4. Spis treści
6
Wstęp
7
Obowiązki państw członkowskich wobec
stosowania się do zasad prawa Unii Europejskiej
12
Dyrektywa w sprawie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
Dyrektywa 2009/29/WE
20
Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii
Dyrektywa 2009/28/WE - energia
32
Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii
Dyrektywa 2009/28/WE - transport
38
Dyrektywa w sprawie składowania dwutlenku węgla
Dyrektywa 2009/31/WE
44
Dyrektywa w sprawie końcowego wykorzystanie energii i usług elektrycznych
Dyrektywa 2006/32/WE
58
Dyrektywa w sprawie ekoprojektu dla produktów związanych z energią
Dyrektywa 2009/125/WE
64
Dyrektywa w sprawie informacji o zużyciu energii przez produkty
Dyrektywa 2010/30/UE
72
Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków
Dyrektywa 2010/31/UE
78
Dyrektywa w sprawie czystości paliw
Dyrektywa 2009/30/WE
82
Dyrektywa w sprawie czystszego powietrza dla Europy (CAFE)
Dyrektywa 2008/50/WE
88
Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych
Dyrektywa 2010/75/UE
92
Dyrektywa o ocenach oddziaływania na środowisko
Dyrektywa 2011/92/UE
100
Notki biograficzne
101
Streszczenie
5
5. Wstęp
Warszawska Konferencja Stron Ramowej Konwencji
Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) w sprawie
zmian klimatu (UNFCCC COP19) zainspirowała organizację pozarządową ClientEarth do dokonania przeglądu
i oceny stanu prawa ochrony klimatu w Polsce.
Obowiązujące polskie akty prawne, które składają się
na prawo ochrony klimatu, są efektem wdrożenia do prawa krajowego aktów prawnych Unii Europejskiej w tym
przedmiocie. Jak wiadomo, adresowane do państw członkowskich dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dla
osiągnięcia swojej skuteczności wymagają przede wszystkim ich transpozycji do prawa krajowego oraz stworzenia
krajowych ram instytucjonalnych dla ich stosowania i przestrzegania. Z tej perspektywy 19 Konferencja Stron
Ramowej Konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu jest
właściwą okazją do postawienia pytania o stan wdrożenia
europejskiego prawa ochrony klimatu w Polsce, zwłaszcza
dotyczącego redukcji tzw. gazów cieplarnianych.
Polska ma znaczne osiągnięcia w dziedzinie redukcji
emisji gazów cieplarnianych. Należy jednak pamiętać, że
istotne zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych w Polsce jest przede wszystkim wynikiem procesu dostosowania parametrów technicznych polskiego przemysłu do europejskich norm środowiskowych w związku ze wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej w roku 2004, poprzedzonym procesem transformacji gospodarczej, która dokonała się w Polsce z latach 90. XX w., a w wyniku której zamknięto wiele najbardziej przestarzałych instalacji
przemysłowych.
Wdrażane normy prawa UE w dziedzinie ochrony klimatu wyznaczają wartości brzegowe ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w najbliższych latach. Od terminowości i jakości wdrożenia tego prawa zależy więc, czy
trend redukcji emisji utrzyma się w następnych latach i czy
polska gospodarka stanie się gospodarką niskoemisyjną
zgodnie z polityką UE w tej dziedzinie.
W oddawanej do rąk Czytelnika publikacji, która jest
rodzajem raportu, dokonano przeglądu i analizy stanu
wdrożenia w Polsce najważniejszych dyrektyw składających się na prawo ochrony klimatu Unii Europejskiej. Jego
zakres obejmuje przede wszystkim dyrektywy tzw. pakietu
klimatyczno-energetycznego oraz powiązane z nimi funkcjonalnie dyrektywy dotyczące efektywności energetycznej, emisji przemysłowych oraz jakości powietrza. Ich pełne wdrożenie może dać pozytywny efekt w postaci stałej
tendencji redukcji emisji gazów cieplarnianych.
Konkluzje raportu nie są niestety optymistyczne. Jak się
okazało, większość dyrektyw nie została transponowana do
prawa polskiego we właściwym terminie, co ma zasadniczy
wpływ na ich implementację i co oznacza, że realizacja celów
dyrektyw jest w znacznym stopniu zagrożona. Na szczególną
uwagę zasługuje brak transpozycji tzw. drugiej dyrektywy
w sprawie handlu uprawnieniami do emisji (2009/28/WE)
oraz dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (2010/75/
UE). Zaniedbania te spowodowały uruchomienie przez Komisję Europejską postępowań w trybie art. 258 i art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Wyniki raportu stają się jeszcze bardziej alarmujące
w świetle statystyk sporządzanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Komisję Europejską. Wynika z nich, że w 2012 r. Polska zajęła niechlubne pierwsze
6
Maria Magdalena Kenig-Witkowska, Marcin Stoczkiewicz
miejsce w ilości skarg skierowanych do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Komisję przeciwko państwu członkowskiemu w związku z łamaniem prawa europejskiego
(12 spraw). Były to głównie sprawy z zakresu prawa energetycznego i prawa środowiska . Według statystyk Komisji, w 2011 r. Polska zajmowała pierwsze miejsce wśród
państw członkowskich UE w kategorii postępowań wszczętych przez Komisję w związku z brakiem dokonania terminowej transpozycji dyrektyw (46 spraw).
Zaniedbania w zakresie wdrażania w Polsce unijnego prawa ochrony klimatu wymagają od organów państwa szybkiej reakcji zmierzającej do naprawy tego stanu
rzeczy. Zaniedbania te prowadzą do negatywnych konsekwencji dla Polski i jej obywateli, m.in. do naruszenia wizerunku państw polskiego jako państwa prawa, a brak szybkiej poprawy w zakresie wdrażania prawa klimatycznego w Polsce może spowodować także przegrane procesy, sankcje finansowe nałożone na państwo polskie oraz
zablokowanie przez Komisję Europejską części funduszy
strukturalnych Unii Europejskiej.
Postulując ww. działania należy podkreślić, że dyrektywy UE dotyczące prawa ochrony klimatu łączą ochronę
środowiska i klimatu ze stymulowaniem rozwoju gospodarczego. Zaniechania w przedmiocie wdrażania tych przepisów do prawa krajowego to w konsekwencji utracone
możliwości dla polskiej gospodarki i utracone wymierne
szanse obywateli Polski. Dowodzi się bowiem, że działania służące redukcji emisji gazów cieplarnianych, wpisane
w szerszą politykę redukcji emisji, mogłyby doprowadzić
do poprawy jakości elementów środowiska najbardziej
istotnych z perspektywy poprawy jakości życia Polaków.
Ponadto, właściwe wdrożenie przepisów prawa ochrony
klimatu UE łączy się z powstawaniem lokalnych miejsc
pracy w małych i średnich przedsiębiorstwach (zwłaszcza
w sektorze efektywności energetycznej i odnawialnych
źródeł energii) oraz wzrostem oszczędności i wydajności
w sferze publicznej i prywatnej, co w konsekwencji prowadzi do unowocześnienia gospodarki.
Z tej perspektywy retorycznym wydaje się być pytanie,
czy Polska potrafi i może wykorzystać te szanse oraz
możliwości? Mamy nadzieję, że niniejszy raport chociaż
w części może się przyczynić do oczekiwanej odpowiedzi.
Prof. zw. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska
Rada Programowa ClientEarth Poland
Dr Marcin Stoczkiewicz
Członek Zarządu ClientEarth Poland
6. Obowiązki państw członkowskich zasad prawa Unii Europejskiej
Sharon Turner
Wstęp
Część 1
Obowiązek nałożony na państwa członkowskie wobec stosowania się do zasad prawa UE jest jednym z najlepiej zdefiniowanych zobowiązań. Obowiązek ten jest jasno ustanowiony jako fundamentalne konstytucyjne zobowiązanie,
związane z członkostwem w Unii Europejskiej. Charakter i
zakres tego obowiązku były przy wielu okazjach przytaczane przez Trybunał Sprawiedliwości i w konsekwencji jest to
przedmiotem obszernej i jednoznacznej wykładni prawa.
Obowiązek ten obejmuje nie tylko zobowiązanie
do stosowania się do warunków Traktatów Europejskich
(będących pierwotnym źródłem prawa UE) oraz ogólnych
zasad prawa UE, ale także zobowiązanie do stosowania
się do prawa wtórnego UE (rozporządzeń, decyzji i dyrektyw przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej), a także
postanowień Trybunałów Europejskich.
Kamieniem węgielnym tego obowiązku jest ogólne zobowiązanie do „lojalnej współpracy”, zapisane od samego
początku w Traktatach Europejskich. Obecnie jest ono zawarte w art. 4 ust 3. Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).
Po pierwsze, zobowiązanie to stanowi, że państwa
członkowskie i instytucje UE muszą „wzajemnie się szanować i udzielać sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów”.
Po drugie, wymagane jest, aby „państwa członkowskie
podejmowały wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii”.
Po trzecie, państwa członkowskie ponadto muszą „ułatwiać wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymywać
się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby
zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”.
Stosowanie się do zasad prawa UE jest bez wątpienia
jedną z najbardziej fundamentalnych konsekwencji ogólnej
zasady lojalnej współpracy. W przypadku, jeśli jakieś państwo członkowskie nie spełni warunków Traktatów Europejskich lub nie spełni obowiązku włączenia przepisów
wtórnego prawodawstwa UE do krajowego porządku
prawnego, Komisja Europejska, zgodnie z art. 258 i art.
260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),
jest uprawniona do wszczęcia postępowań egzekucyjnych
przeciw temu państwu.
Podjęcie kroków prawnych może doprowadzić nie tylko do wiążącej decyzji Trybunału Europejskiego nakazującej zastosowanie się do odpowiednich przepisów, ale potencjalnie również do dodatkowego nałożenia znacznych
sankcji finansowych. Niniejszy rozdział ma dwojaki cel,
a jest nim przedstawienie zarysu:
Obowiązek państw członkowskich
wobec zasad prawa UE
a) harakteru i zakresu obowiązku państw członkowskich
c
wobec stosowania się do zasad prawa UE, w szczególności skupiając się na obowiązku stosowania się
do prawa wtórnego UE,
b) prawnień Komisji Europejskiej do wszczęcia postępou
wania egzekucyjnego i nakładania sankcji finansowych
w przypadku ujawnienia niezgodności z przepisami.
Aby zrozumieć charakter i zakres obowiązku państw
członkowskich wobec stosowania się do zasad prawa UE,
należy zacząć od wyjaśnienia różnych źródeł prawa UE.
Istnieje sześć głównych źródeł prawa UE:
1. Prawo pierwotne – składające się z Traktatów
i Karty Praw Podstawowych
2. Ogólne zasady prawa UE
3. Prawo wtórne – składające się z rozporządzeń,
dyrektyw i decyzji
4. Wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
Można stwierdzić, że istnieje pewna hierarchia między
źródłami prawa UE, jednak różnice między tymi kategoriami są raczej natury formalnej, a nie faktycznej; wszystkie
źródła są tak samo wiążące prawnie.
Pierwotne źródła prawa UE
Traktaty Europejskie uznawane są za pierwotne źródła
prawa UE. Określa się je w ten sposób, ponieważ instytucje europejskie nie mogą ich zmieniać. W tej kategorii Traktat o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) postrzegane są jako
Traktaty Konstytucyjne Unii, ponieważ oba stanowią podstawę prawną leżącą u podstaw założenia Unii Europejskiej1. Oba zostały zawarte na nieokreślony czas i oba
mają równy status prawny (tzn. żaden nie jest podległy
względem drugiego). TUE określa zasady, misję, wartości
podstawowe, prawa, cele i strukturę instytucjonalną UE,
podczas gdy TFUE określa bardziej szczegółowe zasady
dotyczące funkcjonowania Unii.
Należy również zauważyć, że podczas gdy oba te Traktaty były przedmiotem ostatniej zmiany w szerokim zakresie poprzez Traktat Lizboński w 2009 r. – Traktat Lizboński
jako taki nie istniał niezależnie, wobec czego nie jest on
uznawany za jeden z traktatów „konstytucyjnych” UE.
Traktat EURATOM w dalszym ciągu istnieje równolegle
z traktatami założycielskimi lub głównymi „konstytucyjnymi”
traktatami, dlatego też pozostaje wiążącym źródłem prawa
pierwotnego UE. Warto również zwrócić uwagę na to, że
Karta Praw Podstawowych UE, w świetle której muszą być
interpretowane wszystkie przepisy traktatów założycielskich
(Protokół 30) ma taki sam status prawny jak te traktaty.
Jedną z najważniejszych cech podkreślających wiążącą
moc traktatów UE jest to, że nie można ich porównać do klasycznych traktatów międzynarodowych. W sprawie 26/62
Van Gend en Loos2 Trybunał Europejski orzekł, że traktat założycielski (obecnie zapisany w TUE i TFUE) „jest więcej niż
umową, która jedynie tworzy obopólne zobowiązania między
umawiającymi się państwami” oraz, że „Wspólnota [obecnie
„Unia”] stanowi nowy porządek prawny prawa międzynarodowego”, który tworzy prawa i obowiązki nie tylko dla państw
członkowskich, ale, co ważniejsze, dla ich obywateli, „co staje się częścią dziedzictwa ich kultury prawnej”.
