его соответствие задачам развития информационного общества в России, модернизации государственного управления и роли информационной деятельности как информационной функции государственного управления в формировании современной государственной политики в сфере информационных технологий. Можно с уверенностью сказать, что наблюдается переход к использованию технологий коммуникационного взаимодействия как важной области деятельности органов исполнительной власти и на федеральном, и на региональном уровне. Это ставит задачу комплексного обеспечения их связи с населением: не только опека, но и вовлечение широких масс в процессы государственного управления, вследствие чего информационное общество развивается как общество гражданское, демократическое, социальное и правовое. В свете постоянно возникающих новых задач, связанных с построением в России информационного общества и информатизации государственного управления, все большую актуальность приобретают потребности в существенном пополнении законодательного массива в информационной сфере. Библиографический список Акопов Г. Л. Политология. – Ростов-на-Дону, 2009. – 349 с.
- 20. Коммуникации органов государственной власти 20 Алтайского края с населением: стратегии и технологии РАЗДЕЛ 1 КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОММУНИКАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С НАСЕЛЕНИЕМ: ОСНОВАНИЯ И ПОДХОДЫ МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ САЙТОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ КАК ИНСТРУМЕНТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ Т.С. Красникова Эффективность коммуникации органов государственной власти с населением является одним из требований реализации «Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах» (в ред. распоряжения Правительства Российской Федерации от 09.02.2008 №157-р, постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2008 №221), где в свое время обосновывался вектор повышения эффективности системы государственного управления в РФ. В частности, в «Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг.» отмечалось, что «система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса» [Распоряжение Правительства : URL: http://www.zakonprost.ru/content/base/part/559571]. В этом отношении эффективная коммуникация предполагает открытость органов государственной власти и интерактивность коммуникационного процесса. Дополнительно в 2009 году Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленный на повышение открытости органов власти для граждан [Федеральный закон: Российская газета 13.02.2009]. Также следует учесть, что сегодня задачи, определенные федеральным законом, еще более расширены Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [Указ Президента: Российская газета, 9.05.2012]. В частности, в Указе ставится задача «комплексного повышения качества официальных интернет-
- 21. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 21 сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг». В том же ключе представляется высказывание Д.А. Медведева на Интернет-портале Правительства Российской Федерации от 18.02.2013 г.: «Что касается качества государственного управления и повышения эффективности государственной службы, то основной тренд – введение для государственных структур стандартов открытости» [Портал административной реформы: URL: http://ar.gov.ru/inform_otkritost_05_otkritii_dannie/index.htm]. Сайт государственного органа власти является прежде всего инструментом повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества, а также повышения прозрачности деятельности органов государственной власти. В свою очередь, повышение прозрачности деятельности органов государственной власти положительно сказывается на качестве административно-управленческих процессов, снижает уровень коррупции, а также снижает дополнительные издержки населения и хозяйствующих субъектов на преодоление административных барьеров. В конечном итоге, сайт должен позволять обществу контролировать государственную власть: как велось наполнение доходной части бюджета, насколько точно расходование средств соответствует общественным приоритетам (причем в деталях, вплоть до копейки, потраченной на каждую детскую площадку и каждую клумбу) – ответы на эти и многие другие вопросы общество должно получать в интерактивном режиме. Как указывает «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы (утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. №1021-р)», фактически являющаяся «правопреемницей» Концепции административной реформы: «Размещение в свободном доступе информации о деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых ими информационных ресурсах позволяет сделать деятельность указанных органов более понятной и предсказуемой для граждан и организаций, а также уменьшить нагрузку на указанные выше
- 22. Коммуникации органов государственной власти 22 Алтайского края с населением: стратегии и технологии органы за счет снижения количества поступающих обращений» [Распоряжение Правительства: URL: http://www.zakonprost.ru /content/base/part/559571]. При этом сайты органов государственной власти становятся одним из важных винтиков в системе запуска «открытого правительства» в РФ. Министр Российской Федерации по вопросам Открытого правительства М. Абызов в статье в газете «Ведомости» от 25.06.2012 г. «Качество управления: открыть правительство» говорит: «И мировая, и российская практика показывает, что модель управления, основанная на противопоставлении «государства» и «граждан» как «управляющих» и «управляемых», себя исчерпала. Сегодня иерархические модели принятия решений и передачи информации не способны справиться с нарастающей скоростью и