1. CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE
Delibera n.183/2011/SRCPIE/PRSE
La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati:
Dott. ssa Enrica LATERZA Presidente
Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere
Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere
Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario Relatore
Dott. Walter BERRUTI Referendario
Nella adunanza del 15 novembre 2011
Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio
1934, n. 1214;
Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico;
Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: “Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli Enti Locali”;
Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;
Vista la deliberazione n. 14/2000 e s.m.i. delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata
nell’adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l’organizzazione delle
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2. funzioni di controllo della Corte dei conti, come modificato, da ultimo, con deliberazione del
Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;
Vista la delibera n. 2/AUT/2011 del 29 aprile 2011 della Sezione delle Autonomie, inerente le
linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23
dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria 2006), gli organi di revisione economico finanziaria
degli enti locali nella predisposizione della relazione sul bilancio di previsione 2011 e
questionari allegati;
Vista la deliberazione n. 97 del 17 dicembre 2010, con la quale è stata programmata l’attività
di controllo per l’anno 2011;
Vista la relazione sul bilancio di previsione 2011 redatta dall’Organo di revisione del Comune
di Torino, ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge n. 266/2005;
Vista la richiesta di deferimento del Magistrato Istruttore;
Vista l’ordinanza n. 29/2011 del Presidente della Sezione Regionale di Controllo per il
Piemonte, con la quale si stabilisce di procedere alla deliberazione della presente pronuncia in
Camera di Consiglio convocata in data odierna;
Udito il Primo Referendario Relatore Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa;
PREMESSO
La legge n. 266 del 2005, all’art. 1, commi 166 e 167, prevede che le Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, adottino specifica pronuncia qualora accertino comportamenti
difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di
stabilità interno, così come l’inosservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento
dall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione ovvero ogni altra “grave irregolarità”
contabile e finanziaria.
Da ultimo l’art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha valorizzato questo
controllo reso dalla Corte dei conti, prescrivendo che, qualora dalle pronunce delle Sezioni
regionali di controllo emergano “comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria,
violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o
squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto
finanziario” e lo stesso ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la
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3. stessa Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, è tenuta a trasmettere gli
atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica.
Trattasi in ogni caso di un controllo di tipo collaborativo (cfr. Corte Costituzionale, sentenze n.
179/2007 e n. 37/2011), le cui caratteristiche suggeriscono di segnalare agli enti, specie in
sede di analisi delle relazioni dei revisori sui bilanci preventivi, anche irregolarità contabili non
gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità a
queste connesse ovvero da sintomi di criticità o difficoltà gestionale, ferma restando la gravità
di tutte le irregolarità che costituiscono un serio rischio per gli equilibri di bilancio.
Tanto l’adozione di specifiche pronunce di grave irregolarità contabile, quanto la segnalazione
di irregolarità non gravi ovvero di sintomi di criticità, hanno lo scopo di riferire all’organo
elettivo e di dare impulso alle opportune misure correttive, la cui congruità potrà essere
valutata dalla Sezione nell’ambito del controllo sull’intero ciclo di bilancio.
In ogni caso, si precisa che, se le caratteristiche di questo controllo consentono alla Sezione
di ravvisare, sulla base delle relazioni degli organi di revisione e del contraddittorio svolto,
irregolarità contabili o criticità gestionali, l’Ente è chiamato comunque a valutare le
segnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, nonché alla
possibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio,
di specifiche misure già adottate.
CONSIDERATO
Dall’esame della relazione redatta, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg., della Legge 23
dicembre 2005, n. 266, dall’Organo di revisione della Città di Torino, considerato quanto
emerso dal contraddittorio svolto con l’Ente e dalle risultanze dell’attività istruttoria, il
Magistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per l’attivazione della procedura
prevista dall’art. 1, comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005, per le ragioni di seguito
evidenziate.
1. Si è rilevata una differenza di parte corrente negativa (- 134,9 milioni di euro, ridotta con
delibera di assestamento del 30 settembre 2011 a -129,8 milioni di euro) di importo
nettamente superiore rispetto al 2010 (-46,4 milioni di euro), ripianata con mezzi
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4. straordinari: utilizzo avanzo di amministrazione (32 milioni di euro rettificati in 38,4 milioni di
euro in sede di assestamento); contributi per permessi di costruire (44 milioni di euro);
plusvalenze da alienazione di beni patrimoniali (58,9 milioni di euro rettificati in 47,3 milioni di
euro). Riservandosi questa Sezione un approfondimento sulla quantificazione dell’avanzo di
amministrazione e il relativo utilizzo in sede di analisi sul rendiconto 2010, si rileva che g li
importi dei contributi per permessi da costruire e delle plusvalenze da alienazione risultano
notevolmente incrementati rispetto al consuntivo 2010.