1. Art. 1 TFUE
2. [1963] ECR 3
7
7. Główne zasady prawa
Główne zasady prawa UE reprezentują kategorię prawa
ustanowionego przez sędziów, ponieważ przyjmowane
były i rozwijały się przez dekady poprzez orzeczenia Trybunałów Unii Europejskiej, w szczególności Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości. Dla obecnych celów prawo UE
obejmuje przestrzeganie następujących ogólnych zasad:
1. Zasada proporcjonalności
2. Podstawowe prawa
3. Pewność prawna
4. Uzasadnione oczekiwania
5. Równość
6. Zasada ostrożności
7. Sprawiedliwość proceduralna
Zasady te zostały opracowane przez Trybunał podczas
interpretowania traktatów, jak również do interpretacji
znaczenia i prawomocności ustawodawstwa UE. Dlatego też, zważywszy na to, że wszystkie źródła prawa UE
będą interpretowane w świetle ogólnych zasad, mogą
one być stosowane jako podstawa do unieważnienia prawa wtórnego UE.
Wtórne źródła prawa UE
Zgodnie z art. 228 TFUE, instytucje Unii są wyposażone
w szerokie uprawnienia do przyjmowania „aktów prawnych” wdrażających cele określone w traktatach oraz
w celu nadawania pełnej mocy prawu i zasadom UE.
W rezultacie instytucje UE są odpowiednio uprawnione
do tworzenia prawa. Artykuł 228 daje instytucjom UE
uprawnienia do przyjmowania 3 rodzajów aktów prawnych:
1. rozporządzeń
2. dyrektyw
3. decyzji
Mimo tego, że te akty prawne mają różny charakter, wszystkie są prawnie wiążące. Zasadniczo, Traktat stworzył trzy
różne kategorie środków UE ze względu na to, że w różnych
okolicznościach są potrzebne różne środki legislacyjne.
Przed odniesieniem się do natury tych form legislacji
UE ważne jest, aby zauważyć, że art. 288 TFUE uprawnia
również instytucje UE do przyjmowania „zaleceń” i „opinii”. Jednakże art. 288 stanowi również, że środki te nie
mają „mocy prawnej”. Zalecenia i opinie nie są prawnie
wiążące, jednak nie są całkowicie pozbawione mocy prawnej. W gruncie rzeczy uznaje się, że tworzą część „miękkiego prawa” UE, zawierającego wskazówki, plany działania, strategie i porozumienia przyjęte przez instytucje UE
– głównie przez Komisję.
Mimo tego, że środki miękkiego prawa nie są wiążące
prawnie, mają one wagę prawną podczas interpretacji prawa UE. Fakt ten został potwierdzony przez Trybunał Europejski w sprawie 322/88 Grimaldi3, w której orzekł, że sądy
krajowe i państwa członkowskie mają brać pod uwagę zalecenia i opinie podczas interpretacji prawa UE.
Aby zrozumieć moc prawną rozporządzeń, decyzji
i dyrektyw, należy zaznaczyć kilka ogólnych kwestii:
1. ie istnieje żadna hierarchia pomiędzy tymi środkami,
N
wszystkie mają taką samą wagę prawną.
2. Instytucje UE mogą decydować o tym, czy stosować
rozporządzenia, decyzje czy dyrektywy w celu zastosowania środków UE w danym kontekście. Środki te, jak
zostało to przedstawione poniżej, mają różne funkcje,
dlatego też to, które z nich zostaną przyjęte, zależy od
głównego kontekstu. Biorąc powyższe pod uwagę, można stwierdzić, że istnieje wiele obszarów przepisów UE
regulowanych poprzez kombinację rozporządzeń, decyzji i dyrektyw. Na przykład może być rozporządzenie
„założycielskie”, po którym następuje cały szereg związanych z nim dyrektyw i decyzji. Jednakże równie dobrze może być to dyrektywa (zwykle nazywana dyrektywą „ramową”), po której wydawane są bardziej szczegółowe dyrektywy.
3. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi Traktatem Li
zbońskim rozporządzenia, dyrektywy i decyzje mogą
mieć formę aktów „legislacyjnych”, „delegowanych” lub
„wykonawczych”. Forma, jaką przyjmą, nie będzie mieć
wpływu na ich naturę opisaną poniżej, a wszystkie formy każdego środka są prawnie wiążące. Różnice pomiędzy nimi można streścić następująco:
a) Rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje przyjęte po
przez zwykłą procedurę legislacyjną (wcześniej nazwaną „współ-decyzją”) lub poprzez specjalne procedury legislacyjne (stosowane w szczególnym kontekście) ustanowione w Traktatach uznawane są za „akty legislacyjne”.
b) Rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje przyjęte bez za
stosowania procedury legislacyjnej będą uznawane za
rozporządzenia, dyrektywy bądź decyzje „delegowane”
lub „wykonawcze”. Jednakże, pomimo tego, że środki
te formalnie uznawane są za środki „nielegislacyjne”, są
one prawnie wiążące. Termin „delegowany” lub „wykonawczy” będzie używany w tytule danego środka w celu
wyjaśnienia jego natury4.
Ad. Akty delegowane: zgodnie z art. 290 TFUE Komisja
może przyjmować rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje jako akty „delegowane” wyłącznie, jeśli jest wyraźnie
do tego umocowana poprzez środki przyjęte jako „akty legislacyjne”. Zgodnie z zasadami określonymi w art. 290
TFUE akty delegowane nie są przyjmowane przez Komisję za radą komitetów składających się z państwowych
ekspertów technicznych (nie tak jak według starej procedury „komitetowej”), ale podlegają nadzorowi Parlamentu
Europejskiego i Rady. Akty delegowane faktycznie są tym,
co w wielu krajowych systemach prawnych byłoby postrzegane jako legislacja „wtórna” lub delegowana. Mimo
tego, że są one określane jako „akty nielegislacyjne o zastosowaniu ogólnym”, są one prawnie wiążące i stosuje się je do całej Unii Europejskiej. Akty delegowane mogą
uzupełniać lub zmieniać niektóre, inne niż podstawowe,
elementy rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji podjętych na
drodze procedur legislacyjnych. Komisja przyjęła stosowanie Komunikatów w celu dalszego wyjaśnienia natury procesu tworzenia aktów delegowanych5.
Ad. Akty wykonawcze: przyjęcie środków będących „aktami wykonawczymi” podlega art. 291 TFUE. Tak jak akty
delegowane, akty wykonawcze mogą mieć ogólne zastosowanie do całej Unii Europejskiej. Główna różnica między tymi aktami polega na tym, że akty wykonawcze są
3. [1989] ECR 4407.
4.Te nowe kategorie legislacji UE są rozwinięciem procesu wcześniej używanego przez Komisję UE w celu przyjęcia bardziej szczegółowych technicznych
(ale wiążących) zasad potrzebnych do zapewnienia celów legislacji UE. Przed Traktatem Lizbońskim środki te były przyjmowane poprzez procedurę „komitetową” oraz poprzez szeroki wachlarz środków, poczynając od ustalania zasad do bardziej wykonawczych wytycznych; nie było rozróżnienia między tymi
typami środków, które mogły być przyjęte.
5. Wdrożenie art. 290 TFUE COM(2009) 673 wersja ostateczna.
8
8. pomyślane w taki sposób, aby wykonać akt legislacyjny
bez zmiany czy uzupełnienia. Akty wykonawcze są przyjmowane, gdy istnieje potrzeba zapewnienia jednakowych
warunków wdrożenia.
4. by zrozumieć naturę rozporządzeń, dyrektyw i decyzji,
A
należy podkreślić niżej wymienione ważne punkty.
Warto powtórzyć, że wszystkie te trzy kategorie legislacji UE są tak samo wiążące prawnie, bez względu na to,
czy są przyjęte w formie legislacyjnej, delegowanej czy
wykonawczej:
a) ozporządzenia mają zasięg ogólny (np. dla całej
R
Unii), wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane
we wszystkich państwach członkowskich. W efekcie
rozporządzenia używane są do wprowadzania
zobowiązań prawnych dotyczących całej Unii Europejskiej i wchodzą w życie z datą ich przyjęcia
przez UE.
b) ecyzje tak samo jak rozporządzenia są prawnie
D
wiążące i wchodzą w życie z datą ich przyjęcia
przez UE, jednakże różnią się tym, że używane
są do wprowadzania zobowiązań prawnych dotyczących poszczególnych państw członkowskich
lub grup państw członkowskich, a nie dotyczą Unii
Europejskiej jako całości. Tak więc decyzje są wiążące wyłącznie dla państw członkowskich, których
dotyczą.
c) yrektywy tak samo jak pozostałe formy aktów
D
prawnych są prawnie wiążące, ale różnią się
w dwóch kwestiach:
I. Mogą być stosowane odnośnie do całej Unii Euro
pejskiej lub do poszczególnych państw członkowskich / grup państw członkowskich.
II. Wymagają procesu transpozycji do porządku
prawnego państw członkowskich i praktycznego
wdrożenia przez państwa członkowskie.
Rozumienie mocy prawnej dyrektyw
Dyrektywy są najczęściej używanymi z trzech wymienionych aktów UE, ponieważ przeznaczone są w szczególności do usprawnienia procesu harmonizacji norm prawnych w Unii Europejskiej. Mimo tego, że wymaga się, aby
państwa członkowskie stosowały się do warunków określonych dyrektywami, większość dyrektyw daje państwom
członkowskim określony czas na dokonanie odpowiednich
ustaleń w celu zapewnienia dostosowania się do wspólnych norm UE. Okres ten nazywa się „okresem transpozycji”. Okres transpozycji każdej dyrektywy zależy od tego,
jak bardzo złożone są zmiany prawne wymagane na poziomie krajowym, lub od skali zmian ekonomicznych, społecznych, infrastrukturalnych lub instytucjonalnych wymaganych na poziomie krajowym w celu zapewnienia zgodności.
Należy zwrócić uwagę, że podczas gdy okres transpozycji
trwa dłuższy czas (zwykle około dwóch lat), w niektórych
przypadkach dyrektywy nie określają konkretnego terminu
na ich wdrożenie, w takim przypadku wymagane jest pełne ich przestrzeganie na poziomie krajowym 20 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym UE.
Jednakże należy zaznaczyć, że art. 288 TFUE przyznaje państwom członkowskim pewien stopień prawa do
decydowania co do „formy i metody” uzyskania zgodno-
ści, jednak podlega on ostrym ograniczeniom wykonalnym
z mocy prawa, ich charakter został jasno określony przez
Trybunał Europejski. Orzecznictwo Trybunału w tej kwestii
jest rozległe i dobrze udokumentowane6.
Ograniczenia stopnia decydowania państw członkowskich można streścić następująco:
1. Transpozycję prawną można osiągnąć wyłącznie po
przez państwową legislację. W Sprawie 102/79 Komisja
przeciwko Belgii7 Trybunał Europejski orzekł, że państwa członkowskie nie mogą osiągnąć zgodności poprzez zastosowanie nieformalnych lub nielegislacyjnych
środków (takich jak środki administracyjne) na poziomie
krajowym. Wymaganie odnośnie do transpozycji dyrektyw do państwowego porządku prawnego oparte jest na
trosce Trybunału o to, żeby państwa członkowskie zapewniły pewność prawną na poziomie krajowym wobec
wymagań dyrektyw UE8.
2. aństwa członkowskie muszą zapewnić, że warunki
P
dyrektywy są w całości i odpowiednio transponowane
do prawa krajowego. Transpozycja prawa musi być
zakończona w terminie określonym w danej dyrektywie. Dlatego opóźnienie lub częściowa bądź wybiórcza
transpozycja prawna do krajowego porządku prawnego
stanowi naruszenie art. 288 TFUE.
3. aństwa członkowskie muszą zapewnić terminową
P
transpozycję prawną na całym swoim terytorium. Wobec czego wprowadzenie pełnej transpozycji prawa
wyłącznie w odniesieniu do pewnych regionów państwa
członkowskiego stanowi naruszenie obowiązku zgodności. W Sprawie C-157/89 Komisja przeciwko Włochom9
Trybunał Europejski orzekł, że państwo członkowskie
nie może polegać na wewnętrznych ustaleniach konstytucyjnych przekazujących uprawnienia legislacyjne
regionalnym władzom administracyjnym, jako obronę
przed zbyt późną lub niekompletną transpozycją.