сложностью социальных и экономических процессов. Нормой для ведущих стран мира является построение системы принятия решений, обеспечивающей горизонтальное движение информации и стирающей грань между избираемыми политиками, бюрократией, экспертным сообществом и институтами гражданского общества» [Абызов: Ведомости, 25.06.2012]. Сайты органов государственной власти как площадки для эффективного диалога власти и общества позволяют реализовывать заложенные в понятие «открытое правительство» идею полноценного эффективного диалога власти и общества на всех уровнях власти. Однако, согласно проводимым исследованиям (в частности, исследованиям Института развития информационного общества, Фонда свободы информации), на сегодняшний день официальные сайты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не в полной мере соответствуют нормам законодательства и поставленной в рамках административной реформы задачам: - многие категории социально-значимой информации не представлены на официальных сайтах; - в ряде случае информация размещается на сайтах таким образом, что получение к ней доступа затруднено или невозможно; - во многих случаях доступ к официальным сайтам и материалам, размещенным на официальных сайтах, обусловлен использованием конкретного программного обеспечения;
- 23. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 23 - недостаточно представлены на официальных сайтах и порталах субъектов РФ государственные и муниципальные услуги [Институт развития информационного общества]. В результате, в настоящее время доступ к информации о деятельности органов государственной власти субъектов, в том числе социально-значимой (например, информации о расходовании бюджетных средств, информации о порядке оказания государственных услуг, информации о данных государственных информационных систем), оказывается существенно затруднён, и проблема открытости органов государственной власти остается актуальной. В ФЦП «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 26.07.2004 N 380, от 15.08.2006 N 502, от 10.03.2009 N 219, от 10.09.2009 N 721, от 09.06.2010 N 403) говорится: «На созданных в сети Интернет сайтах органов государственной власти практически не осуществляется оперативное информационное обновление и не содержатся необходимые сведения о порядке и условиях получения государственных услуг, что также затрудняет взаимодействие граждан с органами государственной власти» [ФЦП «Электронная Россия»: URL: http://base.garant.ru/184120/]. Фактически, речь идет о том, что сайты органов государственной власти созданы, их информационное наполнение, зачастую, с формальной точки зрения соответствует стандартам, однако функции, которые должны нести сайты органов государственной власти, выполняются не в полной мере. Скажем, годовой отчет о выполнении муниципальной целевой программы в сфере городского благоустройства на сайте размещен (то есть с формальной точки зрения нормативное требование соблюдено), однако составлен отчет таким образом, что оценить эффективность реализации МЦП «непосвященному человеку» невозможно, так как, например, показатели приводятся исключительно в процентном отношении к базовому году. Таким образом, оценить эффективность функционирования сайтов органов государственной власти, основываясь только на оценке соблюдения ими нормативных требований, не представляется возможным. В этом отношении высокую актуальность приобретает оценка эффективности коммуникации органов государственной власти с
- 24. Коммуникации органов государственной власти 24 Алтайского края с населением: стратегии и технологии населением через сайты органов государственной власти, основанная на комплексных подходах и не замыкающаяся на соблюдении нормативных требований (хотя соблюдение нормативных требований – ее обязательный элемент). Методология оценки эффективности коммуникации органов государственной власти с населением учитывает требования нормативных актов и стандартов, определяющих требования к информационному и функциональному наполнению официальных сайтов органов власти и устанавливающих стандарты веб- интерфейса. К указанным нормативным актам относятся, в частности, следующие документы: - Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (№8-ФЗ от 9 февраля 2009 года); - Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена 7 февраля 2008 г. Президентом Российской Федерации); - Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р); - Постановление Правительства Российской Федерации №478 от 15 июня 2009 г. «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно- телекоммуникационной сети Интернет»; - Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, утвержденные протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 17 сентября 2009 г. № 92 (раздел XII, пункт 2); - ГОСТ Р 52872-2007 «Интернет-ресурсы. Требования доступности для инвалидов по зрению», вступивший в силу с 1 января 2009 года; - Стандарт Международной организации по стандартизации ISO 9241-151:2008 «Эргономика взаимодействия человек-система. Часть 151. Руководство по пользовательскому веб-интерфейсу»