In merito all’attendibilità delle previsioni, per i contributi per permessi da costruire il Comune
ha precisato, in sede di contraddittorio, che l’accertato al 26/10/2011 è pari a 38,3 milioni di
euro (61,87% dello stanziato), importo superiore all’accertato definitivo relativo al 2010 (pari
a 35,6 milioni di euro); dichiara inoltre di prevedere un accertamento al 31/12/2011 pari
all’intero importo stanziato a preventivo. Meno chiara è l’attendibilità della previsione delle
plusvalenze, per quanto ridotte dopo l’ultimo assestamento di bilancio come sopra rilevato. Ad
oggi risulterebbe accertato solo il 5,5%, in quanto le gare relative alle alienazioni previste
sarebbero in fase di esecuzione, l’Ente dichiara che gli accertamenti definitivi saranno
effettuati nel mese di dicembre, ad avvenuta aggiudicazione; null’altro si precisa in ordine
all’attendibilità delle previsioni.
In ogni caso, il ricorso a mezzi straordinari per ripianare la rilevante differenza di parte
corrente negativa supera la percentuale del 5% del valore della spesa corrente (percentuale di
riferimento desunta, quale parametro, facendo riferimento al DM 24 settembre 2009
“individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari sulla base di appositi parametri
obiettivi per il triennio 2010-2012”). Al riguardo si ritiene che già in fase di previsione debba
evitarsi, oltre certi limiti, la destinazione a spesa corrente di entrate di carattere eccezionale
che denota uno squilibrio strutturale ripianato con mezzi straordinari non reiterabili nel tempo.
Il Comune, in sede di contraddittorio ha dichiarato che i fattori che hanno determinato la
differenza negativa di parte corrente sopra indicata, sono da ascriversi principalmente alla
riduzione del trasferimento statale ordinario (per 56,6 milioni di euro) e di altri minori
trasferimenti statali e regionali (per 19,4 milioni di euro) per un totale complessivo di 76
milioni di euro, nonché alla maggior spesa per elezioni amministrative (per 7 milioni di euro).
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5. Precisa, inoltre, che mentre la riduzione dei trasferimenti erariali era nota dal mese di
dicembre 2010, altre riduzioni (costi della politica per 6 milioni di euro, ICI fabbricati rurali per
3 milioni di euro e altre riduzioni per 1,6 milioni di euro, per un totale di 10,6 milioni di euro)
sono venute a conoscenza degli Enti nel mese di agosto 2011. Pertanto l’Amministrazione
comunale, al fine di compensare le suddette minori entrate e di fronteggiare la maggiore
spesa per le elezioni amministrative salvaguardando i servizi essenziali, sarebbe ricorsa,
causa anche il blocco all’aumento delle entrate tributarie, ad entrate di natura straordinaria,
comunque consentite dalla legislazione vigente, per il finanziamento di spese correnti.
Il Comune sostiene in ogni caso garantita la veridicità e attendibilità delle previsioni,
attestando l’assenza di alcuna compromissione degli equilibri di bilancio e richiamando a
supporto il trend storico delle entrate straordinarie utilizzate per il finanziamento di spese
correnti negli ultimi dieci anni.
In verità, l’importo totale di tali entrate (avanzo; concessioni edilizie; plusvalenze) cresce
discostandosi dal valore degli anni precedenti (si riportano i valori relativi agli ultimi cinque
anni: 2011: 129,8 milioni di euro; 2010: 48,3 milioni di euro; 2009: 90,6 milioni di euro;
2008: 104,6 milioni di euro; 2007: 94,8 milioni di euro). Pur costatandosi la peculiare
incidenza nel 2011, rispetto agli esercizi precedenti, dell’avanzo di amministrazione (38,5
milioni di euro nel 2011, assente nel 2010 e 2009, pari a 6,7 milioni di euro nel 2008 e a 28,5
milioni di euro nel 2007), resta in evidenza uno squilibrio di parte corrente notevolmente
incrementato rispetto agli esercizi precedenti. Per quanto giustificato dai minori trasferimenti
come sopra evidenziato e coperto con entrate straordinarie ritenute attendibili dal Comune,
tale squilibrio impone comunque una programmazione tesa alla revisione ed al contenimento
delle spese, per assestare il bilancio su un equilibrio di parte corrente strutturale e senza
rischi per i futuri equilibri.