4. aństwa członkowskie muszą również zapewnić zachoP
wanie zgodności w praktyce. Obowiązek osiągnięcia rezultatów wymaganych dyrektywą obejmuje obowiązek
dokonania wszelkich infrastrukturalnych, regulacyjnych,
instytucjonalnych, społecznych, ekonomicznych, środowiskowych czy innych potrzebnych zmian koniecznych
do zapewnienia, że w rzeczywistości osiągnięte zostaną rezultaty wymagane dyrektywą. Wobec czego, nawet jeśli państwo członkowskie zapewni pełną transpozycję legislacyjną, a w praktyce nie zostaną osiągnięte
wyniki wymagane dyrektywą, będzie to stanowiło naruszenie obowiązku zgodności. Na przykład jeśli państwo
członkowskie zapewni pełną transpozycję legislacyjną
Dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii z odnawialnych źródeł, ale w praktyce nie
spełni docelowego wzrostu zużycia energii z odnawialnych źródeł określonego w dyrektywie dla danego państwa członkowskiego, będzie to stanowić naruszenie
obowiązku zgodności.
Przed upływem okresu transpozycji nie można egzekwować od państwa członkowskiego stosowania się do przepisów dyrektywy na poziomie krajowym10. Jednakże po
upływie okresu transpozycji sytuacja prawna dramatycznie
się zmienia. Nawet jeśli państwo członkowskie w określonym terminie nie dokona właściwej lub kompletnej transpozycji danej dyrektywy do krajowego porządku prawne-
6. o prawo precedensowe podlega również szerokiej analizie naukowej; wiodące przykłady to: S. Prechal, Directives in EC Law (Oxford University Press,
T
2005) oraz R. Schűtze, European Constitutional Law (Cambridge University Press, 2012).
7. [1980] ECR 1473.
8. prawa C-58/89 Komisja przeciwko Niemcom [1991] ECR I-4983.
S
9. [1991] ECR I-57.
10. Sprawa 80/86 Postępowanie karne przeciwko Kolpinghuis Nijmegeb BV [1987] ECR 3969.
9
9. go, dyrektywa i tak stanie się „bezpośrednio obowiązująca”11 i wobec tego osiąga swój pełny skutek prawny po
upływie tego terminu. Konsekwencje tego można podsumować następująco:
1. omisja Europejska jest uprawniona do użycia swoich
K
uprawnień wykonawczych (omówionych w Części 2),
aby przeciwdziałać wszelkim niezgodnościom. Postępowanie takie może doprowadzić nie tylko do tego, że Trybunał Europejski wyda wyrok przeciwko danemu państwu członkowskiemu, ale potencjalnie do nałożenia
znacznej kwoty ryczałtowej i/lub sankcji finansowych
za każdy dzień trwania wykroczenia. Jeśli dyrektywa
zawiera również dodatkowe terminy dotyczące wykonania konkretnych praktycznych zmian (np. nowej infrastruktury lub zmian źródeł energii zużywanej w danym
państwie), nieuzyskanie żądanych wyników może być
kwestionowane wyłącznie po upływie tych terminów.
2. ednostki (i spółki) mogą ubiegać się przed sądami
J
krajowymi o bezpośrednie zaspokojenie swoich praw i
obowiązków zawartych w dyrektywie przez dane państwo członkowskie. Sądy krajowe będą również zobowiązani interpretować prawo krajowe w zakresie, w jakim to możliwe, tak aby nadać skuteczność warunkom
dyrektywy.
3. ednostka lub spółka może pozwać państwo członkowJ
skie o odszkodowanie za wszelkie straty spowodowane
w wyniku nie zastosowania się danego państwa członkowskiego do przepisów dyrektywy (pod warunkiem, że
spełnione są odpowiednie okoliczności). W tym kontekście pojęcie „państwo” zawiera naruszenia dotyczące
obszarów związanych z legislacją, wykonawstwem i sądownictwem12.
Część 2
Uprawnienia wykonawcze
Komisji Europejskiej
Jak wyżej wskazano na początku, art. 4 ust. 3 TUE nakłada na państwa członkowskie ogólny obowiązek lojalnej
współpracy, który zobowiązuje je do współpracy ze sobą
oraz
do współpracy z instytucjami UE w celu pomocy przy wykonywaniu zadań wynikających z traktatów, a w szczególności w celu podjęcia odpowiednich środków do zapewnienia wykonania obowiązków wynikających z traktatu lub
z innych źródeł prawa UE, a także w celu zaprzestania jakichkolwiek działań, które zagrażałyby celom UE.
Mimo tego, że z Części 1 powyżej jasno wynika, że
obowiązek lojalnej współpracy wymaga, aby państwa
członkowskie stosowały się do znacznej liczby źródeł prawa UE, nie ma wątpliwości, że osiągnięcie celów UE zależy przede wszystkim od tego, czy państwo członkowskie
w całości, terminowo i jednolicie będzie spełniało korpus
prawa UE – określanego wspólnie „aquis communautaire”.
Bez tego proces harmonizacji prawa UE jest niemożliwy,
a polityczna solidarność, od której zależy projekt UE, jest
zasadniczo narażona na szwank.
Być może nie jest zaskoczeniem to, że biorąc pod
uwagę niezmierną ważność tego, aby państwo członkowskie stosowało się do przepisów UE, prawo UE tworzy
znaczne ramy prawne i instytucjonalne, aby ten cel osiągnąć. Pomimo tego, że gracze na rynku krajowym są
uprawnieni do tego, aby brać udział w procesie egzekwowania prawa UE, i wymaga się tego od nich (np. jednostki,
spółki, społeczeństwa obywatelskie, agencje regulacyjne i
sądy krajowe), Traktaty Europejskie nadają Komisji Europejskiej konstytucyjnie przypisaną rolę „strażnika Traktatów”. Art. 17 TFUE jasno wymaga, aby Komisja promowała „ogólne interesy” Unii i podejmowała w tym celu odpowiednie środki.
W szczególności, zgodnie z artykułami 258-260 TFUE,
Komisji nadane są szerokie uprawnienia w celu podjęcia czynności wykonawczych przeciwko państwu członkowskiemu, które według niej narusza prawo UE, w tym
uprawnienia do nakładania kar finansowych. Pomimo
tego, że polityką Komisji jest ścisła współpraca z państwami członkowskimi w celu wspierania zgodności, nie ma
wątpliwości co do tego, że połączenie jej uprawnień wykonawczych z uprawnieniami przyznanymi Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości oraz z obowiązkiem
państw członkowskich do lojalnej współpracy z instytucjami UE tworzy mocne narzędzie pomagające do zachowania zgodności nawet w razie głębokiego oporu.
Dla obecnych celów, uprawnienia Komisji jako „strażnika
Traktatów” można streścić następująco:
1. Po pierwsze, Komisja ma rozległe uprawnienia do zbie
rania informacji dotyczących natury i jakości zgodności
państwa członkowskiego. Obowiązek działania zgodnie
z zasadą lojalnej współpracy oznacza, że wszystkie
organy danego państwa na poziomie krajowym oraz
wszystkie organy publiczne podlegają ogólnemu obowiązkowi ujawniania wszelkich informacji, które są
uznane przez Komisję za konieczne do określenia
zgodności państwowej. Prawie wszystkie dyrektywy
obecnie zawierają szczególne zobowiązania wymagające, aby państwa członkowskie informowały Komisję
o środkach podjętych w celu osiągnięcia transpozycji
w przypadku, jeśli upłynął okres na osiągnięcie zgodności prawnej. Brak takiego zawiadomienia stanowi naruszenie prawa UE, oddzielne od wszelkiego potencjalnego braku zapewnienia terminowej i pełnej transpozycji.
Ponadto, Prawo Konkurencji UE udziela Komisji szerokich uprawnień do zbierania informacji oraz prowadzenia dochodzeń w sprawie jednostek i przedsięwzięć.
2. Jak już wspomniano, polityką Komisji jest ścisła współ
praca z państwami członkowskimi mająca na celu
wspieranie ich w osiągnięciu zgodności. Zasady Komisji w tej kwestii są określone w dwóch komunikatach
(COM(2007) 502, wersja ostateczna, oraz COM(2008)
773)13. Oprócz współpracy z urzędnikami państwowymi oraz wspierania Sieci IMPEL UE14, Komisja rutynowo publikuje komunikaty, wytyczne i dokumenty robocze mające na celu podanie wytycznych dla państw
członkowskich w sprawie właściwej interpretacji prawa
i polityki UE. Pomimo tego, że środki te nie są prawnie
wiążące w sensie formalnym, niezastosowanie się do
wskazówek zawartych w tych dokumentach będzie po-
11. ależy zauważyć, że pojęcie prawa UE „bezpośrednio obowiązujący” jest odmienne od pojęcia „bezpośredni skutek”, które dotyczy możliwości bezpośredN
niego egzekwowania środka prawa UE przed sądami krajowymi przez strony prywatne. Środek prawa UE jest bezpośrednio obowiązujący wyłącznie, jeśli
spełnione są poszczególne kryteria – są one opisane poniżej.
12. ołączone sprawy C-6/90 oraz C-9/90 Francovich i Inni przeciwko Włochom ECR I-5357.
P
13. Patrz również http://ec.europa.eu/environment/legel/law/copliance.htm.
14. alsze informacje dotyczące pracy Sieci Unii Europejskiej przy wdrażaniu i egzekucji prawa UE (IMPEL) dostępne są na stronie http://impel.eu/.
D
10
10. strzegane przez Komisję jako brak działania w dobrej
wierze przez państwo członkowskie i będzie powołane
jako dowód podczas wszelkiego dalszego postępowania egzekucyjnego.
3. rt. 258 TFUE (wcześniej art. 226 WE) określa uprawA
nienia Komisji do postawienia państwa członkowskiego
przed Trybunałem Sprawiedliwości, jeśli uzna, że dane
państwo naruszyło prawo UE. Należy podkreślić, że
Trybunał Sprawiedliwości szeroko interpretuje uprawnienia Komisji w tej kwestii15. Faktycznie Komisja ma
nieograniczoną wolność decydowania o tym, czy wszczynać postępowanie egzekucyjne, czy postępować w
danej sprawie na etapie „Uzasadnionej Opinii” oraz czy
i jak szybko skierować daną sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Po wszczęciu postępowania Komisja wyda
„Formalną notę” do władz państwowych, określające jej poglądy wobec natury naruszenia i zapraszające
państwo członkowskie do przedłożenia swoich poglądów odnoszących się do trafności zarzutu Komisji oraz
do przedstawienia przez państwo członkowskie propozycji, w jaki sposób zapewnić zgodność. Komisja czasami, ale nie zawsze, podejmie korespondencję z państwem członkowskim jeszcze przed rozpoczęciem sporu na drodze sądowej. Celem Komisji jest zapewnienie
zgodności bez potrzeby wydania orzeczenia sądowego,
jednakże Traktat tworzy dla Komisji również narzędzia
służące do silnego zniechęcenia państwa członkowskiego do nadużywania tego procesu i przeciągania okresu
braku zgodności.
Jeśli Komisja w dalszym ciągu jest nieusatysfakcjonowana
stanem zgodności prawnej lub faktycznej, zgodnie z art.
258 (wcześniej art. 226 WE) jest ona uprawniona do wydania „Uzasadnionej Opinii”. Dokument ten określa sprawę przeciw danemu państwu członkowskiemu i wskazuje
zamiar przekazania sprawy do Trybunału przez Komisję.
Uzasadniona Opinia również wyznacza państwu członkowskiemu termin do zapewnienia zgodności. W przypadku, jeśli państwo członkowskie nie zapewni zgodności
z wszystkimi elementami Opinii w wyznaczonych ramach
czasowych, Komisja może wówczas skierować sprawę
do Trybunału. Pomimo tego, że może minąć aż do 2 lat,
zanim Trybunał ostatecznie rozpatrzy sprawę, Trybunał
może rozpatrzyć stan zgodności państwa członkowskiego wyłącznie po upływie terminu wskazanego w Uzasadnionej Opinii. Wobec czego, nawet jeśli zgodność zostanie
zapewniona bezpośrednio przed rozprawą, Trybunał nie
weźmie tego pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia.
4. rt. 260 TFUE (wcześniej art. 228 WE) określa uprawA
nienia Komisji do wniesienia wniosku, aby Trybunał Europejski nałożył sankcje finansowe (w formie kar za każdy dzień naruszenia i/lub kwoty ryczałtowej) na państwa
członkowskie naruszające prawo UE. Ogólnie rzecz
biorąc, zgodnie z art. 258 TFUE Komisja może wnioskować, aby Trybunał nałożył kary wtedy, gdy uzyskała
orzeczenie przeciwko państwu członkowskiemu. W takich przypadkach kara zostaje nałożona, ponieważ państwo nie spełniło warunków poprzedniego postanowienia Trybunału, w postępowaniu z art. 258, w odpowiednim okresie czasu. Jednakże warto zauważyć, że w odróżnieniu od art. 258, stosując się do zmian zgodnie
z Traktatem Lizbońskim, Komisja nie musi wydać Uzasadnionej Opinii przy postępowaniu z art. 260, wobec
czego może przyspieszyć sprawę poprzez przesłuchanie przed Trybunałem. Pomimo tego, że od połowy lat
90., czyli od czasu przyznania tych uprawnień, na państwa członkowskie nałożono niewiele kar finansowych,
nie można tego mylić z niechęcią Komisji do wszczęcia
postępowania z art. 260. Komisja często korzysta z tych
uprawnień, jednakże bardzo niewiele przypadków, kiedy
to nałożono grzywny, odzwierciedla czynnik powstrzymujący Trybunał od nałożenia znacznej grzywny w przypadkach, gdy sprawy z art. 260 kierowane są na drogę sądową. Innymi słowy, znaczna większość państw
członkowskich naprawia naruszenie, zanim dana sprawa zostanie skierowana na drogę sądową.