- 25. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 25 (Ergonomics of human-system interaction -- Part 151: Guidance on World Wide Web user interfaces). На основании перечисленных выше документов вырабатываются параметры для оценки: - информационного наполнения сайтов субъектов Российской Федерации и его соответствия нормативным актам; - удобства доступа к информации и технологических характеристик официальных сайтов субъектов РФ, определяющих доступность информации; - функциональности сайтов субъектов Российской Федерации с точки зрения реализации технологий электронного правительства. Необходимым инструментом контроля информационной открытости сайтов региональных органов государственной власти является Автоматизированная информационная система мониторинга государственных сайтов, размещенная по адресу gosmonitor.ru. Система, осуществляет мониторинг следующего вида: ежегодная экспертная оценка уровня открытости официальных сайтов; ежедневная проверка технических характеристик официальных сайтов; интерактивная оценка степени удовлетворенности пользователей к официальному сайту с помощью интерфейсной технологии сбора мнений пользователей. В соответствии с описанием системы, анализ содержания официальных сайтов региональных органов власти как общедоступных информационных ресурсов основывается на применении различных методов контроля открытости. Для оценки уровня открытости официальных сайтов используется: для ежегодной экспертной оценки уровня открытости официальных сайтов используется метод экспертных заключений, основанный на определении экспертами характеристик наличия, полноты, актуальности, навигационной доступности, HTML- доступности, файловой и графической доступности представления информации на официальном портале государственного органа. для ежедневной проверки технических характеристик официальных сайтов используется метод автоматической обработки технических параметров: время отклика страниц;
- 26. Коммуникации органов государственной власти 26 Алтайского края с населением: стратегии и технологии количество ошибок в разметке страниц; количество ошибок в структуре; количество обновлений главной страницы в неделю; для интерактивной оценки степени пользовательской удовлетворенности используется метод анализа отзывов и запросов пользователей, основанный на определении характеристик поступивших отзывов пользователей, реализованных предложений и устраненных замечаний [Методика: URL: http://gosmonitor.ru/rating/total]. В соответствии с описанными методами оценки получаются следующие результаты проводимого Минэкономразвития России мониторинга сайтов государственных органов на соответствие требованиям федерального законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов (см. таблицу 1). Таблица 1. Соответствие официальных сайтов требованиям федерального законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов [Портал административной реформы: требования к доступности информации] Год Федеральные органы исполнительной власти Региональные органы исполнительной власти Администрации муниципальных образований 2012 50,74% 39,58*% 47,81% 2011 52,96% 63,60% 24,37% 2010 39,49% 61,5% — * Падение обусловлено увеличением требований к открытости для региональных органов исполнительной власти при проверке официальных сайтов в соответствии с доработанной методикой 2012 года. Интерес в представленных выше данных представляет падение оценки соответствия официальных сайтов требованиям федерального законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов:
- 27. Коммуникации органов государственной власти Алтайского края с населением: стратегии и технологии 27 в отношении муниципальных образований фиксировалось поступательное увеличение открытости их официальных сайтов в 2012 году в сравнении с 2011 годом; в отношении федеральных органов исполнительной власти в 2012 году фиксировалось небольшое падение степени открытости (на 4,19 процентных пункта) по сравнению с 2011 годом в связи с доработкой методики оценки; в отношении региональных органов исполнительной власти фиксировалось существенное падение степени открытости (на 37,77 процентных пункта). На основе вышесказанного можно сделать вывод, что оценка открытости сайтов государственных органов власти критическим образом зависит от применяемой методики оценки. Методика оценки была приведена в соответствие с вновь принятыми нормативными правовыми актами, а также актуальными техническими требованиями повышения качества официальных сайтов региональных органов исполнительной власти. Важной новацией было требование наличия на официальном сайте перечня государственных услуг, предоставляемых региональными органами исполнительной власти, сведения о порядке предоставления услуг и нормативных правовых актов, утверждающих порядок оказания услуг (административных регламентов оказания услуг) [Методика: URL: http://gosmonitor.ru/rating/total]. Введение данного дополнительного требования, связанного с обеспечением повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг, существенным образом сказалось на результатах рейтинга. В этом отношении, можно сказать, что оценка открытости сайтов государственных органов власти представляется содержащей определенную долю субъективной составляющей. Одновременно, нельзя сказать, что оценка открытости сайтов государственных органов власти, а также их соответствие требованиям федерального законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов – полностью субъективный параметр. Данный параметр жестко подчинен цели - оценке эффективности сайтов органов власти как инструмента общественного контроля. В этом отношении, несмотря на субъективность некоторых составляющих тех или
- 28. Коммуникации органов государственной власти 28 Алтайского края с населением: стратегии и технологии иных методик, мы всегда имеем нормативную планку: оценка эффективности сайтов органов власти либо эффективно служит инструментом общественного контроля, либо нет. Хотя нельзя не признать: оценка того, до какой степени официальный сайт органа власти в каждом конкретном случае «справляется с ролью» инструмента общественного контроля, – всегда частично субъективная оценка. В то же время наиболее корректным является сравнение позиций регионов, проводимое на основании одной методики. Ниже приведены рейтинги, выстроенные по методике 2012 года.