Al riguardo appare rilevante segnalare ulteriormente l’elevata differenza fra entrate e spese
correnti aventi carattere non ripetitivo, non destinata a spese per investimenti. Dai dati riferiti
nella relazione del Revisore è emerso un importo rilevante di entrate non ricorrenti destinate a
spesa corrente ordinaria, sintomo di precarietà per l’equilibrio economico dell’Ente, potendo
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6. determinarsi situazioni di rischio per i futuri equilibri di bilancio derivanti dal finanziamento di
spese consolidate attraverso entrate non ripetitive.
Sul punto, in sede di contraddittorio, il Comune, pur riconoscendo che l’utilizzo di entrate
straordinarie per finanziare spese di parte corrente, per quanto legittimo possa collidere con
il principio di prudente gestione finanziaria, rileva che nel caso di specie ciò “non dipende da
dimenticanze o incoerenze del nostro sistema contabile; deriva da una piena consapevolezza,
temperata dalla prudenza, dalle caratteristiche di un andamento verificato nel concreto di una
pluralità di gestioni”. Si sostiene, inoltre che se è indubbio che le entrate straordinarie sono
per loro natura variabili sia per oggetto che per importo, “ai fini della loro attendibilità più che
alle varie voci occorre fare riferimento alle dimensioni finanziarie del bilancio di un Ente; si
potrà allora constatare che in maniera quasi ricorrente nel concreto delle gestioni si
manifestano entrate di natura non ricorrente, diverse per oggetti e per importo, i cui effetti
finanziari, sommandosi tra di loro, sono non troppo divergenti e quindi sostanzialmente
analoghi, esercizio dopo esercizio”.
Quest’ultima considerazione, per quanto non del tutto priva di fondamento, deve essere
conciliata con la necessità di mantenere una gestione pienamente conforme ai principi di
prudenza. Acquista significato, al riguardo, evidenziare come lo stesso trend delle entrate
straordinarie trasmesso dal Comune e sopra riportato, registri importi totali assolutamente
variabili da un esercizio all’altro. Pertanto è opportuno individuare nell’ambito delle varie voci
in astratto “straordinarie”, gli importi che, in concreto, avendo riguardo anche ai trend degli
esercizi precedenti, possano ritenersi di fatto consolidati, per distinguerli dalle entrate una
tantum, come tali prive di alcuna garanzia di ripetizione nella stessa misura negli esercizi
futuri (del resto è quanto il questionario predisposto dalla Sezione delle autonomie per la
relazione di cui all’art. 1, comma 166 della legge finanziaria del 2006 aveva chiesto di
evidenziare nella tabella di cui alla Sez. II, punto 1.2.). Il principio di prudenza impone infatti
di poter destinare solo i primi a spese correnti consolidate.
2. In linea generale, la relazione trasmessa dal Revisore ha evidenziato un alto livello
dell’indebitamento dell’Ente, destinato ad incrementarsi per la previsione di entrate derivanti
da accensione di nuovi prestiti di valore superiore a quelli rimborsati (da 3.199,9 milioni di
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7. euro del 2009 a 3.585,9 milioni di euro previsti per il 2011, 3.675,9 milioni di euro per il
2012, 3.724 milioni di euro per il 2013). Si è rilevata inoltre la previsione di oneri finanziari
per ammortamento prestiti in crescita e superiori al rimborso degli stessi in conto capitale.
La situazione dei derivati presenta un importo del valore complessivo mark to market pari a
euro 125.998.828,00 e un andamento fortemente negativo dei flussi (per quanto - stando alle
previsioni riportate dall’Ente - in riduzione, a partire dal 2011).
Il ricorso all’indebitamento, avendo riguardo ai dati riferiti nella detta relazione, implicherebbe
inoltre il mancato rispetto, per l’anno 2012 (10,4%) e per l’anno 2013 (11,45%), dei limiti
previsti dall’art. 204 del D.Lgs. n. 267/2000, come modificato dall’art. 2 comma 39 del D.L. n.