5. Jednakże ważne jest również podkreślenie jeszcze
jednego wymiaru postępowania z art. 260: szczególnej
ważności kontekstu wdrożenia dyrektywy. Poważne ryzyko dotyczące harmonizacji UE poprzez opóźnioną lub
niepełną transpozycję dyrektyw zostało odzwierciedlone
w drugiej poprawce Traktatu Lizbońskiego odnośnie do
procedury nakładania kar. Jeśli państwo członkowskie
terminowo nie zawiadomi Komisji o całkowitej transpozycji danej dyrektywy, Komisja będzie uprawniona do
nałożenia kar wprost na podstawie art. 260. Innymi słowy, Komisja nie musi najpierw ubiegać się o orzeczenie
Trybunału zgodnie z art. 258 (wcześniej art. 228 WE)
– z tego powodu, że opóźniona lub niepełna transpozycja jest powszechnie uznana za naruszenie prawa UE.
Oznacza to, że Komisja może wówczas działać szybciej
w celu ukarania państwa, które dokonuje transpozycji
z opóźnieniem lub częściowo, przez co skutecznie
zapobiega przedłużaniu przez państwa członkowskie
stanu braku transpozycji. W tym celu stosowana jest
dwuetapowa procedura karna sprzed Traktatu Lizbońskiego.
Ogólnie rzecz ujmując, należy zauważyć, że Komisja
opublikowała sporo komunikatów określających jej
podejście do korzystania z tych praw i oceny poziomu
odpowiedniej kary16.
Główne brane pod uwagę czynniki to:
a) waga naruszenia zasady UE
b) waga głosu państwa członkowskiego w Radzie (a przez
to jego wpływ na tworzenie procesu legislacyjnego);
c) KB danego państwa członkowskiego (a przez to jego
P
wypłacalność).
Podsumowanie
Podsumowując, nie ma wątpliwości co do tego, że obowiązek nałożony na państwa członkowskie, aby działać
według zasady „lojalnej współpracy”, ma bardzo szczególne znaczenie prawne oraz konsekwencje w prawie UE.
Trybunał Sprawiedliwości stale podkreślał fundamentalną
wagę terminowego i całkowitego wdrożenia dyrektyw jako
podstawową zasadę związaną z członkostwem w Unii Europejskiej. W przypadku naruszenia tego obowiązku, Komisja jest uprawniona do podjęcia możliwie szybkiego
działania w celu wyegzekwowania wdrożenia dyrektyw UE
oraz nałożenia kar za niedopełnienie tego obowiązku.
15. akres uprawnień wykonawczych Komisji oraz interpretacja Trybunału Europejskiego tych uprawnień dyskutowana jest w publikacji P. Craig i G. deBurca,
Z
EU Law: Text, Cases and Materials (Oxford University Press, 2011) 5 edycja, rozdział 12.
16. ostępne na stronie: http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_260_en.htm
D
11
12. 1. Pełna nazwa Dyrektywy
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE
z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca Dyrektywę 2003/87/
WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego
systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009, str. 63)
(dalej: „Dyrektywa”).
2. Cel Dyrektywy
Dyrektywa ta jest głównym instrumentem realizacji unijnej
polityki klimatyczno-energetycznej w zakresie redukcji
emisji dwutlenku węgla. Jak stwierdził Sąd Unii Europejskiej w wyroku w sprawie T-370/11 Rzeczpospolita Polska
p. Komisji: „Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci«,
określoną w art. 174 ust. 2 TWE1, celem systemu handlu
uprawnieniami było ustalenie ceny za emisję gazów
cieplarnianych i pozostawienie przedsiębiorcom wyboru
między zapłatą ceny a zmniejszeniem swoich emisji”2.
Dyrektywa dokonuje zmiany Dyrektywy 2003/87/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r., ustanawiającej system handlu przydziałami do
emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej Dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275/32
z 25 października 2003, str. 631). Jak wskazuje sama nazwa Dyrektywy, jej celem jest usprawnienie i rozszerzenie
wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych. Dyrektywa zmienia także cele
Dyrektywy 2003/87/WE. Dyrektywa 2003/87/WE po zmianach dokonanych Dyrektywą 2009/29/WE3 wskazuje
w art. 1 na następujące cele:
1) ustanowienie systemu handlu przydziałami do emisji
gazów cieplarnianych we Wspólnocie w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób;
2) dalszą redukcję gazów cieplarnianych, aby przyczynić
się do osiągnięcia takich poziomów redukcji, które według naukowców uważane są za konieczne dla uniknięcia groźnych zmian klimatu;
3) ustanowienie przepisów dotyczących oceny i wprowa
dzenia w życie ściślejszego zobowiązania Wspólnoty
dotyczącego redukcji przekraczającej 20% po zatwierdzeniu przez Wspólnotę międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu. „Z art. 1 akapit drugi
i motywu 3 dyrektywy 2003/87 wynika, że po jej zmianie
przez dyrektywę 2009/29, dyrektywa 2003/87 przewiduje dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych, aby
przyczynić się do osiągnięcia takich poziomów redukcji,
które według naukowców uważane są za konieczne do
uniknięcia groźnych zmian klimatu. Jak wynika z tych
przepisów oraz z motywów 3, 5, 6 i 13 dyrektywy
2009/29, głównym celem dyrektywy 2003/87, po jej
zmianie przez dyrektywę 2009/29, jest zmniejszenie do
2020 r. całkowitych emisji gazów cieplarnianych Unii
o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r.”4.
3. odstawowe postanowienia
P
Dyrektywy
Z uwagi na ograniczone ramy niniejszego opracowania
omówione są w nim jedynie najistotniejsze zmiany we
wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych wprowadzone Dyrektywą.
Dyrektywa zmienia reguły dotyczące liczby uprawnień
we Wspólnocie5 . Stosownie do art. 9 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, począwszy od 2013 r. liczba wydawanych
corocznie w całej Wspólnocie uprawnień ulega zmniejszeniu w sposób liniowy, przy czym za punkt wyjścia przyjmuje się wartość z połowy okresu 2008–2012. Liczba upraw-
Termin transpozycji Dyrektywy
2009/29/WE upłynął 31.XII.2012.
Do 14.IX.2013 r. nie została
w pełni transponowana.
nień ulega zmniejszeniu o współczynnik liniowy wynoszący
1,74% w odniesieniu do średniej całkowitej rocznej liczby
uprawnień wydanych przez państwa członkowskie zgodnie z decyzjami Komisji dotyczącymi ich krajowych planów
rozdziału uprawnień na lata 2008–2012. Ponadto, w odniesieniu do instalacji prowadzących działania wymienione
w Załączniku I, które są objęte systemem wspólnotowym
dopiero od 2013 r., państwa członkowskie zapewniają, aby
prowadzący takie instalacje przedkładali właściwemu
organowi należycie uzasadnione i zweryfikowane dane
dotyczące emisji, tak aby zostały one uwzględnione przy
dostosowywaniu liczby uprawnień w całej Wspólnocie,
które mają być wydane.
Dyrektywa wprowadza także całkowicie nową zasadę pierwotnej sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji.
Przed tą zmianą Dyrektywa 2003/87/WE przewidywała zasadę bezpłatnego przydzielania uprawnień do emisji przez
państwa członkowskie. Według art. 10 ust. 1 zmienionej
Dyrektywy 2003/87/WE, począwszy od 2013 r., państwa
członkowskie sprzedają na aukcji wszystkie uprawnienia,
które nie są przydzielone jako bezpłatne zgodnie z art.
10a i 10c.
W ślad za przyjęciem zasady pierwotnej sprzedaży
uprawnień na aukcji, Dyrektywa określiła także obowiązki państw członkowskich dotyczące przeznaczenia uzyskanych w ten sposób dochodów. Jak stanowi art. 10 ust.
3 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, państwa członkowskie określają sposób wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień na aukcji. Przynajmniej 50%
tych dochodów lub ich równowartość finansowa powinny
1. becnie, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
O
2. yrok z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie T-370/11, Rzeczpospolita Polska p. Komisji, pkt 90. W sprawie tej Polska zaskarżyła decyzję Komisji 2011/278/UE
W
w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a Dyrektywy 2003/87/WE. Sąd oddalił skargę, a Polska nie wniosła odwołania. Zob. także wyroki w sprawach dotyczących Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień przyjętego w celu wykonania Dyrektywy 2003/87/WE: wyrok Sądu w sprawie T-183/07 Polska p. Komisji oraz wyrok Trybunału w sprawie C-504/09, które Polska wygrała.
3. ekst skonsolidowany http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2003L0087:20090625:PL:HTML
T
4. Wyrok z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie T-370/11, Rzeczpospolita Polska p. Komisji, pkt 68.
5. Obecnie, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony – „w Unii Europejskiej”.
13
13. zostać wykorzystane na jeden lub większą ilość następujących celów:
a) redukcja emisji gazów cieplarnianych;
b) ozwój energii ze źródeł odnawialnych, jak również rozr
wój innych technologii przyczyniających się do przejścia
do bezpiecznej i zrównoważonej gospodarki niskoemisyjnej oraz pomoc w realizacji zobowiązania Wspólnoty
dotyczącego zwiększenia efektywności energetycznej
o 20% do 2020 r.;
c) rodki mające na celu unikanie wylesiania oraz zwiękś
szenie zalesiania;
d) ochłanianie dwutlenku węgla przez lasy we Wspólnop
cie;
e) ezpieczne dla środowiska wychwytywanie i geologiczb
ne składowanie CO2;
f) zachęty do przestawiania się na niskie emisje i publicz
ne środki transportu;
g) nansowanie badań i rozwoju w zakresie efektywności
fi
energetycznej oraz czystych technologii w sektorach
objętych niniejszą Dyrektywą;
h) rodki służące zwiększeniu efektywności energetycznej
ś
i termomodernizacji budynków;
i) okrycie wydatków administracyjnych związanych
p
z zarządzaniem systemem wspólnotowym.
Dyrektywa wprowadziła także wyjątki od zasady aukcji
uprawnień do emisji. Artykuł 10a zmienionej Dyrektywy
2003/87 określa przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej
Wspólnocie. Znakomita większość postanowień tego artykułu określa kompetencje Komisji Europejskiej do przyjęcia przepisów wykonawczych. Postanowienia takie nie
podlegają transpozycji do prawa wewnętrznego państw
członkowskich. Wśród tych postanowień są jednak także
takie, które wymagają implementacji w państwach członkowskich. Zaliczyć do nich należy w szczególności istotne zastrzeżenia, iż nie przydziela się żadnych bezpłatnych
uprawnień wytwórcom energii elektrycznej, instalacjom
służącym do wychwytywania CO2, rurociągom służącym
do transportu CO2 ani składowiskom CO2 (art. 10a ust. 3)
oraz że nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień
w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii elektrycznej przez nowe instalacje (art. 10a ust. 7, akapit 3),
że nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień instalacjom, które zaprzestały działalności (art. 10a ust. 19)
a także, iż bezpłatne uprawnienia przydziela się sieciom
ciepłowniczym, jak również kogeneracji o wysokiej sprawności (art. 10a ust. 4). Jeśli państwo członkowskie zamie-
14
rza przyjąć środki finansowe na rzecz sektorów lub podsektorów, które uznaje się za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji z powodu przenoszenia kosztów związanych z emisją gazów cieplarnianych w ceny energii, to
środki takie muszą spełniać wymagania określone w art.
10a ust. 6. W takim więc wypadku to wymaganie zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE wymaga transpozycji do prawa
krajowego. Jak stanowi art. 10a ust. 11 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, w roku 2013 liczba bezpłatnych uprawnień przydzielonych na mocy tegoż artykułu wynosi 80%
liczby uprawnień określonych w przepisach wykonawczych przyjętych przez Komisję, a następnie ta liczba jest
corocznie zmniejszana o taką samą wielkość aż do osiągnięcia poziomu 30% w roku 2020, w celu osiągnięcia całkowitej likwidacji przydziałów bezpłatnych uprawnień
w roku 2027.
Inny istotny wyjątek od zasady pierwotnej sprzedaży
uprawnień na aukcji określa art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE. Jak stanowi ten artykuł, w drodze odstępstwa od zasady aukcji, niektóre państwa członkowskie
mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r., lub instalacjom
wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których
proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia.
Wyjątek ten dotyczy tzw. nowych państw członkowskich
(w tym Polski), co wynika z warunków określonych w art.
10c lit. a-c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE. Dane państwo członkowskie przedkłada Komisji krajowy plan przewidujący inwestycje w zakresie modernizacji i poprawy infrastruktury oraz czystych technologii. Plan ten przewiduje również dywersyfikację struktury energetycznej i źródeł
dostaw na wielkość odpowiadającą wartości rynkowej bezpłatnych uprawnień przydzielonych w odniesieniu do zamierzonych inwestycji. Jak stanowi art. 10c ust. 5 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, dane państwo członkowskie,
zamierzające przydzielić bezpłatnie uprawnienia, składa
do Komisji do 30 września 2011 r. stosowny wniosek.
Komisja ocenia wniosek i może go odrzucić w całości lub
w części w okresie sześciu miesięcy po otrzymaniu odpowiednich informacji.
Zgodnie z art. 11 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE
każde państwo członkowskie publikuje i przedkłada Komisji do 30 września 2011 r. wykaz instalacji na jego terytorium objętych zakresem niniejszej Dyrektywy oraz wszelkich bezpłatnych uprawnień przydzielonych każdej z instalacji na jego terytorium. Właściwe organy wydają licz-
14. bę uprawnień, które mają być przydzielone w danym roku,
obliczonych zgodnie z art. 10, 10a i 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE do dnia 28 lutego każdego roku.
Poza wskazanymi wyżej kluczowymi postanowieniami
Dyrektywy, zmienia ona także inne istotne postanowienia
Dyrektywy 2003/87/WE, w tym dotyczące: wykorzystania
w systemie wspólnotowym jednostek CER i EUR pochodzących z projektów realizowanych przed wejściem w życie międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu (art. 11a), ważności uprawnień (art. 13), monitorowania i raportowania emisji (art. 14), procedury jednostronnego włączania dodatkowych działań oraz gazów (art. 24),
wyłączania małych instalacji objętych równoważnymi
środkami (art. 27), dostosowania w związku z zatwierdzeniem przez Wspólnotę międzynarodowego porozumienia
w sprawie zmian klimatu (art. 28), sprawozdania w celu
lepszego funkcjonowania rynku uprawnień do emisji
dwutlenku węgla (art. 29). Ponadto Dyrektywa dodała do
Dyrektywy 2003/87/WE postanowienia dotyczące: ujawniania informacji i tajemnicy zawodowej (art. 15a), zharmonizowanych zasad dotyczących projektów służących zmniejszeniu emisji (art. 24a) oraz postanowienia dotyczące środków
w przypadku nadmiernych zmian cen (art. 29a).
4. Termin wejścia w życie Dyrektywy
Zgodnie z jej art. 4 Dyrektywa weszła w życie w dniu
25 czerwca 2009 r.
5. ermin transpozycji Dyrektywy
T
w prawie krajowym
Jak stanowi art. 2 Dyrektywy, państwa członkowskie miały
obowiązek wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania Dyrektywy do dnia 31 grudnia 2012 r. Jednakże w pewnym zakresie termin dokonania transpozycji był nawet wcześniejszy. Mianowicie, w odniesieniu do art. 9a ust. 2 (przekazywanie właściwemu organowi danych dotyczących emisji
z instalacji objętych systemem wspólnotowym od 2013
r., aby zostały uwzględnione przy dostosowaniu licznych
uprawnień w całej Wspólnocie) oraz art. 11 (publikowanie
i przedkładanie Komisji wykazu instalacji oraz przydzielonych im wszelkich bezpłatnych uprawnień) zmienionej
Dyrektywy 2003/87/WE, termin na wprowadzenie
w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do ich wykonania minął
31 grudnia 2009 r.
6. Transpozycja
W dniu 21 czerwca 2011 r. weszła w życie w Polsce ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (D. U. 2011, Nr 122,
poz. 695) (dalej jako: „ustawa z 28 kwietnia 2011 r.”)6.
Ustawa z 28 kwietnia 2011 r. stanowi w przypisie 1, iż
dokonuje ona w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw: „(...) 4) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 29 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str.
63)”. To stwierdzenie sugeruje, iż ustawa z 28 kwietnia 2011
r. dokonuje pełnej transpozycji do prawa polskiego Dyrektywy 2009/29/WE. W rzeczywistości tak nie jest.
6. Zob. Leszek Karski, System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Komentarz do ustawy. Wolters Kluwer, Warszawa 2012.
15
15. Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie zawiera w szczególności transpozycji do prawa polskiego najistotniejszych
postanowień Dyrektywy 2009/29/WE. Ustawa ta nie transponuje art. 3 lit. h zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE –
określającego pojęcie „nowa instalacja”. To pojęcie oznacza według zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE:
„- każdą instalację prowadzącą jedno lub więcej działań wskazanych w załączniku I, która uzyskała zezwolenie
na emisję gazów cieplarnianych po raz pierwszy po dniu
30 czerwca 2011 r., - każdą instalację prowadzącą po
raz pierwszy działanie włączone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, lub - każdą instalację prowadzącą jedno lub więcej działań wskazanych w załączniku I lub działanie włączone do systemu wspólnotowego
na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, która uległa znaczącemu
rozszerzeniu po dniu 30 czerwca 2011 r., tylko w zakresie
objętym rozszerzeniem”. Tymczasem art. 3 pkt 4 ustawy
z dnia 28 kwietnia 2011 r. stanowi, że pojęcie „nowa instalacja” oznacza „eksploatowaną instalację, która powoduje emisję gazów cieplarnianych objętych systemem i spełnia przesłanki objęcia systemem, a która nie została ujęta
w krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji dla instalacji objętych systemem lub w wykazie, o którym mowa
w art. 21 ust. 2 lub 3”. Nawet literalne porównanie
zakresów tych definicji wskazuje, że ustawa z dnia
28 kwietnia 2011 r. w żadnym zakresie nie transponuje
pojęcia nowej instalacji, o którym mowa w zmienionej
Dyrektywie 2003/87/WE.
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie dokonuje także
transpozycji do prawa polskiego art. 10 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, wprowadzającego zasadę pierwotnej
sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji oraz określającego sposób wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień. W szczególności należy zauważyć, że art. 29-39
ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. określają sprzedaż
uprawnień na aukcji tylko w odniesieniu do uprawnień
z rezerwy krajowej oraz z rezerwy uprawnień wspólnych
wdrożeń, które nie zostaną wykorzystane do dnia 31 grudnia 2012 r. Jest więc oczywiste, że postanowienia te nie
wprowadzają obowiązkowego systemu aukcji uprawnień
do emisji oraz, że nie dotyczą uprawnień z okresu po
31 grudnia 2012 r.
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. wprowadza jednak
pewne elementy zmienionego brzmienia art. 10c Dyrektywy 2003/87/WE. Według art. 50 ust. 1 ustawy z dnia
28 kwietnia 2011 r. zezwolenie jest wydawane na wniosek
podmiotu podejmującego realizację instalacji spalania paliw, o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW. Z kolej
art. 50 ust. 2 tejże ustawy stanowi: „Podjęcie realizacji
instalacji ma miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Za dzień
faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznaje
się dzień przed 31 grudnia 2008 r., w którym podjęto prace
przygotowawcze na terenie budowy instalacji”. W drodze
ustawy z 28 kwietnia 2011 r. dokonano więc transpozycji
do prawa polskiego wybranych elementów art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, a mianowicie tych, które
stanowić mogły podstawę do zastosowania określonej
w art. 10c derogacji od systemu aukcji. Art. 10c zmienionej
Dyrektywy 2003/87/WE został przetransponowany do prawa krajowego w sposób niepełny, przez co nawet transpozycja tego wybranego postanowienia Dyrektywy jest wadliwa. Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie transponowała
do prawa polskiego następujących kluczowych elementów
konstytuujących derogację, określoną w art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE:
(1) art. 10c ust. 1 – w zakresie wskazania na zasadę:
„w drodze odstępstwa od art.10a ust. 1-5”;
(2) art. 10a ust. 7 akapit 3 – w zakresie określenia, że:
„Nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień
w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii
elektrycznej przez nowe instalacje”;
(3) rt. 3 lit. h – w zakresie definicji „nowej instalacji”.
a
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. transponowała do
prawa polskiego tylko pojęcie „instalacji wytwarzających
energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do 31 grudnia 2008 r.” użyte
w art. 10c ust. 1 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE.
W szczególności brak jest transpozycji występującej
w art. 10c ust. 1 frazy: „w drodze odstępstwa od art. 10a
ust. 1-5” i w konsekwencji brak transpozycji art. 10a ust.
7, który wyraźnie wyklucza udzielenie bezpłatnych uprawnień nowym instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, a także brak jest definicji nowej instalacji, określonej w
art. 3 lit. h jako instalacji, „która uzyskała zezwolenie
na emisję gazów cieplarnianych po raz pierwszy po dniu
30 czerwca 2011 r.”. Poprzez te braki w transpozycji prawo polskie nie wyklucza bezpłatnych przydziałów emisji
dla nowych instalacji, tj. instalacji, które uzyskały pierwsze
zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych po 30 czerwca 2011 r. Ta cząstkowa i wadliwa transpozycja w istotny sposób wpływa na wdrożenie zmienionej Dyrektywy
2003/87/WE oraz zagraża osiągnięciu celów Dyrektywy.
Do dnia ukończenia niniejszego opracowania (14
września 2013 r.) nie uchwalono w Polsce aktu prawnego,
który dokonywałby transpozycji Dyrektywy 2003/87/WE
w brzmieniu zmienionym przez Dyrektywę 2009/29/WE.
Na obecnym etapie publicznie dostępne są tylko założenia z dnia 7 marca 2012 r. do projektu ustawy dokonującej transpozycji Dyrektywy 2009/29/WE7. W dniu 14 sierpnia 2012 r. Centrum Informacyjne Rządu poinformowało,
7. http://www.mos.gov.pl/g2/big/2012_03/c9d2fa1aaf6b2b45d11e6cd0a8975fa8.pdf
16
16. iż Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej przyjęła założenia do projektu ustawy o handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych, przedłożone przez Ministra Środowiska8. Jak poinformował portal WNP, prace nad projektem ustawy są prowadzone przez Rządowe Centrum
Legislacji, a przewidywany termin wejścia w życie nowych
przepisów to, według Ministerstwa Środowiska, IV kwartał 20139. Termin ten wydaje się zupełnie nierealistyczny
z uwagi na konieczność przeprowadzenia całego procesu
legislacyjnego w parlamencie. Według portalu WNP,
w projekcie ustawy znalazł się zapis, iż środki pochodzące
z aukcji uprawnień do emisji powinny stanowić dochód budżetu państwa10. Zdaniem autora niniejszego opracowania
jest to rozwiązanie nieodpowiadające postanowieniom art.
10 ust. 3 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE11.
Należy zauważyć, iż obecnie obowiązuje w Polsce
ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania
emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U.
z 2009, Nr 130, poz. 1070, z późn. zm.), (dalej jako: „ustawa z dnia 17 lipca 2009 r.”). Ustawa ta nie stanowi transpozycji Dyrektywy 2009/29/WE i obejmuje swoim zakresem zarządzanie emisjami tzw. jednostek Kioto. Ustawa
ta ustanawia Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania
Emisjami. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 10 lit. j ustawy z dnia
17 lipca 2009 r., jednym z zadań Ośrodka jest prowadzenie aukcji uprawnień do emisji. Żadne przepisy tej ustawy
nie wprowadzają jednak ani obowiązku sprzedaży uprawnień do emisji w okresie handlu 2013–2020 na aukcji, ani
nie określają reguł prawnych sprzedaży uprawnień do
emisji w tym okresie. W związku z tym ustawa z dnia
17 lipca 2009 r. nie stanowi podstawy prawnej do prowadzenia aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych,
objętych zmienioną Dyrektywą 2003/87/WE ani też nie
wprowadza podstaw prawnych, określających sposób
wykorzystywania dochodów uzyskanych ze sprzedaży
uprawnień do emisji na aukcji, o których mowa w art. 10
zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE.
Podsumowując należy stwierdzić, że do dnia ukończenia niniejszego opracowania (14 września 2013 r.) Dyrektywa 2003/87/WE w zakresie zmian wprowadzonych Dyrektywą 2009/29/WE nie została transponowana do prawa
polskiego w zakresie podstawowych zasad, w szczególności w zakresie zasady sprzedaży uprawnień do emisji na
aukcji. Do prawa polskiego dokonano natomiast transpozycji wybranych elementów art. 10c zmienionej Dyrektywy
2003/87/WE wyłącznie w zakresie, jaki pozwolił polskiemu
rządowi notyfikować Komisji Europejskiej wniosek, o którym mowa w art. 10c ust. 5 Dyrektywy 2003/87/WE zmienionej przez Dyrektywę 2009/29/WE, tj. w zakresie wyjątku od zasady sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji.
7. Implementacja
Z uwagi na brak transpozycji do prawa polskiego zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, w tym w szczególności zasady systemu aukcji uprawnień do emisji, reguł przeznaczania dochodów osiągniętych ze sprzedaży uprawnień do
emisji oraz warunków korzystania z derogacji określonych
w szczególności w art. 10a i 10c, brak także właściwej implementacji Dyrektywy.