225/2010, convertito in L. n. 10/2011.
Al riguardo preme ricordare che la disciplina appena richiamata ha previsto che gli Enti locali
possano assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento, solo se l’importo
annuale degli interessi riferiti ai nuovi mutui sommato a quello dei mutui precedentemente
contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture
di credito stipulate ed a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell’art. 207 del TUEL,
al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non superi “il 12% per l’anno 2011,
il 10% per l’anno 2012 e l’8% a decorrere dall’anno 2013” delle entrate relative ai primi tre
titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente a quello in cui viene prevista
l’assunzione dei mutui. L’Ente pertanto può contrarre nuovi mutui solo se risultano rispettati i
limiti di legge, non solo nell’anno in cui viene stipulato il nuovo mutuo, ma anche negli anni
successivi. Da ultimo, la legge di stabilità per il 2012 (legge 12 novembre 2011, n. 183, in
vigore dal 1 gennaio 2012) ha reso ancora più stringenti i limiti all’indebitamento degli enti
locali, modificando l’art. 204 del TUEL sopra richiamato: da un lato si sono portate le
percentuali previste per gli esercizi 2012 e 2013, rispettivamente all’8% ed al 6%, dall’altro si
è prevista una percentuale del 4% per il 2014.
L’Amministrazione ha fatto sapere che provvederà, con l’ultimo assestamento di bilancio, ad
assumere una deliberazione di variazione al fine di garantire la correzione degli investimenti
programmati. In tale sede l’Ente dovrà tener conto anche delle nuove previsioni sopra
indicate.
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8. Sulla rinegoziazione effettuata, in corso di istruttoria si è precisato che: è stata la prima
effettuata dalla Città dall’esercizio 2007; ha riguardato uno stock di mutui Cassa Depositi e
Prestiti per un importo complessivo residuo di euro 23.991.223,13; è stata posta in essere in
considerazione della disponibilità della Cassa Depositi e Prestiti di rinegoziare (ai sensi dell’art.
5 del Decreto Legge 27 ottobre 1995, n. 444, convertito, con modificazioni, dalla legge 20
dicembre 1995, n. 539) i finanziamenti concessi ai comuni in ammortamento a tasso
d’interesse fisso; ha comportato il prolungamento della scadenza dell’ammortamento di venti
anni, modificando il tasso di interesse applicato dal 6,5% al 5,7%.
L’Ente, in sede di contraddittorio, ha evidenziato come “il vantaggio di una certa operazione
finanziaria debba essere valutato rapportando il costo sostenuto con l'opportunità di
raggiungere lo scopo aziendale consistente nel continuare ad erogare i servizi ai cittadini con
la stessa qualità di sempre. Si ribadisce comunque la legittimità dell’operazione anche alla
luce delle contingenti necessità di bilancio emerse per ragioni non ascrivibili
all’Amministrazione comunale”.
Al riguardo non può non rilevarsi come i vantaggi delle operazioni di negoziazione debbano
essere valutati non soltanto sotto il profilo meramente finanziario dato dalla differenza fra
l’attualizzazione dei flussi dei pagamenti delle passività originarie e quelli delle nuove
passività, ma, in ossequio al principio di sana gestione, devono essere assoggettati a una
valutazione complessiva, finanziaria ed economica, che tenga conto dei rischi assunti dall’Ente
con la nuova operazione (connessi alle situazioni di mercato; alla durata del debito; alle
modalità di estinzione) e soprattutto delle conseguenze dell’allungamento del periodo di
debito che vincola la futura attività dell’Ente. La diminuzione delle rate di ammortamento non
può dunque essere considerata di per sé un risparmio che possa consentire automaticamente
di incrementare la spesa corrente, dovendosi avere presente la conseguenza principale della
rinegoziazione, ovvero il vincolo dell’indebitamento protratto per gli esercizi futuri (cfr.
Sezione regionale di controllo per la Lombardia, del. n. 1027 del 1 dicembre 2010, Sezione
regionale di controllo per la Liguria del. n. 77 del 17 settembre 2008, Sezione regionale di
controllo per la Toscana, del. n. 27 del 6 aprile 2011). Pertanto, si esprimono perplessità in
ordine ad operazioni volte a liberare nell’immediato risorse correnti, con aggravio degli oneri
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9. ricadenti sulle generazioni future, specie se dette risorse non vengano destinate a spese per
investimento, e dunque ad incrementare il patrimonio dell’Ente.