8. http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/924817.html
9. http://www.wnp.pl/wiadomosci/energetyka-czeka-na-ust-o-handlu-uprawnieniami-do-emisji,206322_1_0_0_0_0.html
10. http://www.wnp.pl/wiadomosci/energetyka-czeka-na-ust-o-handlu-uprawnieniami-do-emisji,206322_1_0_0_0_0.html
11.Zob. Marta Toporek, Argumenty wskazujące na konieczność przeznaczenia przez Polskę środków finansowych ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 w ramach Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (EU ETS) na efektywność energetyczną, ClientEarth, styczeń 2013: http://www.clientearth.org/reports/opinia-przeznaczeniesrodkow-z-ets-final.pdf
17
17. W odniesieniu do aukcji uprawnień do emisji, należy
zauważyć, że w Polsce podjęto próbę implementacji
(wdrożenia) zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE bez dokonywania jej transpozycji. Próbę tę podjęto bardzo późno, gdyż dopiero we wrześniu 2013 r. W dniu 2 września
2013 r. Ministerstwo Środowiska poinformowało na swojej stronie internetowej, że Minister Środowiska podpisał
umowę z Europejską Giełdą Energii (EGE), na mocy której Polska będzie tymczasowo sprzedawała swoje uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych poprzez Wspólnotową Platformę Aukcyjną prowadzoną przez EGE. Polska
wyznaczyła Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania
Emisjami (KOBIZE) jako podmiot, który w imieniu Polski
sprzedaje uprawnienia do emisji na aukcjach. Aukcje mają
odbywać się co tydzień, począwszy od 15 września 2013
r. Według informacji zamieszczonej na stronie internetowej
Ministerstwa Środowiska, sprzedaż polskich uprawnień do
emisji na Wspólnotowej Platformie Aukcyjnej będzie się
odbywać do czasu wyłonienia przez Polskę krajowej platformy aukcyjnej, co będzie możliwe po wejściu w życie
nowych przepisów dotyczących systemu handlu uprawnieniami do emisji12. Ponieważ w dniu ukończenia niniejszego
opracowania mechanizm ten jeszcze nie ruszył, nie można ocenić jego funkcjonowania. Brak transpozycji zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE powoduje, że przyjęte w Polsce rozwiązanie charakteryzuje się tymczasowością oraz
brakiem przejrzystości.
Obecnie w Polsce nie obowiązują przepisy, które w
sposób jednoznaczny określałyby, które instalacje objęte obowiązkami zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE muszą kupować uprawnienia na aukcji, a które są z tego obowiązku zwolnione. Wobec braku w prawie polskim wyraźnego, określonego w ustawie obowiązku zakupu uprawnień na aukcji oraz braku stosownej podstawy prawnej do
egzekwowania tego obowiązku, żaden organ administracji
nie może skutecznie wymagać od prowadzących instalacje objętych zakresem Dyrektywy, aby dokonywali zakupu
uprawnień na aukcji.
W szczególności obowiązku zakupu uprawnień do
emisji nie zawiera art. 21 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r.
Artykuł ten określa obowiązki organów administracji
w zakresie bezpłatnego przydziału uprawnień do emisji,
a więc stanowi przyjęcie środków wykonawczych do art.
10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE (który określa
jedną z derogacji od zasady aukcji). Także inne przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie wprowadzają od
1 stycznia 2013 r. wyraźnego obowiązku zakupu w drodze aukcji wszystkich uprawnień, które nie są przydzielone jako bezpłatne zgodnie z art. 10a i 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE. W związku z tym, wszelkie zakupy polskich uprawnień do emisji dokonywane przez prowadzących instalacje objęte obowiązkami na podstawie zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE w drodze aukcji prowadzonej przez Europejską Giełdę Energii mają dobrowolny charakter. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2
12, ttp://www.mos.gov.pl/artykul/7_aktualnosci/21238_aukcje_polskich_
h
uprawnien_do_emisji_na_wspolnotowej_platformie_aukcyjnej_prowadzonej_przez_gielde_eex.html
13. onstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z
K
1997, Nr 78, poz. 482, ze zm.)
14. Wyrok w sprawie Pubblico Ministero v. Tulio Ratti, 148/78, pkt 22.
15. Dz. U. UE L 302/1 z dnia 18 listopada 2010 r.
16. undacja ClientEarth Poland zaskarżyła do sądów administracyjnych
F
zezwolenia na emisję CO2 wydane dla niektórych z instalacji ujętych w
przedmiotowym wniosku derogacyjnym. Sprawy te nie są definitywnie
rozstrzygnięte, gdyż skargi czekają na rozpoznanie przez Naczelny Sąd
Administracyjny w Warszawie.
17. h t t p : / / e c . e u r o p a . e u / c l i m a / p o l i c i e s / e t s / c a p / a u c t i o n i n g / d o
cs/c_2012_4609_pl.pdf
18
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są:
Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia,
a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły,
akty prawa miejscowego13. Należy także w tym kontekście
podkreślić, iż postanowienie art. 10 ust. 1 zd. 1 zmienionej
Dyrektywy 2008/37/WE nie może mieć bezpośredniego
skutku wobec operatorów instalacji, które są objęte zakresem Dyrektywy, w szczególności skutku polegającego
na obowiązku zakupu uprawnień na aukcji, ponieważ
norma ta nie przyznaje uprawnień jednostkom. Dla rozważanego obowiązku operatorów instalacji ma natomiast znaczenie orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
w sprawie Pubblico Ministero v. Tulio Ratti14. W wyroku
tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł: „Państwo
członkowskie, które nie przyjęło środków wykonawczych
określonych przez dyrektywę w wymaganym czasie, nie
może w stosunkach z jednostką korzystać z własnego
zaniechania w wykonywaniu obowiązków nałożonych
dyrektywą”. Nałożonego na operatorów instalacji obowiązku zakupu uprawnień na aukcji nie przewiduje także Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1031/2010 z dnia 12 listopada
2010 r. w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji
uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie15.
Konsekwencją braku transpozycji podstawowych zasad Dyrektywy, w tym w szczególności zasady pierwotnej
sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji, jest brak jej
poprawnej implementacji. Konsekwencją zaś transpozycji przepisów, które pozwalają na zastosowanie derogacji
od systemu sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji jest
wdrożenie w prawie polskim wyjątków od zasady aukcji.
W ślad za przyjęciem w ustawie z 28 kwietnia 2011 r. przepisów pozwalających na skorzystanie z derogacji określonej w art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, Polski
rząd podjął działania, aby uzyskać zgodę Komisji Europejskiej na skorzystanie z tej derogacji. Rząd Polski w dniu
30 września 2011 r. wysłał do Komisji Europejskiej wniosek na podstawie art. 10c ust. 5 zmienionej Dyrektywy
2003/87/WE w celu przejściowego przydziału bezpłatnych
uprawnień do emisji na modernizację wytwarzania energii
elektrycznej16. W drodze decyzji z dnia 13 lipca 2012 r. Komisja nie wniosła zastrzeżeń do wniosku Polski pod
warunkiem: 1) wyłączenia z bezpłatnego przydziału dla 6
instalacji, określonych w jej Załącznikach I i II; 2) wyłączenia ze swojego krajowego planu inwestycyjnego 30 insta-
18. lacji, określonych w jej Załączniku III17. Według uzasadnienia tej decyzji, w ramach krajowego planu Polska zaproponowała inwestycje w zakresie dostosowania i podniesienia
standardu infrastruktury, czystych technologii oraz zróżnicowania koszyka energetycznego i źródeł dostaw. Komisja jest jednak zdania, że proponowane inwestycje wymienione w Załączniku III nie są zgodne z wymogami art. 10c
ust. 1 Dyrektywy i w związku z tym nie kwalifikują się do
finansowania poprzez wartość uprawnień przydzielanych
na podstawie art. 10c18.
Jak podkreśla Komisja w pkt 27 Wytycznych w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c Dyrektywy 2003/87/WE (Dz. Urz. UE C 99/9 z 31 marca 2011)19
: „Przydzielanie bezpłatnych uprawnień do emisji wytwórcom energii elektrycznej oraz finansowanie odpowiadających inwestycji zgodnie z wymogami art. 10c dyrektywy
2003/87/WE zasadniczo obejmuje pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Zgodnie z art. 108 ust. 3
TFUE państwa członkowskie muszą powiadomić Komisję o środkach obejmujących pomoc państwa. Po dokonaniu zgłoszenia państwa członkowskie nie mogą wdrożyć
proponowanych środków do czasu podjęcia przez Komisję
ostatecznej decyzji.
Komisja zamierza przyjąć w najbliższej przyszłości
kryteria kompatybilności dla oceny tego rodzaju pomocy. Wniosek złożony zgodnie z art. 10c ust. 5 dyrektywy
2003/87/WE oraz jakakolwiek późniejsza decyzja Komisji
pozostają bez uszczerbku dla obowiązku zgłoszenia przez
państwo członkowskie pomocy państwa zgodnie z art.
108 TFUE, zaś państwa członkowskie powinny odpowiednio planować przedłożenie wymaganych zgłoszeń pomocy
państwa”20. Ocena tej pomocy jest dokonywana zgodnie
z Wytycznymi w sprawie niektórych środków pomocy państwa w kontekście systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych po 2012 r. (Dz. Urz. UE C 158/4
z dnia 5 czerwca 2012)21.
Wytyczne te w zasadzie obniżają poziom ochrony konkurencji i ochrony środowiska w stosunku do obowiązujących w zakresie pomocy państwa na ochronę środowiska reguł ogólnych22. Rząd Polski w dniu 18 kwietnia 2014
r. pre-notyfikował do Komisji Europejskiej program pomocowy w formie bezpłatnego przydziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla na realizację zadań ujętych w krajowym
planie inwestycyjnym. Według danych dostępnych w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 czerwca 2013 r. nie dokonano jeszcze formalnej notyfikacji programu23. Podsumowując należy stwierdzić, że o ile na poziomie krajowym nie podjęto wystarczających środków wykonawczych w celu osiągnięcia celu Dyrektywy, to podjęto bardzo zaawansowane działania administracyjne, aby
zapewnić skorzystanie z derogacji dla elektroenergetyki i udzielić operatorom instalacji wytwarzania energii elektrycznej pomoc państwa w formie bezpłatnych uprawnień
na emisję dwutlenku węgla.
8. Realizacja celów Dyrektywy
Z uwagi na brak transpozycji i implementacji w prawie polskim zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, w szczególności
w zakresie nałożenia na operatorów instalacji obowiązku
zakupu uprawnień do emisji na aukcji oraz w zakresie
reguł przeznaczania dochodów osiągniętych ze sprzedaży
uprawnień do emisji, cel zmienionej Dyrektywy 2003/87/
WE określony w art. 1 akapit 1 nie został dotychczas
(wrzesień 2013 r.) osiągnięty. System handlu uprawnieniami do emisji funkcjonujący w Polsce nie jest bowiem zgodny z przepisami określonymi w Dyrektywie. Z uwagi zaś na
transpozycję i bardzo zaawansowany proces implementacji art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, w zakresie
w którym przepisy te umożliwiają skorzystanie operatorom
instalacji elektroenergetycznych z bezpłatnych uprawnień
do emisji, osiągnięcie celów określonych w art. 1 akapit 2
(zmniejszenie do 2020 r. całkowitych emisji gazów cieplarnianych Unii o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem
z 1990 r.) oraz art. 1 akapit 3 (wprowadzenia ściślejszego
zobowiązania Wspólnoty dotyczącego redukcji przekraczającej 20% po zatwierdzenie międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu) jest w znaczącym stopniu zagrożone24. W tym kontekście warto przytoczyć utrwalone
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
zdaniem którego – „w okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji dyrektywy państwa członkowskie będące
jej adresatami są zobowiązane do powstrzymywania się
od przyjmowania przepisów, które mogłyby poważnie zagrozić osiągnięciu celu wyznaczonego w tej dyrektywie”25.
9. ostępowanie wszczęte
P
przez Komisję Europejską
W związku z uchybieniem przez Polskę terminowej transpozycji Dyrektywy 2009/29/WE, w dniu 31 stycznia 2013
r. Komisja Europejska przesłała do władz Polski formalną
notę na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej. Jest to pierwszy krok na drodze do skierowania przez Komisję skargi do Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej.
18. O problemach związanych ze stosowaniem derogacji określonej w art.
10c w Polsce zob. Marcin Stoczkiewicz, The Emission Trading Scheme
in Polish Law. Selected Problems Related to the Scope of Derogation
from the General Rule for Auctioning in Poland, Yearbook of Antitrust and
Regulatory Studies, Vol. 2011, 4(4), see: http://www.yars.wz.uw.edu.pl/
yars2011_4_4/Stoczkiewicz_The_Emission_Trading_Scheme.pdf
19. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=O
J:C:2011:099:0009:0028:PL:PDF
20. Zob. M. Stoczkiewicz, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycz
nych w prawie Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, str.
117-131.
21. //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=O:
J:C:2012:158:0004:0022:PL:PDF
22. ob. M. Stoczkiewicz, Free allocation of EU ETS emission allowances
Z
to installations for electricity production from a State aid law perspective,
Environmental Economics, Vol. 2012, 3(3).
23. ttp://www.uokik.gov.pl/informacje_o_decyzjach_komisji_europejskiej2.php
h
24. zczegółowa analiza możliwości realizacji celów redukcyjnych przekraS
cza ramy niniejszego opracowania.
25. yrok w połączonych sprawach od C-165/09 do C-167/09 Stichting NaW
tuur en Milieu, pkt 78; wyrok w sprawie C-129/96 Inter-Environment Wallonie, pkt 45; wyrok w sprawie C-14/02 ATRAL, pkt 58; wyrok w połączonych sprawach C-261/07 i C-299/07 VTB-VAB i Gallatea, pkt 38.
19
20. 1. Pełna nazwa Dyrektywy
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE
z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca Dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE
(Dz. Urz. UE L z 2009, Nr 140, poz. 16) (dalej jako: „Dyrektywa OZE”).
2. Cele Dyrektywy OZE
Realne efekty stosowania odnawialnych źródeł energii
zgodnie z motywami 1-5 preambuły do Dyrektywy OZE.
a. oprawa bezpieczeństwa energetycznego. Ma na celu
P
zmniejszenie zależności państw członkowskich UE od
importu energii oraz dominację małych i średnich źródeł, stabilizujących funkcjonowanie sieci;
b. decentralizowane wytwarzanie energii. Dzięki
Z
korzystaniu z lokalnych źródeł energii przełoży się na
większe bezpieczeństwo dostaw energii w skali lokalnej, krótsze odległości transportowe oraz zmniejszenie
strat przesyłowych;
c. Stworzenie warunków dla zwiększenia zatrudnienia i
rozwoju regionalnego. Dotyczy zwłaszcza obszarów
wiejskich i odizolowanych. Rezultatem zapewniania źródeł dochodu oraz tworzenia miejsc pracy na szczeblu
lokalnym będzie postępująca decentralizacja wytwarzania energii z OZE, wspieranie rozwoju i spójności społeczności lokalnych;
d. Wspieranie rozwoju technologicznego i innowacji;
e. Obniżenie emisji gazów cieplarnianych. Pozwoli zreali
zować postanowienia Protokołu z Kioto przez całą Unię
Europejską;
f. Rozwój małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Nie
tylko samo wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych
prowadzone jest przez lokalne lub regionalne MŚP. W
proces inwestycyjny, a następnie w konserwację zaangażowane są najczęściej MŚP, co będzie miało odpowiednie przełożenie na osiąganie zrównoważonego
wzrostu gospodarczego;
g. siągnięcie krajowego celu udziału energii ze źródeł odo
nawialnych w końcowym zużyciu energii brutto;
h. odkreślenie roli efektywności energetycznej i jej
P
oszczędzania dla rozwoju odnawialnych źródeł energii. Najskuteczniejszym sposobem na osiągnięcie celu
krajowego jest właśnie efektywność energetyczna i
oszczędność energii, gdyż prowadzą do bardzo szybkiej poprawy krajowego udziału OZE w miksie energetycznym. Zmniejszenie zapotrzebowania na energię
przy stałym poziomie mocy zainstalowanej w OZE,
niskie koszty operacyjne OZE oraz obowiązek zapewnienia OZE priorytetowego dostępu do sieci, sprawi,
że udział OZE w krajowym zużyciu brutto znacząco się
zwiększy. Priorytetowy dostęp do sieci wraz ze zjawiskiem merit order prowadzą do wypierania energii elektrycznej wytworzonej z paliw kopalnych na towarowych
giełdach energii. Efektywność energetyczna i oszczędzanie energii tylko przyspieszają ten proces;
i. Wskazane jest, by ceny energii w Unii Europejskiej
odzwierciedlały zewnętrzne koszty wytwarzania
i zużycia energii, w tym koszty środowiskowe i społeczne oraz koszty opieki zdrowotnej. Właśnie odnawialne
źródła energii są w stanie w najpełniejszym zakresie
wyjść naprzeciw temu celowi UE, gdyż praktycznie nie
generują kosztów zewnętrznych;
j. Wspieranie energii z odnawialnych źródeł. Wsparcie
ma trwać tak długo, dopóki ceny energii elektrycznej na
rynku wewnętrznym nie będą odzwierciedlały pełnych
kosztów i korzyści środowiskowych i społecznych wynikających z wykorzystywanych źródeł energii1;
k. ysoki potencjał oszczędności w emisji gazów cieplarw
nianych. Może wynikać z wykorzystywania biogazu wytwarzanego z surowców rolnych i organicznych stosowanego zarówno przy wytwarzaniu energii ciepła
i elektrycznej, jak i stosowanego jako biopaliwo.
Celem Dyrektywy jest również kontynuowanie środków
i działań krajowych wprowadzonych na podstawie Dyrektywy 2001/77/WE (dalej określanej także: „I Dyrektywa
OZE2” ) – i to przez ten pryzmat należy również odczytywać postanowienia Dyrektywy OZE. Cele te mają zostać
osiągnięte za pomocą środków przewidzianych w Dyrektywie, które mają zostać zatem prawidłowo transponowane.
Stabilność regulacji ma stanowić odpowiednią zachętę
do inwestycji, które przełożą się na zmniejszenie importu i zwiększenie wykorzystania nowych technologii energetycznych.
Natomiast nawet w przypadku podobieństwa rozwiązań zawartych w tych dwóch dyrektywach, niedopuszczalne jest pozostawanie przy rozwiązaniach krajowych przyjętych w oparciu o Dyrektywę 2001/77/WE bez weryfikacji, czy Dyrektywa OZE nie ustanowiła znacząco wyższego standardu. Na przykład w taki błędny sposób zostało to
ocenione przez polskich legislatorów w przypadku art. 16
Dyrektywy OZE3.
1. ob. pkt 27 preambuły
Z
2. yrektywa 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 wrzeD
śnia 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L Nr
283, poz. 33).
3. ob. Tabela zbieżności ustawy o odnawialnych źródłach energii z DyZ
rektywą OZE, str. 43 i dalej; dostępna pod adresem: http://legislacja.rcl.
gov.pl/docs//2/19349/69284/69285/dokument51406.pdf?lastUpdateDay=09.08.13lastUpdateHour=15%3A45userLogged=falsedate=sobot
a%2C+10+sierpie%C5%84+2013
21
21. 3.1.2. Dojście do krajowego celu 2020
Termin transpozycji Dyrektywy
OZE upłynął 5.XII.2010.
Do 14.IX.2013 nie została
w pełni transponowana.
3. odstawowe postanowienia
P
Dyrektywy OZE
Zadaniem Dyrektywy OZE jest ustanowienie ram dla promowania energii ze źródeł odnawialnych. Na tę harmonizację składają się nie tylko odpowiednie ramy prawne,
lecz również właściwe prowadzenie krajowej polityki energetyczno-klimatycznej. Z tego względu najważniejsze postanowienia Dyrektywy podzielone zostaną w zależności
od ich rodzaju, przy czym pociąga to za sobą odmienne
obowiązki implementacyjne.
Do pierwszej grupy (3.1) należy zaliczyć przepisy ustanawiające wiążące cele udziału OZE w miksie energetycznym. Do drugiej grupy (3.2) zaliczają się przepisy, które
ze względu na tworzenie jednolitych ram prawnych w Unii
Europejskiej podlegają obowiązkowi ścisłej transpozycji.
W trzeciej grupie (3.3) umieszczone zostały te postanowienia Dyrektywy, w stosunku do których państwom członkowskim przysługuje szerszy zakres swobody co do sposobu ich ukształtowania w krajowym porządku prawnym.
3.1. Przepisy zawierające wiążące cele udziału
OZE w końcowym zużyciu energii brutto
3.1.1. Obowiązkowy krajowy cel ogólny
Dyrektywa OZE ustanawia w art. 3 ust. 1 w zw. z Załącznikiem I część A wiążący cel krajowy dla Polski udziału
energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. W przypadku Polski udział OZE w 2020
roku musi wynieść co najmniej 15%, przy tym nie zainstalowanej albo dyspozycyjnej mocy, lecz z u ż y t e j.
Drugim wiążącym elementem Dyrektywy jest trajektoria
dojścia do celu krajowego 2020. Przepis art. 3 ust. 2
Dyrektywy OZE nakazuje, by w kolejnych dwuletnich okresach poprzedzających 2020 rok udział energii ze źródeł
odnawialnych był równy lub przekraczał orientacyjny kurs
wyznaczony przez Załącznik I część B4, co ma następujące przełożenie na cele dla Polski: 8,76% (2011–2012);
10,14% (2013–2014); 11,31% (2015–2016); 12,87%
(2017–2018).
3.1.3. bowiązek wprowadzenia środków
O
skutecznie zaprojektowanych
zapewniających udział energii z OZE
Dwa powyższe obowiązki należy odczytywać przez pryzmat art. 3 ust. 2 Dyrektywy OZE, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia takich środków i podjęcia takich działań, które zapewnią, że udział
energii ze źródeł odnawialnych będzie równy udziałowi
określonemu dla celu 2020 oraz w trajektorii dojścia do
celu krajowego. Tym samym na każdym z państw członkowskich ciąży obowiązek stworzenia odpowiednich ram
legislacyjnych i podjęcia odpowiednich działań, by powyższe cele zostały osiągnięte.
3.2. rzepisy objęte obowiązkiem
P
ścisłej transpozycji
3.2.1. ostęp energii ze źródeł odnawialnych
D
do sieci elektroenergetycznej
W kwestii uprzywilejowanego dostępu do sieci Dyrektywa
OZE zawiera szereg wyraźnie określonych środków i działań, które państwa członkowskie muszą wprowadzić lub
podjąć:
a. Gwarancja przesyłu i dystrybucji
energii elektrycznej z OZE
Zgodnie z art. 16 ust. 2 lit. a. Dyrektywy OZE obowiązkiem państw członkowskich jest zagwarantowanie przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii przez operatorów systemów
przesyłowych oraz operatorów systemów dystrybucji na
obszarze ich działalności.
Jedyne ograniczenie w tym zakresie dotyczy wymogu
zachowania niezawodności i bezpieczeństwa sieci, co
bez wątpienia stanowi pozytywny obowiązek państwa.
4. zęść B Załącznika I do Dyrektywy OZE przewiduje: „Orientacyjny kurs, o którym mowa w art. 3 ust. 2, składa się z następujących wartości udziału energii
C
ze źródeł odnawialnych: S2005 + 0,20 (S2020 – S2005), jako średnia dla dwuletniego okresu 2011–2012, S2005 + 0,30 (S2020 – S2005), jako średnia dla
dwuletniego okresu 2013–2014, S2005 + 0,45 (S2020 – S2005), jako średnia dla dwuletniego okresu 2015–2016, oraz S2005 + 0,65 (S2020 – S2005), jako
średnia dla dwuletniego okresu 2017–2018, gdzie: S2005 = udział dla danego państwa członkowskiego w 2005 r. podany w tabeli w części A, oraz S2020
= udział dla danego państwa członkowskiego w 2020 r. podany w tabeli w części A”.
22
22. W tym zakresie na krajowym regulatorze rynku energetycznego spoczywa obowiązek nadzorowania, czy przesłanka „wymogu zachowania niezawodności i bezpieczeństwa sieci” nie jest nadużywana przez operatorów.
b. riorytetowy albo gwarantowany dostęp energii elekP
trycznej z OZE do systemu sieciowego
Na podstawie art. 16 ust. 2 lit. b. Dyrektywy OZE państwa członkowskie obciąża obowiązek zapewnienia
priorytetowego albo gwarantowanego dostępu do systemu sieciowego dla energii elektrycznej, która jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Oznacza to
ustanowienie systemu gwarantującego, iż energia elektryczna z OZE będzie zawsze miała dostęp do systemu
sieciowego. Również i w tym zakresie zastosowanie
znajduje zastrzeżenie z art. 16 ust. 2 Dyrektywy OZE.
c. ierwszeństwo dla instalacji wykorzystujących OZE przy
P
wyborze instalacji wytwarzających energię elektryczną
Z art. 16 ust. 2 lit. c. Dyrektywy OZE wynika obowiązek
państw członkowskich zapewnienia, by operatorzy systemu przesyłowego podczas wyboru instalacji wytwarzających energię elektryczną przyznawali pierwszeństwo instalacjom wykorzystującym odnawialne źródła
energii. Zostało to obostrzone warunkiem zapewnienia bezpiecznej eksploatacji krajowego systemu elektroenergetycznego oraz stosowania przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów.