Tanto rilevato in via generale, si osserva come l’operazione di rinegoziazione dell’Ente non
abbia determinato alcuna riduzione del debito complessivo, avuto riguardo all’intero arco
temporale coinvolto: se da un lato nell’immediato ha provocato minori oneri, dall’altro ha
prolungato (di 20 anni) il periodo di ammortamento del prestito, ponendo di fatto a carico
delle generazioni future oneri per opere in conto capitale che potrebbero aver già esaurito il
beneficio derivante dagli interventi d’investimento realizzati.
3. Con riferimento alle limitazioni previste dal D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni
dalla L. n. 122/2010, art. 6, comma 7 (“riduzione dei costi degli apparati amministrativi”), si
evidenzia il mancato rispetto del limite di spesa previsto per studi e consulenze (limite di
spesa: euro 135.596,12, previsione: euro 279.729). In sede istruttoria si è precisato che si
sarebbe applicata la possibilità prevista dall’art. 6, comma 10, di effettuare variazioni
compensative tra le spese di cui ai commi 7 (studi e consulenze) e 8 (per relazioni pubbliche,
convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza) del medesimo articolo 6. Il comma 10
prevede che “resta ferma la possibilità di effettuare variazioni compensative tra le spese di cui
ai commi 7 e 8 con le modalità previste dall'articolo 14 del decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127”. L’art. 14 appena richiamato
precisa che “ al fine di assicurare alle amministrazioni dello Stato la necessaria efficienza e
flessibilità, garantendo comunque il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, con decreto del
Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da sottoporre al
controllo degli uffici centrali di bilancio, da comunicare alle Commissioni parlamentari
competenti e da inviare alla Corte dei conti per la registrazione, possono essere effettuate
variazioni compensative tra le spese di cui all'articolo 1, commi 9, 10 e 11, della legge 23
dicembre 2005, n. 266, e successive modificazioni, assicurando l'invarianza in termini di
fabbisogno e di indebitamento netto rispetto agli effetti derivanti dalle disposizioni legislative
medesime. Per gli altri soggetti tenuti all'applicazione delle disposizioni di cui ai predetti
commi 9, 10 e 11 si provvede con delibera dell'organo competente, da sottoporre
all'approvazione espressa del Ministro vigilante, di concerto con il Ministro dell'economia e
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10. delle finanze”. Si fa dunque rinvio ad una normativa applicabile esclusivamente alle
Amministrazioni dello Stato specificando, peraltro, la necessaria adozione delle rigide
“modalità” ivi prescritte. Si ritiene pertanto che la possibilità di variazioni compensative non
sia applicabile anche agli Enti locali.
In sede di contraddittorio l’Ente ha riferito che, risultando gli impegni assunti contenuti nel
limite di spesa indicato, si provvederà, con l’ultimo assestamento di bilancio, ad assumere una
deliberazione di variazione al fine di garantire, anche a preventivo, il rispetto del limite di
spesa previsto per studi e consulenze, secondo l’interpretazione sopra riferita.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Regione Piemonte, invita il Comune
di Torino:
- ad adottare misure gestionali utili a prevenire qualsiasi compromissione dell’equilibrio
della situazione corrente e del pareggio finanziario complessivo, assicurando un
equilibrio strutturale, senza rischi per i futuri equilibri di bilancio;
- ad assumere le dovute cautele nella gestione dell’indebitamento, nel rispetto del
principio della sana gestione finanziaria, nonché del principio dell’equilibrio
intergenerazionale;
- alla corretta interpretazione ed applicazione della vigente normativa in materia di
contenimento della spesa pubblica, come peraltro preannunciato dall’Ente stesso.
Dispone che la presente deliberazione sia comunicata al Consiglio comunale, al Sindaco,
nonché all’Organo di revisione economico-finanziaria del Comune di Torino.
Così deliberato in Torino nella adunanza del 15 novembre 2011
Il Primo Referendario Relatore
F.to Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA
Il Presidente
F.to Dott.ssa Enrica LATERZA
Depositato in Segreteria il 17 novembre 2011
Il Funzionario Preposto
F.to Dott. Federico SOLA
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