Jednocześnie państwa członkowskie obciąża pozytywny obowiązek zapewnienia przyjęcia odpowiednich
środków operacyjnych minimalizujących ograniczenia
wobec energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Również i w tym zakresie zastosowanie znajduje
zastrzeżenie z art. 16 ust. 2 Dyrektywy OZE.
d. bowiązek zapobiegania
O
nieodpowiednim ograniczeniom
Zgodnie z art. 16 ust. 2 lit. d. in fine Dyrektywy OZE
wszelkie ograniczenia w zakresie możliwości przyłączania nowych mocy OZE do krajowego systemu energii
elektrycznej są uznawane za niewłaściwe. Mianowicie,
na państwach członkowskich ciąży obowiązek, aby operatorzy przedstawiali stosowne programy naprawcze w
przypadku powstania takich ograniczeń. Oznacza to,
iż do pozytywnych obowiązków państw członkowskich
należy wymaganie od operatorów systemów przesyłowych, aby zapewniona była ciągła możliwość przyłączenia dla odnawialnych źródeł energii do sieci przesyłowych. Również i w tym zakresie zastosowanie znajduje zastrzeżenie z art. 16 ust. 2 Dyrektywy OZE. Nakaz
przedstawiania programów naprawczych bardzo wyraźnie wskazuje, że zachowanie bezpieczeństwa i niezawodności sieci to obowiązek operatorów i nie może stanowić podstawy odmowy przyłączenia.
e. bowiązek publikacji zasad ponoszenia
O
i podziału kosztów przyłączenia OZE
Dla zapewnienia przejrzystości w procesie przyłączania nowych mocy OZE, Dyrektywa OZE zobowiązuje w art. 16 ust. 3 zd. 1 państwa członkowskie do nałożenia na operatorów systemów przesyłowych i operatorów systemów dystrybucji zasad regulujących ponoszenie i podział kosztów technicznego dostosowania sieci.
Jako przykłady działań wskazane zostało przyłączenie
do sieci, wzmocnienie sieci oraz poprawienie jej funkcjonowania, jak i zasady niedyskryminacyjnego wdrażania kodeksów sieciowych.
Z kolei w art. 16 ust. 3 zd. 2 Dyrektywy OZE określony
został obowiązek stworzenia takich warunków przyłączenia dla odnawialnych źródeł energii przyłączanych
w regionach peryferyjnych lub o niskiej gęstości zaludnienia, które będą opierały się na obiektywnych,
przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriach oraz
uwzględnią wszystkie koszty i korzyści z przyłączenia
tak ulokowanych źródeł do sieci. Do tych korzyści należy zmniejszenie kosztów przesyłu ze względu na znaczące zmniejszenie strat na przesyle, mniejsze inwestycje infrastrukturalne ze względu na częste podłączanie
do sieci źródeł niskiego lub średniego napięcia.
f. Partycypacja operatorów systemu
w kosztach przyłączenia OZE
Art. 16 ust. 6 Dyrektywy OZE wprowadza z kolei uczestniczenie przez operatorów systemów przesyłowych oraz
operatorów systemów dystrybucji w kosztach przyłączenia OZE poprzez ich pokrywanie w całości lub w części.
Państwa członkowskie zostały zobowiązane do regularnego monitorowania kosztów przyłączeń nowych mocy
OZE oraz do dbania o usprawnienie ram legislacyjnych
ponoszenia i podziału tych kosztów. Pierwszy przegląd
miał nastąpić do dnia 30 czerwca 2011 r., a wszystkie
kolejne mają następować co dwa lata.
Wskazane rozwiązanie doprecyzowuje art. 16 ust. 6
Dyrektywy OZE: „Podział kosztów, o którym mowa
w ust. 3, egzekwuje się za pomocą mechanizmu opartego na obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriach, uwzględniając korzyści, jakie odnoszą
z przyłączenia pierwsi i kolejno przyłączani producenci,
jak również operatorzy systemów przesyłowych i systemów dystrybucji”.
23
23. g. Obowiązki informacyjne OSP i OSD
wobec nowych OZE
Ponadto, Dyrektywa OZE wprowadza obowiązki informacyjne obciążające operatorów systemów przesyłowych
i systemów dystrybucji wobec nowych producentów
energii ze źródeł odnawialnych, którzy zamierzają
dokonać przyłączenia do systemu. Zakres tego
obowiązku zgodnie z art. 5 zd. 1 lit. a. – c. Dyrektywy
OZE obejmuje:
- yczerpującą i szczegółową ocenę kosztów związaw
nych z przyłączeniem;
- ozsądny i precyzyjny harmonogram przyjęcia i rozr
patrzenia wniosku o przyłączenie do sieci;
- ozsądny orientacyjny harmonogram każdego propor
nowanego przyłączenia do sieci.
Zgodnie z art. 16 ust. 5 zd. 2 Dyrektywy OZE dopuszczalne jest wprowadzenie w systemie krajowym przetargów
na roboty przyłączeniowe, które ogłaszaliby producenci
OZE, którzy planują przyłączenie do sieci.
h. Sposób naliczania taryf przesyłowych
i dystrybucyjnych
Przy kształtowaniu wysokości taryf przesyłowych i dystrybucyjnych art. 16 ust. 7 Dyrektywy OZE nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia braku dyskryminacji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Wysokość taryf dystrybucyjnych i przesyłowych dla
tego rodzaju energii elektrycznej ma wykorzystywać korzyści wynikające z przyłączania odnawialnych źródeł energii,
zwłaszcza bezpośredniego wykorzystania sieci niskiego
napięcia, co ma bezpośrednie przełożenie na niskie koszty korzystania z niej. W szczególności taryfy przesyłowe
i dystrybucyjne mają zgodnie z art. 16 ust. 7 zd. 1 in fine
Dyrektywy OZE zapewniać, iż nie będą dyskryminowane
źródła energii elektrycznej wytwarzające energię w regionach peryferyjnych, takich jak regiony wyspiarskie i regiony o niskiej gęstości zaludnienia.
Standard ustanawiany przez Dyrektywę OZE jest bardzo czytelny: Polska jako państwo członkowskie UE jest
zobowiązana do zapewnienia priorytetowego dostępu
OZE do sieci, choć może on podlegać ograniczeniom ze
względu na kwestie bezpieczeństwa sieci, to pojawienie
się takich czynników nakłada nowy obowiązek prawny
w postaci zadbania, by operatorzy podjęli programy naprawcze, które służyć będą dostosowaniu sieci do korzystania z niej przez nowe moce OZE. Standard ten oznacza
także, iż koszty ponoszone przez nowych producentów
energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii,
którzy pragną uzyskać przyłączenie do sieci, powinny być
pomniejszone o korzyści, jakie niesie ze sobą decentralizacja wytwarzania energii elektrycznej.
3.2.2. Transfery statystyczne
Dyrektywa ustanawia również mechanizm transferów
statystycznych, które zgodnie z art. 6 ust. 1 polegają na
uzgodnieniu dokonania wirtualnych transferów energii.
„Przekazywana” ilość energii podlega w państwie przekazującym odjęciu od ilości energii branej pod uwagę przy
obliczaniu, natomiast w państwie odbierającym jest ona
zaliczana na poczet krajowego celu OZE. Wskazana
regulacja wymaga ustanowienia odpowiednich podstaw
w prawie krajowym.
3.2.3. Gwarancje pochodzenia
Ponadto wprowadzany jest również instrument zapewniający o pochodzeniu energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii. W tym zakresie państwa członkowskie
24
24. mają zgodnie z art. 15 Dyrektywy obowiązek ustanowienia
odpowiedniego systemu gwarancji pochodzenia (GP), wystawianych dla każdej wytworzonej jednostki 1 MWh, przy
tym nie wpływają one na krajowy cel udziału OZE i są odrębnym instrumentem od transferów statystycznych.
Dyrektywa przewiduje obowiązek wprowadzenia GP
dla energii elektrycznej, natomiast przewiduje fakultatywną
możliwość wprowadzenia gwarancji pochodzenia wystawianych na wniosek producentów ciepła lub chłodu z odnawialnych źródeł energii. GP nie mają wpływu na obliczanie końcowego zużycia brutto energii ze źródeł odnawialnych czy też funkcji w zakresie osiągania krajowego celu
udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto.
3.2.4. Krajowy Plan Działania
Dyrektywa OZE zobowiązuje w art. 4 każde państwo
członkowskie do przyjęcia Krajowego Planu Działania
w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Służą one
szczegółowemu ustaleniu sposobu realizacji krajowego
celu OZE do 2020 r. poprzez dokonanie projekcji zużycia
energii, jak i oddziaływania efektywności energetycznej
i oszczędzania energii na krajowy cel OZE, jak również
efektów podejmowanej współpracy w postaci np. transferów statystycznych. Z Krajowego Planu Działania mają
również wynikać zaplanowane środki, które mają zostać
podjęte w celu osiągnięcia krajowego celu udziału OZE.
3.2.5. Definicje z Dyrektywy OZE
W prawie krajowym wszystkich państw członkowskich UE
konieczne jest również ustanowienie jednolitej siatki pojęciowej. Do kluczowych należy zaliczyć następujące definiowane przez Dyrektywę OZE pojęcia:
a. energia ze źródeł odnawialnych” oznacza „energię
„
z odnawialnych źródeł niekopalnych, a mianowicie energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, geotermalną i hydrotermalną i energię
oceanów, hydroenergię, energię pozyskiwaną z biomasy, gazu pochodzącego z wysypisk śmieci, oczyszczalni
ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz)”;
b. biomasa” oznacza „ulegającą biodegradacji część pro„
duktów, odpadów lub pozostałości pochodzenia
biologicznego z rolnictwa (łącznie z substancjami
roślinnymi i zwierzęcymi), leśnictwa i związanych działów przemysłu”;
c. „końcowe zużycie energii brutto” oznacza „towary ener
getyczne dostarczane do celów energetycznych przemysłowi, sektorowi transportowemu, gospodarstwom
domowym, sektorowi usługowemu, w tym świadczące-
Państwo członkowskie ma
obowiązek zapewnienia
priorytetowego albo
gwarantowanego dostępu
do sieci elektrycznej
wytwarzanej z OZE.
mu usługi publiczne, rolnictwu, leśnictwu i rybołówstwu,
łącznie ze zużyciem energii elektrycznej i ciepła
przez przemysł energetyczny na wytwarzanie energii
elektrycznej i ciepła oraz łącznie ze stratami energii
elektrycznej i ciepła podczas dystrybucji i przesyłania”;
d. „biopłyny” oznacza „ciekłe paliwa dla celów energetycz
nych, innych niż w transporcie, w tym do wytwarzania
energii elektrycznej oraz energii ciepła i chłodu, produkowane z biomasy”.
3.3. rzepisy właściwe ze względu
P
na osiągnięcie skutku
3.3.1. proszczenie przepisów
U
administracyjnych
Dyrektywa OZE przewiduje również w art. 13 poprzez
nałożenie na państwa członkowskie obowiązku takiego ukształtowania krajowych przepisów, by zapewniały uproszczenie wszystkich przepisów administracyjnych
znajdujących zastosowanie względem energii z odnawialnych źródeł, tj. by spełniały one test, iż są proporcjonalne
i niezbędne.
Jest to szczególnie istotne w przypadku inwestycji,
które nie mają charakteru stricte gospodarczego, lecz służą częściowej lub całkowitej produkcji na własne potrzeby
lub stanowią np. element projektu domu pasywnego5.
W przypadku mikro- i małych instalacji OZE, które są
przede wszystkim instalowane przez osoby fizyczne,
wspólnoty mieszkaniowe czy też spółdzielnie mieszkaniowe, to właśnie niskie bariery administracyjne stanowić
mogą czynnik przeważający o podjęciu decyzji o realizacji
takiej inwestycji w dziedzinie energetyki.
4. Termin wejścia w życie
Zgodnie z art. 28 Dyrektywy, weszła ona w życie w dniu
25 czerwca 2009 r.
5. ermin na wdrożenie
T
w prawie krajowym
Zgodnie z art. 27 ust. 1 Dyrektywy, dokonanie transpozycji
miało nastąpić nie później niż do dnia 5 grudnia 2010 r.
6. Transpozycja do prawa krajowego
Do dnia ukończenia niniejszego opracowania, Dyrektywa
OZE w zakresie energetyki nie została w pełny i prawidłowy sposób transponowana do polskiego porządku prawnego. Część przepisów Dyrektywy OZE w zakresie energetyki została transponowana z prawie trzyletnim opóźnieniem przez tzw. „Mały Trójpak”, czyli przez ustawę z dnia
26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 0, poz. 984), która weszła w życie 11 września 2013 r. Na poziomie ustawowym brakuje:
● riorytetowego dostępu energii ze źródeł odnawialnych,
p
zwłaszcza w zakresie przyłączeń wszystkich OZE, a nie
tylko dla mikroinstalacji;
● niesienia barier administracyjnych dla wszystkich OZE,
z
a nie tylko dla mikroinstalacji.
5. Zob. przygotowany przez koalicję polskich firm pod egidą BOŚ Bank S.A.
projekt „SAMOspłacający się dom”. Informacje prasowe w „DGP” dostępny jest pod adresem: http://serwisy.gazetaprawna.pl/nieruchomosci/artykuly/709676,samosplacajacy_sie_dom_slonce_sfinansuje_100_tys_nowych_budynkow.html
25
